Nr. 4 VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Aanpassing van wetten in verband met de invoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren. Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van wetgeving in formele zin, die noodzakelijk is voor invoering en uitvoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Deze leden hebben enkele jaren geleden met dat wetsvoorstel ingestemd. Graag willen zij de regering een aantal vragen over het wetsvoorstel Aanpassingswet Wnra stellen.

Allereerst vragen de leden van de VVD-fractie naar de voortgang van het onderhavige project. Wat is de stand van zaken? Welke overige wetsvoorstellen kan de Kamer nog tegemoet zien, los van de wetsvoorstellen die reeds zijn ingediend? Welke AMvB’s zijn in voorbereiding?

De leden van de D66-fractie hebben met grote belangstelling en waardering kennisgenomen van het voorstel voor een Aanpassingswet Wnra. De regering en haar ambtenaren verdienen lof voor het omvangrijke en nauwgezette werk dat hiervoor is verricht. De Wnra kwam voort uit een initiatief van de Tweede Kamerleden van Weyenberg en Keijzer, dat in 2016 door de Staten-Generaal is aangenomen. De initiatiefwet beoogt de rechtspositie van ambtenaren zoveel mogelijk gelijk te stellen aan die van werknemers in de private sector. Uitgangspunt van deze wet is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, in het bijzonder met betrekking tot het ontstaan en beëindigen van de arbeidsverhouding en de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden voor ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd. De leden van de D66-fractie hebben enkele vragen over deze verzamelwet.

Zij lezen in de memorie van toelichting, dat het uitgangspunt van deze invoerings- en aanpassingswetgeving technisch van aard is en dat daarbij de bedoeling van de initiatiefnemers van de Wnra steeds leidend geweest is. De leden van de D66-fractie onderschrijven dit uitgangspunt.

Het roept bij hen wel de vraag op of dit uitgangspunt steeds consequent is toegepast. Zij lezen in de toelichting soms óók, dat het een uitgangspunt is dat de bestaande feitelijke situatie gehandhaafd wordt. Daarbij wordt melding gemaakt van de uitgangspunten dat de betrokken organen dezelfde zeggenschap moeten houden over het eigen personeel en dat zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling binnen de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.

Dat doet de vraag rijzen in hoeverre het hanteren van deze uitgangspunten zwaarder moeten wegen dan het uitgangspunt van de Wnra, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid zo veel mogelijk gelijk moeten worden aan de verhoudingen in de private sector; hetgeen onmiskenbaar met zich mee brengt – en ook de bedoeling was – dat de bestaande situatie níet altijd gehandhaafd kan blijven.

De leden van de fractie van D66 krijgen graag een nadere toelichting op de in het wetsvoorstel opgenomen wijziging van het begrip «ambtenaar» in de Wet op de parlementaire enquête. Waarom wordt daarin nog gewerkt met het onduidelijk begrip «openbare dienst», dat in de huidige Ambtenarenwet niet wordt gedefinieerd en pas zijn inhoud heeft gekregen in de (bestuursrechtelijke) jurisprudentie? In hoeverre is die jurisprudentie voor de toepassing van de Wet op de parlementaire enquête van – blijvend – belang? Het gaat in deze wet toch alleen om ambtenaren die werkzaam zijn (geweest) ten behoeve van een Minister of een tot de Staat behorend orgaan? Zijn dat niet allemaal ambtenaren in de zin van de Wnra?

En waarom wordt in het wetsvoorstel verwezen naar «degene op wie artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 van toepassing is», terwijl in de Wet op de parlementaire enquête bestuurders al afzonderlijk naast ambtenaren worden vermeld? Waarom is het nodig om hier naar de gehele groep van functionarissen op wie artikel 3 van toepassing is te verwijzen, in plaats van alleen naar de militaire ambtenaren, dienstplichtigen en ambtenaren van politie?

Ten slotte vragen de leden van de fractie van D66 waarom het wetsvoorstel niet voorziet in een aanpassing van het begrip «ambtenaar» in het Wetboek van Strafrecht. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de term «ambtenaar» in bijzondere wetgeving na inwerkingtreding van de Wnra verwijst naar de ambtenaar, bedoeld in de Ambtenarenwet 2017. Met betrekking tot het Wetboek van Strafrecht wordt er echter op gewezen dat de inwerkingtreding van de Wnra géén gevolgen heeft voor de inhoud en reikwijdte van het begrip «ambtenaar» in die wet, omdat in de regeling omtrent ambtsmisdrijven het begrip «ambtenaar» een eigenstandige betekenis heeft, die losstaat van de betekenis die de Ambtenarenwet aan dit begrip geeft. Dat doet de vraag rijzen wat die eigenstandige betekenis precies is, en of de reikwijdte daarvan voldoende duidelijk is, ook na inwerkingtreding van de Wnra.

Het komt de hier aan het woord zijnde leden voor, dat het begrip «ambtenaar» in het Wetboek van Strafrecht, ondanks alle daaraan toegeschreven eigenstandigheid, eerst en vooral verwijst naar het begrip ambtenaar in de huidige Ambtenarenwet. In artikel 84 Sr. is dat uitgebreid met volksvertegenwoordigers, rechters en militairen. Als het de bedoeling is dat dat zo blijft, vergt de rechtszekerheid dan niet dat daarover in de wet duidelijkheid wordt geschapen? Ingevolge de huidige Ambtenarenwet vallen immers ook bestuurders onder het begrip «ambtenaar», maar ingevolge de Wnra niet. Dat verschil is voor de toepassing Wetboek van Strafrecht niet alleen van belang bij de ambtsmisdrijven, maar bijvoorbeeld ook in geval van belediging van een ambtenaar (artikel 267 Sr.). Zou daarom niet beter in artikel 84 Sr. – in plaats van de toch al verouderde omschrijvingen in het tweede en derde lid – verwezen kunnen worden naar «degenen op wie artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 van toepassing is». Dan zou ook duidelijker worden dat de zogenoemde in de Wnra uitgesloten groepen van militairen, dienstplichtigen en politieambtenaren in het Wetboek van Strafrecht onder het begrip «ambtenaar» blijven vallen. Daaraan zou – ter codificatie van de jurisprudentie van de Hoge Raad – nog kunnen worden toegevoegd dat onder ambtenaren ook worden begrepen degenen die onder toezicht en verantwoording van de overheid zijn aangesteld in een functie waaraan het openbaar karakter niet kan worden ontzegd.

De leden van de D66-fractie is het niet duidelijk geworden waarom het nood-zakelijk is om in het voorgestelde nieuwe artikel 13a Wnra de figuur van het bij koninklijk besluit besluiten tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst te introduceren. Brengt dat geen administratieve lasten met zich mee die eenvoudig kunnen worden vermeden? En dient het een zwaarwegend doel?

Is het juridisch mogelijk dat er na dit «voorbereidend besluit» toch géén arbeidsovereenkomst tot stand komt, bijvoorbeeld omdat de betrokkene ervan af ziet ambtenaar te worden. Doet dat geen afbreuk aan de status van een koninklijk besluit in het algemeen?

In het bijzonder is het de hier aan het woord zijnde leden niet duidelijk, waarom het uitgangspunt dat zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling èn de nieuwe figuur van het bij koninklijk besluit besluiten tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst gehanteerd zouden moeten worden, als een bestaande bevoegdheid meer een formeel of symbolisch karakter heeft dan een wezenlijke materiële betekenis.

Met betrekking tot het in de memorie van toelichting gegeven voorbeeld van de secretaris van de Algemene Rekenkamer rijst dan ook de vraag in hoeverre de in de huidige procedure bestaande rol van de Minister van Financiën een wezenlijke materiële betekenis heeft. Kan hij bij het doen van een voordracht aan de Koning afwijken van de voordracht van de Algemene Rekenkamer? Komt dat wel eens voor? In wat voor gevallen is denkbaar dat het zich in de toekomst voor zou kunnen gaan doen?

Zou het, mede gelet op de grondwettelijke positie van de Algemene Rekenkamer, niet passender zijn als in dit soort gevallen instellingen als de Algemene Rekenkamer zonder betrokkenheid van de regering een arbeidsovereenkomst sluiten met al hun personeelsleden, met inbegrip van de secretaris?

In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat artikel 11 van de Wet op de Raad van State geen wijziging behoeft. Dat betekent dat gesproken zal blijven worden over het «benoemen» bij koninklijk besluit. Is dat niet verwarrend? Zou de term «benoemen» niet gereserveerd moeten worden voor besluiten waaraan rechtspositionele gevolgen verbonden zijn? Zou in dit soort gevallen – als het al nodig is een koninklijk besluit te hanteren – niet beter gesproken kunnen worden over «aanwijzen»?

In het voorgestelde nieuwe artikel 13a Wnra wordt bepaald dat bij koninklijk besluit wordt besloten tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst, tenzij de Staat de arbeidsovereenkomst opzegt op grond van artikel 677 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. In par. 4.4 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat dit een «voorbereidend besluit» is, maar anders dan bij het aangaan van de arbeidsovereenkomst blijkt dit niet uit de voorgestelde bewoordingen van de wetstekst. Daardoor blijft onduidelijk in hoeverre de overige bepalingen in het Burgerlijk Wetboek met betrekking tot het einde van de arbeidsovereenkomst van toepassing zijn. Is deze «beëindiging» in wezen de opzegging door de werkgever die aan de daadwerkelijke beëindiging vooraf gaat? Of houdt het koninklijk besluit een voornemen om de arbeidsovereenkomst op te zeggen in? Blijft in bepaalde gevallen toestemming van de kantonrechter voor de opzegging nodig? Blijft de mogelijkheid bestaan dat de arbeidsovereenkomst eindigt door ontbinding door de kantonrechter? Wat gebeurt er indien de rechter de Staat veroordeelt de arbeidsovereenkomst te herstellen? Wordt dan bij koninklijk besluit besloten tot het (voornemen tot) het herstellen van de arbeidsovereenkomst? Hoe verhoudt dit alles zich tot het in de toelichting uiteengezette uitgangspunt, dat de Koning in de hoedanigheid van staatsorgaan kan geen privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten; en dat dat ook niet passend zou zijn?

Ook de wijze waarop in het wetsvoorstel wordt omgegaan met artikel 15 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen roept bij de leden van de fractie van D66 vragen op. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat vanwege het technische karakter van de aanpassingswetgeving niet wordt getornd aan de thans in dat artikel vastgelegde hoofdregel dat de rechtspositie van personeel van krachtens publiekrecht ingestelde zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid die van personeel in de sector Rijk volgt. Daarmee wordt voorbijgegaan aan het principiële uitgangspunt van de Wnra, dat werknemers in de publieke sector een (collectieve) arbeidsovereenkomst met hun werkgever dienen te krijgen. Voorziet het voorgestelde artikel 15 niet in wezen in een publiekrechtelijke regeling van de rechtspositie van ambtenaren bij zbo’s, in de vorm van een verwijzing in de wet naar een collectieve arbeidsovereenkomst van ambtenaren die in dienst zijn van een àndere rechtspersoon, namelijk de Staat? Hoe rijmt de regering dat met de uitgangspunten van de Wnra?

In hoeverre speelt hier het door de regering gehanteerde uitganspunt een rol, dat zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheids-verdeling binnen de rechtspersoon waartoe een bestuursorgaan behoort? Zo ja, om welke bevoegdheden gaat het dan? Gaat het om de bevoegdheden – binnen de Staat, waartoe de hier aan de orde zijnde zbo’s níet behoren – van de Minister van BZK met betrekking tot het sluiten van cao’s? Of van de Minister van Financiën met betrekking tot het bepalen van de financiële ruimte voor het afsluiten van cao’s?

In hoeverre sluit dit aan bij wat in de memorie van toelichting is opgemerkt over sommige publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen zònder rechtspersoonlijkheid? Is het niet zo, dat het voor de onafhankelijkheid van sommige – en niet de minst belangrijke – zelfstandige bestuursorganen, mèt en zònder rechtspersoonlijkheid, niet alleen noodzakelijk is dat zij een expliciete bevoegdheid hebben om personeel in dienst te nemen, maar ook om, in overeenstemming met vertegenwoordigers van het personeel, hun arbeidsvoorwaarden vast te stellen?

In hoeverre geldt wat hierover in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting is opgenomen ook voor privaatrechtelijke zelfstandige bestuurs-organen, zoals de Autoriteit Financiële Markten en de Nederlandse Bank? En geldt het ook voor de publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen waarvan de personeelsleden als gevolg van de Wnra ambtenaar worden, zoals het UWV?

Is ook bezien of er andere mogelijkheden zijn voor het op elkaar afstemmen van de arbeidsvoorwaarden van de Staat en van zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid, zoals het oprichten van een werkgeversvereniging? En waarom is van die mogelijkheden geen gebruik gemaakt?

Ook de regeling in het tweede lid, ingevolge waarvan bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald voor welke aangelegenheden kan worden afgeweken van het eerste lid, wekt de indruk dat het hier gaat om een publiekrechtelijke rechtspositieregeling. Dit beperkt in hoge mate de vrijheid van onderhandelen van de partijen die een cao overeen willen komen. Is het niet aan die partijen om voor bepaalde groepen werknemers, of voor werknemers die werkzaam zijn bij bepaald organisaties of onderdelen daarvan, bijzondere arbeidsvoorwaarden vast te stellen?

Een soortgelijk probleem zien de hier aan het woord zijnde leden in het voorgestelde nieuwe artikel 13b van de Wnra. Is ook dit niet in wezen in een publiekrechtelijke regeling van de rechtspositie van de ambtenaren van de Staten-Generaal? En wordt ook hier niet een ernstige inbreuk gemaakt op de vrijheid van onderhandelen van de partijen die een collectieve arbeidsovereenkomst tot stand willen brengen? Het kan toch niet zo zijn, dat de Staten-Generaal eenzijdig kunnen bepalen dat voor haar ambtenaren bijzondere arbeidsvoorwaarden gelden, die afwijken van de collectieve arbeidsovereenkomst die voor alle ambtenaren van de Staat geldt? Tot wie is het in dit artikel bedoelde verzoek gericht? Kunnen ook de (vertegenwoor-digers van) werknemers van de Staten-Generaal zo’n verzoek doen? En wie beslist daar dan over? De Staat? Of de partijen bij de collectieve arbeidsovereenkomst? En als bedoeld is dat het hier gaat om een betrekkelijk vrijblijvend verzoek, waarom is het dan eigenlijk nodig om het kunnen doen van zo’n verzoek wettelijk te regelen? Daarvoor is toch geen wettelijke basis nodig?

Gelijksoortige vragen rijzen met betrekking tot het voorgestelde artikel 7.11 Comptabiliteitswet, de voorgestelde wijziging van artikel 11 Wet Nationale ombudsman en het voorgestelde nieuwe artikel 13a van de Raad van State.

Ligt het niet meer voor de hand dat de Staten-Generaal, gelet op hun staatsrechtelijke positie, zelf een collectieve arbeidsovereenkomst sluiten? Hebben zij en de andere in artikel 1.1 Comptabiliteitswet genoemde colleges na het inwerkingtreden van de Wnra ingevolge artikel 4.6 Comptabiliteitswet de bevoegdheid om collectieve arbeidsovereenkomsten af te sluiten? Zo ja, moet dan de voorgestelde artikel 13b Wnra en 7.11 Comptabiliteitswet gezien worden als een – impliciete – inperking van die bevoegdheid? Zou het niet beter zijn om dit in de Comptabiliteitswet uitdrukkelijk te regelen? En om daarbij ook te (her)overwegen welke colleges, gelet op hun staatsrechtelijke positie, wel of niet de bevoegdheid zouden moeten hebben om zelf collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten; hetzij uitputtend, hetzij zo nodig in aanvulling op of in afwijking van de collectieve arbeidsovereenkomst die geldt voor de ambtenaren van de Staat in het algemeen?

De leden van de D66-fractie ontvangen graag antwoord op deze reeks van vragen.