Nr. 9 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 oktober 2018

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2019 (hoofdstuk VIII) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)(Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 1). De begroting omvat € 42 miljard aan uitgaven, € 41,6 miljard aan verplichtingen en € 1,3 miljard aan ontvangsten. De Minister van OCW is beleidsmatig ook verantwoordelijk voor een aantal zogenoemde belastinguitgaven/fiscale faciliteiten zoals het lage BTW tarief voor culturele goederen en diensten geraamd op € 938 miljoen1.

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. In de ontwerpbegroting worden onder andere de plannen uit het regeerakkoord en de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming verwerkt.

1. Zicht op extra geld kabinet-Rutte III

Intensiveringen Ministerie van OCW

In het regeerakkoord zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor OCW: in 2018 € 613 miljoen en in 2019 € 1.147 miljoen.2 De extra middelen zullen deels aan de lumpsum van schoolbesturen worden toegevoegd. Deze intensiveringen zorgen voor extra uitgaven maar wat leveren ze op? Het is belangrijk dat de Minister van OCW vooraf, in de begroting, de benodigde informatie opneemt, zodat het parlement achteraf, met het jaarverslag, goed kan controleren wat de gerealiseerde uitgaven zijn, welke resultaten daarmee zijn geboekt en wat de maatschappelijke impact daarvan is.

We zien het risico dat zich herhaalt wat wij in onderzoeken naar kwaliteit leraren en passend onderwijs concludeerden. Het is aan de hand van de begroting van het Ministerie van OCW namelijk niet altijd duidelijk welke maatregelen en beleidsresultaten met de extra middelen worden beoogd. Ook is het niet altijd duidelijk hoe de Minister van OCW informatie over de beleidsresultaten zal verzamelen. Daardoor zal het parlement niet in alle gevallen een directe relatie kunnen leggen tussen de extra uitgaven en de beoogde beleidsdoelen. Daarmee kan mogelijk ook niet worden voldaan aan de eis van het Ministerie van Financiën dat bestedingsplannen concreet, doelmatig en goed te evalueren zijn. Dit lichten we hieronder toe.

Versterking voor- en vroegschoolse educatie

Extra uren voorschoolse educatie moeten leiden tot betere prestaties op de basisschool. Uit de CPB-publicatie Kansrijk onderwijsbeleid blijkt dat het verhogen van de kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie (vve) en het intensiveren van 10 naar 16 uur vve per week 2 van de meest doelmatige maatregelen zijn om onderwijsachterstanden in te lopen.

Gemeenten ontvangen de extra middelen voor vve in een specifieke uitkering hetgeen betekent dat gemeenten zich moeten verantwoorden naar het Rijk. Zijn er ook heldere doelen geformuleerd? De Minister van OCW heeft in de begroting OCW 2 indicatoren geformuleerd voor vve: (1) het percentage gemeenten dat kinderen uit de doelgroep 640 uur voorschoolse educatie per jaar aanbiedt, en (2) het percentage vve-groepen waar hbo-geschoolde beroepskrachten worden ingezet.

Aanpak werkdruk primair onderwijs

Fundamenteel onderzoek

2. Kwaliteitsafspraken hoger onderwijs 2019–2024

Op 9 april 2018 heeft de Minister van OCW met de Vereniging Hogescholen, de Vereniging van Samenwerkende Universiteiten (VSNU), het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO) en de Landelijke Studentenvakbond (LSVb) afspraken gemaakt over hoe de kwaliteitsafspraken hoger onderwijs 2019–2024 vorm moeten krijgen.3 In de sectorakkoorden hbo en wo is onder meer ook afgesproken dat de middelen die vrijkomen door het studievoorschot ten goede moeten komen aan de kwaliteit van het onderwijs op instellingsniveau. De colleges van bestuur moeten zich vanaf het jaarverslag over 2019 jaarlijks apart verantwoorden over de voortgang van het proces en de inhoud van de studievoorschotten. Ook moeten de afspraken tussen de medezeggenschap en het instellingsbestuur over de besteding van de studievoorschotmiddelen in het jaarverslag staan. Vergelijkbare afspraken over 2018 zijn eerder gemaakt.4 Het jaarverslag is dus een belangrijk instrument in het systeem van checks en balances binnen het hoger onderwijs.

Eerder dit jaar hebben wij een onderzoek gepubliceerd naar de voorinvesteringen in het hoger onderwijs.5 Daarin hebben we onder andere onderzocht in hoeverre de jaarverslagen over 2015 en 2016 al informatie bevatten over de voorinvesteringen – een soort voorloper van de studievoorschotten – en de betrokkenheid van de medezeggenschap. Er bleek toen nog ruimte voor verbetering. Zo stelden we vast dat de jaarverslagen over 2015 en 2016 weinig concrete informatie bevatten over de omvang van de voorinvesteringen. In vrijwel geen jaarverslag was een toelichting te vinden op het verloop van het overleg tussen het college van bestuur en de medezeggenschap. Wij merken hierbij op – zoals we ook in ons rapport deden – dat er geen afspraken waren gemaakt over de verantwoording in het jaarverslag over de voorinvesteringen en de betrokkenheid van de medezeggenschap hierbij en dat deze verantwoording dus niet verplicht was.

Na een aanvullende analyse van de jaarverslagen over 2017 constateren wij dat daarin bij het grootste deel van de instellingen nog steeds geen informatie is te vinden over de besteding van de voorinvesteringen en de betrokkenheid daarbij van de medezeggenschap.

De verantwoording over de studievoorschotmiddelen in de jaarverslagen over 2018 en daarna voldoet nog niet aan de afspraken daarover in de sectorakkoorden, dus hier ligt een opgave.

3. Kwaliteit van de referentieraming

In de ontwerpbegroting OCW 2019 wordt op basis van de referentieraming 2018 geconstateerd dat het aantal leerlingen en studenten hoger uitviel dan in de begroting 2018 van het Ministerie van OCW werd verwacht. Oorzaken waren onder meer dat er meer mbo-studenten dan verwacht deelnamen in de beroepsbegeleidende leerweg, en dat het aantal studenten in het hoger onderwijs was gestegen. Dit laatste kwam onder andere door een – moeilijk te voorspellen – hogere instroom van studenten van buiten het (Nederlandse) onderwijs.

In de ontwerpbegroting 2019 van het Ministerie van OCW is een taakstelling opgenomen van € 114,4 miljoen in 2020 en daarna oplopend naar € 160,9 miljoen in 2023. Deze taakstelling is het gevolg van een autonome tegenvaller op de referentieraming en studiefinanciering-raming vanaf 2018 en zal bij Voorjaarsnota 2019 worden ingevuld6. Zoals de Minister van OCW de Tweede Kamer heeft geïnformeerd, was in de periode 2008–2018 de realisatie 3 keer lager en 7 keer hoger dan de referentieraming.7

De Tweede Kamer ontvangt in september 2018 de ontwerpbegroting 2019. Bijstellingen zorgen er in de regel voor dat de afwijking kleiner wordt naarmate het geprognosticeerde jaar dichterbij komt. De Algemene Rekenkamer heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de referentieraming. De referentieraming is extern getoetst en gevalideerd door de Adviesgroep Leerlingen- en Studentenramingen (CPB, SCP, PBL, ROA, e.a.) en positief beoordeeld. De afgelopen jaren bleek de trefzekerheid van de raming 98 à 99 procent. De referentieraming 2016 vertoonde evenwel een afwijking van de realisatie die varieerde van 0,1% (primair onderwijs) tot 2,4% (wetenschappelijk onderwijs). Percentueel kleine afwijkingen kunnen leiden tot flinke financiële mee- en tegenvallers op de OCW-begroting in absolute bedragen. De Minister van OCW en de Minister van Financiën zijn bezig een verkenning uit te voeren naar deze problematiek.8

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris