Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• – haalbaarheid inzetbaarheidsdoelen in relatie tot huidig niveau van gereedheid. Wij zien nog risico’s bij het op orde krijgen van de basisgereedheid in 2021;

• – zicht op extra geld kabinet-Rutte III. Defensie zal in 2018 en 2019 de extra begrotingsgelden voor investeringen in modernisering van de krijgsmacht nog niet of nauwelijks kunnen besteden;

• – inzicht in baten en lasten op de lange termijn in de ontwerpbegroting 2019 Defensie. Het inzicht in de exploitatiekosten op langere termijn is verminderd door het schrappen van de bijlage met de kosten per wapensysteem;

• – instelling van een begrotingsfonds Defensie. Wij vragen aandacht voor de informatievoorziening over investeringen en de totale kosten daarvan in een aangekondigd nieuw in te stellen begrotingsfonds Defensie;

• – voortgangsrapportage F-35, waarin de Ministers mededelen dat het in 2013 vastgestelde aparte financiële kader voor het project Verwerving F-35 komt te vervallen.

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van Defensie.

Hierna gaan we in op de beleidsmatige onderbouwing van de extra uitgaven in de ontwerpbegroting 2019. Per begrotingshoofdstuk hebben we een of meerdere intensiveringen geselecteerd. Voor Defensie zijn dit:

• – ondersteuning krijgsmacht;

• – investeringen modernisering krijgsmacht;

• – uitbreiding slagkracht, cyber en werkgeverschap.

In de bijlage bij deze brief vindt u per intensivering welke bedragen voor de komende jaren in de betreffende begrotingsartikelen en meerjarenraming zijn opgenomen. Deze bedragen zijn afkomstig van het Ministerie van Defensie.

De Minister van Defensie beschreef in de Defensienota 2018 waar de extra gelden van de intensiveringen uit het regeerakkoord aan zullen worden besteed. Maatregelen zijn bijvoorbeeld de basis op orde brengen bij de gereedheid en het vervangen van de persoonlijke uitrusting van militairen. In recente begrotingsstukken (de eerste en tweede nota van wijziging 2018 en de eerste suppletoire begroting 2018) zijn maatregelen en benodigde financiële middelen nader beschreven.

De Minister van Defensie onderkent het risico dat zij alle extra beschikbare middelen de komende jaren niet volledig kan uitgegeven. In de eerste suppletoire begroting Defensie 2018 schreef de Minister: «De komende jaren zal Defensie er alles aan doen om alle maatregelen te realiseren. De maatregelen zoals verwoord in de Defensienota zullen echter niet allemaal op korte termijn zijn gerealiseerd. Dit betekent dat de kans op onderrealisatie op zowel de exploitatie als de investeringen reëel is. Veel zaken zullen pas in latere jaren tot zichtbare resultaten leiden. Het aantrekken en opleiden van mensen en het produceren van materieel kost immers tijd.»8

Wij onderschrijven het risico op onderrealisatie dat de Minister van Defensie naar voren brengt. Zeker nu in hoog tempo extra middelen beschikbaar komen is het risico van onderbesteding groot. Zo is het investeringsbudget van het Ministerie van Defensie voor 2018 met de eerste suppletoire begroting toegenomen tot ongeveer € 3 miljard. Dit betekent de facto een verdubbeling van het budget ten opzichte van de € 1,4 miljard aan investeringsuitgaven die Defensie in 2017 wist te realiseren. De Minister meldt in de ontwerpbegroting 2019 Defensie bij de toelichting op beleidsartikel 6 dan ook dat Defensie onderuitputting verwacht op de investeringsmiddelen.

Wij merken op dat onderrealisatie op het investeringsbudget defensiematerieel al langer speelt, onder meer door een gebrek aan beheersbaarheid van de projectenportfolio. Defensie constateerde dit zelf onder meer in 20159 en wij brachten deze problematiek sindsdien regelmatig onder de aandacht, bijvoorbeeld bij onze aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 Defensie. Omdat Defensie naar verwachting weer niet alle investeringsmiddelen zal benutten, blijven wij de maatregelen die de Minister heeft genomen om de beheersbaarheid van de projectenportfolio te vergroten, bij ons verantwoordingsonderzoek volgen.

Wij constateren dat in de ontwerpbegroting 2019 Defensie het inzicht in de exploitatiekosten van wapensystemen voor de Tweede Kamer per saldo is verminderd. Defensie werkt sinds het verschijnen van de nota In het belang van Nederland gestaag aan verbetering van de financiële onderbouwing van de begroting.10 In deze nota gaf de Minister van Defensie voor het eerst een beeld van de financiële ontwikkeling van de belangrijkste wapensystemen. Vanaf 2015 nam de Minister van Defensie het overzicht van de langjarige investerings- en exploitatiekosten van de wapensystemen op als bijlage bij de begroting. Dat hebben wij indertijd bij onze validering van de nota In het belang van Nederland als een positieve ontwikkeling bestempeld.

De Minister heeft in de ontwerpbegroting 2019 Defensie aan de ene kant in beleidsartikel 6 het inzicht in de investeringsuitgaven vergroot. Grafieken over de benodigde investeringsuitgaven in relatie tot het beschikbare budget en per fase van projecten geven meer inzicht. Aan de andere kant heeft de Minister ten opzichte van de begroting 2018 de bijlage met het financieel overzicht van de wapensystemen geschrapt. Deze bijlage gaf uw Kamer inzicht in hoe de investerings- én exploitatiekosten van de wapensystemen passen in de meerjarenuitgavenreeks van het ministerie. Het schrappen van de bijlage betekent dat uw Kamer minder informatie heeft over de houdbaarheid van het Defensiebudget op langere termijn.

In de bijlage rekende Defensie de uitgaven voor investeringen en exploitatie toe aan de specifieke wapensystemen. Met het schrappen van de bijlage is volgens ons ook het inzicht in de samenhang van de investerings- en exploitatie-uitgaven voor de afzonderlijke wapensystemen verminderd.

In de ontwerpbegroting 2019 Defensie kondigt de Minister de instelling van een materieelbegrotingsfonds Defensie aan. De Minister baseert de instelling van het fonds op de volgende afspraak in het regeerakkoord: »Het kabinet komt met voorstellen om de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de Defensie-materieelbegroting te vergroten».12 In het begrotingsfonds Defensie zullen de uitgaven aan investeringen en de instandhouding worden opgenomen. Hiermee geeft de Minister mede invulling aan de motie-Belhaj-Voordewind over de instelling van een dergelijk fonds.13 Wij vragen aandacht voor de informatievoorziening over investeringen en de totale kosten daarvan in dit nieuwe begrotingsfonds Defensie.

In de motie pleit de Kamer voor een begrotingsfonds voor Defensie volgens de systematiek van het Infrastructuurfonds. Een begrotingsfonds biedt de mogelijkheid om niet-uitgegeven budget naar het volgende jaar te brengen, ten gunste van de begroting van het fonds. Ook wordt een nadelig jaarsaldo wordt ten laste van de volgende begroting van het fonds gebracht.

Onlangs stuurden wij u een antwoord op uw adviesaanvraag over de wijziging van het Infrastructuurfonds.14 De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft het voornemen om in het fonds de flexibele budgetten samen te brengen in eenzelfde begrotingsartikel. In onze brief wezen wij er eveneens op dat een baten-lastenstelsel een structurele verbetering zou zijn voor de inzichtelijkheid van de totale kosten van investeringen. Dat kan dan binnen de reguliere begrotings- en verantwoordingscyclus, net zoals dat bij provincies en gemeenten het geval is. Er hoeft dan geen begrotingsfonds in het leven te worden geroepen. Het kabinet heeft ook de harmonisatie van de informatievoorziening over investeringen in de rijksbegroting aangekondigd. Wij wierpen in onze brief de vraag op of en hoe het kabinet de wijziging van de presentatie van budgetten bij het Infrastructuurfonds ziet als opmaat voor deze harmonisatie.

Bij het begrotingsfonds voor Defensie stellen wij dezelfde vraag. De Minister zal bij de definitieve vormgeving van het begrotingsfonds ook aandacht moeten schenken aan een goede informatievoorziening aan het parlement over investeringen, onderhoudskosten en exploitatiekosten ten behoeve van de afweging met betrekking tot de doelmatigheid.

De Ministers delen in de voortgangsrapportage mee dat het in 2013 vastgestelde aparte financiële kader voor het project Verwerving F-35 komt te vervallen. Zij beschouwen het project voortaan als een regulier investeringsproject binnen het investeringsprogramma van Defensie en begrotingsartikel 6 Investeringen.

In 2013 besloot het kabinet dat de uitgaven voor de aanschaf van 37 JSF-toestellen maximaal € 4,5 miljard mogen bedragen en dat de exploitatie-uitgaven niet hoger mochten zijn dan de exploitatie van de F-16, destijds becijferd op € 270 miljoen per jaar. Het kabinet plaatste in beide gemaximeerde bedragen een risicoreserve van 10 procent. De beide bedragen werden geïndexeerd voor prijspeil maar niet voor valutakoerswisselingen en de risicoreserve was niet bestemd voor prijs- of koersrisico’s.

Omdat het instellen van het financiële kader voor de JSF een kabinetsbesluit was, kan het kabinet dit kader ook aanpassen of laten vervallen. Het kader is echter van grote invloed geweest voor de politieke standpuntbepaling van de Tweede Kamer over dit project, en verdient volgens ons daarom expliciete aandacht. De Minister doet hier recht aan door deze ontwikkeling nadrukkelijk te noemen in de aanbiedingsbrief bij de voortgangsrapportage. Wat echter het vervallen van het financiële kader betekent voor het project, wordt niet duidelijk uit de voortgangsrapportage. In de Samenvatting staat dat het project- en exploitatiebudget «hierdoor nu niet« wijzigt (cursivering Algemene Rekenkamer).

Het financiële kader rond de JSF is mede bepalend geweest in onze validering van de nota In het belang van Nederland (bijlage bij Kamerstuk 33 763, nr. 2). Als het financiële kader vervalt, dan vervalt ook de grondslag van onze validatie. De Tweede Kamer dient zich hiervan bewust te zijn.

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2018 op 15 mei 2019 verwachten we over het Ministerie van Defensie het volgende onderzoek te publiceren:

• – Financiële processen JSF.