Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 februari 2020
In 2018 is aan u de kabinetsreactie gestuurd op de evaluaties van de giftenaftrek en van de praktijk rond ANBI’s en SBBI’s.1 Het kabinet hecht aan het continueren en versterken van deze regelingen en heeft daarom in het Regeerakkoord vastgelegd dat de Geefwet blijft. Dit neemt niet weg dat uit de genoemde evaluaties tekortkomingen zijn gebleken in de uitvoering van de regelingen. Deze tekortkomingen moeten, ook met het oog op de lange termijn, worden aangepakt. Naar aanleiding daarvan is een werkgroep gestart van ambtenaren van het Ministerie van Financiën en vertegenwoordigers van de koepelorganisaties in de sector. Door deze werkgroep zijn verbeteropties geformuleerd van de giftenaftrek en van de praktijk rondom ANBI’s en SBBI’s. Dit heeft geleid tot de kabinetsvoorstellen tot verbetering van de uitvoering van de giftenaftrek en ANBI-regeling zoals in de brief van 28 maart 2019 aan de Tweede Kamer vermeld.2 Deze brief van 28 maart 2019 heeft tot schriftelijk overleg geleid in uw Kamer.3 Een van deze verbeteropties als benoemd in de bovengenoemde brief betrof de pilot gegevensuitwisseling. Deze pilot is inmiddels afgerond.
Met deze brief informeer ik u over de uitkomsten van deze pilot. De samenvatting van de met de instellingen gevoerde gesprekken zijn als bijlage bijgevoegd4.
Aanleiding pilot gegevensuitwisseling
De uitvoerbaarheid van de giftenaftrek stoelt op twee pijlers, de eenvoud van de regeling en mogelijkheid van controle. De evaluaties van de giftenaftrek in 2017 waren op deze punten kritisch. De benoemde verbeteroptie van de pilot gegevensuitwisseling verkent de mogelijkheden om de controle van de giftenaftrek te verbeteren. Bij de giftenaftrek is op dit moment geen contra-informatie aanwezig en de voor de giftenaftrek benodigde gegevens worden zodanig door de burger aangeleverd, dat de Belastingdienst deze niet automatisch kan verwerken en toetsen. Voor de burger is de giftenaftrek ook complex en foutgevoelig. Alleen bij de belastingplichtige zelf is voor de Belastingdienst op dit moment na te gaan of een gift is gedaan, wanneer en voor welke waarde. Er lijkt daarom voordeel te behalen met het inwinnen van informatie bij de bij de giften betrokken derde partij, de ontvangers.
Interessante vragen voor beleidsvorming zijn of informatie van ANBI’s gebruikt kan worden als contra-informatie of zelfs bij het voorinvullen van de aangifte. Daarvoor zou echter nodig zijn dat ANBI’s, en voor periodieke giften ook verenigingen die niet de ANBI-status hebben, deze informatie inwinnen, opslaan en delen met de Belastingdienst. Het is aannemelijk dat dit effecten op de administratieve lasten, privacy, geefbereidheid en relatie tussen doel en gever zal hebben.
Om deze gevolgen duidelijker in kaart te brengen is, als een van de benoemde verbeteropties van de giftenaftrek, in 2019 de pilot gegevensuitwisseling gestart met enkele ANBI’s en een crowdfundingplatform dat zich specifiek richt op goede doelen. Deze pilot had een verkennend karakter naar de mogelijkheden van een eventuele gegevensuitwisseling tussen ANBI’s en de Belastingdienst in de toekomst.
Opzet van de pilot en gehanteerde onderzoeksmethode
Het doel van de pilot was om een goed beeld te verkrijgen van
• het draagvlak voor,
• de randvoorwaarden en bezwaren bij,
• de mogelijkheden tot gegevensuitwisseling, en
• de verwachte effecten daarvan.
Uitgangspunt hierbij was dat de pilot een strikt onderzoekend karakter had. Het doel van de pilot is het opbouwen van informatie over dit onderwerp, en niet het nemen van een eerste stap in een proces naar gegevensuitwisseling. In het kader van het onderzoek is ook, ondanks de aanduiding als pilot, geen proeflevering van informatie gedaan.
De vormgeving van de pilot past dan ook bij deze achtergrond. Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek in plaats van een kwantitatief onderzoek. Een kwalitatief onderzoek biedt de ruimte om op basis van een individuele benadering met ANBI’s in gesprek te gaan over dit onderwerp. Met behulp van de Goede Doelen Nederland en SBF is hiervoor contact opgenomen met een aantal ANBi’s die ieder een ander segment binnen de filantropie bedienen. Daarnaast heeft zich een goed doel spontaan gemeld. Op deze manier kon, rekening houdend met de diversiteit binnen de goededoelensector, een zo compleet mogelijke inventarisatie van gedachten plaatsvinden. Dit heeft ertoe geleid dat vijf ANBI’s en een crowdfundingplatform dat zich specifiek richt op goede doelen, tijd hebben ingeruimd om hierover met de Belastingdienst in gesprek te gaan. Deze gesprekken hadden een vertrouwelijk karakter. Van hetgeen is besproken is een geanonimiseerd verslag opgemaakt dat is opgenomen in de bijlage als «Uitkomsten gesprekken met ANBI’s en het crowdfundingplatform»5. Onder geanonimiseerd wordt in dit verband verstaan dat de namen van de geïnterviewde doelen niet zijn vermeld en dat de onderdelen in het verslag niet herleidbaar zijn naar de gesprekspartners met wie is gesproken.
Daarnaast is binnen de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën in expertsessies geïnventariseerd welke aspecten bij een mogelijke gegevensuitwisseling aan de orde kunnen zijn. De aspecten die hierbij naar voren zijn gekomen zijn betrokken in de uitkomsten die benoemd zijn in het hoofdstuk «Uitkomsten pilot».
De interviewsessies hadden een vrij karakter, maar volgden wel een vaste structuur, teneinde de uniformiteit tussen de overleggen met de afzonderlijke ANBI’s te waarborgen en de kwaliteit van de onderzoeksresultaten te vergroten. Aan de hand van deze bespreekpunten is met de ANBI’s en het crowdfundingplatform gesproken over de onderwerpen privacy, geefbereidheid, compliance, de kenmerken van hun geverpopulatie en giften, de vastlegging en ontsluiting van informatie per donatie en donateur en overige aspecten. Deze onderwerpen zijn ook bij de inventarisatie binnen de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën als uitgangspunt genomen.
Gelet op het verkennende karakter van de pilot lag de nadruk tijdens de gesprekken op de niet-technische kant van gegevensuitwisseling en zijn de ANBI’s en het crowdfundingplatform niet gevraagd om daadwerkelijk gegevens over individuele donateurs te verstrekken. Er is dus geen persoonsinformatie overlegd.
Uitkomsten pilot
In de pilot gegevensuitwisseling is onderzoek gedaan naar het draagvlak en de verwachte voor- en nadelen van het leveren van gegevens over ontvangen giften door ANBI’s aan de Belastingdienst. Hierbij is gekeken naar wat de gegevensuitwisseling tussen ANBI’s en de Belastingdienst voor gevolgen heeft voor de geefbereidheid, compliance, privacy en relatie tussen de ANBI en de donateur.
Privacy en gegevensbescherming
Uit de pilot blijkt dat een mogelijke gegevensuitwisseling niet tegen grote drempels aanloopt waar het privacy en gegevensbescherming betreft. Er zijn drie elementen die aandacht zouden behoeven.
Ten eerste is het belangrijk dat de partijen erop kunnen rekenen dat hun gegevens op een veilige manier worden verwerkt door de doelen en de Belastingdienst. Nu gegevensuitwisseling met de Belastingdienst door andere partijen, bijvoorbeeld werkgevers, al heel normaal is en zonder problemen verloopt verwacht geen van de partijen dat dit niet haalbaar zal zijn. Wel is er aandacht nodig voor kleinere ANBI’s.
Ten tweede is er aandacht nodig voor anonieme giften. ANBI’s geven aan dat het aantal donateurs dat anoniem wil blijven niet groot is maar dat het wel om grote bedragen gaat. Indien een anonieme gift niet met de Belastingdienst uitgewisseld kan worden, maar wel door de belastingplichtige zelf kan worden opgevoerd, lijkt er weinig impact. Wordt echter gegevenslevering een voorwaarde voor aftrekbaarheid, dan wordt het doen van anonieme giften minder aantrekkelijk.
Ten derde is er de meer fundamentele vraag hoe wenselijk het is dat een overheidsorgaan op de hoogte is van wie een gift doet aan welk goed doel. Op dit moment kan een donateur ervoor kiezen een gift niet op te geven in de aangifte en op die manier deze informatie niet delen met de overheid. Wordt deze informatie echter uitgewisseld met de Belastingdienst, dan beschikt deze over deze informatie, of die nu in de aangifte wordt opgegeven of niet. Hier zijn, afhankelijk van de afweging of dit wenselijk is, oplossingen denkbaar waarbij alleen de informatie wordt geleverd als iemand de gift ook wil aftrekken. Bij periodieke giften is de wens de gift af te trekken altijd aanwezig. Dit was immers de reden dat de gift in periodieke vorm is gegoten. De meeste ANBI’s waarmee is gesproken geven dan ook aan geen probleem te hebben met gegevensuitwisseling van periodieke giften indien dit veilig gebeurt. Het crowdfundingplatform verwacht geen negatieve effecten wanneer er gegevensuitwisseling plaatsvindt.
Geefbereidheid
De geefbereidheid lijkt op een aantal manieren te kunnen worden beïnvloed door het uitwisselen van gegevens. Kan een mogelijke gegevensuitwisseling, indien deze benut wordt om de VIA te vullen, juist worden gezien als een service vanuit de Belastingdienst aan de belastingplichtige, die kan bijdragen aan de geefbereidheid? Er is een onderscheid tussen de periodieke giften en de overige giften.
Voor belastingplichtigen die gebruik maken van de giftenaftrek voor een periodieke gift valt te verwachten dat er weinig positieve prikkel zal uitgaan van voorinvulling. Zij hebben immers de stap genomen een contractueel vastgelegde periodieke gift met een doel af te spreken, en zullen in de praktijk dan ook een groot doenvermogen hebben wat de giftenaftrek betreft. Voor eenmalige giften zou opname in de VIA een groter dienstverlenend effect kunnen hebben.
Daar staat tegenover dat er ook op twee manieren een negatief effect kan zijn.
Ten eerste kan een uitwisseling een contactmomenten introduceren tussen het doel en de gever vanwege de noodzaak de gever op de hoogte te stellen van de uitwisseling, of om het vragen van aanvullende gegevens. Dit contactmoment kan leiden tot «afhaken», dat wil zeggen dat de gever zijn gift niet continueert. Dit zou dan met name aan de orde zijn bij eenmalige giften die wel herhaaldelijk worden gedaan. Bij contractueel vastgelegde periodieke giften zal minder snel aanleiding zijn aanvullend contact op te nemen, omdat er al meer informatie is vastgelegd, dan bij eenmalige giften. Daarnaast is een afhaakmoment bij deze periodieke giften minder snel aan de orde nu deze contractueel zijn overeengekomen.
Bij de groep donateurs van kleine giften ligt dit anders. Van deze groep donateurs zijn de (volledige) contactgegevens vaak (nog) niet bekend bij de ANBI’s.
Daardoor zal een contactmoment waarschijnlijk eerder voor komen en is afhaken makkelijker. ANBI’s maken zich zorgen dat donateurs van kleine periodieke giften zullen stoppen met doneren wanneer de ANBI contact met ze opneemt over de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst. Hierbij wordt opgemerkt dat eenmalige giften vaak wel een herhalend karakter hebben, wat ervoor zorgt dat afhaken een doorwerkend effect heeft. Een kanttekening hierbij is nog dat, afhankelijk van de gekozen wijze van voorlichting over de gegevensuitwisseling, het ook wanneer er al voldoende informatie over een gever of gift aanwezig is bij het doel toch nodig kan zijn de gever persoonlijk in te lichten over de gegevensuitwisseling.
De andere manier waarop de gegevensuitwisseling de geefbereidheid kan verminderen is een negatieve ervaring van de donateur bij gegevensuitwisseling door de Belastingdienst. Het is denkbaar dat een donateur er bezwaar tegen heeft dat de gegevens bij de Belastingdienst worden aangeleverd. Deze betreffende donateur zal de gift dan ook niet opgeven in de aangifte. Een oplossing voor deze donateur is om de gift anoniem te gaan doen. Dit neemt het risico van verminderde geefbereidheid echter niet weg.
Compliance
Vanuit bestaande gegevensuitwisseling op andere vlakken ervaren het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst dat een gegevensuitwisseling invloed heeft op de compliance bij burgers. Aan de onderdelen van de Belastingdienst is gevraagd of zij bij een mogelijke gegevensuitwisseling een effect verwachten op de mate waarin door donateurs op een juiste wijze gebruik wordt gemaakt van de giftenaftrek.
De Belastingdienst heeft in dit verband twee voordelen benoemd. Enerzijds biedt de gegevensuitwisseling de mogelijkheid voor het verkrijgen van contra-informatie die kan worden benut bij de verwerking van aangiften. Anderzijds biedt de gegevensuitwisseling de mogelijkheid om de VIA uit te breiden. Voor het opnemen van deze gegevens in de VIA is echter noodzakelijk dat de kwaliteit van de gegevens voldoende vaststaat. De gegevens dienen derhalve volledig en betrouwbaar te zijn.
De verwachte voordelen verschillen per donatietype.
Bij de kleine niet-periodieke donaties (denk aan «tientjesleden») is het risico groot dat deze verkeerd in de aangifte worden ingevuld. Het verwachte voordeel in compliance is per bedrag echter klein. Contra-informatie over deze bedragen levert daarom nog niet veel voordeel op, zeker wanneer bedacht wordt dat veel donateurs de drempel voor eenmalige giften in de aangifte niet bereiken.6 Wanneer álle bedragen in de aangifte worden vooringevuld is er het volume aan juist ingevulde bedragen direct erg hoog, waardoor ondanks de kleine individuele bedragen en de drempel er per saldo alsnog een aanzienlijk voordeel kan zijn.
Bij grotere niet-periodieke donaties zijn de voordelen als deze als contra-informatie geleverd kunnen worden ook groter. Het aantal van deze giften is wel beduidend kleiner dan de voorgaande categorie. Wanneer het om substantiële bedragen gaat worden giften toch vaak als periodieke gift vormgegeven, om op die manier het plafond dat voor eenmalige giften geldt te vermijden.
Bij periodieke donaties is de verwachting dat de groep die een echte, periodiek vastgelegde en kwalificerende gift doet deze ook correct opgeeft in de aangifte. Een uitwisseling van deze gegevens levert dan ook weinig compliancewinst op bij deze groep. Behalve deze compliante groep zijn er echter ook personen die een gift die herhaaldelijk wordt gedaan ten onrechte aanmerkt als periodiek. Wanneer een volledig dekkende levering van de periodieke giften gerealiseerd zou worden zou op deze groep beter toezicht gehouden kunnen worden. Daarbij gaat het dan niet om ten onrechte opgevoerde giften, maar om het verkeerd toepassen van de onder- en bovengrenzen aan de aftrekbaarheid.
Tot slot kan over compliance worden opgemerkt dat doelen op dit moment al wel bepaalde meldingen kunnen doen, die de compliance verbeteren. Het gaat dan om het melden van giften waarbij het doel het vermoeden heeft dat hiermee iets niet in orde is. Denk hierbij aan een flinke gift in december die in januari terug wordt gevraagd.
De doelen, hun gevers en giften
Er zijn diverse bronnen waaruit informatie over de in Nederland veel voorkomende typen giften is te halen.7 Met de gesprekspartners is echter ook gesproken over de samenstelling van hun eigen populatie aan donateurs en welk type gift zij daarvan ontvangen. Op deze manier kon een beeld worden gevormd van de representativiteit ten opzichte van de gehele sector. Daarbij valt op dat bij het crowdfundingplatform periodieke giften nauwelijks voorkomen en dat bij de overige doelen alle giftetypen voorkomen. De hoge mate van professionaliteit van de gesprekspartners onderscheid hen van een groot deel van de ANBI-populatie.
Onder dit item is ook de positie van de doelen ten opzichte van gegevensuitwisseling besproken.
De Belastingdienst heeft opgemerkt dat een gefaseerde opbouw van de gegevensuitwisseling denkbaar is. Daarbij zou van start kunnen worden gegaan met de gegevens die reeds bij de ANBI’s voorhanden zijn. Dit betreft vaak de gegevens van de groep donateurs van grotere giften en met name periodieke giften. Gegevensuitwisseling van kleinere giften zou dan op een later moment kunnen volgen. Ook kan een volgorde worden aangebracht waarin de doelen de informatie gaan leveren. Een professionelere kopgroep gevolgd door een brede uitrol is daarvan een voorbeeld.
De ANBI’s en het crowdfundingplatform staan niet allemaal even positief of negatief tegenover gegevenslevering. Bovenstaand zijn diverse redenen om kritisch te zijn. Er is over het algemeen minder weerstand tegen gegevensuitwisseling met betrekking tot de grote periodieke giften. Voor ander soort giften ligt dit anders. De ANBI’s zijn bezorgd over het voorhanden hebben van de gegevens en het creëren van «afhaakmomenten» wanneer de donateur om toestemming voor gegevensuitwisseling wordt gevraagd. Ook zien zij problemen in het kader van de AVG.
Verder is in de groepssessies met de Belastingdienst opgemerkt dat de invoering van gegevensuitwisseling tussen ANBI’s en de Belastingdienst een ingeschat tijdpad vergt van in ieder geval drie jaar, waarbij er nog geen sprake is geweest van een formele uitvoeringstoets, gezien de gegevens die ANBI’s op orde dienen te krijgen, de software die hiervoor ontwikkeld moet worden en de afspraken die tussen de Belastingdienst en de ANBI’s hiervoor dienen te worden gemaakt.
De ANBI’s benadrukken dat het op dit moment nog om een pilot gaat en dat er nog niet overgegaan kan worden tot het uitrollen van een verplichte gegevensuitwisseling.
Informatie per donatie en donateur
Aan de onderdelen van de Belastingdienst is gevraagd welke individuele gegevens van giften en donateurs kunnen dienen als contra-informatie en kunnen worden gebruikt in de VIA.
De Belastingdienst heeft aangegeven dat bij voorkeur het BSN van de donateur nodig is om de gegevensuitwisseling te kunnen koppelen aan een belastingplichtige. Bij afwezigheid van het BSN zijn andere vervangende gegevens nodig om fouten bij koppeling uit te sluiten, waaronder rekeningnummer, NAW-gegevens en geboortedatum.
Voor ANBI’s rijzen hier problemen. Bij geen enkel van de ANBI’s waarmee is gesproken is het BSN van donateurs bekend. Ze zien ook grote bezwaren om dit op te vragen en wijzen erop dat hiervoor op dit moment ook juridisch geen basis is. NAW-gegevens en geboortedatum zijn ook niet van elke donateur bekend. Dit maakt het lastiger om de gegevensuitwisseling aan de belastingplichtige te kunnen koppelen. Wanneer giften niet of moeilijk aan belastingplichtigen kunnen worden gekoppeld is het moeilijker om de giftenaftrek te gebruiken als contra-informatie of te verwerken in de VIA. Bij enkele van de ANBI’s bevindt zich veel van de informatie, bijvoorbeeld over de reguliere gevers en giften, in een goed ontsluitbaar datasysteem. Daarnaast zijn er echter ook aparte administraties van bijzondere giften, periodieke giften of giften van boven een bepaald bedrag.
Slotwoord
Samenvattend zitten er nog veel haken en ogen aan mogelijke gegevensuitwisseling. De impact op de administratieve lasten, privacy, geefbereidheid en relatie tussen doel en gever mogen niet worden onderschat.
De ANBI’s zouden meer gegevens van de donateurs moeten opvragen en verwerken, de administratieve lasten gaan dus omhoog. Dit zou, met name bij donateurs van relatief kleine periodieke giften, nadelige gevolgen kunnen hebben voor de geefbereidheid. Voor donateurs van grotere periodieke giften (donateurs die gebruik kunnen maken van de giftenaftrek) verwachten de ANBI’s geen afname van de geefbereidheid. De aftrekbaarheid van periodieke giften is voor deze donateurs immers de voornaamste reden om te doneren.
De relatie tussen goed doel en gever kan negatief worden beïnvloed wanneer de donateur om toestemming voor gegevensuitwisseling wordt gevraagd. ANBI’s hebben de zorg uitgesproken dat dit contactmoment bij donateurs van kleine giften kan leiden tot een «afhaakmoment». Voor donateurs van grotere giften zien zij deze zorg niet.
De vraag of de geschetste nadelen de ingeschatte voordelen overstijgen is op basis van de verkennende pilot niet te beantwoorden. Een dilemma hierbij is dat uitwisseling bij de categorie giften waarbij de weerstand tegen uitwisseling het kleinst is, de periodieke giften, ook de minste verwachte opbrengsten kent in compliance. Bij eenmalige giften, ook als deze per individuele gift niet om een hoog bedrag gaan, is het verwachte voordeel groter. Hierbij is echter de vastlegging van gegevens minder goed, de band tussen donateur en ontvanger minder sterk en is de kans op afhaken groter. Een ander dilemma is dat de uitwisselingsvariant die de meeste voordelen in compliance kent (uitwisselen van gegevens over eenmalige giften, ook vanaf heel lage bedragen) de grootste nadelen in uitvoerbaarheid voor burgers, doelen en Belastingdienst kent.
De uitkomsten van deze pilot zijn gebaseerd op kwalitatieve inschattingen van een beperkte groep ANBI’s en ambtelijke beleidsopvattingen. De pilot heeft veel opgeleverd in die zin dat nu, veel meer dan voorheen, inzicht is in waar mogelijke kansen en mogelijke drempels liggen voor gegevensuitwisseling door ANBI’s aan de Belastingdienst. Daarbij moet wel bedacht worden dat geen kwantitatieve aspecten in beeld zijn gebracht en geen doelgroepenonderzoek is gedaan.
Uit de pilot kan evenwel de conclusie worden getrokken dat het ontwikkelen van een variant waarmee succesvol gestart kan worden met gegevenslevering, die bovendien op draagvlak in de sector kan rekenen en die direct voordeel in de naleving oplevert een ingewikkelde puzzel is. Dit neemt niet weg dat de voordelen van gegevenslevering in potentie aanwezig zijn en een oplossing nodig is voor de in de praktijk nu tekortschietende naleving. 8
Eventuele vervolgstappen moeten worden bekeken in het kader van de andere verbeteropties die aangekondigd zijn in de bovengenoemde brief, zoals de afschaffing van de aftrekbaarheid van contante giften, maar met name de introductie van het slimme invulscherm dat in de IB-aangifte over 2020 het vrije invulveld vervangt. In plaats van de betreffende organisatie zelf te omschrijven, moet de belastingplichtige dan instellingen met een ANBI-status uit de lijst selecteren. Daarmee wordt voorkomen dat niet-aftrekbare giften, bijvoorbeeld omdat de begunstigde geen ANBI-status heeft, onopzettelijk door belastingplichtigen worden opgevoerd. Ook worden daarmee correcties achteraf, met alle vervelende gevolgen van dien voorkomen. Het slimme invulscherm helpt en beschermt daarmee niet alleen de belastingplichtige zelf om een foutieve aangifte te voorkomen, maar is ook voor de Belastingdienst veel gebruiksvriendelijker.
De Belastingdienst zal dan ook met ingang van belastingjaar 2020 monitoren hoe de naleving van de giftenaftrek zich naar aanleiding van deze verbeteringen ontwikkelt. Naar aanleiding hiervan kan de noodzaak van een vervolgonderzoek worden afgewogen.
De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief