Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In het regeerakkoord1 staat dat het streven is de fiscale regeling aftrek van scholingsuitgaven te vervangen door een individuele leerrekening. Dit wetsvoorstel dat strekt tot afschaffing van de in de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) opgenomen fiscale aftrek van scholingsuitgaven moet dan ook nadrukkelijk in samenhang worden bezien met de invoering van de vervangende regeling hiervoor, de Subsidieregeling STAP-budget (Stimulans van de Arbeidsmarktpositie) voor natuurlijke personen met een band met de Nederlandse arbeidsmarkt. Bij brief van 27 september 20182 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) deze regeling aangekondigd en bij brief van 3 juni 20193 heeft hij de Tweede Kamer over de contouren van deze nieuwe regeling geïnformeerd. Vanwege de samenhang tussen de afschaffing van de fiscale aftrek voor scholingsuitgaven en de invoering van het STAP-budget vindt de inwerkingtreding van de in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen wijzigingen plaats op het moment waarop de Subsidieregeling STAP-budget in werking treedt. De inwerkingtredingsdatum van die subsidieregeling is nog niet bekend. Daarom vindt inwerkingtreding van de in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen plaats op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Dit wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het bredere kabinetsbeleid rondom een leven lang ontwikkelen (LLO) dat erop gericht is te stimuleren dat iedereen in Nederland de kans krijgt om meer regie te nemen op de eigen ontwikkeling tijdens ieders loopbaan. Het kabinet is van mening dat de fiscale aftrek van scholingsuitgaven voor dat doel geen geschikt instrument (meer) is.

De fiscale aftrek van scholingsuitgaven is een regeling op grond waarvan een belastingplichtige die geen recht heeft op studiefinanciering de kosten voor een opleiding of studie met het oog op het verwerven van inkomen uit werk en woning in aftrek kan brengen op zijn inkomen als persoonsgebonden aftrekpost. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in 2016 een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit en doelmatigheid van deze aftrek van scholingsuitgaven.4 Uit deze evaluatie blijkt dat de fiscale regeling gebruikt wordt door een beperkt aantal mensen (2,6% van alle belastingplichtigen tussen de 25 en 60 jaar voor een bedrag van gemiddeld € 1.700 per jaar) en dat gebruikers relatief hoogopgeleid zijn en vaak in loondienst werken. Het CPB becijferde voor deze regeling een hoge marginale deadweight loss – dat wil zeggen het deel van een extra euro aan aftrek van scholingsuitgaven dat niet leidt tot extra scholing – van tussen de 73 en 100%, afhankelijk van de groep en het belastingtarief. Verder concludeert het CPB dat als voor een regeling ter stimulering van scholing het bereik van personen met een laag inkomen of een laag opleidingsniveau vooropstaat, voorfinanciering door de deelnemer, zoals dat het geval is bij de fiscale aftrek van scholingsuitgaven, niet gunstig lijkt.

Voor het kabinet is bovenstaande aanleiding om, in overeenstemming met de daarover in het regeerakkoord vastgelegde afspraak, voor te stellen de fiscale aftrek van scholingsuitgaven te vervangen door de hiervoor genoemde Subsidieregeling STAP-budget. Deze afschaffing leidt tot een vergroting van de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van budgettaire middelen en tevens tot een beter bereik van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt door de laagdrempeligheid van de Subsidieregeling STAP-budget, waarbij geen of in mindere mate sprake is van voorfinanciering. Daarnaast leidt deze maatregel ook tot een betekenisvolle reductie van administratieve lasten voor burgers en een vereenvoudiging in de uitvoering voor de Belastingdienst. De fiscale aftrekpost voor scholingsuitgaven is voor de Belastingdienst een lastig uitvoerbare regeling. Deze persoonsgebonden aftrekpost kan niet, zoals bijvoorbeeld bij de aftrek van eigenwoningrente wel het geval is, op basis van derdeninformatie vooringevuld worden in de aangifte inkomstenbelasting. Dat betekent dat burgers die scholingsuitgaven in aftrek willen brengen de adminstratie daarvoor zelf moeten bijhouden en zelf het in aftrek te brengen bedrag op de aangifte inkomstenbelasting moeten invullen. De Belastingdienst kan het gebruik van deze fiscale aftrekpost uitsluitend controleren op basis van het uitvragen van gegevens bij mensen die scholingsuitgaven in aftrek brengen.

De Minister van SZW heeft in de brief aan de Tweede Kamer van 3 juni 2019 ook meegedeeld dat de nagestreefde inwerkingtreding van de Subsidieregeling STAP-budget per 1 januari 2020 niet haalbaar blijkt. Zoals hiervoor al is aangegeven is de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven de facto gekoppeld aan de invoering van de Subsidieregeling STAP-budget, waardoor in ieder geval in 2020 nog gebruikgemaakt kan worden van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. De overweging om het voorliggende wetsvoorstel desondanks onderdeel te maken van het pakket Belastingplan 2020 en de inwerkingtreding bij koninklijk besluit te regelen is dat mensen hierdoor bij hun scholingskeuze rekening kunnen houden met de voorgenomen wijzigingen in de tegemoetkomingen in de kosten van scholing vanuit de rijksoverheid.

Door deze periode van in ieder geval een jaar waarin reeds bekend zal zijn dat de fiscale aftrek van scholingsuitgaven wordt afgeschaft in combinatie met het feit dat in 2016 al een wetsvoorstel tot afschaffing van die aftrek is ingediend en het voornemen hiertoe ook is opgenomen in het regeerakkoord is het naar de mening van het kabinet voldoende tijdig bekend dat de fiscale aftrek van scholingsuitgaven zal komen te vervallen. Daarom is in dit wetsvoorstel geen overgangsrecht opgenomen voor scholingsuitgaven die gedaan worden in belastingjaren na de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven, ondanks dat voor deze uitgaven wellicht eerder verplichtingen zijn aangegaan. Voor scholingsuitgaven die in die belastingjaren gedaan worden, bestaat dan ook geen recht meer op de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. Dit geldt ook voor de kosten van bijvoorbeeld meerjarige opleidingen waarvan de betalingen deels plaatsvinden na de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. Voor scholingsuitgaven die gedaan worden na de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven kan mogelijk in aanmerking worden gekomen voor een bijdrage vanuit de vervangende Subsidieregeling STAP-budget.

Zoals in de toelichting op het voorstel om artikel 3.139, onderdeel c, Wet IB 2001 te laten vervallen is opgemerkt, is het de bedoeling dat de inhoud van die bepaling blijft gelden voor ontvangen teruggaven van en nagekomen betalingen ter zake van scholingsuitgaven die tot en met de dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in werking treedt als persoonsgebonden aftrekpost in aanmerking zijn genomen. Hiertoe wordt in het voorgestelde artikel 10a.21 Wet IB 2001 bepaald dat artikel 3.139, onderdeel c, Wet IB 2001 zoals dat luidde op de dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in werking treedt van toepassing blijft met betrekking tot hetgeen wordt ontvangen als teruggave van of nagekomen betaling ter zake van scholingsuitgaven die op grond van afdeling 6.7 Wet IB 2001 zoals die afdeling op de dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in werking treedt luidde in aanmerking zijn genomen. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat ontvangen teruggaven of nabetalingen die betrekking hebben op reeds in aftrek gekomen scholingsuitgaven buiten beschouwing blijven. De ontvangen teruggave of nabetaling leidt er immers toe dat achteraf bezien een te groot bedrag als scholingsuitgave in aanmerking is genomen. Met de overgangsbepaling wordt beoogd deze te hoge aftrek in het jaar dat de teruggave of nabetaling wordt ontvangen de facto ongedaan te maken.

Omdat op dit moment nog niet vaststaat op welke datum de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in werking treedt, is in de in artikel I, onderdeel E, opgenomen wijzigingsopdracht – in lijn met het algemeen deel van deze memorie – in eerste instantie 31 december 2020 als relevante datum opgenomen, maar wordt die datum op grond van artikel II vervangen zodra de feitelijke datum van inwerkingtreding van de afschaffing van de fiscale afrek van scholingsuitgaven is bekendgemaakt door middel van het in artikel III genoemde koninklijke besluit.