Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 27 februari 2017 en het nader rapport d.d. 1 oktober 2018, aangeboden aan de Koning door de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 7 oktober 2016, no. 2016001728, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van diverse onderwijswetten door het wijzigen van de systematiek van het in aanmerking brengen voor bekostiging van nieuwe openbare en bijzondere scholen zodat er meer ruimte is voor een nieuw onderwijsaanbod (Wet meer ruimte voor nieuwe scholen), met memorie van toelichting.
Het voorstel heeft twee primaire doelstellingen. Ten eerste wordt het begrip «richting» als bepalende factor in de scholenplanning losgelaten. In plaats van de huidige, op de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag (richting) van scholen gebaseerde indirecte meting wordt een systeem voorgesteld waarin rechtstreeks bij de ouders naar de belangstelling voor een nieuwe school wordt gevraagd. Daartoe kan gebruik worden gemaakt van ouderverklaringen of van een marktonderzoek. Het tweede doel van het voorstel betreft de invoering van een toets vooraf aan een aantal kwaliteitseisen waaraan een nieuwe school moet voldoen om voor bekostiging in aanmerking te komen. Daarnaast heeft de regering ook een verruiming van het richtingbegrip in artikel 23 Grondwet en in de onderwijswetgeving op het oog.
Op 16 februari 2017 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beraadslaagd over het wetsvoorstel.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden. De passages in de toelichting over het verruimen van het begrip richting en de bescherming van de vrijheid van richting dienen nader te worden bezien. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er overigens geen grondwettelijke bezwaren en is er, gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen, aanleiding om het bestaande stelsel van scholenplanning aan te passen. Hierbij is echter wel noodzakelijk dat voldoende duidelijk is aan welke voorwaarden een nieuw stelsel moet voldoen, en dat de hoofdlijnen van die voorwaarden in de wet worden vastgelegd. In dat licht wijst de Afdeling erop dat de voorgestelde methoden om de interesse in nieuwe initiatieven te meten in het voorstel onvoldoende worden uitgewerkt. Hierdoor kan niet worden beoordeeld of deze methoden voldoende betrouwbare prognoses zullen opleveren, op grond waarvan een werkbare planning van scholen op (middel)lange termijn kan worden gemaakt. Ook kent de voorgestelde nieuwe regeling voor de stichting van scholen een aantal praktische bezwaren. Ten slotte adviseert de Afdeling om de voorgestelde voorafgaande toets op kwaliteitsaspecten nader te bezien.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 oktober 2016, nr. 2016001728, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 27 februari 2017, nr. W05.16.0307/I, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel beoogt het mogelijk te maken dat scholen die aantoonbaar op voldoende belangstelling van ouders en leerlingen kunnen rekenen meer dan thans het geval is ook daadwerkelijk voor bekostiging in aanmerking kunnen komen. Daarmee is niet zo zeer beoogd dat er meer scholen komen, maar dat het aanbod van scholen zich beter kan aanpassen aan de veranderende vraag vanuit de samenleving.
In de toelichting wordt gesteld dat het moeilijk is om in Nederland een nieuwe (bekostigde) school te beginnen, terwijl daaraan wel behoefte bestaat. De starheid van het huidige stelsel wordt veroorzaakt door het verzuilde richtingbegrip, dat niet meer correspondeert met de huidige geseculariseerde samenleving maar niettemin nog steeds de dominante bekostigingsfactor is.2 Het is daardoor niet mogelijk om een bekostigde school te starten op grond van een pedagogische visie of een didactisch concept, dan wel op basis van een (kleine) geestelijke stroming: deze visies, concepten en stromingen kwalificeren immers niet als een richting. Volgens de toelichting zorgt dit ervoor dat onvoldoende recht wordt gedaan aan de vrijheid van veel ouders en leerlingen om een school te kiezen die past bij hun behoefte aan onderwijs van een bepaalde levensbeschouwelijke stroming of die gebaseerd is op een specifieke pedagogische of didactische visie.
De toelichting stelt dan ook dat het huidige systeem van prognoses verouderd is.3 Dit systeem gaat immers uit van de stabiliteit van de getalsmatige aanhang van gevestigde geloofsovertuigingen en levensbeschouwingen.4 Het werkt daarom gunstig uit voor richtingen die een groot marktaandeel hebben, omdat er van uitgegaan wordt dat er vooral vraag is en blijft naar die richtingen. Deze zogenoemde «indirecte meting», gebaseerd op de bestaande verdeling van scholen van een bepaalde richting, brengt met zich dat niet gekeken wordt naar de concrete belangstelling voor een specifieke school, maar naar de veronderstelde belangstelling voor een bepaalde richting. Een dergelijke wijze van meting werkt conserverend en biedt onvoldoende ruimte voor nieuwkomers en variëteit. Daar komt bij dat geen rekening wordt gehouden met verschillen tussen scholen van dezelfde richting, bijvoorbeeld wat betreft hun pedagogische of didactische visie. Derhalve hebben de huidige prognoses nog slechts een beperkte voorspellende waarde, aldus de toelichting.
Daarnaast is het volgens de toelichting onwenselijk dat er geen voorafgaande kwaliteitstoets is voor nieuwe scholen. Hierdoor kunnen kwalitatief slechte scholen toch starten en duurt het te lang voordat deze scholen aangepakt kunnen worden. Om die reden wordt in het voorstel voorafgaande aan de stichting een toets voorgesteld die ziet op een aantal kwaliteitsaspecten.
Artikel 23, vijfde lid van de Grondwet spreekt over de vrijheid van richting; en in de onderwijswetgeving komt op verschillende plaatsen het begrip richting of een equivalent begrip voor. In de jurisprudentie is dit begrip nader uitgewerkt. Daaruit volgt dat het moet gaan om een op alle terreinen van het leven doorwerkende godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing: er moet sprake zijn van een brede, geestelijke – van bestaande richtingen in het onderwijs te onderscheiden – stroming in de Nederlandse samenleving. Dit betekent dat een onderwijsmethode (bijvoorbeeld Jenaplan of Montessori), ook al is deze ontwikkeld op basis van een bepaalde mensvisie, als zodanig geen richting vormt. Het betekent ook dat een onderscheiden religie of levensbeschouwing, die getalsmatig en organisatorisch slechts een geringe omvang heeft (bijvoorbeeld het boeddhisme), niet als richting aangemerkt wordt. De toelichting wijst hier terecht op.5
De Grondwet schrijft evenwel niet voor dat de scholenplanning op de richting van scholen gebaseerd moet worden. Het begrip «richting» was in aanvang ook niet relevant voor de scholenplanning. Oorspronkelijk werd onder het regime van de Lager-onderwijswet 1920 enkel een minimum aantal leerlingen als bekostigingsvoorwaarde gesteld, waarbij dit minimum afhing van de grootte van de gemeente. Als een schoolbestuur een nieuwe bekostigde school wilde stichten diende het vereiste aantal verklaringen van ouders overgelegd te worden. Daarbij was niet relevant welke richting aan de school ten grondslag lag; er was immers niet vereist dat een school een richting had.6 Uit bezuinigingsoverwegingen is het richtingbegrip echter in toenemende mate een rol gaan spelen, eerst in de vervoerskostenregeling: als er dichterbij een school van de gewenste richting was konden ouders geen hogere vergoeding krijgen voor het vervoer naar een verder gelegen school van diezelfde richting. In een standaarduitspraak uit 1933 oordeelde de Kroon dat «onder bijzonder onderwijs van eene bepaalde richting moet worden verstaan bijzonder onderwijs, dat uitgaat van een van de richtingen welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren.»7
Geleidelijk aan is dit – in het kader van de vervoerskostenregeling gedefinieerde – richtingbegrip ook bij scholenstichting een bepalende factor geworden.8 Handtekeningen van ouders van wie kinderen al op een school van eenzelfde richting zaten werden niet meer meegeteld. Daarnaast ging de richting van een school ook fungeren als positieve bekostigingsfactor, op grond waarvan soms een lagere stichtings- en opheffingsnorm ging gelden. In 1968 is in het voortgezet onderwijs als voorwaarde ingevoerd dat een bijzondere school een erkende richting moet hebben om voor bekostiging in aanmerking te komen. Hetzelfde geschiedde in 1994 voor het basisonderwijs. Een prognose op basis van ouderverklaringen is sindsdien niet meer mogelijk. De prognose moet gebaseerd zijn op een indirecte meting, waarbij als uitgangspunt de bestaande belangstellingspercentages naar richting gelden. Wel kan de zogenoemde directe meting worden gebruikt, waarbij door middel van een «verlangd- onderwijsenquête» rechtstreeks bij de ouders naar hun voorkeur voor de richting gevraagd wordt, maar dan slechts als aanvullend prognosemiddel.9
Op dit moment vervult het begrip «richting» – de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag van een bijzondere school – derhalve een cruciale rol bij de beoordeling of een bijzondere school voor bekostiging in aanmerking komt. Vereist is dat een school een erkende richting heeft.10 Een schoolbestuur dat bekostiging aanvraagt, dient een prognose te overleggen met betrekking tot het aantal te verwachten leerlingen, waarbij de richting van de nieuwe school het kernelement vormt.11 Hierbij wordt gebruik gemaakt van de historische belangstellingspercentages naar richting in de betreffende of een vergelijkbare gemeente. Leerlingen die binnen een bepaalde straal wonen van een bestaande school van dezelfde richting als de beoogde school worden niet meegeteld in de prognose voor zover op die bestaande school plaatsruimte is.12 Ten slotte is een school, ook al komt zij onder de opheffingsnorm, niettemin tegen opheffing beschermd als zij ten minste 50 leerlingen heeft en binnen een straal van vijf kilometer de laatste school van de richting is.13 Voor het voortgezet onderwijs geldt niet de bescherming van de laatste school van de richting, maar voor het overige is de systematiek vergelijkbaar.14
Zoals gezegd verplicht artikel 23 van de Grondwet evenwel niet tot het gebruik van het begrip richting bij de scholenplanning. De in het voorstel opgenomen wijze van plannen, waarbij het begrip richting bij de stichting van scholen wordt losgelaten komt dan ook niet in strijd met de Grondwet. Veeleer wordt daarmee teruggekeerd naar het stelsel onder de Lager-onderwijswet 1920, de eerste onderwijswet waarbij het in 1917 geformuleerde grondwetsartikel inzake het onderwijs – zoals het in essentie nog steeds luidt – concreet gestalte kreeg.
De toelichting beoogt een ruimere betekenis te geven aan het begrip richting in artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet,15 alsmede aan datzelfde begrip voorzover dat in andere wetgeving voorkomt.16 Tot nu toe is in de wetgeving en de jurisprudentie met betrekking tot dit begrip altijd het standpunt ingenomen dat het grondwettelijke en het wettelijke begrip «richting» uitsluitend ziet op een godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing. De toelichting legt dit begrip echter ruimer en meer open uit.17 Het begrip «richting» omvat in die visie voortaan ook pedagogische visies en didactische concepten.18
In de toelichting wordt echter vervolgens een inconsistente lijn gekozen met betrekking tot de reikwijdte van het begrip richting en de beschermingsgraad van die vrijheid. Zo stelt de toelichting enerzijds dat gekozen wordt voor een open richtingbegrip, waartoe ook pedagogische visies en didactische concepten horen. Blijkens de toelichting gaat het hier om meer dan de vrijheid van inrichting, omdat ook aan deze pedagogische visies achterliggende overtuigingen en mensbeelden ten grondslag liggen die met de vrijheid van richting beschermd kunnen en moeten worden, hetgeen zou moeten betekenen dat deze visies eenzelfde bescherming als godsdienstige en levensbeschouwingen zou moeten toekomen.19 Anderzijds stelt de toelichting dat in de onderwijswetgeving waar expliciet bescherming geboden wordt op grond van richting, dit begrip een meer gesloten karakter heeft. Dit zou betekenen dat de sterke bescherming die het begrip richting aan godsdienstige en levensbeschouwelijke stromingen biedt toch niet in dezelfde mate toekomt aan pedagogische visies of didactische concepten.20
Verderop vermeldt de toelichting evenwel weer, dat het voorstel op andere plaatsen in de onderwijswetgeving waar het begrip richting wordt gehanteerd zal leiden tot een ruimere interpretatie vanwege het in het voorstel voorgestane open richtingbegrip. Daarbij wordt gewezen op het inspectietoezicht, de leerplichtvrijstelling vanwege richtingbezwaren en de adviesrol van de Onderwijsraad bij huisvestigingsgeschillen.21 In deze gevallen komt aan pedagogische visies of didactische concepten blijkens de toelichting dezelfde bescherming toe als aan godsdienstige en levensbeschouwelijke stromingen. Echter, daar waar in de wet niet gesproken wordt over het begrip richting, maar over godsdienst of levensbeschouwing, is sprake van een sterker beschermingsniveau, dat niet toekomt aan pedagogische visies of didactische concepten.22
Artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet beschermt de vrijheid van richting, zonder nadere kwalificatie en differentiatie. Dit betekent, dat indien pedagogische visies en didactische concepten onder het begrip richting worden gebracht door het hanteren van een ruimere interpretatie van dit begrip, vervolgens niet via de toelichting bij dit wetsvoorstel gedifferentieerd kan worden in termen van de hardheid van het beschermingsniveau. Voorkomen moet worden dat de beschermingsomvang die het richtingbegrip biedt varieert, omdat nu eens de pedagogisch/didactische dimensie wel, en soms ook weer niet aanspraak kan maken op de sterke bescherming van de vrijheid van richting. Voorkomen moet ook worden dat op sommige plaatsen in de onderwijswetgeving het richtingbegrip in de ruime zin moet worden gelezen en op andere plaatsen niet.
Hierbij rijst de vraag, waarom het nodig zou zijn om in het kader van dit wetsvoorstel dat beoogt het richtingbegrip in een bepaalde sector van de onderwijswetgeving – de scholenplanning – te schrappen, dat begrip tegelijkertijd in andere sectoren, waarop het wetsvoorstel geen enkele betrekking heeft, te verruimen. Er zou immers ook voor kunnen worden gekozen om bij stichting niet meer te toetsen op richting, zonder dat de uitleg van dit begrip in andere wetgeving veranderd zou moeten worden. De toelichting geeft op dit punt onvoldoende motivering voor de noodzaak van de keuze om naast schrapping van het richtingbegrip uit de scholenplanning dat begrip ruimer te interpreteren: het een kan zeer wel zonder het ander.
De in de toelichting gekozen lijn is bovendien onverenigbaar met visies die de regering elders – maar ook in dit wetsvoorstel – uitdraagt. De Afdeling wijst in dit verband op de mogelijkheid die blijkens de toelichting zou ontstaan om ook op grond van pedagogische visie of didactische concepten gebaseerde richtingbezwaren vrijgesteld te worden van de verplichtingen in de Leerplichtwet.23 Die mogelijkheid verruimt het aantal gevallen waarin een beroep op een leerplichtvrijstelling kan worden gedaan aanzienlijk en is daarmee in tegenspraak met het huidige beleid dat juist beoogt dit tegen te gaan.24 Bovendien rijst de vraag of het nog mogelijk zal zijn om de reikwijdte van het vrijstellingsrecht goed af te bakenen, gezien de grote variëteit aan pedagogische visies en didactische voorkeuren.
De Afdeling adviseert de passages in de toelichting die zien op de verruiming van het begrip richting te schrappen.
De regering neemt het advies over om de passages in de toelichting die zien op de verruiming van het begrip richting te schrappen. De regering heeft met dit wetsvoorstel voor ogen dat het begrip richting niet langer een bepalende factor is bij de stichting van nieuwe scholen (en om die reden wordt geschrapt in bepalingen die betrekking hebben op stichting van scholen). Net als de Afdeling ben ik van mening dat dit niet op grondwettelijke bezwaren stuit en dat maatschappelijke ontwikkelingen aanleiding zijn om het bestaande stelsel van schoolstichting aan te passen. Voorts is de regering het met de Afdeling eens dat waar het begrip richting op andere plaatsen binnen de onderwijswetgeving gehanteerd wordt, er op basis van dit wetsvoorstel geen aanleiding is dit begrip ruimer uit te leggen dan de jurisprudentie en de wetsgeschiedenis van deze bepalingen. In dat verband verandert de uitleg van het begrip richting dan ook niet en behoudt het dus de betekenis van een godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing. Het schrappen van richting in de procedure van schoolstichting heeft dus geen consequentie voor de interpretatie van het begrip richting op andere plaatsen in de onderwijswetgeving. De memorie van toelichting is op diverse plekken in lijn gebracht met deze opvatting van de regering.
In het voorstel vervalt de mogelijkheid voor een bijzondere school voor primair onderwijs om, als deze dringend bedenkingen heeft tegen de kerndoelen, eigen kerndoelen (van gelijk niveau) daarvoor in de plaats te stellen.25 Volgens de toelichting zou het door de voorgestelde wijzigingen niet langer houdbaar zijn om bijzondere scholen deze mogelijkheid nog te bieden. Er zouden inhoudelijke problemen kunnen optreden als de Inspectie voor de taak wordt gesteld om te beoordelen of een school van een nieuwe pedagogische richting eigen kerndoelen voorstelt die daadwerkelijk gelijkwaardig zijn aan de wettelijke kerndoelen. Bovendien zou deze mogelijkheid niet meer nodig zijn vanwege de huidige, meer globale aard en opzet van de kerndoelen en wordt er in de praktijk geen gebruik meer van gemaakt.26
De beoogde verruiming van het richtingbegrip is moeilijk te rijmen met een inperking van de bescherming die de vrijheid van richting beoogt te bieden. Die bescherming is temeer van belang nu de kerndoelen niet op het niveau van de wet, maar bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Zoals ook door de Onderwijsraad is opgemerkt biedt het huidige globale karakter van de kerndoelen geen garantie tegen een meer concrete invulling in de toekomst.27 Juist in de situatie dat – met dit wetsvoorstel – de diversiteit in het onderwijsaanbod zal kunnen toenemen, kan ook de behoefte aan die substitutiemogelijkheid toenemen.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de mogelijkheid van substituut-kerndoelen in de WPO te handhaven.
Dit advies neemt de regering over. In verband met de opvatting over het begrip richting in een andere context dan stichting, blijft de huidige mogelijkheid tot het vaststellen van substituut-kerndoelen behouden (artikel 9, tiende lid, van de WPO blijft daarom gehandhaafd).
Dit wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis. Sinds de jaren negentig wordt er discussie gevoerd over het loslaten van het richtingbegrip als bepalend element in de scholenplanning.28 Dit leidde er toe dat in 2001 een wetsvoorstel in procedure werd gebracht waarin naast het bestaande systeem de mogelijkheid werd geïntroduceerd om een school te stichten op basis van ouderverklaringen.29 Uiteindelijk bleken de praktische bezwaren die dit met zich bracht aanleiding om van het voorstel af te zien.30
Vanaf 2011 wordt de discussie over de rol van het richtingbegrip in de scholenplanning hernomen. In dat jaar verschijnt het rapport «Vrijheid van stichting» van vier hoogleraren onderwijsrecht, waarin betoogd wordt dat een ruimere opvatting van het richtingbegrip (dat ook opvoedkundige of pedagogische richting zou moeten omvatten) het beste gediend is met versterking van de vrijheid van stichting, en deze weer het beste gediend is met richtingvrije planning.31 Ook de Onderwijsraad bepleit – een jaar later – in het advies «Artikel 23 Grondwet in een maatschappelijk perspectief» een verruiming van het richtingbegrip, alsmede invoering van richtingvrije planning, gebaseerd op ouderverklaringen.32 De regering sluit zich bij dit advies aan, gevolgd door de Tweede Kamer.33 Het voorliggende wetsvoorstel vormt daarvan de uitwerking.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op deze voorgeschiedenis, noch op de voor- en nadelen van een systeemwijziging die in deze discussies aan de orde zijn gekomen. Voor de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel is het wenselijk om deze historische context beter te schetsen. Tevens zou de toelichting explicieter en grondiger moeten ingaan op de recent uitgebrachte beleidsrapporten en empirische analyses, die zijn uitgebracht in het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel.34
Volgens de toelichting wordt de huidige richtinggebonden planning, gebaseerd op indirecte meting, gekenmerkt door starheid, welke onvoldoende recht doet aan gewijzigde voorkeuren en te weinig ruimte biedt voor nieuwkomers. In de toelichting ontbreekt evenwel een cijfermatige onderbouwing en een probleemanalyse. Zo vermeldt de toelichting niet hoeveel nieuwe scholen er de afgelopen jaren gesticht zijn en geeft zij geen indicatie van de initiatieven die – hoewel ze getalsmatig op voldoende belangstelling zouden kunnen rekenen – afgewezen werden op grond van belemmeringen inherent aan de bestaande systematiek. De toelichting vermeldt enkele voorbeelden van initiatieven die geen doorgang konden vinden. Maar daarmee staat nog niet vast dat sprake is van een aanzienlijk probleem, althans niet een zodanig probleem dat de wetgever genoodzaakt is tot ingrijpen in het stelsel.
Het aantal schoolstichtingen in Nederland is gering.35 De afgelopen twintig jaar zijn jaarlijks 10 tot 30 nieuwe bekostigde basisscholen opgericht. In de periode 2004–2014 werden in het voortgezet onderwijs 39 hoofdvestigingen geopend; de dynamiek zit enkel in nieuwe nevenvestigingen, sinds 2009 hoger dan 20 per jaar. Daartegenover staan opheffingen, in het primair onderwijs meer dan het aantal stichtingen, in het voortgezet onderwijs ongeveer 20 hoofd- en nevenvestigingen per jaar. Geschat wordt dat er – uitgaande van de huidige planningssystematiek – de komende jaren zo’n 13–23 bekostigde basisscholen bijkomen, en 1–3 bekostigde hoofdvestigingen in het voortgezet onderwijs. Een belangrijke oorzaak is de daling van het leerlingental.36 In dit licht bezien is het begrijpelijk dat de toelichting veronderstelt dat ook onder het voorgestelde nieuwe planningssysteem schoolstichting slechts beperkt aan de orde zal zijn.37 De toelichting gaat hier niet op in.
Daarnaast wijzen onderzoeken uit dat de meeste ouders tevreden zijn over het huidige aanbod.38 Er is nog immer sprake van een fijnmazig netwerk van scholen voor primair en voortgezet onderwijs, hetgeen meebrengt dat veel scholen overlappende voedingsgebieden hebben en moeten concurreren. Vermoedelijk is het stelsel in zoverre flexibel, dat scholen zich vanwege die concurrentie moeten aanpassen. Gezien de vrijheid van richting is het zeer wel mogelijk om de invulling die aan de statutaire richting van de school gegeven wordt bij te stellen met het oog op veranderende voorkeuren van ouders. En gezien de vrijheid van inrichting, die in het Nederlandse bestel in vergelijking tot de meeste omringende landen niet onaanzienlijk is, is er veel ruimte voor zowel bijzondere als openbare scholen39 om zich in pedagogische visie en/of didactische concepten te (her)profileren.
De Afdeling onderkent anderzijds dat de huidige systematiek ertoe leidt dat prognoses grotendeels worden gegrond op extrapolaties op basis van de historisch gegroeide verdeling naar erkende richtingen. Een dergelijk stelsel functioneerde wellicht adequaat in een verzuilde samenleving, maar voldoet minder goed in de huidige tijd in verband met de voortschrijdende individualisering, secularisatie en pluriformiteit. Deze planningssystematiek bevoordeelt in de huidige situatie de klassieke confessionele richtingen ten opzichte van de «kleine» en «nieuwe» richtingen en bieden daarnaast onvoldoende ruimte voor de stichting van een school op basis van een niet op een richting geënte pedagogische voorkeur.
Bovendien roept het huidige stelsel strategisch gedrag op, waarbij de statutaire grondslag van te bekostigen scholen louter om de stichtingsnorm te halen een optelsom bevatten van ongeveer alle denkbare richtingen in het bijzonder onderwijs, variërend van reformatorisch, protestants-christelijk, katholiek tot islamitisch en algemeen-bijzonder. Blijkens recente jurisprudentie kunnen de leerling potentiëlen van deze stromingen bij elkaar opgeteld worden, los van de vraag of zij serieus in de school gestalte krijgen.40
In dat licht is het goed voorstelbaar dat het bestaande stelsel aangepast wordt. Hierbij is echter wel noodzakelijk dat voldoende duidelijk is aan welke voorwaarden een nieuw stelsel moet voldoen en dat de hoofdlijnen hiervan in de wet worden vastgelegd. Ook moet overtuigend worden gemotiveerd dat een nieuw stelsel tegemoet komt aan de bestaande problemen en geen serieuze nieuwe problemen oproept. De Afdeling wijst in het vervolg van dit advies op een aantal problemen die samenhangen met het voorgestelde stelsel. Zolang deze problemen niet op adequate wijze in het voorstel kunnen worden geadresseerd staat de toegevoegde waarde van het voorstel, mede in het licht van de grote tevredenheid van ouders met het bestaande aanbod van scholen, onvoldoende vast.
De Afdeling adviseert de toegevoegde waarde van het voorstel dragend te motiveren en anders het voorstel te heroverwegen.
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangevuld met een meer uitgebreide beschrijving van de historische context en is meer ingegaan op de recent uitgebrachte beleidsrapporten en empirische analyses, zie paragraaf 1.1. van het algemene deel van de memorie van toelichting. Ook is in paragraaf 2 van de toelichting, onder het kopje Probleemstelling, meer onderbouwd waarom de regering het noodzakelijk acht in te grijpen in het stelsel van stichting van scholen. Een van de problemen in het stelsel is dat de veronderstelde belangstelling voor een richting sterk kan verschillen van de daadwerkelijke belangstelling voor een school. Tussen 2005 en 2012 hebben van de 137 gestichte scholen in het basisonderwijs 54 de stichtingsnorm gehaald. Dus in slechts 39 procent van de gevallen werd correct voorspeld dat een initiatief de stichtingsnorm ging behalen. De verwachting met de voorgestelde wijziging is dat de belangstellingsmeting meer representatief zal zijn.
In paragraaf 3.4 van de toelichting is ook uitgebreider ingegaan op het starten van scholen in gebieden met leerlingendaling. In de voorgestelde systematiek zal een school alleen voor bekostiging in aanmerking worden gebracht als er duurzame belangstelling voor bestaat. Bij voldoende belangstelling voor een nieuwe school kan ook in een gebied met leerlingendaling een nieuwe school gestart worden, maar er zal relatief gezien een hogere belangstelling nodig zijn om een nieuwe school te starten.
In het wetsvoorstel zijn de belangrijkste voorwaarden om voor bekostiging in aanmerking te komen, opgenomen, inclusief de uitwerking van de belangstellingsmeting (zie het voorgestelde artikel 74a van de WPO, artikel 68 van de WVO en de aanverwante bepalingen in de BES-wetgeving en hoofdstuk 6 van de toelichting). In hoofdstuk 3 van de toelichting wordt toegelicht hoe met de voorgestelde aanpassingen in het wetsvoorstel tegemoet wordt gekomen aan problemen in de huidige systematiek. De regering stelt in de memorie van toelichting dat de beoogde, beredeneerde en uitgebreid met het onderwijsveld besproken voordelen van het voorgestelde nieuwe systeem opwegen tegen de altijd aanwezige risico’s van het introduceren van een nieuw systeem.
Het voorstel laat twee methoden toe om aan te tonen dat er voldoende belangstelling bestaat voor een nieuwe school: ouderverklaringen en marktonderzoek. Het staat een initiatiefnemer vrij om zelf te kiezen welke van de twee methoden hij toepast. Voor het gebruik van ouderverklaringen zal bij ministeriële regeling bepaald worden dat ouders die een verklaring willen afleggen dit moeten doen via een daarvoor ingericht systeem bij DUO. Ouders kunnen slechts voor één initiatief een ondersteunende verklaring afleggen; deze verklaring vervalt na twee jaar. Er is echter geen verplichting voor ouders om na het afleggen van een verklaring hun kinderen daadwerkelijk op de nieuwe school in te schrijven. Verdere regels voor de ouderverklaringen zullen eveneens bij ministeriële regeling worden gesteld.
Ook met betrekking tot het marktonderzoek zullen bij ministeriële regeling nadere voorwaarden gesteld worden. Zo moet dit onderzoek worden verricht door een onafhankelijk bureau dat ouders voorziet van objectieve en neutrale informatie die niet alleen betrekking heeft op het initiatief, maar ook op andere lopende initiatieven en de reeds bestaande scholen in die wijk of gemeente.
Voor de werkbaarheid van het nieuwe stelsel is het van belang dat de voorgeschreven methoden voldoende betrouwbaar zijn. Indien dit niet het geval is bestaat immers het risico dat een nieuwe bekostigde school gesticht wordt waarvoor daarna toch onvoldoende belangstelling blijkt te bestaan en deze daarom kort daarna weer gesloten moet worden. Dat kan leiden tot een verspilling van tijd en geld en nadelige gevolgen voor de leerlingen die op de betreffende school zitten. Het is daarom van belang dat enkel methoden worden gebruikt die kunnen leiden tot prognoses die ook op de (middel)lange termijn een reële inschatting geven van de behoefte van ouders en leerlingen.41 De randvoorwaarden die nodig zijn voor het uitvoeren van een betrouwbare methode zijn daarmee wezenlijke elementen van het nieuwe systeem. De hoofdlijnen daarvan zouden derhalve op het niveau van de wet dienen te worden vastgelegd, terwijl de uitwerking op het niveau van een algemene maatregel van bestuur plaats dient te vinden en uitsluitend de regeling van technische details aan ministeriële regelgeving overgelaten wordt. Dit is in het voorstel echter niet het geval; er wordt volstaan met de mededeling dat de betrouwbaarheid wordt gewaarborgd door bij ministeriële regeling de juiste randvoorwaarden te stellen aan beide methodes.42 Daarbij ontbreekt enige indicatie wat deze juiste randvoorwaarden zouden moeten zijn.
Tevens kunnen bij beide methoden vraagtekens worden gezet als het gaat om de betrouwbaarheid ervan bij het bepalen waar en voor welke nieuwe scholen er daadwerkelijk voldoende belangstelling zal bestaan. Bij een marktonderzoek wordt er aan ouders van kinderen in een bepaalde leeftijdscategorie gevraagd aan welk type school zij de voorkeur zouden geven. Anders dan bij de huidige directe meting gaat het daarbij echter niet om een keuze uit hypothetische mogelijkheden, maar worden de bestaande scholen en de lopende initiatieven voor nieuwe scholen als opties voorgelegd. Daarbij moet echter wel worden uitgegaan van de hypothetische situatie dat deze scholen allemaal op gelijke afstand van de woning staan en van gelijke kwaliteit zijn. Dit zijn immers eigenschappen die voor ouders zwaar wegen bij de schoolkeuze. In de praktijk zal echter nooit aan deze hypothetische voorwaarden kunnen worden voldaan, zodat de uitkomsten van de meting op zijn best slechts in zekere mate een indicatie kunnen geven van het soort schooltype waaraan behoefte bestaat.
Het feit dat ouderverklaringen niet bindend zijn kan ook problematisch zijn. Deze methode levert uitsluitend een meting op een bepaald moment op, en het blijft dan ook lastig om aldus aan te tonen dat er feitelijk voldoende leerlingen zullen zijn die op de nieuwe school zullen worden ingeschreven.43 Een verplichte binding van ouders aan de ouderverklaring stuit waarschijnlijk op het ouderlijk opvoedingsrecht op grond van artikel 2, eerste Protocol EVRM.44 De Staatssecretaris heeft eerder naar voren gebracht dat het van belang is om «een systematiek te ontwikkelen die meer verzekert dat ouders die de oprichting van een school steunen, ook daadwerkelijk hun kind of kinderen bij die nieuwe school zullen inschrijven. Mogelijkheden in dat verband zijn het stellen van aanvullende inhoudelijke en procedurele eisen aan de ouderverklaring.»45 In het wetsvoorstel en in de toelichting wordt nauwelijks ingegaan op eventuele aanvullende inhoudelijke en procedurele eisen.
Daarnaast bestaan er verschillen tussen beide methoden. Het marktonderzoek moet worden uitgevoerd door een onafhankelijke partij, waarbij ouders tevens moeten worden geïnformeerd over andere lopende initiatieven; bij de ouderverklaringen worden deze eisen niet gesteld. Het is ook in die zin de vraag in hoeverre de beide methoden vergelijkbaar zijn. De toelichting licht deze verschillen niet toe. Bovendien geeft de toelichting geen inzicht in de kosten die samenhangen met deze methoden, en die door de initiatiefnemer gedragen moeten worden. Met name het verrichten van een marktonderzoek – dat veelal bij schoolstichting in pas gestarte nieuwbouwwijken de enige bruikbare methode zal zijn – kan zeer kostbaar zijn: het zal veelal om tienduizenden euro’s gaan. Ten slotte gaat de toelichting niet in op de vraag of het mogelijk zal zijn om voldoende belangstelling aan te tonen voor initiatieven die uitgaan van een volledig vernieuwend pedagogisch of didactisch concept. In dat geval bestaat voor ouders immers geen referentiekader waarbinnen zij een dergelijk concept kunnen beoordelen. Het is dan ook de vraag of zij in zo’n geval geneigd zullen zijn hierop in te tekenen.
Het voorstel noch de toelichting zijn daarmee toereikend wat betreft de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de voorgestelde prognosemethoden. Voor het maken van een zorgvuldige afweging tussen de verschillende prognosemethoden is het essentieel in de toelichting aandacht te besteden aan de ervaringen die de afgelopen 25 jaar zijn opgedaan met de indirecte meting,46 alsmede met de directe meting (de verlangd onderwijsenquête) welke een zekere gelijkenis vertoont met het marktonderzoek.47 Hierbij kan het relatieve aantal scholen die op grond van beide methodes zijn gesticht en die de stichtings-/opheffingsnorm niet gehaald hebben, of die zelfs helemaal niet gestart zijn, mogelijk een indicatie geven van de validiteit van beide prognosemethoden. Vanwege het belang van betrouwbare prognoses zouden de hoofdelementen van het nieuwe stelsel en de randvoorwaarden die hieraan moeten worden gesteld in het voorstel zelf moeten worden opgenomen.
De Afdeling adviseert dragend te motiveren dat en hoe de voorgestelde meetmethoden kunnen leiden tot een betrouwbare voorspelling van de belangstelling voor nieuwe initiatieven en adviseert de hoofdelementen en randvoorwaarden in het voorstel zelf op te nemen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over het niveau waarop de randvoorwaarden die nodig zijn voor het uitvoeren van een betrouwbare meetmethode worden vastgelegd, zijn de hoofdlijnen en randvoorwaarden nu opgenomen in het wetsvoorstel, in een nieuw artikel 74a van de WPO en artikel 68 van de WVO (en de overeenkomstige bepalingen in de onderwijswetten voor Caribisch Nederland). De technische elementen blijven geregeld worden op het niveau van een ministeriële regeling.
Verder wordt in paragraaf 6.3 van de memorie van toelichting uitgebreider ingegaan op deze uitwerking van de belangstellingsmeting – waarbij de resultaten van de ouderverklaringen of het marktonderzoek gecombineerd worden met demografische gegevens – en op de reden waarom de regering voorziet dat deze voorgestelde meting een aanzienlijke verbetering zal zijn ten opzichte van de bestaande systematiek. Enerzijds doordat de voorgestelde methode zich richt op de daadwerkelijke belangstelling van ouders voor de concrete invulling van een school en anderzijds doordat deze rekening houdt met de demografische ontwikkelingen in het voedingsgebied en zodoende ook kijkt naar de levensvatbaarheid op langere termijn. Op basis van gesprekken met statistici en onderzoeksbureaus, ervaringen van initiatiefnemers die nu al gebruik hebben gemaakt van marktonderzoek of ouderverklaringen (om zelf een beeld te krijgen van hun leerlingpotentieel) en ervaringen van DUO met de directe meting zijn randvoorwaarden geformuleerd voor de belangstellingsmeting. Hierbij heeft de regering een afweging gemaakt tussen het vergroten van de betrouwbaarheid enerzijds en het waarborgen van de uitvoerbaarheid, redelijkheid, flexibiliteit en het voorkomen van onnodige (administratieve) lasten anderzijds. Hoewel de verwachting is dat de voorspellende waarde en de betrouwbaarheid van de belangstellingsmeting aanzienlijk zal toenemen ten opzichte van de huidige systematiek, zal ook aan de hand van de voorgestelde meetmethodes de van tevoren aangetoonde belangstelling voor een initiatief in de praktijk niet volledig overeenkomen met de belangstelling die daadwerkelijk wordt gerealiseerd als de school eenmaal bestaat. De ouders zijn immers vrij in hun schoolkeuze en dus niet verplicht om hun kind ook daadwerkelijk in te schrijven op de nieuwe school.
In het wetsvoorstel ontbreken – daargelaten waar het de laatste school van de richting betreft –48 waarborgen ten behoeve van bestaande scholen. De toelichting gaat onvoldoende in op de mogelijke negatieve gevolgen die het voorstel voor hen kan hebben. Zulke gevolgen kunnen zeker aanwezig zijn. Dit komt met name omdat in het voorstel leerlingen voor wie plaats is – of die reeds zitten – op bestaande scholen van een vergelijkbare richting niet langer zullen worden afgetrokken van het leerlingenpotentieel. Dit zal ook niet meer mogelijk zijn, omdat een dergelijke bepaling alleen werking kan hebben als er sprake is van een op richting gebaseerde bekostigingssystematiek. In het voorgestelde systeem is de grondslag (richting) van de nieuwe school evenwel irrelevant – het gaat alleen om kwantitatieve maatstaven. Het gevolg van het loslaten van het niet meerekenen van leerlingen en plaatsruimte op bestaande scholen kan zijn dat er in een wijk of gemeente meer scholen ontstaan dan in het licht van het aantal leerlingen nodig zijn. Door het eerder kunnen stichten van nieuwe scholen kunnen reeds bestaande scholen vaker met leerlingendaling geconfronteerd worden en mogelijk opgeheven moeten worden omdat ze onder de opheffingsnorm komen, met alle nadelige effecten van dien.
Hoewel dit probleem zich ook in de verdere toekomst kan voordoen zal het vermoedelijk vooral in de eerste jaren na invoering van het nieuwe systeem aan de orde zijn. De toelichting op het voorstel gaat onvoldoende in op de gevolgen van het voorstel in deze periode voor bestaande scholen en de weging die in dit licht heeft plaatsgevonden tussen de belangen van nieuwe initiatieven en van bestaande scholen. In dit verband rijst de vraag waarom niet is gekozen voor een overgangsrechtelijke voorziening waarbij in de eerste jaren na invoering van de nieuwe planningssystematiek bestaande, goed functionerende scholen die door de oprichting van nieuwe scholen onder de opheffingsnorm kunnen raken worden beschermd. Het opheffen van zulke scholen is onwenselijk, omdat dit aanzienlijke kosten met zich brengt en nadelig is voor de leerlingen van deze scholen.
De Afdeling vraagt in het bijzonder aandacht voor de krimpgebieden. Zoals eerder opgemerkt zal de komende jaren sprake zijn van een voortgaande daling van het aantal leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. Die daling zal met name de krimpgebieden hard treffen.49 Onduidelijk is op welke wijze dit wetsvoorstel waarborgen biedt om het door de Staatssecretaris van OCW voorziene risico tegen te gaan. Voorkomen moet worden dat schoolstichting aldaar zal leiden tot een situatie waar het voortbestaan van bestaande scholen bedreigd wordt door een initiatief waarvan de lange termijn levensvatbaarheid betwijfeld kan worden. De stelling in de toelichting,50 dat in gebieden van dalende leerlingaantallen alleen sprake zal zijn van een nieuwe school als een substantieel aantal ouders en leerlingen ontevreden is met het bestaande aanbod of kansen ziet in een ander aanbod, is in dit verband niet toereikend.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van het voorstel voor bestaande scholen en overgangsrechtelijke voorzieningen te treffen, in ieder geval waar het de krimpgebieden betreft.
Naar aanleiding van dit advies is in paragraaf 15.3 van de toelichting uitgebreider ingegaan op de gevolgen voor bestaande scholen. Het advies om een overgangsregeling te treffen (in ieder geval voor krimpgebieden) is niet overgenomen. De regering ziet hiertoe geen noodzaak omdat de demografische gegevens van het desbetreffende voedingsgebied worden meegenomen in de belangstellingsmeting. Bij de bepaling van belangstelling in het elfde jaar na indiening van de aanvraag wordt namelijk rekening gehouden met een eventuele leerlingendaling in het voedingsgebied, omdat die daling is verwerkt in de CBS-gegevens. Initiatiefnemers moeten daardoor een hogere belangstelling aantonen om een nieuwe school te kunnen starten in gebieden met leerlingendaling. Op deze wijze wordt in de besluitvorming over de aanvraag rekening gehouden met de situatie in gebieden met leerlingendaling.
Daarnaast acht de regering de door de Afdeling geopperde overgangsvoorziening onuitvoerbaar. De suggestie van de Afdeling veronderstelt dat er altijd een direct verband zou zijn tussen de stichting van nieuwe scholen en het onder de opheffingsnormen geraken van goed functionerende bestaande scholen. Zo’n direct verband is naar het oordeel van de regering niet aan te tonen. Er kunnen namelijk meerdere oorzaken zijn voor leerlingendaling op bestaande goed functionerende scholen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling en de hierboven toegelichte opvatting over het begrip richting in een andere context dan stichting, heeft de regering er alsnog voor gekozen om de nu geldende bescherming van de laatste school van een richting in het primair onderwijs te handhaven (en dus niet op te nemen in een overgangsbepaling). Dit maakt het noodzakelijk om tevens een bepaling op te nemen die bevoegde gezagsorganen er toe verplicht voor 1 mei volgend op het besluit tot bekostiging van een nieuwe school aan de Minister te melden of de school uitgaat van een grondslag en zo ja, welke. Ook een eventuele wijziging moet worden gemeld.
De toelichting stelt terecht dat het onwenselijk is als er een lange periode zou liggen tussen het moment waarop de belangstelling voor een nieuw initiatief is aangetoond op grond van marktonderzoek dan wel ouderverklaringen en het moment dat de school daadwerkelijk kan starten. Indien deze termijn te lang wordt, dan verliest deze belangstellingsmeting immers veel van haar waarde. De toelichting wijst in dit verband evenzeer terecht op het mogelijke knelpunt van het (niet) beschikbaar zijn van geschikte huisvesting. Hieromtrent wordt vermeld dat vanaf het moment dat de gemeente in kennis wordt gesteld van een nieuw initiatief ten minste negentien maanden beschikbaar zijn om in huisvesting te voorzien. Dit zou beide partijen in staat moeten stellen zo vroeg mogelijk met elkaar in gesprek te gaan over de gewenste huisvesting. Vanaf het moment van het daadwerkelijke besluit tot bekostiging zou in het nieuwe stelsel de gemeente in principe na één jaar moeten voorzien in passende huisvesting.51
De Afdeling merkt hierover het volgende op. Zoals de toelichting onderkent, is het nu al moeilijk voor gemeenten om voor scholen geschikte huisvesting te vinden. Met betrekking tot het primair onderwijs heeft de gemeente in het huidige stelsel na plaatsing van een basisschool op het plan van scholen drie jaar de tijd om voor huisvesting te zorgen.52 Met betrekking tot het voortgezet onderwijs heeft de gemeente in het huidige stelsel tot vijf jaar na het bekostigingsbesluit van de Minister om huisvesting te verzorgen.53 Het voorstel beoogt dus een aanzienlijke verkorting ten opzichte van de termijn die gemeenten thans hebben voor het vinden van passende huisvesting. Het is echter zeer de vraag of die kortere termijn in het algemeen haalbaar is. Weliswaar kan het gemeentebestuur zich vanwege een aangekondigd nieuw initiatief al gaan bezinnen over de daaruit mogelijk voortvloeiende aanspraak op onderwijshuisvesting, maar besluitvorming is toch pas zinvol en mogelijk als besloten is dat de nieuwe school daadwerkelijk bekostigd gaat worden en gaat starten. Bovendien beschikken gemeenten over een beperkt huisvestingsbudget en zullen in de gebieden waar sprake is van ruimtegebrek (bijvoorbeeld in de grotere steden) in veel gevallen eerst een of meer andere procedures doorlopen moeten worden.54 In dit licht bezien is onvoldoende verzekerd dat gemeenten in staat zullen zijn om aan de eis van spoedige toekenning van onderwijshuisvesting te voldoen.
Daar komt nog het volgende bij. De huidige bepalingen inzake de onderwijshuisvestingsprocedure kennen het gemeentebestuur een ruime mate van beleids- en beoordelingsruimte toe bij het al dan niet toekennen van onderwijshuisvesting.55 Dat is begrijpelijk, gezien de budgettaire krapte waar gemeenten mee geconfronteerd worden en gezien de noodzaak van op de lokale situatie toegesneden afwegingen die het gemeentebestuur moet maken. Het is in dit licht bezien noodzakelijk dat de regeling van de planprocedure en daaruit voortvloeiende bekostigingsaanspraken afgestemd wordt met de regeling van de gemeentelijke besluitvormingsprocedure inzake de toekenning van huisvestingsvoorzieningen. Daarbij dient aan het gemeentebestuur voldoende flexibiliteit geboden te worden, en moet bezien worden of met de beperkte opschortingsbevoegdheden van artikel 75, zesde lid, WPO en artikel 66b, tweede lid, WVO [thans artikel 69, derde lid, WVO] volstaan kan worden.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
Beide methoden voor het meten van de belangstelling maken noodzakelijk dat een school na het bekostigingsbesluit zo snel mogelijk start, zodat de kinderen van de geïnteresseerde ouders nog de leeftijd hebben om van de nieuwe school gebruik te kunnen maken. De termijn voor het vinden van passende huisvesting wordt in het wetsvoorstel daarom ingekort ten opzichte van de huidige situatie. Voortvarend overleg tussen initiatiefnemer en de gemeente voorafgaand aan de aanvraag zal voor het vinden van passende huisvesting in het algemeen noodzakelijk zijn.
Wat passend en realistisch is, bespreken de initiatiefnemer en de gemeente. In de voorgestelde aanvraagprocedure is de initiatiefnemer verplicht om de gemeente nog voor de aanvraag uit te nodigen voor een gesprek over de gewenste en realistische huisvesting. Vanaf het moment van officiële aanvraag, heeft de gemeente ten minste eenentwintig maanden om in de huisvesting te voorzien. Gerekend vanaf het moment van het besluit tot bekostiging, gaat het om één jaar en twee maanden (zie ook paragraaf 6.1 en hoofdstuk 7).
De termijnen worden weliswaar korter, maar dankzij de toets op belangstelling en kwaliteit kan de gemeente ervan uitgaan dat een nieuwe school langdurig van de passende huisvesting gebruik zal maken.
Na overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zijn de termijnen die in het wetsvoorstel waren opgenomen, aangepast op een zodanige wijze dat die termijnen nu beter aansluiten op de begrotingscyclus van gemeenten. Zie ook paragraaf 14.2 van de memorie van toelichting.
De bepalingen die betrekking hebben op de voorzieningen van de huisvesting (artikelen 91 e.v. WPO en 76a e.v. WVO) blijven ongewijzigd. De regering ziet geen aanleiding de nu geldende opschortingstermijnen aan te passen.
Zoals hiervoor in punt 2b is opgemerkt heeft het loslaten van het begrip richting bij de stichting van scholen mogelijk ook gevolgen voor andere terreinen van de onderwijsregelgeving. De toelichting wijst hierbij onder meer op de bekostiging van het leerlingenvervoer, en dat bezien is of de overheid nog wel een rol moet spelen in het leerlingenvervoer op basis van geloofsovertuiging. Voorlopig blijft echter de huidige regeling gehandhaafd. Blijkens de toelichting betekent dit dat het door de overheid gefinancierde leerlingenvervoer nog steeds alleen dient voor scholen op basis van een geloofsovertuiging of levensbeschouwing en niet voor scholen op basis van een andersoortige grondslag.56
De Afdeling wijst erop dat met het loslaten van het begrip richting bij de stichting van scholen ook de afbakening van erkende geloofsovertuigingen of levensbeschouwingen die daarmee samenhing vervalt. Niet langer hoeft immers te worden aangetoond dat sprake is van een brede, geestelijke – van bestaande richtingen in het onderwijs te onderscheiden – stroming in de Nederlandse samenleving. Dit kan betekenen dat er scholen gesticht zullen worden met een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag die op dit moment nog niet als zodanig zijn erkend. Onduidelijk is of ouders en leerlingen die zich vervolgens beroepen op de noodzaak van leerlingenvervoer omdat zij die stroming onderschrijven hiervoor in aanmerking kunnen komen. De toelichting gaat niet op de vraag op welke wijze onder het nieuwe stelsel bepaald gaat worden of een school gebaseerd is op een geloofsovertuiging of levensbeschouwing en daarmee voor bekostiging van het leerlingenvervoer in aanmerking kan komen. Indien hiervoor geen duidelijke en objectieve criteria kunnen worden vastgesteld kunnen uit het voorstel op dit punt mogelijk extra kosten voor de overheid voortvloeien.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
Zoals onder 2b is aangegeven, is het de bedoeling van de regering om het begrip richting op andere plekken in de wet dan bij stichting zijn huidige betekenis te laten behouden. Dit betekent dat in beginsel de huidige erkende richtingen leidend zijn als het gaat over het leerlingenvervoer. Niet uitgesloten is dat in de toekomst – op basis van de criteria die worden gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een erkende richting – door jurisprudentie op andere terreinen dan stichting van scholen een uitbreiding van de huidige erkende richtingen aan de orde kan zijn. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn indien een school een beroep doet op de bescherming van de laatste school van een richting. Indien dat een richting is die op dat moment niet als zodanig is erkend, zal (net als nu het geval is bij stichting van scholen) advies worden gevraagd aan de Onderwijsraad.
Omdat een duiding in de toelichting ontbreekt over het aantal initiatieven dat nu wordt afgewezen maar dat onder de nieuwe systematiek wel zou leiden tot een bekostigde school is het lastig om de financiële gevolgen van het voorstel vast te stellen. In het bijzonder zal nader moeten worden geduid welke gevolgen het voorstel met zich brengt als bestaande schoolbesturen hun nevenvestigingen omzetten in aparte scholen. Dit is onder de huidige wetgeving moeilijk, maar wordt eenvoudiger op grond van dit voorstel. Door de wijziging van de bekostiging ter zake zou dit kunnen leiden tot een hogere financiering van deze dan zelfstandig geworden scholen.57 De toelichting gaat hierop onvoldoende in.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Het advies van de Afdeling om nader in te gaan op de financiële gevolgen van het wetsvoorstel, met name de omzetting van nevenvestigingen in aparte scholen, is niet overgenomen. Reden hiervoor is dat splitsing van een school in twee afzonderlijke scholen nu ook al mogelijk is. Het wetsvoorstel heeft in dit opzicht dus geen financiële gevolgen.
De Afdeling vraagt tevens naar het aantal afgewezen aanvragen. In het primair onderwijs gaat het om enkele aanvragen per jaar, in het voortgezet onderwijs om een kleine twintig aanvragen per jaar. Voor het primair onderwijs geldt dat uit de systematiek volgt dat ook de gemeente een aanvraag tot opname op het plan van scholen kan afwijzen. Hoeveel afwijzingen dit betreft is niet bekend. Uit deze cijfers zijn geen conclusies te trekken. Ten eerste omdat de redenen voor de afwijzing kunnen verschillen: dit kan zijn omdat de stichtingsnorm niet wordt gehaald of op procedurele gronden, bijvoorbeeld omdat er een onjuiste prognose, belangstellingspercentage of directe meting is gehanteerd, of omdat de vergelijkbare gemeente waarop de aanvraag is gebaseerd niet is geaccepteerd. Daarnaast kan niet worden vastgesteld wat er gebeurd zou zijn als de school waarvoor de aanvraag was ingediend wel van start zou zijn gegaan. Daarom is een schatting gemaakt die in de memorie van toelichting is opgenomen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de redenering die ten grondslag ligt aan de conclusie van de regering dat de voorgestelde systematiek met de hoge stichtingsnormen niet zal leiden tot een groot aantal nieuwe scholen uitgebreider beschreven.
Om ervoor te zorgen dat ieder bestuur dat bekostiging vraagt voor een nieuwe school een doordacht en realistisch plan hanteert, dient het bestuur bij de aanvraag voor bekostiging een aantal documenten van uiteenlopende aard over te leggen. Zo moet er een uitwerking zijn van het voorgestane onderwijsconcept in het voorgenomen beleid ten aanzien van de inhoud en inrichting van het onderwijs, en moet bijvoorbeeld ook worden aangegeven hoe invulling zal worden gegeven aan het burgerschapsonderwijs.58 Daarnaast worden in het voorstel eisen gesteld aan het bestuur van de rechtspersoon dat de nieuwe school wil stichten.
Bij het voorafgaande aan de plaatsing van een school op het plan van scholen of voorafgaande aan de daadwerkelijke bekostiging van een nieuwe school stellen van aanvullende voorwaarden bovenop de huidige eisen rijst de vraag in welke mate dit mogelijk is in het licht van artikel 23 Grondwet. Geconcludeerd moet worden dat dat toelaatbar is, voor zover enige minimale basiseisen gesteld kunnen worden aan scholen die in aanmerking willen komen voor bekostiging. Deze eisen moeten objectief en technisch van aard zijn, en bovendien noodzakelijk en proportioneel. Voorkomen moet worden dat de overheid bekostiging zou onthouden op basis van subjectieve inschattingen van de inhoud van het onderwijs.59
Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de noodzaak van deze nieuwe eisen overtuigend gemotiveerd wordt. In de toelichting ontbreken gegevens over omvang en ernst van de problemen in verband met (het gebrek aan) kwaliteit van nieuwe scholen. Daarmee is nog niet aannemelijk gemaakt of er een grond is voor het introduceren van nieuwe wettelijke maatregelen.60 Tevens moet worden voorkomen dat er een louter «papieren» toetsing plaatsvindt van het schoolplan en de invulling van de onderwijstijd, een toetsing waarvan de voorspellende waarde voor de daadwerkelijke kwaliteit niet erg groot is.61
De Afdeling wijst er voorts op dat de doelstelling van het voorstel juist is om nieuwe initiatieven de mogelijkheid te geven om een bekostigde school te kunnen starten. Zeker waar het initiatieven betreft die zien op een vernieuwende aanpak van onderwijs geven kunnen door het op bepaalde eisen vooraf controleren van te bekostigen scholen de kansen voor dergelijke initiatieven worden beperkt. Dit risico is in het bijzonder aanwezig als die eisen geen rekening houden met het ontstaans- en leerproces van nieuwe scholen, in het bijzonder die scholen welke door besturen worden opgericht die nog geen andere scholen onder zich hebben. Juist voor dergelijke nieuwe besturen zijn de administratieve lasten die voortvloeien uit de voorgestelde kwaliteitstoets vooraf hoog en kunnen daarmee belemmerend werken. Hierdoor kan het stellen van eisen vooraf de ruimte voor nieuwe scholen en de vrijheid van onderwijs juist weer beperken.
Verder valt op dat de eisen die in het voorstel zijn opgenomen voor nieuwe scholen van uiteenlopende aard zijn. De toelichting maakt duidelijk dat het enerzijds gaat om deugdelijkheidseisen in de zin van artikel 23 Grondwet en anderzijds om kwaliteitsaspecten die geen voorwaarde zijn voor bekostiging, maar door de Inspectie niettemin kunnen worden gebruikt bij het opstellen van een risicoanalyse voor de inrichting en intensiteit van het toezicht. Gelet op het feit dat voorafgaand toezicht zich moet beperken tot enkele minimale eisen die objectief, noodzakelijk en proportioneel zijn rijst de vraag of de in het voorstel opgenomen eisen daaraan voldoen. Dit geldt met name daar waar het gaat om kwaliteitsaspecten die niet vallen onder de deugdelijkheidseisen en derhalve ook geen onderdeel kunnen uitmaken van de besluitvorming over de bekostiging.62
Daarnaast ontbreekt in de toelichting een motivering waarom juist de eisen die in het voorstel zijn opgenomen noodzakelijk zijn. Zo valt op dat bijvoorbeeld wel een beschrijving moet worden overgelegd van de inrichting van het burgerschapsonderwijs, maar niet van andere onderdelen van het onderwijsprogramma zoals lichamelijke oefening of expressie-activiteiten. Daarmee is de stelling in de toelichting dat slechts eisen zijn gesteld die in deze fase iets zeggen over de te verwachten kwaliteit van een nieuwe school onvoldoende onderbouwd. De Afdeling concludeert daarom dat niet dragend is gemotiveerd dat de in het voorstel opgenomen eisen noodzakelijk, relevant, objectief en proportioneel zijn.63
De Afdeling adviseert alsnog dragend te motiveren dat de voorgestelde kwaliteitstoets vooraf en de eisen die daarbij gehanteerd zullen worden noodzakelijk, relevant, objectief en proportioneel zijn en zo nodig het voorstel op dit punt nader te bezien.
Ten aanzien van de opmerking van de Afdeling dat er in de toelichting gegevens ontbreken over de omvang en ernst van de problemen in verband met kwaliteit op nieuwe scholen, het volgende. In de huidige systematiek speelt de te verwachten kwaliteit geen enkele rol bij het besluit om een school al dan niet te bekostigen. Aangezien de regering van mening is dat ruimte voor nieuwe initiatieven daadwerkelijk moet worden gebruikt om leerlingen goed onderwijs te geven, heeft zij in dit wetsvoorstel gezocht naar de juiste balans tussen enerzijds het bieden van meer ruimte en anderzijds goede waarborgen voor kwaliteit. In het voorstel zijn daarnaast ook maatregelen voorgesteld die er toe kunnen leiden dat nieuwe scholen sneller worden gesloten als de kwaliteit van het gegeven onderwijs onvoldoende is.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over de kwaliteitseisen die geen deel uitmaken van de besluitvorming over de bekostiging is het wetsvoorstel aangepast door in het tweede lid, onderdeel b, van de bepalingen die betrekking hebben op de aanvraag de woorden «in elk geval» te schrappen. Hiermee wordt verduidelijkt dat het advies van de Inspectie van het Onderwijs waarop het besluit op de aanvraag voor bekostiging mede wordt genomen, zich strikt beperkt tot de genoemde wettelijke eisen. Verder is paragraaf 6.4 van de toelichting uitgebreid met de redenen waarom een kwaliteitstoets proportioneel is, hoe tot de keuze is gekomen voor de betreffende deugdelijkheidseisen en overige elementen van kwaliteit en is een inhoudelijke toelichting per deugdelijkheidseis en overig element van kwaliteit opgenomen.
Het voorstel beoogt te voorkomen dat bestuurders van zeer zwakke scholen die zijn gesloten of bestuurders van scholen die kort na de stichting ervan weer gesloten moesten worden betrokken kunnen zijn bij de stichting van nieuwe scholen. Zo kan op grond van het voorstel een nieuw initiatief afgewezen worden voor bekostiging indien het bestuur van dat initiatief één of meer scholen onder haar hoede heeft gehad die zijn gesloten omdat deze zeer zwak waren.64 De Afdeling onderkent dat er redenen kunnen zijn om een schoolbestuur dat slecht presteert niet in aanmerking te laten komen voor de bekostiging van een nieuwe school. Het moet daarbij wel gaan om situaties die het schoolbestuur zijn aan te rekenen. Het enkele feit dat er sprake is van tekortschietende leerresultaten is niet voldoende om te stellen dat sprake is van een slecht presterend schoolbestuur; hiervoor moet ook sprake moet zijn van (grote) bestuurlijke verwijtbaarheid. Het «onder zich hebben gehad» van een zeer zwakke school kan als zodanig evenmin aanleiding zijn om automatisch het hele bestuur van die school te diskwalificeren. Een bestuur dat vele goed lopende scholen onder zich heeft en één zeer zwakke school wordt daarmee mogelijk ten onrechte uitgesloten van het stichten van een nieuwe school. De toelichting geeft onvoldoende rekenschap van deze problematiek.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.
De regering deelt het standpunt van de Afdeling dat de afwijzing van een aanvraag op grond van het feit dat het bestuur een of meer scholen onder haar hoede heeft gehad die zijn gesloten omdat deze zeer zwak waren, uitsluitend aan de orde kan zijn indien het gaat om situaties die het schoolbestuur zijn aan te rekenen. Het ligt niet voor de hand dat van een dergelijke mogelijkheid gebruik zal worden gemaakt indien een groot schoolbestuur naast een groot aantal goed presterende scholen één school had die is gesloten omdat die zeer zwak was. In de toelichting is hierop nader ingegaan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
S.F.M. Wortmann
Ambtshalve aanpassingen
Van de mogelijkheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen aan te brengen. Zo is bijvoorbeeld de opsomming van de overige elementen van een aanvraag taalkundig aangepast en zijn de formulering van artikel 75, derde en vierde lid, van de WPO (en de overeenkomstige bepalingen in de andere onderwijswetten) verduidelijkt. Een ander voorbeeld is dat in de WVO een begripsbepaling is toegevoegd, te weten de «belangstellingsmeting». Aangezien naar deze term vaker in de artikelen voor de WVO en WVO BES wordt verwezen, is er voor de leesbaarheid voor gekozen om een verkorte aanduiding in artikel 1 op te nemen. Verder was abusievelijk bij de bepaling over splitsing van scholen in de WPO bepaald dat zowel het verzelfstandigde deel als het overblijvende deel van de school moest voldoen aan de stichtingsnorm. Het overblijvende deel van de school moet echter voldoen aan de opheffingsnorm. Dit is aangepast. Het wetsvoorstel is tevens in technische zin aangepast aan de Algemene verordening gegevensbescherming, de Wet van 7 juni 2017 tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Wet primair onderwijs BES in verband met maatregelen voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod in het basisonderwijs (Stb. 261) en aan de Wet van 25 mei 2018 tot wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs BES in verband met modernisering van de bepalingen over voorzieningenplanning (Stb. 156). Verder zijn nog enkele technische onvolkomenheden in de WPO BES en de WVO BES gecorrigeerd.
Ten slotte is in verband met het aantreden van het huidige kabinet op enkele plekken de formulering van de memorie van toelichting aangepast om beter te benadrukken dat met de voorgestelde maatregelen de grondwettelijke vrijheid van onderwijs in de praktijk wordt vergroot en dat het wetsvoorstel zorgt voor de randvoorwaarden voor een toekomstbestendig, kwalitatief goed en gevarieerd onderwijsaanbod, dat aansluit bij de wensen van ouders en leerlingen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob