Vastgesteld 28 juni 2019
De vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport, belast met het voorbereidend onderzoek van voorliggend wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de in het verslag opgenomen vragen en opmerkingen afdoende door de regering worden beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid.
|
Inhoudsopgave |
blz. |
|
|
Algemeen deel |
1 |
|
|
1. |
Inleiding |
1 |
|
2. |
Artikel 15 en 16 tabaksproductenrichtlijn op hoofdlijnen |
3 |
|
3. |
De artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn in Europese en internationale context |
4 |
|
4. |
Toezicht en handhaving |
4 |
|
5. |
Gevolgen voor regeldruk en overige bedrijfseffecten |
5 |
|
6. |
Financiële gevolgen voor de rijksbegroting |
6 |
|
Artikelsgewijze toelichting |
6 |
|
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet houdende implementatie van de artikelen 15 en 16 van Richtlijn 2014/40/EU inzake de procedure en de verkoop van tabaksproducten. Zij hebben hierbij nog enkele vragen.
Allereerst hebben deze leden een aantal algemene vragen over de implementatie van de artikelen 15 en 16 van Richtlijn 2014/40/EU. Kan de regering een overzicht geven van het stadium waarin tabaksproducenten en marktdeelnemers zich bevinden wanneer het gaat om de uitvoeringstechnische aspecten van de implementatie van de artikelen, zodat zij voldoen aan de vereisten van de artikelen? Zijn er aspecten in de wetswijziging waarbij de producenten en marktdeelnemers hulp nodig hebben van de overheid? En zo ja, welke aspecten zijn dit dan en welke stappen neemt de overheid om producenten en marktdeelnemers hierin tegemoet te komen? De leden van de VVD-fractie lezen in een brief van 21 juni 2019 van de brancheorganisatie voor de tabaks- en zoetwarengroothandel (TZN) dat het Ministerie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) geen overleg heeft gevoerd met de betrokken brancheorganisaties, terwijl dit in landen als Duitsland en België wel gebeurt.1 Kan de regering toelichten waarom er geen overleg is gevoerd over de uitvoeringstechnische aspecten van de wet, terwijl dit volgens het antwoord op vraag 130 van de feitelijke vragen bij het Nationaal Preventieakkoord2 wel mogelijk is? Kan de regering daarbij tevens een overzicht geven van de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van de richtlijnen en de drempels waartegen producenten, maar ook marktdeelnemers, aanlopen in andere landen? Wat verwacht de regering van de regelgeving in andere EU-lidstaten om met behoud van de doelstellingen van het tegengaan van illegale handel in tabaksproducten, interoperabiliteit en vrij verkeer van goederen te garanderen?
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet. Deze leden hebben hier nog enkele vragen bij.
De regering schrijft dat de illegale handel in tabak naar schatting wereldwijd voor 1 op de 10 sigaretten en andere tabaksproducten verantwoordelijk is en in Europa tussen de 6 en 10%. De leden van de CDA-fractie vragen of hier ook cijfers of schattingen van bekend zijn van specifiek Nederland. Kan de regering daarnaast aangeven of er een verband bestaat tussen de hoogte van de accijnzen op tabak en de hoeveelheid illegale tabak die in omloop is?
Genoemde leden vragen waarom de verplichtingen uit de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn ten aanzien van sigaretten en shagtabak vanaf 20 mei 2019 en ten aanzien van andere tabaksproducten pas vanaf 20 mei 2024 geïmplementeerd moeten zijn.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel. Zij hebben hierover nog enkele vragen.
In de tabaksproductenrichtlijn is opgenomen dat de verplichtingen uit artikel 15 en 16 voor sigaretten en shag per 20 mei 2019 in werking zouden moeten treden (en voor alle andere tabaksproducten per 20 mei 2024). Die datum is al gepasseerd, terwijl het wetsvoorstel nog behandeld moet worden. Tegelijkertijd wordt in de memorie van toelichting herhaaldelijk benadrukt dat de uitvoeringsverordening rechtstreeks werkt. Genoemde leden vragen welk tijdpad de regering voor ogen heeft voor de implementatie van artikel 15 en 16? In hoeverre is er nu al sprake van verplichtingen waar de tabaksindustrie aan gebonden is? Hoe gaat de regering daarmee om?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn tevreden met de voorgenomen maatregelen die voortvloeien uit de Europese Unie. Deze leden begrijpen dat de maatregelen uit de tabaksproductenrichtlijn het primaire doel hebben om illegale handel in tabak terug te dringen. Naar schatting is in de Europese WHO regio ongeveer 6 tot 10% van de totale tabaksproductenmarkt verkregen via illegale handel. Genoemde leden vragen in hoeverre de voorgenomen maatregelen de illegale handel zullen terugdringen. Zijn daar streefcijfers over beschikbaar en is daar onderzoek naar verricht? Daarnaast vragen de leden van de GroenLinks-fractie of de Nederlandse voorgenomen accijnsstijging van tabak naar mogelijk € 10 per pakje illegale handel van tabakswaar verder zal laten toenemen. Zijn hier (wetenschappelijke) onderzoeken naar verricht, zo vragen deze leden.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde wijzigingen van de Tabaks- en rookwarenwet en hebben naar aanleiding daarvan de onderstaande opmerkingen en vragen.
De leden van de SP-fractie lezen dat uit de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn de verplichting volgt om alle verpakkingseenheden van sigaretten, shagtabak en andere tabaksproducten te voorzien van unieke identificatiemarkeringen (ten behoeve van een volg- en traceersysteem) en veiligheidskenmerken. Genoemde leden staan positief tegenover deze verplichting aangezien deze zal bijdragen aan het terugdringen van illegale handel in tabak. Het is positief dat deze richtlijn voor sigaretten en shagtabak al vanaf 20 mei 2019 geïmplementeerd dient te worden, zo menen deze leden. Tegelijkertijd vinden zij dat een implementatie per 20 mei 2024 voor overige tabaksproducten wel erg lang duurt en vragen om een nadere toelichting op dit onderscheid. Al realiseren de leden van de SP-fractie zich dat de regels voor sigaretten en shagtabak pas kort geleden zijn geïmplementeerd, toch zijn zij benieuwd of er bij betrokken partijen, waaronder bijvoorbeeld de Douane, tegen bepaalde zaken aangelopen wordt. Hoe is de implementatie verlopen? Kan over deze ervaringen al wat worden gerapporteerd?
Met het voorliggende voorstel wordt het terugdringen van de beschikbaarheid van illegale tabaksproducten beoogd. Graag ontvangen de leden van de SP-fractie een onderbouwing van de verwachte mate van terugdringing van illegale tabaksproducten door middel van deze wijziging. Momenteel is 6 tot 10% van de Europese tabaksproductenmarkt illegaal. Naar welk percentage wordt dit naar verwachting teruggedrongen door middel van de nu voorgestelde maatregelen, zo vragen deze leden.
Wat is de stand van zaken van de invoering van de artikelen 15 en 16 van de richtlijn in de andere Europese lidstaten, zo vragen de leden van de SP-fractie. Zijn er op enigerwijze verschillen in de aanpak, geldende voorwaarden of implementatie in vergelijking met de Nederlandse aanpak?
De leden van de CDA-fractie vragen wie verantwoordelijk is voor de onafhankelijke gegevensopslagprovider. Door wie wordt deze opslagprovider betaald? En welke organisatie zal de rol van externe auditor vervullen?
Genoemde leden vragen of het klopt dat Nederland het bedrijf Atos heeft aangewezen als de instantie die namens het Ministerie van VWS de unieke identificatiemarkeringen (UI’s) gaat aanmaken en afgeven. Klopt het dat Atos eerder betrokken was bij de ontwikkeling en verspreiding van Codentify, het systeem dat door de tabaksindustrie zelf is ontworpen en wordt gepromoot om de illegale handel in tabaksproducten te bestrijden? Op welke manier geeft de regering invulling aan het vereiste van onafhankelijkheid van de tabaksindustrie? Welke afspraken zijn er concreet gemaakt met Atos over het onafhankelijk zijn van de tabaksindustrie? Kan de regering garanderen dat Atos geen banden heeft met de tabaksindustrie?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering al kan aangeven welk veiligheidskenmerk per algemene maatregel van bestuur (AMvB) gekozen zal gaan worden.
De unieke identificatiemarkering en het veiligheidskenmerk worden in het huidige voorstel als twee aparte componenten gepresenteerd. De leden van de D66-fractie vragen hoeveel en welke eisen de regering voornemens is om (bij AMvB) te stellen aan het veiligheidskeurmerk. Is de regering van plan om de vijf soorten authenticatie-elementen waaruit het veiligheidskenmerk minimaal moet bestaan stuk voor stuk te specificeren? Wordt daarbij ook geborgd dat alle authenticatie-elementen voldoen aan de relevante ISO-normen?
Waarom is er niet voor gekozen om de UI en het veiligheidskenmerk aan elkaar te koppelen, zodat sprake is van de «unieke, veilige en niet-verwijderbare identificatiemarkeringen» waarover in artikel 8 van het Illicit Trade Protocol wordt gesproken? Op welke andere manier wordt nu de veiligheid van de UI’s geborgd?
De leden van de SP-fractie vinden het volg- en traceersysteem een belangrijke stap in de goede richting. Het opzetten van een goed systeem vraagt nogal wat van alle betrokken partijen, zo menen deze leden. Hebben alle producenten van tabaksproducten contracten over de opslag van gegevens gesloten met een onafhankelijke derde teneinde de onafhankelijkheid en transparantie van het volg- en traceer-systeem te waarborgen, zo vragen zij. Zo nee, per wanneer dienen alle producenten een dergelijk contract te hebben en wat gebeurt er mochten producenten geen contract afsluiten? Is vervolgens bekend welke partij(en) de producenten als onafhankelijke derde hebben ingeschakeld? Zo ja, kunnen de leden van de SP-fractie daarvan een overzicht ontvangen? Aan welke eisen moet zo’n onafhankelijke derde precies voldoen?
Ook het verplichte onvervalsbare veiligheidskenmerk vinden de leden van de SP-fractie van groot belang. Begrijpen genoemde leden het goed dat het mogelijk is dat alle lidstaten verschillende veiligheidskenmerken hanteren, zolang ze maar aan de geformuleerde eisen voldoen? Maakt dit het toezicht op de veiligheidskenmerken niet ingewikkelder, voor onder andere de Douane, zo vragen deze leden. Waarom is er bijvoorbeeld niet gekozen voor één breed (voor alle lidstaten) geldend veiligheidskenmerk?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kort kan aangeven welke overige bepalingen uit het WHO FCTC-protocol geïmplementeerd en geratificeerd moeten worden in Nederland. Kan de regering daarbij ook aangeven op welke termijn zij verwacht de betreffende wetsvoorstellen naar de Kamer te sturen?
De leden van de SP-fractie begrijpen dat de regering voornemens is om ook de overige bepalingen uit het WHO FCTC-protocol te implementeren en ratificeren, maar dat het besluit tot ratificatie vanwege de brede strekking en de complexiteit van het WHO FCTC-protocol op een later moment aan het parlement wordt voorgelegd. Op welk moment kunnen genoemde leden verwachten dat de overige bepalingen aan de Kamer worden voorgelegd? Hebben de overige bepalingen uit het WHO FCTC-protocol op enige wijze invloed op de nu voorliggende voorstellen met betrekking tot artikel 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn, zo vragen deze leden.
In de memorie van toelichting wordt gesteld dat de regering het voornemen heeft om de Douane aan te wijzen als toezichthouder op de naleving van de bepalingen in het wetsvoorstel. Deze laatste zal het toezicht en de handhaving nader vormgeven in de daartoe bestemde toezicht- en handhavingsplannen. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een toelichting kan geven op de stand van zaken met betrekking tot het opstellen van deze plannen. Zijn de vorderingen van deze plannen gecommuniceerd naar de marktdeelnemers en producenten zodat zij dit mee kunnen nemen in de voorbereidingen op de implementatie van de artikelen? Hoe beoordeelt de regering het advies van de Raad van State dat de aanwijzing van de Douane als toezichthouder precisering behoeft in het licht van de Algemene douanewet?
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de werkafspraken tussen het Ministerie van VWS, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Douane zullen worden vastgelegd. Deze leden vragen daarnaast waarom hier nieuwe werkafspraken voor nodig zijn, omdat toch mag worden aangenomen dat deze instanties ook nu al samenwerken om de illegale handel in tabakswaren tegen te gaan. Op basis van welke afspraken wordt nu al informatie uitgewisseld en samengewerkt? En waarom voldoen deze afspraken na implementatie van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn niet meer?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan onderbouwen waarom boetes van € 450 of € 4.500 voldoende zijn als effectief sanctie-instrumentarium voor de bestuursrechtelijke handhaving van de verplichtingen die uit dit wetsvoorstel voortkomen. Waarom heeft de regering niet voor een aanzienlijk hoger boetemaximum gekozen? Zijn de gekozen boetebedragen volgens de regering hoog genoeg om het met de overtreding beoogde economische voordeel weg te nemen?
Deze leden vragen of de regering een overzicht kan geven van de boetebedragen die in andere Europese landen worden gehanteerd voor dezelfde vergrijpen.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de huidige capaciteit is van de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) voor de opsporing van illegale sigaretten. Klopt het dat door het aanbod van illegale sigaretten de fiscus in 2018 ongeveer € 50 miljoen is misgelopen? Is de regering voornemens om de komende jaren te evalueren of de verplichtingen uit dit wetsvoorstel daadwerkelijk tot een betere handhaving leiden? Zo ja, hoe gaat de regering dat monitoren?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn verheugd dat het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving uitgebreid wordt om illegale handel in tabak tegen te gaan. Maar, zo vragen genoemde leden, wordt er ook intensiever gecontroleerd?
De leden van de SP-fractie lezen dat op grond van Europese regelgeving de lidstaten vrijheid hebben bij het vormgeven van het toezicht en de handhaving. In Nederland wordt als sanctie gekozen voor een bestuurlijke boete van € 450 respectievelijk € 4.500 in het geval van een overtreding binnen categorie A of een boete van € 45.000 tot maximaal € 450.000 in categorie B. Genoemde leden menen dat deze sancties niet veel voorstellen als er rekening wordt gehouden met de mogelijke opbrengsten van illegale handel in tabaksproducten. In hoeverre, zo vragen de leden van de SP-fractie, wordt verwacht dat van deze boetes een afschrikkend effect afgaat? Welke sanctie-instrumentaria gelden op dit gebied in de overige lidstaten en hoe worden eventuele verschillen in de instrumentaria vervolgens geduid, zo vragen deze leden.
Ingaand op de gevolgen voor de regeldruk en overige bedrijfseffecten lezen de leden van de VVD-fractie dat de kosten voor de aanschaf van apparatuur die nodig is om tabaksproducten te registreren uiteindelijk door de producenten van tabaksproducten gedekt zal moeten worden. Kan de regering toelichten welke gevolgen dit heeft voor de kleinere producenten die Nederland kent? Kan de regering toelichten met welke kosten marktdeelnemers te maken zullen krijgen naar aanleiding van de implementatie van artikel 15 en 16? Deze leden lezen dat de inschatting is dat de administratieve lasten met betrekking tot het volg- en traceersysteem laag zullen zijn. Waarop wordt deze inschatting gebaseerd?
De unieke identificatiemarkering waarmee verpakkingseenheden van tabaksproducten moeten worden voorzien, kunnen tegen betaling worden afgenomen bij de door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen ID-uitgever. Kan de regering uiteenzetten of er een limiet zit aan het aantal identificatiemarkeringen die een producent kan aanvragen?
De tabaksproducenten moeten de kosten dragen voor de nalevingskosten die het wetsvoorstel veroorzaakt voor onder andere importeurs en distributeurs. De leden van de SP-fractie vragen hoe dit proces in de praktijk precies vorm zal krijgen.
De leden van de SP-fractie vragen of de voorgestelde wijzigingen financiële dan wel personele gevolgen hebben voor de NVWA en de Douane, aangezien hun taken toenemen of aangepast worden.
Artikel I, onderdeel C
Artikel 4a
De leden van de CDA-fractie vragen of inmiddels bekend is of de uitvoeringsverordening ruimte biedt voor nadere regelgeving op basis van artikel 4a. Zo ja, welke ruimte wordt hierin nog geboden? Zo nee, wanneer wordt wel duidelijk welke ruimte er is voor nadere regelgeving?
Krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen eisen worden gesteld aan de identificatiemarkeringen. Graag horen de leden van de SP-fractie wanneer deze AMvB beschikbaar is. Ook aangaande de AMvB waarmee eisen worden gesteld aan de toegankelijkheid van de informatie die deel uitmaakt van de unieke identificatiemarkering vragen genoemde leden wanneer zij deze kunnen verwachten.
Waarom, zo vragen de leden van de SP-fractie, wordt ervoor gekozen om de andere tabaksproducten die vóór 20 mei 2024 in de Unie zijn geproduceerd of ingevoerd en die niet zijn gemerkt met een unieke identificatiecode nog tot en met 20 mei 2026 vrij in omloop te laten blijven? Waarom wordt er voor zo’n lange overgangsperiode gekozen?
Artikel 4b
De leden van de VVD-fractie lezen in de toelichting op artikel 4b dat een overtreding van het verbod in datzelfde artikel de toezichthouder de mogelijkheid geeft een bestuurlijke boete op te leggen. De hoogte van de boete is afhankelijk van de marktdeelnemer die de overtreding begaat. Kan toegelicht worden wat er in deze zin wordt verstaan onder marktdeelnemer?
De leden van de SP-fractie vragen wat er gebeurt als een tweede of derde partij in de handelsketen erachter komt dat een product niet beschikt over de juiste code. Is deze partij dan verplicht dit te melden aan de partij waarvan zij het product hebben ontvangen? Is de derde partij in die gevallen schuldig of geldt dat bijvoorbeeld voor alle drie partijen?
Artikel 4c
In de toelichting op artikel 4c lezen de leden van de VVD-fractie dat het eerste tot en met het zesde lid de implementatie van de artikelen 15, vijfde tot en met achtste lid, van de tabaksproductenrichtlijn behelst. In hun brief van 21 juni 2019 vraagt TZN om aan artikel 4c, derde lid, de volgende zinsnede toe te voegen: «Teneinde zeker te zijn omtrent de compatibiliteit van het geleverde materiaal door de fabrikanten van producten op basis van tabak, definiëren de marktdeelnemers de technische karakteristieken van het materiaal dat ze nodig hebben in het kader van de uitoefening van dit besluit, zowel wat de nodige hardware als software betreft». Is de regering bereid deze zinsnede aan het lid toe te voegen? Zo nee, welke motivering heeft de regering daarbij?
Kan nader worden toegelicht waarom ervoor is gekozen dat de externe auditor die de activiteiten van de derde controleert door de tabaksproducent wordt voorgesteld, zo vragen de leden van de SP-fractie. Waarom is er niet voor gekozen deze door de Commissie voor te stellen en te laten betalen door de tabaksproducent?
Artikel 4d
De leden van de SP-fractie horen graag wanneer de aanbesteding zal plaatsvinden voor de partij die de unieke identificatiemarkeringen en andere identificatiecodes zal gaan aanmaken en uitgeven? Kan daarbij worden toegelicht welke voorwaarden en eisen geformuleerd zullen worden voor de aanbestedingsprocedure?
Artikel 4f
De leden van de VVD-fractie constateren dat in de toelichting op artikel 4f wordt geschreven dat artikel 35, vijfde en zevende lid, bepaalt dat ID-uitgevers, aanbieders van gegevensopslagdiensten en aanbieders van anti-manipulatiehulpmiddelen elke verandering in de omstandigheden die verband houden met de onafhankelijkheidseisen dienen te melden aan de betrokken lidstaten en de Commissie. Ook dienen de betrokken lidstaten en de Commissie in kennis te worden gesteld van alle gevallen van bedreigingen of andere pogingen tot ongepaste beïnvloeding die daadwerkelijk of potentieel de onafhankelijkheid kunnen aantasten. Kan de regering toelichten welke controle en beschermingsmechanismen hier van toepassing zijn om de onafhankelijkheidseisen te waarborgen?
De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor is gekozen dat door het anti-manipulatiehulpmiddel geregistreerde informatie «tot negen maanden na het tijdstip van registratie beschikbaar dient te blijven»? Betekent «tot» dat negen maanden de maximale periode betreft? Zo nee, wat zijn de geldende maximale en minimale bewaartermijnen voor de informatie?
Aangegeven wordt dat door de Minister een groot aantal verschillende partijen aangewezen moet worden om bepaalde taken uit te voeren ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn. Graag ontvangen de leden van de SP-fractie een volledig overzicht van de taken waarvoor partijen aangewezen moeten worden door de Minister, wanneer deze partijen aangewezen zullen worden en of bijvoorbeeld bepaalde taken door dezelfde partijen uitgevoerd kunnen worden.
Artikel 4g
De leden van de CDA-fractie vragen welke mogelijkheden de regering ziet om duidelijker te specificeren aan welke vereisten de anti-manipulatiehulpmiddelen dienen te voldoen. Is het de bedoeling dat het anti-manipulatiehulpmiddel bijvoorbeeld ook in staat zou moeten zijn om te verifiëren dat sprake is van een onvervalste UI en om duplicaten te detecteren?
Artikel 4j
Wat, zo vragen de leden van de SP-fractie, gebeurt er indien er een melding binnenkomt van bedreigingen of andere pogingen tot ongepaste beïnvloeding die daadwerkelijk of potentieel de onafhankelijkheid van de aanbieder van het authenticatie-element aantast? Hoe wordt een dergelijke melding opgepakt en wat gebeurt er als blijkt dat een partij zich hier inderdaad schuldig aan heeft gemaakt?
Onderdeel F
Indien een onderzoek is verricht in het kader van de artikelen van de Tabaks- en rookwarenwet kan de belanghebbende, zo lezen de leden van de SP-fractie, een vergoeding vragen ter grootte van het bedrag waarmee haar verkoopwaarde ten gevolge van het onderzoek is verminderd. Genoemde leden hebben op basis hiervan behoefte aan een nadere toelichting. Het is bijvoorbeeld toch niet mogelijk dat bij een geconstateerde overtreding een vergoeding wordt betaald? Uit welk budget wordt een dergelijke vergoeding betaald? Hoe vaak wordt verwacht dat zo’n vergoeding betaald moet worden en hoe hoog kan zo’n vergoeding maximaal zijn?
De leden van de VVD-fractie lezen dat er in het wetsvoorstel geen evaluatiebepaling is opgenomen. Kan de regering toelichten waarom er niet voor een evaluatiebepaling is gekozen?
De voorzitter van de commissie, Lodders
De adjunct-griffier van de commissie, Clemens