Nr. 159 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

De leden van de D66-fractie hebben tijdens de begrotingsbehandeling van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gevraagd aan de Minister of hij bereid is de brief met daarin de loonruimte openbaar te maken. Op dit moment hebben alleen de werkgeversraden inzicht in de volledige ruimte, terwijl er bij cao-onderhandelingen ook vakbonden aan tafel zitten. De werknemersvertegenwoordiging heeft geen inzicht in de salarisruimte waardoor onduidelijk is welke invulling zij kunnen geven en de cao-onderhandelingen onnodig lang duren. De Minister heeft toegezegd hier meer informatie over te sturen naar de Kamer. De leden hebben met interesse kennisgenomen van de nadere informatie in de ruimtebrief en willen de Minister nog enkele vragen voorleggen.

De leden lezen dat de Minister stelt dat de ruimtebrief een vertrouwelijk karakter kent. Deze leden stellen dat openbaarheid van de brief ook zou kunnen bijdragen aan de vertrouwelijkheid omdat hierdoor de vakbonden een gedegen keuze kunnen maken tussen de middelen inzetten voor arbeidsvoorwaarden of aan een generieke salarisverhoging, graag ontvangen zij hierop een reactie van de Minister.

De leden constateren dat voor de ruimtebrief een rekenmodel bepaalt hoeveel marktstijging wordt door vertaald naar overheid en onderwijs en vervolgens het kabinet kan ingrijpen in de percentages. Kan de Minister de vergelijking maken met de zorgsector waar de overheid niet mag ingrijpen in de referentiesystematiek en de gegevens wel openbaar zijn, zo vragen deze leden.

De leden van de van GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de Minister over nadere informatie over de ruimtebrieven. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden constateren dat de argumenten voor het afwijzen van het Wob-verzoek vooral gaan over het beschermen van het werkgeversbelang aan de onderhandelingstafel en het voorkomen van claims dat arbeidsvoorwaardengeld ook wordt besteed aan arbeidsvoorwaarden. Zij vragen of de Minister kan aangeven aan welke andere zaken dan arbeidsvoorwaarden de kabinetsbijdrage wordt uitgegeven. Worden hiermee reserves opgebouwd en zou de Minister dit wenselijk vinden? Tevens vragen de leden of het klopt dat het referentiemodel ontwikkeld is om publieke sectoren gelijke tred te kunnen laten houden met de markt. Leidt het niet besteden van beschikbare middelen aan arbeidsvoorwaarden dan tot achterstanden ten opzichte van de markt? Doordat de ruimtebrief niet openbaar is, kan niet vastgesteld worden of het geld voor arbeidsvoorwaarden ook daaraan besteed wordt. Hierdoor is het ook niet mogelijk om hierover een debat te voeren. Deelt de Minister deze mening, zo vragen de voornoemde leden.

De leden constateren dat de ILO1-verdragen het beginsel van onderhandelingsvrijheid bevatten, zoals ook de Minister noemt. De kern is vrijheid van vereniging en vrije collectieve onderhandelingen. De voornoemde leden vragen hoe dit zich verhoudt tot de nullijn die in het verleden is opgelegd. Dit kabinet stelde als voorwaarde voor de extra kabinetsbijdrage voor arbeidsvoorwaarden van de leerkrachten dat «bovenwettelijke regelingen worden genormaliseerd». Waarom kan dit wel volgens de ILO-verdragen en openbaarmaking van de loonruimte niet, zo vragen deze leden.

De leden vragen of de onderhandelingen juist niet soepeler verlopen als de ruimtebrief openbaar is. Dan is de financiële ruimte bekend en kunnen er betere inhoudelijk keuzes gemaakt worden over besteding van de middelen. Wanneer de ruimtebrief bekend is, kunnen partijen veel sneller cao’s afsluiten en tot inhoudelijke keuzes komen. Hoe ziet de Minister dit, zo vragen deze leden.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de brief met nadere informatie over de ruimtebrief. Zij hebben nog enkele vragen.

De leden vragen de Minister of het klopt dat voorafgaand aan de onderhandelingen al bekend is bij de overheidswerkgevers hoeveel loonruimte er uiteindelijk beschikbaar is nadat allerlei zaken van de rijksbijdrage zijn afgetrokken. Zo ja, waarom worden dit bedrag en alle andere bedragen die behoren tot de kabinetsbijdrage dan niet openbaar gemaakt, zodat er een gelijkwaardige onderhandelingspositie voor de sociale partners ontstaat? Zo nee, hoe weten de werkgevers dan tot hoeveel uiteindelijke loonruimte zij kunnen gaan in onderhandelingen, aangezien er nog andere zaken bekostigd moeten worden uit de rijksbijdrage?

Wat maakt dat de onderhandelingspositie van werkgevers belangrijker wordt geacht dan die van werknemers, zo vragen de voornoemde leden. In hoeverre is dit, volgens de Minister, nog te verdedigen gezien de jarenlange nullijn in het onderwijs en bezuinigingen ook in andere sectoren? Voor wie is deze Minister er: voor de besturen of voor de mensen die dagelijks in en voor de klas staan? Zij vragen of de Minister dan ook bereid is de werknemers in het onderwijs, oftewel leraren, schoolleiders en onderwijsondersteunend personeel, tegemoet te komen wel de ruimtebrief voortaan openbaar te maken.

De Minister geeft aan dat openbaarmaking van gegevens kan leiden tot grotere claims op de onderhandelingstafel. Zij vragen of de Minister de mening van de leden van deze fractie deelt dat dit ook het geval kan zijn als er geen inzage is in de hoogte van de rijksbijdrage. Tevens vragen zij wat, volgens de Minister, het doorslaggevende bezwaar is tegen een hogere looneis. Is de Minister het met de voornoemde leden eens dat de loonontwikkeling al lange tijd achterblijft bij de economische ontwikkeling en dat een inhaalslag hard nodig is? Tevens vragen zij of de Minister een relatie ziet met het niet openbaar maken van de ruimtebrief aan de vakbonden. Is de doelstelling van het niet openbaar maken aan de werknemers van de financiële ruimte niet het zo weinig mogelijk geld uitgeven aan salarissen, zo vragen de voornoemde leden. Vindt de Minister dat dit recht doet aan het belangrijke werk van werknemers in de publieke sector? Tot slot vragen deze leden of hij zijn antwoord kan toelichten.

De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de onderhavige brief van de Minister over het vertrouwelijke karakter van de ruimtebrief. Het lijkt namelijk erop dat de Minister het niet erg vindt als onderwijswerkgevers erin slagen geld dat is bestemd voor arbeidsvoorwaarden anders te besteden dan aan arbeidsvoorwaarden voor hun onderwijspersoneel. Zij vragen of de Minister afstand neemt van de geest van het referentiemodel dat werd ontwikkeld om publieke sectoren gelijke tred te laten houden met de markt. Tevens vragen zij of hij het acceptabel vindt dat onderwijspersoneel wordt benadeeld ten opzichte van werknemers in de marktsectoren doordat kunstmatig achterstanden worden veroorzaakt ten opzichte van de markt met beschikbare middelen die onbesteed blijven.

De Minister verwijst naar het decentralisatieconvenant Primair Onderwijs. Kan de Minister uitleggen waarom zijns inziens de Kamer bestaande afspraken en regels niet zou mogen veranderen, zo vragen de voornoemde leden. Waarom zou de Tweede Kamer geen oordeel mogen vellen over de vraag of het huidige model wel recht doet aan de overweging dat onderwijs iets is van ons allemaal?

De leden signaleren dat het vertrouwelijke karakter van de ruimtebrief slechts een eenzijdige vertrouwelijkheid betekent. Voor de werkgevers bestaat deze vertrouwelijkheid immers niet. De informatie van de ruimtebrief die de vakbonden en de politiek wordt onthouden, maakt het hen onmogelijk om toe zien op de besteding van geld voor arbeidsvoorwaarden maar ook om hierover een maatschappelijke discussie te voeren.

De Minister beroept zich op ILO-verdragen. De leden wijzen erop dat de kern van deze verdragen vrijheid van vereniging en vrije collectieve onderhandelingen betreft. Deze verdragen verplichten de overheid vrije onderhandelingen te bevorderen en te respecteren. Zij zien in openbaarmaking van de loonruimte geen inbreuk op de vrije onderhandelingen, zoals deze in deze verdragen is vastgelegd. Juist de geheimhouding staat een goede werking van vrije collectieve onderhandelingen in de weg, zo constateren de leden, want het gebrek aan openheid leidt tot de trage totstandkoming van onderwijs-cao’s. Betekent dit tevens dat de Minister afstand neemt van de reactie van de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op het advies van de commissie Borstlap «Buitengewoon normale sturing» uit 2015: «Het kabinet beseft dat het basisuitgangspunt voor normale arbeidsverhoudingen open en reëel overleg is en dit zal voor de toekomst de beleidslijn zijn.» Zo nee, kan de Minister dan onthullen op welke wijze hij eenzijdige geheimhouding verenigt met dat basisuitgangspunt, zo vragen de eerder genoemde leden.

Het feit dat de kabinetsbijdrage mede gebaseerd is op de feitelijke contractloonontwikkeling in de markt, betekent niet dat er in alle gevallen één op één gelijke tred met de markt gehouden wordt. Overheidswerkgevers zijn aangesloten bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP). De ABP-pensioenpremie muteert veelal op een andere manier dan de gemiddelde pensioenpremie in de markt, dit heeft gevolgen voor de beschikbare loonruimte voor de overheids- en onderwijssectoren die onder het referentiemodel vallen (waarbij het effect van de premiemutatie op de loonruimte per sector verschillend is). Overheidswerkgevers weten voorafgaand aan het sluiten van een cao niet exact wat de feitelijk beschikbare loonruimte in een bepaald jaar is, bijvoorbeeld omdat de ABP-pensioenpremie normaliter aan het einde van een jaar voor het volgende jaar bekendgemaakt wordt. Cao’s hebben bovendien veelal een looptijd van meerdere jaren. Overheidswerkgevers moeten bij het bepalen van de in te zetten loonruimte rekening houden met eventuele mee- en tegenvallers in de loonkosten.

Uit onderzoek van het CPB blijkt overigens dat de ontwikkeling van lonen in de publieke sector alleen tijdelijk afwijkt van die in de marktsector. Terugkijkend volgen de overheidslonen de marktlonen.2

U verwijst in uw vragen naar de ILO-verdragen. Over de relatie met de ILO-verdragen kunnen wij nog het volgende opmerken. De ILO-verdragen (in het bijzonder de verdragen nrs. 98 en 151 voor respectievelijk de marktsector inclusief semipublieke sector, en de publieke sector) gaan uit van de vrijheid van werkgevers en werknemersorganisaties om afspraken te maken over de arbeidsvoorwaarden. Daarbij past dat geen van de partijen een bepaalde inzet van de andere kant kan claimen, voor zover die inzet niet expliciet is afgesproken of toegezegd. Dat geldt ook voor de door de werkgever beschikbaar gestelde ruimte voor de cao-afspraken. Werkgevers zijn niet verplicht om ruimte die beschikbaar is daadwerkelijk in te zetten voor cao-afspraken. Een dergelijke verplichting zou strijdig zijn met het verdragsrechtelijk beschermde beginsel van onderhandelingsvrijheid.

De ILO-verdragen beschermen wel de gemaakte afspraken aan de cao-tafel. Indien cao-afspraken zijn gemaakt, kan de werkgever zich later niet beroepen op het niet kunnen uitvoeren daarvan vanwege budgettaire redenen. Voor de publieke sector betekent dit ook dat de begrotingswetgever de via het referentiemodel vastgestelde ruimte niet achteraf mag korten. Op grond van het beginsel «pacta sunt servanda» moeten de gemaakte cao-afspraken door de overheidswerkgevers worden nagekomen en dient de daarvoor beschikbaar gestelde ruimte vanuit de begroting in stand te blijven. Beleidsmatige kortingen op de ruimte via het referentiemodel kunnen met andere woorden niet worden toegepast op jaar t of eerdere jaren, maar wel op komende jaren (t+1 en later). Dit betekent dus dat in het geval van meerjarige cao’s het risico bestaat dat financiering in latere jaren niet via de uitkomsten van het referentiemodel zal plaatsvinden. De overheidswerkgevers zullen dan financiering uit andere middelen moeten regelen. Of op andere manieren financieel beleid voeren.

De financiële middelen voor het onderwijs worden door middel van een lumpsumbekostiging aan de schoolbesturen beschikbaar gesteld. De schoolbesturen zijn op basis van de sectorwetten overwegend vrij als het gaat om de inzet van deze middelen. Deze bekostigingssystematiek sluit nauw aan bij het zojuist genoemde stelsel van gedecentraliseerde arbeidsvoorwaarden. Zowel werkgevers als werknemers kunnen zo hun rol het beste pakken. Omdat de middelen zijn toegevoegd aan de lumpsum die de schoolbesturen ontvangen, kan het voorkomen dat deze middelen in een bepaald jaar niet volledig ingezet worden voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling en in de reserves terecht komen. Dat is zoals gezegd mede afhankelijk van de cao-afspraken tussen werkgevers en werknemers. Andersom kan natuurlijk ook: overige middelen uit de lumpsum die worden aangewend in het kader van arbeidsvoorwaarden. De werkgever is immers verantwoordelijk voor de financiële ruimte zowel vanuit zijn rol als werkgever (goed werkgeverschap) als vanuit de verantwoordelijkheid voor de organisatie.

Onder andere via de jaarverslaggeving moeten de onderwijsinstellingen verantwoording afleggen over de aanwending van de lumpsum ten behoeve van de verschillende doelen waar dit budget voor bestemd is.

Verder heeft u gevraagd naar de voorwaarde die het kabinet heeft gekoppeld aan de extra investering in de lerarensalarissen in het primair onderwijs.

Het kabinet heeft in het Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» 270 miljoen euro beschikbaar gesteld om de arbeidsvoorwaarden van docenten in het primair onderwijs te verbeteren. Omdat dit een extra investering betrof met het specifieke doel om de cao primair onderwijs te moderniseren, heeft het kabinet dit gekoppeld aan de normalisering van de bovenwettelijke regelingen. Hiermee is sprake van een fundamenteel verschil met de inzet van de ruimte voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling die jaarlijks beschikbaar komt volgens de reguliere systematiek, waarvoor de ruimtebrief de basis vormt.

Tot slot heeft u gevraagd – met verwijzing naar het decentralisatieconvenant Primair Onderwijs – uit te leggen waarom zijns inziens de Kamer bestaande afspraken en regels niet zou mogen veranderen.

In het decentralisatieconvenant Primair Onderwijs zijn specifieke afspraken gemaakt tussen de Minister van OCW, de PO-Raad en de vakcentrales voor onderwijspersoneel over de onderlinge rechten en plichten na de volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden vorming per 1 januari 2014. Dit tripartiete convenant is openbaar en op 21 november 2013 gepubliceerd in de Staatscourant (Nr. 32364).