Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1. INLEIDING					4
HOOFDSTUK 2. ALGEMENE ONDERWERPEN					9
	§2.1. Inleiding				9
	§2.2. Verhouding tot verbeterdoelen en instrumenten Omgevingswet				9
	2.2.1. Verbeterdoelen				9
	2.2.2. Instrumenten				11
	§2.3. Wettelijke doelstellingen natuurbescherming				13
	2.3.1. Belang van natuurbescherming en van een sterke natuur				13
	2.3.2. Belang van natuurbeschermingswetgeving				14
	2.3.3. Verankering van doelen in wetgeving				15
		a. Verankering doelstellingen in Wet natuurbescherming			15
		b. Verankering doelstellingen in Omgevingswet			16
	§2.4. Bevoegdheidsverdeling, afstemming en samenwerking				17
	2.4.1. Bevoegdheidsverdeling				17
	2.4.2. Afstemming en samenwerking				19
	§2.5. Natuurvisie in omgevingsvisie				20
		a. Regeling beleidsvisie in de Wet natuurbescherming			20
		b. Regeling omgevingsvisie in de Omgevingswet			21
		c. Rode lijsten			22
		d. Kwantificering doelen			23
		e. Actualiseringsplicht			23
	§2.6. Monitoring en onderzoek				24
	2.6.1. Monitoring				24
	2.6.2. Onderzoek				26
	§2.7. Zorgplicht				28
		a. Zorgplicht in de Wet natuurbescherming			28
		b. Zorgplicht in de Omgevingswet			29
	§2.8. Actieve beschermingsmaatregelen				30
		a. Belang actieve beschermingsmaatregelen			30
		b. Regeling in de Wet natuurbescherming			31
		c. Regeling in de Omgevingswet			32
		d. Gemeenten			33
	§2.9. Programmatische aanpak				33
	2.9.1. Algemeen				33
	2.9.2. Programmatische aanpak stikstof				35
HOOFDSTUK 3. NATURA 2000-GEBIEDEN					36
	§3.1. Verplichtingen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn				36
		a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden			36
		b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen			36
		c. Beschermingsmaatregelen			37
		d. Monitoring en rapportage			37
	§3.2. Regeling in de Wet natuurbescherming				37
		a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden			37
		b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen			38
		c. Beschermingsmaatregelen			38
		d. Bijzondere voorzieningen			41
		1. Uitzondering vergunningplicht			41
		2. Bijzondere nationale natuurgebieden			41
	§3.3. Omzetting in Omgevingswet				43
		a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden			43
		b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen			45
		c. Beschermingsmaatregelen			46
		d. Bijzondere voorzieningen			50
		1. Uitzondering vergunningplicht			50
		2. Bijzondere nationale natuurgebieden			51
HOOFDSTUK 4. SOORTENBESCHERMING					52
	§4.1. Inleiding				52
	§4.2. Algemene verboden ter bescherming van dieren of planten				52
	4.2.1. Verplichtingen Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en verdragen van Bern en Bonn				52
		a. Vogelrichtlijn: bescherming van vogels			52
		1. Verboden handelingen			52
		2. Verboden middelen			53
		3. Uitzonderingen			53
		b. Habitatrichtlijn: bescherming dieren en planten van soorten van Europees belang			54
		1. Verboden handelingen			54
		2. Exploitatie en onttrekking			54
		3. Verboden middelen			55
		4. Uitzonderingen			55
		c. Verdragen van Bern en Bonn			55
		d. Biodiversiteitsverdrag			56
		e. Benelux-overeenkomst jacht en vogelbescherming			56
	4.2.2. Regeling in de Wet natuurbescherming				56
		a. Bescherming van vogels, andere dieren en planten van soorten van Europees belang			57
		b. Bescherming van dieren en planten van soorten van nationaal belang			57
		1. Aangewezen soorten van nationaal belang en verboden			57
		2. Uitzonderingen verboden			58
		3. Meldingsplicht in plaats van ontheffing			59
		c. Bevoegd gezag			59
		d. Gedragscodes			59
		e. Ontheffingen overig			59
		f. Verbod op uitzetten dieren en eieren			59
	4.2.3. Omzetting in Omgevingswet				60
		a. Bescherming van vogels, dieren en planten van soorten van Europees belang			60
		1. Verboden activiteiten			60
		2. Exploitatie en onttrekking			62
		b. Bescherming van dieren en planten van soorten van nationaal belang			62
		1. Aangewezen soorten van nationaal belang en verboden			62
		2. Uitzonderingen verbod			62
		3. Meldingsplicht in plaats van omgevingsvergunning			62
		c. Bevoegd gezag			63
		d. Gedragscodes			63
		e. Omgevingsvergunning overig			63
		f. Verbod op uitzetten dieren en eieren			63
	§4.3. Regimes beheer van in het wild levende populaties, schadebestrijding, jacht				64
	4.3.1. Internationale verplichtingen				64
		a. Vogelrichtlijn			64
		b. Habitatrichtlijn			64
		c. Verdragen van Bern en Bonn			65
		d. Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming			65
	4.3.2. Regeling in de Wet natuurbescherming				65
		a. Faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en wildbeheereenheden			65
		b. Schadebestrijding en overlastbestrijding			67
		c. Populatiebeheer door faunabeheereenheden			68
		d. Jacht			68
		e. Waterschappen: voorkoming van schade aan waterstaatswerken, veroorzaakt door muskusratten en beverratten			70
	4.3.3. Omzetting in Omgevingswet				70
		a. Faunabeheerplannen, faunabeheereenheden en wildbeheereenheden			70
		b. Schadebestrijding en overlastbestrijding			71
		c. Populatiebeheer door faunabeheereenheden			72
		d. Jacht			72
		e. Waterschappen: voorkoming van schade aan waterstaatswerken, veroorzaakt door muskusratten en beverratten			72
	§4.4. Middelen				73
	4.4.1. Regeling in de Wet natuurbescherming				73
		a. Algemeen			74
		b. Geweer			74
		c. Jachtvogels			75
		d. Eendenkooien			75
		e. Overig			75
	4.4.2. Omzetting naar Omgevingswet				76
		a. Algemeen			76
		b. Geweer			76
		c. Jachtvogels			77
		d. Eendenkooien			77
		e. Overig			78
	§4.5. Handel en bezit van dieren, planten en producten				78
	4.5.1. Internationale verplichtingen				78
	4.5.2. Regeling in de Wet natuurbescherming				79
	4.5.3. Omzetting naar Omgevingswet				80
	§4.6. Exoten				80
	4.6.1. Internationale verplichtingen				80
	4.6.2. Regeling in Wet natuurbescherming				81
	4.6.3. Overgang naar Omgevingswet				83
HOOFDSTUK 5. HOUTOPSTANDEN					84
	§5.1. Houtopstanden				84
	5.1.1. Regeling in de Wet natuurbescherming				84
	5.1.2. Omzetting in de Omgevingswet				86
	§5.2. Handel in hout en houtproducten				87
	5.2.1. Internationale verplichtingen				87
	5.2.2. Regeling in de Wet natuurbescherming				87
	5.2.3. Omzetting in Omgevingswet				88
HOOFDSTUK 6. FINANCIËLE BEPALINGEN					88
	§6.1. Tegemoetkoming schade				88
	6.1.1. Schade veroorzaakt door dieren				88
		a. Regeling in de Wet natuurbescherming			88
		b. Omzetting in Omgevingswet			88
	6.1.2. Schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen				89
		a. Regeling in de Wet natuurbescherming			89
		b. Omzetting in Omgevingswet			89
	§6.2. Retributies				90
HOOFDSTUK 7. HANDHAVING					91
	§7.1. Internationale verplichtingen				91
	§7.2. Regeling in Wet natuurbescherming				92
		a. Toezicht op de naleving en opsporing van strafbare feiten			92
		b. Strafrecht			92
		c. Herstelsancties			92
		d. Bestuurlijke boete			92
		e. Gegevensuitwisseling			93
	§7.3. Omzetting naar de Omgevingswet				93
HOOFDSTUK 8. INTEGRAAL AFWEGINGSKADER EN EFFECTEN					94
HOOFDSTUK 9. ARTIKELSGEWIJS					96
BIJLAGEN1
1. Omzetting Wet natuurbescherming naar stelsel Omgevingswet
2. Transponeringstabellen
3. Reactiedocument consultatieronde

HOOFDSTUK 1. INLEIDING

Dit wetsvoorstel regelt de integratie van de Wet natuurbescherming1 in de Omgevingswet.2

De Wet natuurbescherming is het resultaat van een recent afgeronde parlementaire behandeling;3 de wet is op 1 januari 2017 in werking getreden. Het wettelijke stelsel is ten opzichte van de vroegere natuurwetgeving sterk gemoderniseerd en vereenvoudigd, waarbij de Europese en internationale verplichtingen centraal zijn gesteld. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken zijn in hoofdzaak bij provincies belegd, overeenkomstig de afspraken in het Bestuursakkoord natuur4 en het Natuurpact.5 Uitgangspunten, begrippen en systematiek van de Wet natuurbescherming zijn zoveel mogelijk afgestemd op die van de Omgevingswet. Voor de vergunning- en ontheffingverlening kan worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning.6

Daarnaast voorziet de Wet natuurbescherming in een algemene zorgplicht voor natuurwaarden, in de plicht om actief maatregelen te treffen om habitats, leefgebieden en soorten in een gunstige staat van instandhouding te brengen, waarvoor provincies onder meer het natuurnetwerk Nederland tot stand moeten brengen, in gebiedsprogramma’s (beheerplannen) voor Natura 2000-gebieden en in de mogelijkheid van een programmatische aanpak om de instandhoudingsdoelstellingen in Natura 2000-gebieden te verwezenlijken en de staat van instandhouding van habitats en soorten binnen en buiten die gebieden te verbeteren. De wet bevat specifieke regels voor het vangen en doden van dieren in het kader van schadebestrijding, populatiebeheer en jacht, waarbij een transparante uitoefening van deze handelingen en een goede maatschappelijke inbedding vooropstaan. Ook biedt de wet een basis voor regulering van de handel in en het bezit van dieren en planten van bedreigde of kwetsbare soorten, van exoten en van hout, ter voldoening aan internationale verplichtingen op dat vlak. Ter waarborging van een samenhangend beleid is voorzien in een nationale natuurvisie en in provinciale natuurvisies. Verder zijn regels gesteld over monitoring van de staat van natuur en landschap en van de effecten van het beleid en over de aanwijzing van «bijzondere provinciale natuurgebieden» en «bijzondere provinciale landschappen», voor welke laatste gebieden en landschappen in de Wet natuurbescherming overigens geen specifiek beschermingsregime is voorzien.

Voor de voldoening aan de op grond van de Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed11 en het Europese landschapsverdrag12 geldende verplichtingen zijn de algemene kaders van de Omgevingswet van belang; deze aanvullingswet draagt via de bescherming van natuurwaarden en houtopstanden indirect bij aan de doelen van deze verdragen, maar voorziet daarvoor niet in specifieke instrumenten, buiten de mogelijkheid van aanwijzing van bijzondere provinciale landschappen.

De Omgevingswet, eveneens het resultaat van recente parlementaire behandeling,13 voorziet in een integraal wettelijk kader, gericht op het in onderlinge samenhang bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, alsook het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften (artikel 1.3 Omgevingswet). Natuur maakt onderdeel uit van de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, tweede lid, onder h, Omgevingswet). De doelstellingen van de Omgevingswet sluiten naadloos aan bij de natuurvisie «Natuurlijk verder»,14 die uitgaat van een evenwichtige benadering waarbij bescherming, beleving en benutting van natuur zoveel mogelijk samengaan en ook rekening wordt gehouden met andere ruimtelijke functies, sociaaleconomische vereisten en lokale en regionale bijzonderheden.

De Omgevingswet biedt een palet aan instrumenten (zie paragraaf 2.2) om zeker te stellen dat het natuurbelang van meet af aan op volwaardige wijze wordt meegenomen bij beleidsvorming en besluitvorming, als onderdeel van de daarbij aan de orde zijnde samenhangende benadering, en om zeker te stellen dat de natuur, rekening houdend met andere belangen, kan worden beschermd. Zo worden in een vroegtijdig stadium mogelijk strijdige of juist elkaar versterkende ontwikkelingen met elkaar in verband gebracht. Met dit instrumentarium wordt onder meer ruimtelijke bescherming geboden aan gebieden die behoren tot het landelijke ecologische netwerk «natuurnetwerk Nederland», waartoe ook de Natura 2000-gebieden behoren, maar ook aan natuurgebieden daarbuiten, aan stadsnatuur en aan met de natuur verweven landschapswaarden. Bovendien wordt dit instrumentarium gebruikt om een goede kwaliteit van lucht, bodem, water en watersystemen te borgen, wat ook van wezenlijk belang is voor het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden.

De Wet natuurbescherming biedt ten opzichte van de Omgevingswet een specifieke, aanvullende bescherming voor bepaalde natuurwaarden. De betrokken natuurwaarden kunnen het echter niet stellen zonder de ruimtelijke bescherming en de ruimte voor ontwikkeling die met de instrumenten van de Omgevingswet kan worden geboden. Daarnaast zijn die instrumenten van belang voor natuurwaarden die buiten die reikwijdte van de Wet natuurbescherming vallen. Een en ander betekent dat in aanvulling op de provincies ook de gemeenten een belangrijke rol kunnen vervullen bij de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van de natuur. Het gemeentelijke beleid ter zake van de bescherming van de natuur- en landschapswaarden leggen zij vast in de op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Omgevingswet vast te stellen gemeentelijke omgevingsvisie.

In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst»15 is gemeld dat het kabinet het traject van de Omgevingswet voortzet. Onderdeel van dat traject is de verdere integratie van het stelsel van de Wet natuurbescherming in het stelsel van de Omgevingswet, waartoe het vorige kabinet had besloten vanwege de onderlinge samenhang. In paragraaf 2 van de toelichting bij de nota van wijziging van 18 juni 201416 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken aangekondigd dat de Wet natuurbescherming zal worden geïntegreerd in de Omgevingswet op het moment dat laatstgenoemde wet in werking treedt. Bij brief van 1 oktober 2014 aan de Tweede Kamer17 heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken aangegeven dat deze integratie de vorm zal krijgen van een volledige overgang van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving naar de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving. Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet natuurbescherming is door het toenmalige kabinet meermalen bevestigd dat het normenkader en de instrumenten ongewijzigd zullen overgaan en dat geen afbreuk wordt gedaan aan het beschermingsniveau;18 de overgang van de regels over de bescherming van de natuur en de daarbij horende bevoegdheidsverdeling geschiedt dus beleidsneutraal.

Het kabinet wijst er op dat de Wet natuurbescherming ook onderwerpen bevat met een horizontaal karakter, zoals de beslistermijnen voor het verlenen van vergunningen. Hiervoor voorziet de Wet natuurbescherming in regels die afwijken van de regels van de Omgevingswet. De voorgestelde integratie van de natuurbeschermingsregels in de Omgevingswet betekent voor horizontale onderwerpen dat de algemene regeling van de Omgevingswet in beginsel leidend is en niet de bijzondere regeling in de sectorale wet, net zo min als voor andere aspecten in de Omgevingswet een uitzondering is gemaakt.

In deze memorie van toelichting wordt ingegaan op de verschillende onderdelen van de Wet natuurbescherming en wordt toegelicht op welke wijze deze zullen overgaan naar de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, en op – voor zover aan de orde – de voorzieningen die het onderhavige wetsvoorstel daarvoor bevat. Daarbij wordt eerst ingegaan op enkele algemene onderwerpen, zoals doelstellingen, bevoegdheidsverdeling, omgevingsvisie, monitoring en onderzoek, de zorgplicht, actieve beschermingsmaatregelen en de programmatische aanpak (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt ingegaan op het instrumentarium voor de gebiedsbescherming (hoofdstuk 3), de soortenbescherming (hoofdstuk 4) en de houtopstanden (hoofdstuk 5), op de financiële bepalingen (hoofdstuk 6) en op de handhaving (hoofdstuk 7). In hoofdstuk 8 worden het integraal afwegingskader en de effecten behandeld. In hoofdstuk 9 is de artikelsgewijze toelichting opgenomen. Bijlage 119 bij de toelichting bevat een tabel waarin is aangegeven op welke wijze elk van de bepalingen van de Wet natuurbescherming is of wordt omgezet in de Omgevingswet of de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving. Bijlage 220 voorziet in een transponeringstabel met betrekking tot de omzetting van de bepalingen van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en relevante internationale verdragen.

Een voorontwerp van het wetsvoorstel is in juni 2016 ter kennisneming aan bestuurlijke koepelorganisaties en maatschappelijke organisaties toegestuurd, waarbij gelegenheid is geboden om opmerkingen te maken. Vervolgens heeft van 21 november 2016 tot en met 21 januari 2017 de formele consultatieronde plaatsgevonden van een ontwerp van dit wetsvoorstel. Bijlage 321 bevat een zogeheten reactiedocument, waarin de commentaren op de consultatieversie van het wetsvoorstel worden behandeld.

HOOFDSTUK 2. ALGEMENE ONDERWERPEN

§2.1. Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verhouding van dit wetsvoorstel tot de verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht en de instrumenten van de Omgevingswet. Verder wordt ingegaan op de wijze waarop bij de overgang van de Wet natuurbescherming wordt omgegaan met een aantal algemene aspecten die nu geheel of gedeeltelijk zijn geregeld in hoofdstuk 1 van de Wet natuurbescherming te weten: de doelbepalingen, de bevoegdheidsverdeling tussen Rijk en provincies, de natuurvisie, monitoring en onderzoek, de zorgplicht voor natuur, actieve beschermingsmaatregelen voor natuurwaarden en de programmatische aanpak.

§2.2. Verhouding tot verbeterdoelen en instrumenten Omgevingswet

2.2.1. Verbeterdoelen

De overgang van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving leidt niet tot een verdere vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte. De overgang geschiedt immers, zoals aangegeven in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting, beleidsneutraal. De toetsingskaders voor de bescherming van de specifieke natuurwaarden die onder de reikwijdte van de Wet natuurbescherming vallen wijzigen bij overgang naar de Omgevingswet niet. Voor de meeste onder de reikwijdte van de Wet natuurbescherming vallende natuurwaarden is er Europeesrechtelijk geen ruimte voor afwijking van deze kaders. De kaders vloeien veelal direct voort uit de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, de Verdragen van Bern en van Bonn en de Europese regelgeving op het vlak van de handel in bedreigde dier- en plantensoorten en duurzaam hout. Ook overigens, waar het bijvoorbeeld de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de bepaling van instandhoudingsdoelstellingen voor die gebieden betreft, is de afwegingsruimte begrensd; en voor zover ruimte aanwezig is, moeten de afwegingen op landelijk niveau worden gemaakt. Voor zover geen sprake is van Europeesrechtelijke verplichtingen biedt de Wet natuurbescherming de nodige bestuurlijke afwegingsruimte, die bij overgang naar de Omgevingswet behouden blijft.

2.2.2. Instrumenten

De Omgevingswet biedt bestuursorganen een breed palet aan instrumenten om de doelstellingen van de wet in de praktijk gestalte te geven. Een aantal instrumenten zijn in het voorgaande al kort genoemd.

De overgang van de Wet natuurbescherming zal geen andere of grotere rol voor omgevingsplannen met zich brengen. Zoals ook in de voorgaande paragraaf al is aangegeven, ontstaat er bijvoorbeeld niet meer afwegingsruimte. De kaders van de Vogelrichtlijn en van de Habitatrichtlijn zijn specifieke kaders die bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet te allen tijde in acht moeten worden genomen. Dat geldt dus ook bijvoorbeeld bij het toelaten van bepaalde activiteiten in het omgevingsplan. Het omgevingsplan zal – net zoals de huidige bestemmingsplannen en net als andere voor de toelating van activiteiten sturende plannen – overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn passend moeten worden beoordeeld als het mogelijk significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied in het licht van de daarvoor geldende instandhoudingsdoelstellingen. En daarnaast is het verstandig om bij het toelaten van activiteiten in het omgevingsplan rekening te houden met het feit dat, ingeval deze nadelige gevolgen kunnen hebben voor dier- of plantensoorten, mogelijk een vergunningplicht op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Omgevingswet geldt, èn met de kans dat deze daadwerkelijk zal kunnen worden verleend, gegeven de specifieke afwegingskaders voor de op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te beschermen gebieden en soorten. Omgekeerd blijft ook de ruimte behouden die nu op grond van de Wet natuurbescherming al voor plannen bestaat. Zo kan ook straks in het omgevingsplan onder strikte voorwaarden vrijstelling worden verleend van de vereiste omgevingsvergunning voor Natura 2000-activiteiten of voor flora- en fauna-activiteiten.

Het voorgaande wil uiteraard niet zeggen dat de omgevingsplannen niet van belang zijn voor de voldoening aan de Vogel- en Habitatrichtlijn en andere internationaalrechtelijke verplichtingen op het vlak van de biodiversiteit. Dat belang is groot, omdat de omgevingsplannen – net als de huidige bestemmingsplannen – aan natuurwaarden ruimtelijke bescherming bieden door geen activiteiten toe te laten die met die natuurwaarden strijdig zijn. Die functie van de omgevingsplannen verandert met de overheveling van de Wet natuurbescherming echter niet ten opzichte van de functie die bestemmingsplannen op dat punt al hadden. Waar dat aangewezen is in het licht van internationaalrechtelijke verplichtingen zullen voor bepaalde natuurgebieden – namelijk de gebieden die zijn gelegen binnen het natuurnetwerk Nederland op land, waaronder de Natura 2000-gebieden, ook instructieregels over omgevingsplannen worden gesteld. Thans zijn dergelijke instructieregels voor bestemmingsplannen gesteld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening op grond van de Wet ruimtelijke ordening en in provinciale verordeningen. Straks worden de instructieregels over omgevingsplannen gesteld op grond van de Omgevingswet in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving en omgevingsverordeningen.

§2.3. Wettelijke doelstellingen natuurbescherming

2.3.1. Belang van natuurbescherming en van een sterke natuur

In de eerder aangehaalde nationale natuurvisie, is de inzet van het Rijk voor een sterke natuur in Nederland beschreven.

De doelstelling van een sterke natuur dient niet alleen de natuur zelf, die intrinsiek waarde toekomt, maar ook de mens, die van de natuur deel uitmaakt. Natuur is belangrijk voor het welzijn en welbevinden van mensen en moet kunnen worden beleefd. Natuur heeft economische betekenis, niet alleen omdat zij een land aantrekkelijk maakt voor vestiging van bedrijven, maar ook vanwege het genetische materiaal en de andere opbrengsten die zij geeft en haar betekenis voor een duurzame land- en tuinbouw. In de natuurvisie staat dan ook de stelling centraal dat natuur en economie van elkaar profiteren en niet tegenover elkaar moeten worden geplaatst als onverenigbare grootheden. Natuur draagt voorts bij aan de veiligheid en bescherming van de mens; zij verschaft bijvoorbeeld buffers tegen overstromingen. Is natuur sterk, dan kan zij een stootje hebben en is zij ook bestand tegen de effecten van het intensieve menselijke gebruik van de schaarse oppervlakte voor verschillende doeleinden zoals dat in Nederland aan de orde is.

Natuur is er in vele vormen, van natuur van internationaal belang tot stadsnatuur voor de deur van de mensen, met allerlei gradaties daartussen. Natuur en cultuur zijn met elkaar verweven; veel natuur is tot stand gekomen door ingrijpen van de mens. Natuur is deel van het landschap waarop de mens in Nederland nadrukkelijk zijn stempel heeft gedrukt, en omgekeerd zijn landschapselementen en een groenblauwe dooradering van het landelijk gebied onmisbaar voor een sterke natuur. Het samenstel van natuur en landschap heeft vaak een cultuurhistorische betekenis en een schoonheid die in zichzelf van waarde is en als cultureel erfgoed behouden moet worden.

De mens is afhankelijk van de natuur, maar omgekeerd is de natuur ook afhankelijk van de mens. Door het beheer van natuurgebieden en het voeren van actief beleid om de staat van instandhouding van soorten te verbeteren heeft de mens een positieve invloed op de natuur. Daar staat tegenover dat menselijke activiteiten ook nadelig kunnen uitpakken voor de staat van instandhouding van de natuur. Natuurarealen nemen af door ontginning, functieverandering en de vestiging van woningen of bedrijventerreinen, en worden versnipperd als gevolg van infrastructuur en bebouwing. De afname van de milieukwaliteit als gevolg van in het milieu aanwezige zware metalen, gewasbeschermingsmiddelen, polychloorbifenylen en chloorfluorkoolwaterstoffen, stikstof, fosfaat, niet-afbreekbare kunststoffen en als gevolg van verdroging vormt eveneens een bedreiging voor de staat van instandhouding van de natuur.

2.3.2. Belang van natuurbeschermingswetgeving

Vanwege het grote algemene belang dat natuur vertegenwoordigt, de kwetsbaarheid van natuur en de voortdurende achteruitgang van natuurwaarden, heeft de overheid zich de zorg voor de bescherming van de natuur aangetrokken. In Nederland geeft zij daarmee invulling aan artikel 21 van de Grondwet, dat bepaalt dat de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze zorg krijgt niet alleen vorm door feitelijke bescherming te bieden aan natuurwaarden, bijvoorbeeld door verwerving en beheer van natuurterreinen. Ook wetgeving is van belang. Daarmee worden de met het oog op de bescherming en ontwikkeling van natuur noodzakelijke juridische en bestuurlijke instrumenten verschaft. In die instrumenten voorzien de Omgevingswet, de Wet natuurbescherming en de op deze wetten gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

Deze wetgeving geeft ook invulling aan internationale verdragen en Europese regelgeving, die sinds de tweede helft van de vorige eeuw een steeds grotere betekenis hebben gekregen vanuit het besef van landen dat veel invloeden op het leefmilieu grensoverschrijdend zijn en dat ecosystemen en soorten deel uitmaken van een groter, samenhangend biogeografisch verband en zich niet houden aan landsgrenzen. De handel in dieren en planten van bedreigde soorten heeft eveneens een internationaal karakter. Veel natuur – grote delen van de zeeën, oceanen en poolgebieden – is bovendien niet territoriaal tot een bepaald land te rekenen.

Op het vlak van natuur zijn in het bijzonder de in hoofdstuk 1 genoemde Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn van belang. Deze hebben tot doel de biologische diversiteit te waarborgen door het in een gunstige staat behouden of herstellen van natuurlijke habitats en habitats van wilde dier- en plantensoorten van Europees belang. Deze richtlijnen verzekeren bovendien een Europees level playing field bij de uitvoering van internationale biodiversiteitsverdragen, in het bijzonder het Verdrag inzake biologische diversiteit22 en de in hoofdstuk 1 aangehaalde Verdragen van Bern en van Bonn. Daarnaast gelden nog tal van andere internationale verplichtingen, zoals bijvoorbeeld de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten,23 ook wel het cites-verdrag genoemd; ter uitvoering daarvan zijn op Europees niveau regels gesteld in onder meer de cites-basisverordening.24

2.3.3. Verankering van doelen in wetgeving

a. Verankering doelstellingen in Wet natuurbescherming

Waar de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving tot doel heeft om internationale verplichtingen om te zetten, is dat in de considerans of de bepalingen zelf tot uitdrukking gebracht. Ook na de overheveling van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving zal steeds duidelijk zijn welke bepalingen dienen ter uitvoering van welke internationale verplichtingen.

Evenals gebeurd is in artikel 1.3 van de Omgevingswet, zijn in de Wet natuurbescherming daarnaast ook de bredere, maatschappelijke doelen van de wet tot uitdrukking gebracht. Dat is gedaan in artikel 1.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. In overeenstemming met artikel 1.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming oefent een bestuursorgaan zijn taken en bevoegdheden op grond van de wet uit met het oog op de in het eerste lid van deze wet genoemde doelen, zoals nader bepaald bij of krachtens die wet. De in het eerste lid neergelegde doelstellingen vormen de weerslag van de kabinetsvisie op natuur in samenhang met haar maatschappelijke functies. Zo is de doelstelling van het doelmatig beheer, het gebruik en de ontwikkeling van de natuur direct verbonden met het oogmerk van de vervulling van maatschappelijke functies (artikel 1.10, eerste lid, onderdeel b). De doelstelling van de verzekering van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, dient ook de vervulling van maatschappelijke functies (artikel 1.10, eerste lid, onderdeel c). Tegelijk wordt onderkend dat menselijk handelen schade kan toebrengen aan natuur en dat in Nederland veel natuur onder druk staat en niet zo sterk is dat zij tegen een stootje kan. Daarom is als zelfstandige doelstelling – los van de maatschappelijke functies – opgenomen de bescherming en ontwikkeling van de natuur alsook het behouden en herstellen van de biologische diversiteit, ook los van maatschappelijke functies (artikel 1.10, eerste lid, onderdeel a). Dit onder erkenning dat de waarde van natuur verder gaat dan de waarde die zij vanwege haar maatschappelijke functies voor de mens heeft: zij heeft waarde in zichzelf.

b. Verankering doelstellingen in Omgevingswet

Bij het opstellen van dit voorstel voor de aanvullingswet natuur Omgevingswet is vastgesteld dat de in artikel 1.10, eerste lid, verwoorde doelstellingen van de Wet natuurbescherming materieel worden gedekt door de doelbepaling van artikel 1.3 van de Omgevingswet, nu zowel natuur als landschappen op grond van artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet worden gerekend tot het begrip «fysieke leefomgeving» en de kwaliteit van natuur en landschappen dus per definitie ook onderdeel uitmaakt van de omgevingskwaliteit, zoals ook de biologische diversiteit daarvan onderdeel uitmaakt. Het beschermen en ontwikkelen van de natuur, het behouden en herstellen van de biologische diversiteit en het behouden van waardevolle landschappen valt onder de aanhef en onderdeel a van artikel 1.3. Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur of het beheer van landschappen ter vervulling van maatschappelijke functies valt onder de aanhef en onderdeel b van artikel 1.3. Deze doelen moeten volgens de aanhef van artikel 1.3 steeds in onderlinge samenhang worden beschouwd. Hoe de balans tussen beide in een concreet geval uitvalt, zal – net als bij de Wet natuurbescherming het geval is – ook in belangrijke mate afhangen van de normen- en afwegingskaders die voortvloeien uit internationale verplichtingen.

In lijn met artikel 1.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming bepaalt artikel 2.1, eerste lid, van de Omgevingswet dat bestuursorganen hun taken en bevoegdheden op grond de Omgevingswet uitoefenen met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld. Dat laatste is van belang voor de onderwerpen waarvoor in de Wet natuurbescherming specifieke regels zijn gesteld die in het kader van de overgang van die wet straks worden gesteld bij en krachtens de Omgevingswet. Er kan niet met een enkel beroep op andere doelstellingen van de Omgevingswet worden afgeweken van deze specifieke regels – die veelal direct zijn ontleend aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – tenzij deze specifieke regels daarvoor zelf ruimte bieden.

§2.4. Bevoegdheidsverdeling, afstemming en samenwerking

2.4.1. Bevoegdheidsverdeling

De provincies zijn – zoals enkele jaren geleden opnieuw is bevestigd in de bestuursafspraken 2011–2015 tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen27 – verantwoordelijk voor de inrichting van het landelijk gebied en voor het regionale beleid op het vlak van natuur, recreatie, toerisme, landschap, structuurversterking van de landbouw en de leefbaarheid van het platteland. De provincies stemmen volgens deze bestuursafspraken een en ander integraal af met de uitvoering van het provinciale en gemeentelijke ruimtelijke ordenings-, water- en milieubeleid en voeren de bovenlokale regie.

In lijn hiermee zijn in overeenstemming met het Bestuursakkoord natuur en het Natuurpact taken en bevoegdheden in de Wet natuurbescherming zoveel mogelijk neergelegd bij de provincies, gegeven de schaalgrootte die vereist is voor een goede invulling van de in die wet aan de orde zijnde opgave. De wettelijke opgave voor provincies komt in essentie neer op het op landelijk niveau in een gunstige staat van instandhouding brengen of houden van natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten waarvoor internationale verplichtingen gelden of die van nationaal belang zijn. Het gaat daarbij om natuurgebieden en leefgebieden van soorten die zowel in omvang als belang het lokale niveau overstijgen en waarvoor landelijke doelstellingen gelden die alleen kunnen worden geborgd door op provincieniveau geregisseerde en tussen provincies onderling afgestemde gebiedsaanpakken. De provincies hebben op het vlak van de taken en bevoegdheden van de Wet natuurbescherming in de loop der jaren de nodige deskundigheid ontwikkeld. In overeenstemming met het Bestuursakkoord natuur en het Natuurpact zijn de nodige middelen naar de provincies gedecentraliseerd. Zij zijn ook bevoegd voor de inzet van ondersteunende instrumenten, zoals landinrichting op grond van de Wet inrichting landelijk gebied, welk instrument volgens het nog bij de Tweede Kamer in te dienen voorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom eveneens naar de Omgevingswet zal overgaan.

In het kader van de Omgevingswet wordt voor deze specifieke natuurwaarden en beschermingskaders, die het lokale niveau overstijgen, de voorheen op grond van de Wet natuurbescherming geldende lijn doorgetrokken. Dat laat onverlet dat ook de gemeenten een belangrijke rol toekomt. Zij hebben immers de primaire zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving – waarvan natuur en landschap integraal onderdeel uitmaken – en voorzien op integrale wijze via hun omgevingsplannen en andere instrumenten in de bescherming daarvan. Verwezen zij op dit punt ook naar de paragrafen 2.2 en 2.8 van deze memorie van toelichting. Daar komt bij dat gemeenten over het algemeen het loket zijn voor aanvragen van omgevingsvergunningen, ook omgevingsvergunningen die mede zien op Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten.

Het is vanuit hun regierol in het bijzonder aan provincies om – overeenkomstig artikel 2.2 van de Omgevingswet – met gemeenten en andere overheden, zoals waterschappen, een zodanige samenwerking te zoeken bij de uitoefening van taken en inzet van bevoegdheden, dat een zo adequaat mogelijke bescherming aan kwetsbare natuurwaarden wordt geboden en een zo goed mogelijk resultaat wordt geboekt bij het realiseren van de biodiversiteitsdoelstellingen.

De decentralisatie van taken en bevoegdheden naar provincies zoals deze heeft plaatsgevonden met de Wet natuurbescherming betekent niet dat het Rijk geen verantwoordelijkheden meer heeft. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor de afspraken in internationaal verband en is door andere landen of de Europese Unie daarop aanspreekbaar. Het Rijk blijft bovendien gaan over zaken van nationaal, provincie overstijgend belang. Vanuit die verantwoordelijkheid maakt het Rijk beleidskaders, zoals de geldende structuurvisie infrastructuur en ruimte en de nationale natuurvisie, die in de toekomst zullen opgaan in de omgevingsvisie. Het Rijk biedt ook wettelijke kaders met instrumenten en normen voor natuurbescherming, zoals de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving en – thans nog – de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving. Het voert regie als dat nodig is, zoals blijkt uit de afspraken in het Natuurpact. Het stelt instructieregels voor provincies, zoals bijvoorbeeld gebeurt in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving in navolging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening wat betreft het natuurnetwerk Nederland. Soms houdt het Rijk zelf de bevoegdheid om vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen te verlenen, zoals in het Besluit natuurbescherming op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming is gedaan voor onder meer defensieactiviteiten, landelijke infrastructuur, het treffen van maatregelen en voorzieningen die nodig zijn met het oog op de ontwikkeling, werking en bescherming van hoofdwateren, en schelpdiervisserij. Of het Rijk stelt zelf nadere regels, zoals voor de handel in dieren, planten en producten daarvan. Het Rijk heeft ook afspraken met provincies gemaakt over monitoring en evaluatie en het ziet toe op provincies in het kader van interbestuurlijk toezicht, met de mogelijkheid van de inzet van dwingende instrumenten op grond van de Provinciewet en de Wet naleving Europees recht publieke entiteiten.

Met de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet zal de verhouding tussen de verschillende overheidslagen en bestuursorganen in essentie niet wijzigen. Wel zal de regeling van een groter deel van de activiteiten en het normenkader waaraan de uitoefening van de bevoegdheden is gekoppeld plaatsvinden bij algemene maatregel van bestuur op grond van de hoofdstukken 2 en 4 van de Omgevingswet, in de vorm van instructieregels en algemeen verbindende voorschriften, en bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Omgevingswet waarin de omgevingsvergunningplichtige activiteiten verder worden gepreciseerd. Ook de precieze regeling van de bevoegdheidsverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten zal plaatsvinden bij algemene maatregel bestuur op grond van de Omgevingswet. Zo nodig wordt de grondslag voor deze bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels met dit wetsvoorstel geboden. Bij de bespreking van de omzetting van de onderscheiden beschermingsregimes voor gebieden, soorten en houtopstanden wordt daarop nader ingegaan.

Voor aangelegenheden die eenheid van beleid vergen of de provincieschaal overstijgen bevatten de Omgevingswet en het onderhavige wetsvoorstel de noodzakelijke waarborgen, door het stellen van algemene kaders voor bijvoorbeeld de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen voor Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten (artikel 5.18 van de Omgevingswet), door de eis dat bij effecten van besluiten voor andere provincies onderlinge afstemming tussen provincies plaatsvindt (artikel 2.2, eerste lid, van de Omgevingswet) en door de mogelijkheid van bestuursorganen om taken en bevoegdheden gezamenlijk uit te oefenen (artikel 2.2, tweede lid, van de Omgevingswet).

2.4.2. Afstemming en samenwerking

In de huidige wetgeving is voor een aantal onderwerpen voorzien in een verplichting om een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur eerst in procedure te brengen, een ministeriële regeling eerst vast te stellen of een besluit eerst te nemen, nadat hierover overleg heeft plaatsgevonden met de provincies:

• – het vorderen van medebewind van provincies voor de uitvoering van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels over het aan de natuur onttrekken of exploiteren van dieren of planten (artikel 3.7, derde lid, van de Wet natuurbescherming);

• – de aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur van soorten van dieren die op landelijk niveau schade veroorzaken (artikel 3.15, achtste lid, van de Wet natuurbescherming);

• – de opening van de jacht bij ministeriële regeling (artikel 3.22, zesde lid, van de Wet natuurbescherming);

• – het vorderen van medebewind van provincies voor de uitvoering van de invasieve-exotenverordening, bij algemene maatregel van bestuur (artikel 3.38, tweede lid, van de Wet natuurbescherming);

• – het stellen van regels in het kader van de programmatische aanpak stikstof over de toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte over de twee helften van het tijdvak van het programma (artikel 2.4, tweede lid, van het Besluit natuurbescherming), over de bepaling van de omvang van ontwikkelingsruimte (artikel 2.7, derde lid, van het Besluit natuurbescherming) en over de registratie van bijschrijvingen, afschrijvingen en reserveringen van ontwikkelingsruimte (artikel 2.9, zesde lid, van het Besluit natuurbescherming);

• – de goedkeuring van gedragscodes door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (artikelen 3.31, vierde lid, en 4.4, vierde lid, van de Wet natuurbescherming), en

• – het vaststellen van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden of gedeelten daarvan in het beheer bij het Rijk, het treffen van feitelijke maatregelen en het stellen van toegangsverboden of -beperkingen ter bescherming van deze gebieden (artikel 2.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming).

Voor een aantal onderwerpen is vereist dat er overeenstemming over de ontwerpregelgeving bestaat met de provincies:

• – het vorderen van medebewind van provincies voor het beschermen van bijzondere nationale natuurgebieden (artikelen 2.11, vierde lid, van de Wet natuurbescherming);

• – de aanwijzing door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van invasieve exoten ten aanzien waarvan door gedeputeerde staten zorg wordt gedragen voor het zoveel mogelijk terugbrengen van het aantal van die dieren of planten (artikel 3.19, derde lid, van de Wet natuurbescherming);

• – de verlening van ontheffing of vrijstelling door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van het verbod op het uitzetten van dieren of eieren of het planten of zaaien van planten van aangewezen soorten, met het oog op herintroductie of uitzetting (artikel 3.34, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming); en

• – in het kader van de programmatische aanpak het vaststellen bij ministeriële regeling van een lijst van prioritaire projecten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd (artikel 2.8, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming).

§2.5. Natuurvisie in omgevingsvisie

Een beleidsvisie op het vlak van natuur en landschap is een belangrijk onderdeel van de beleidscyclus. Zij draagt bij aan de samenhang in het beleid op dat vlak en geeft duidelijkheid door voor een langere termijn beleidskaders en ambities op niveau vast te leggen. Tegen die achtergrond is gekozen voor een wettelijke verplichting tot het opstellen van een zodanige visie.

a. Regeling beleidsvisie in de Wet natuurbescherming

In artikel 1.7 van die wet wordt ook voorzien in een provinciale natuurvisie, om samenhang van het natuur- en landschapsbeleid op provinciaal niveau te borgen, en om de doorwerking van de kaders en ambities die zijn gesteld op nationaal niveau te verzekeren.

Het beleid voor natuur en landschap staat niet op zichzelf, maar moet worden bezien in samenhang met ander beleid dat effecten heeft op natuur en landschap. Het belang van behoud en zo mogelijk versterking van de natuur en het landschap moet in een vroegtijdig stadium worden meegewogen bij alle relevante beleidsvelden, op zo’n manier dat een effectieve, integrale benadering is verzekerd. Tegen die achtergrond vereisen artikel 1.5, tweede en derde lid, van de Wet natuurbescherming bijvoorbeeld dat in de nationale natuurvisie ook aandacht wordt besteed aan het economische beleid, dat gericht moet zijn op een verduurzaming van economische activiteiten – waaronder landbouw en visserij – en van handelsketens. Voor integraal beleid op het vlak van natuur en landschap is het bovendien van zeer wezenlijk belang dat dit in samenhang wordt ontwikkeld met het beleid dat is gericht op het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.

b. Regeling omgevingsvisie in de Omgevingswet

Bij de parlementaire behandeling van de Wet natuurbescherming was al aangegeven dat het voornemen bestaat om het beleid gericht op de leefomgeving in de toekomst neer te leggen in een integrale omgevingsvisie op grond van de Omgevingswet.29 Een belangrijk deel van het natuurbeleid zal immers relevant zijn voor de eisen die aan de kwaliteit, het beheer, het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving worden gesteld. Dat deel van het natuur- en landschapsbeleid moet dan ook een plaats hebben in de toekomstige omgevingsvisie.

Met de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet zullen de artikelen 3.1 en volgende van de Omgevingswet de wettelijke basis vormen voor de door het Rijk en de provincies op te stellen visie op het vlak van natuur en landschap, als onderdeel van de omgevingsvisie. Bij het opstellen van de artikelen van de Omgevingswet is destijds gekozen voor een globale beschrijving van de inhoud van de omgevingsvisie. Hierbij is in aanmerking genomen dat het begrip «fysieke leefomgeving» veel aspecten omvat en de wet voor langere termijn ruimte moet geven om binnen de aandachtsvelden andere accenten te kunnen leggen. Een belangrijke toevoeging ten opzichte van de Wet natuurbescherming is dat op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Omgevingswet ook gemeenten verplicht zijn een omgevingsvisie op te stellen, die ook inzicht zal verschaffen in het lokale beleid ten aanzien van natuur en landschap.

c. Rode lijsten

Een specifiek aandachtspunt in dit verband vormen de zogenoemde rode lijsten, genoemd in artikel 1.5, vierde lid, van de Wet natuurbescherming.

Voor zover soorten in Nederland ernstig in hun voortbestaan worden bedreigd en niet al ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn beschermd, is onder andere het eerder aangehaalde Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa van belang. Dit verdrag verplicht er in de artikelen 1 en 3 toe, in het beleid bijzondere aandacht te besteden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd of kwetsbaar zijn. Tegen die achtergrond heeft Nederland ervoor gekozen om onder gezag van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit lijsten vast te stellen van deze met uitsterven bedreigde en kwetsbare soorten, zodat daar in het beleid door de verschillende overheden en natuurbeheerders rekening mee kan worden gehouden. Deze lijsten hebben op zichzelf geen rechtsgevolg. De rode lijsten bevatten verdwenen, ernstig bedreigde, bedreigde, kwetsbare en gevoelige planten en dieren in Nederland, verdeeld over achttien soortgroepen. Zij zijn samengesteld aan de hand van twee criteria, te weten trend en zeldzaamheid.

De rode lijsten lenen zich niet voor opname in de omgevingsvisie, vanwege hun detailniveau, de frequentie van herziening en het feit dat vaststelling van de lijsten plaatsvindt op nationaal niveau en dus niet in de provinciale of gemeentelijke omgevingsvisie. Bij de beschrijving van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving volgens artikel 3.2, onder a, van de Omgevingswet, zal meer in algemene zin naar de staat van natuur en soorten worden verwezen.

Tegen deze achtergrond wordt met het onderhavige wetsvoorstel in artikel 2.19, vierde lid, onder a, onder 3° (nieuw) van de Omgevingswet voorzien in een opdracht aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om de rode lijsten vast te stellen, los van de omgevingsvisie. Deze rode lijsten kunnen in de toekomst – bij de verdere ontwikkeling van het digitaal stelsel omgevingswet op grond van artikel 16.2, tweede lid, van de Omgevingswet30 – als omgevingsdocument worden aangemerkt. Het rechtskarakter blijft daarmee ongewijzigd: het document biedt informatie waarmee in het beleid door de verschillende overheden en natuurbeheerders rekening kan worden gehouden. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving zal daarnaast voor de provincies – conform het huidige artikel 1.12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet natuurbescherming – expliciet worden geregeld dat zij verantwoordelijk zijn voor het nemen van de nodige maatregelen voor het behoud of het herstel van de op de rode lijsten geplaatste dier- en plantensoorten.

d. Kwantificering doelen

Een ander aandachtspunt vormt de kwantificering van de doelen voor de Natura 2000-gebieden.

De Wet natuurbescherming geeft de opdracht om in de natuurvisie voor zover mogelijk in kwantitatieve zin duidelijkheid te verschaffen over de vraag wanneer op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding is bereikt voor de verschillende habitats en soorten die in Natura 2000-gebieden voorkomen (zie hierover hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting) en welke stappen er nog moeten worden gezet om deze doelstelling te realiseren (artikel 1.5, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming). Bij de kwantificering van de instandhoudingsdoelstellingen gaat het er primair om dat – waar mogelijk – op landelijk niveau meer kwantitatief wordt geduid wanneer in Nederland voor natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten die als onderdeel van het Natura 2000-netwerk worden beschermd, sprake is van een gunstige staat van instandhouding. Op basis daarvan moet dan vervolgens worden bezien welke bijdrage door de individuele Natura 2000-gebieden en door natuurwaarden buiten de Natura 2000-gebieden aan deze landelijke doelstelling kan worden geleverd, en of in dat verband behoud van de bestaande kwaliteit en oppervlakte van de relevante natuurwaarden volstaat, dan wel herstel of verbetering als opgave heeft te gelden.

Een dergelijke kwantificering heeft in het licht van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zeker meerwaarde. Met deze kwantificering wordt duidelijkheid verschaft aan overheden en beheerders en aan gebruikers in en rond de gebieden over de voor de gebieden geldende opgave, zodat zij daarmee bij hun afwegingen en investeringsbeslissingen rekening kunnen houden.

De opdracht tot het voor zover mogelijk kwantificeren van de Natura 2000-doelen wordt in dit wetsvoorstel gecontinueerd in artikel 2.19, vierde lid, onder a, onder 2° (nieuw) van de Omgevingswet. De resultaten van de kwantificering kunnen in de toekomst – bij de verdere ontwikkeling van het digitaal stelsel omgevingswet op grond van artikel 16.2, tweede lid, van de Omgevingswet31 – als omgevingsdocument worden aangemerkt.

e. Actualiseringsplicht

In de Omgevingswet zijn, anders dan in artikel 1.6 van de Wet natuurbescherming, geen regels gesteld over een actualiseringsplicht van de omgevingsvisie en een (vaste) termijn waarbinnen actualisatie moet plaatsvinden. Daarvoor is bij de totstandkoming van de Omgevingswet gekozen,32 onder meer omdat dit optimale flexibiliteit biedt aan het betrokken bestuursorgaan, bijvoorbeeld in de afstemming van de omgevingsvisie met omgevingsvisies van andere bestuursorganen en programma’s. Ook worden op deze manier onnodige bestuurlijke lasten voorkomen. Het achterwege laten van de actualiseringplicht ontslaat een bestuursorgaan niet van het actueel houden van zijn beleid, maar het is aan het betrokken bestuursorgaan om te beoordelen of de omgevingsvisie actueel is of dat wijziging nodig is. De looptijd kan overigens in de omgevingsvisie zelf worden aangeduid, waarmee een bestuursorgaan tot uitdrukking brengt wanneer wijziging in ieder geval moet worden overwogen.

§2.6. Monitoring en onderzoek

2.6.1. Monitoring

Bij de uitoefening van de bevoegdheden op grond van de Wet natuurbescherming geldt als uitgangspunt dat de verantwoording daarover plaatsvindt volgens de horizontale verantwoordingslijnen van gedeputeerde staten naar provinciale staten en van Ministers naar de beide Kamers der Staten-Generaal. Verantwoording en verstrekking van gegevens door de provincies aan het Rijk worden tot een minimum beperkt, in beginsel tot die situaties waarin dat nodig is vanwege de verantwoording die de regering moet kunnen afleggen tegenover de Europese Unie en internationale organisaties. Het gaat meer specifiek om de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn; deze geven ook uitvoering aan de eisen die de internationale verdragen op het vlak van biodiversiteit op dit punt stellen.

Artikel 11 van de Habitatrichtlijn bevat de algemene plicht voor lidstaten om toe te zien op de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten op hun grondgebied. Daarbij moeten zij bijzondere aandacht besteden aan de zogenoemde prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten; dat zijn habitats en soorten die dreigen te verdwijnen en voor de instandhouding waarvan de Europese Unie een bijzondere verantwoordelijkheid draagt, omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied in de Europese Unie ligt. Artikel 11 vereist monitoring en zo nodig ook wijziging van de maatregelen die zijn gericht op het behoud of herstel van de betrokken habitats en soorten. De richtlijn verwijst ook in artikel 4, eerste lid, naar dit toezicht, waar het gaat om voorstellen voor wijzigingen van de op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatste Natura 2000-gebieden. Het toezicht kan nieuwe inzichten geven die aanleiding geven tot actualisatie van de natuurvisie in overeenstemming met artikel 1.6, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

Het in artikel 11 van de Habitatrichtlijn bedoelde toezicht behoort in Nederland tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In overeenstemming met de Europeesrechtelijke vereisten voorziet de Wet natuurbescherming in de wettelijke verankering van deze verantwoordelijkheid in artikel 1.8, eerste lid. In de Omgevingswet zijn de bepalingen over monitoring neergelegd in de artikelen 20.1 en verder. In overeenstemming met de systematiek van de Omgevingswet zal het huidige artikel 1.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming zijn plaats krijgen in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving, dat op dit punt invulling zal geven aan het overeenkomstig onderhavig wetsvoorstel aan artikel 20.1, van de Omgevingswet toe te voegen vierde lid. Voorgesteld wordt daarvoor een plicht op te nemen in artikel 20.4 van de Omgevingswet, door toevoeging van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn aan de opsomming van Europese richtlijnen ter uitvoering waarvan in ieder geval regels moeten worden gesteld over monitoring.

In de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verantwoordelijk voor het opstellen van de rapportages en de verstrekking van informatie aan Europese Commissie en internationale organisaties. Dat is tot uitdrukking gebracht in artikel 1.8, derde lid, eerste volzin, van de Wet natuurbescherming. Het Rijk maakt daarvoor zoveel mogelijk gebruik van de bestaande gegevensbestanden. Voor een deel is evenwel onontkoombaar dat de provincies gegevens aan het Rijk verstrekken, omdat alleen zij daarover beschikken of omdat zij het best in staat zijn de gegevens te vergaren.

2.6.2. Onderzoek

In artikel 1.9 van de Wet natuurbescherming is erin voorzien dat het Planbureau voor de Leefomgeving eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk rapport uitbrengt over de toestand van natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte toekomstige ontwikkelingen. Het betreft de zogeheten Natuurverkenningen. Eenmaal in de twee jaar beschrijft het planbureau de voortgang en nieuwe ontwikkelingen op het terrein van natuur, bos en landschap. Deze rapportage is onderdeel van de zogeheten Balans voor de Leefomgeving. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit kan het planbureau vragen aan bepaalde onderwerpen of ontwikkelingen bijzondere aandacht te besteden.

Ook de Omgevingswet bevat een voorziening voor wetenschappelijk onderzoek door het Planbureau voor de Leefomgeving. Op grond van artikel 20.18 brengt het planbureau ten minste eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk rapport uit, waarin de ontwikkeling van de kwaliteit van bij ministeriële regeling aangewezen onderdelen van de fysieke leefomgeving worden beschreven. In het kader van de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet zal in de betrokken ministeriële regeling worden geregeld dat de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur, bos en landschap als onderdelen van de fysieke leefomgeving wordt beschreven. Daarnaast staat het de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uiteraard vrij om – wel of niet samen met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat – specifieke onderzoeksopdrachten aan het planbureau te geven, waaronder bijvoorbeeld het uitbrengen van een tweejaarlijkse rapportage over de toestand van natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte toekomstige ontwikkelingen.

Voor een adequate omzetting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn is van belang dat de verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor het bevorderen van vorenbedoeld onderzoek en wetenschappelijk werk in wetgeving wordt verankerd. Dat is gebeurd in artikel 1.8, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Met dit voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet wordt deze verantwoordelijkheid tot uitdrukking gebracht in een voorgesteld nieuw derde lid van artikel 20.18 van de Omgevingswet.

§2.7. Zorgplicht

a. Zorgplicht in de Wet natuurbescherming

Het kabinet acht het van belang om de eigen verantwoordelijkheid van burgers, ondernemers en overheden voor het behoud en de bescherming van de natuur tot uitdrukking te brengen. Tegen deze achtergrond voorziet artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming in een zorgplichtbepaling die geldt voor alle in het wild levende dieren en planten, dus niet alleen dieren en planten van soorten waarvoor de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en van Bonn specifieke beschermingsmaatregelen eisen. Ook exoten vallen hieronder.34 Behalve de dieren en planten zelf, vallen ook de voor hun voortbestaan relevante – directe – leefomgeving alsook de Natura 2000-gebieden en in voorkomend geval bijzondere nationale natuurgebieden onder de reikwijdte van de zorgplichtbepaling. Hiermee zijn alle denkbare elementen gedekt die in Nederland in de natuur voorkomen.

b. Zorgplicht in de Omgevingswet

De algemene zorgplicht treedt terug als voor een activiteit vanwege een bepaald belang specifieke zorgplichten gelden (zie hierna) of specifieke regels zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in decentrale regelgeving.35 Dat brengt mee dat niet alleen handelen of nalaten in overeenstemming met de op grond van de Omgevingswet vastgestelde regels ter bescherming van de natuur, maar ook handelen of nalaten overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de Visserijwet 1963 over het vangen of doden van vissen niet leidt tot overtreding van de zorgplicht. Die regels worden immers ook gesteld in het belang van de bescherming van de natuur.36 Tegen deze achtergrond is het opnemen in de Omgevingswet van een overeenkomstige bepaling als artikel 1.11, derde lid, van de Wet natuurbescherming, dat voorziet in een expliciete uitzondering van de zorgplicht voor handelen of nalaten in overeenstemming met de Visserijwet 1963, niet nodig.

Specifieke zorgplichten

Gewezen wordt op de mogelijkheid om voor een onderwerp een concretere omschrijving van de zorgplicht te stellen. Deze specifieke zorgplicht geeft degenen die activiteiten in de fysieke leefomgeving uitvoeren meer houvast over de inhoud van de zorgplicht. Zij zullen worden opgenomen in algemene maatregelen van bestuur, op basis van artikel 4.3 van de Omgevingswet. Daardoor is het volledige juridische kader voor algemene regels ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. Zo zal een bevoegd gezag worden aangewezen op grond van paragraaf 4.1.3. Artikel 4.5 biedt de mogelijkheid te bepalen dat het bevoegd gezag de verplichtingen nader kan concretiseren door middel van een maatwerkvoorschrift. De grotere concreetheid van de specifieke zorgplichten maakt het mogelijk dat deze strafrechtelijk worden gehandhaafd in onmiskenbare gevallen, of wanneer een opgelegd maatwerkvoorschrift niet wordt nageleefd. Het voornemen is om ter vervanging van de huidige aanschrijvingsbevoegdheid ter bescherming van Natura 2000-gebieden op grond van de Wet natuurbescherming in het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving een specifieke zorgplicht te stellen die wordt uitgewerkt via maatwerkvoorschriften of maatwerkregels. Verwezen wordt naar paragraaf 3.3, onder c, onder 3°, van deze memorie van toelichting.

§2.8. Actieve beschermingsmaatregelen

a. Belang actieve beschermingsmaatregelen

Om dier- en plantensoorten duurzaam in een gunstige staat van instandhouding te krijgen en te behouden, is actieve bescherming nodig. Het gaat dan om maatregelen gericht op het sturen van essentiële condities en natuurlijke processen, zoals het beschermen, herstellen en in stand houden van biotopen en leefgebieden voor soorten in voldoende gevarieerdheid en omvang, ook buiten de Natura 2000-gebieden. Onderzoek, planvorming en monitoring maken daar onderdeel van uit.

Enkel een stelsel van wettelijke verboden – ook wel passieve bescherming genoemd – voor de bescherming van dier- en plantensoorten is onvoldoende. Het Europese Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie uitgemaakt, dat de plicht tot het treffen van de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming voor soorten van communautair belang op grond van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn niet alleen inhoudt dat lidstaten een volledig rechtskader met de in die bepaling genoemde verboden dienen in te stellen. De lidstaten zijn ook gehouden om concrete en specifieke beschermingsmaatregelen ten uitvoer te leggen.37 Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat het systeem van strikte bescherming het nemen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen veronderstelt.38

De artikelen 2 en 3 van de Vogelrichtlijn vereisen eveneens actieve maatregelen voor de bescherming en nadrukkelijk ook het herstel en de verbetering van populaties, biotopen en leefgebieden, in dit geval voor vogels. Die richtlijn maakt duidelijk dat de plicht tevens ziet op het herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen, of het aanleggen van nieuwe biotopen. De instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor Natura 2000-gebieden, als voorgeschreven in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, hebben ook in belangrijke mate het karakter van actieve beschermingsmaatregelen; de omzetting van die specifieke regels wordt nader toegelicht in hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting en blijft hier verder buiten beschouwing. Ook uit de biodiversiteitsverdragen – het Verdrag inzake biologische diversiteit (artikel 8, onderdelen d en f), het Verdrag van Bern (artikel 2) en het Verdrag van Bonn (artikelen II en III) – volgt een plicht tot het treffen van actieve beschermingsmaatregelen.

Actieve beschermingsmaatregelen zijn in het belang van de habitats en van de dier- en plantensoorten zelf. Maar zij zijn ook van belang voor het creëren van ruimte voor maatschappelijke activiteiten die potentieel een nadelig effect voor natuurwaarden hebben en voor het meer hand in hand te laten gaan van maatschappelijke ontwikkelingen en natuurbescherming. Naarmate de staat van instandhouding van habitats en van dier- en plantensoorten beter is en de natuur sterker is, zullen maatschappelijke ontwikkelingen minder snel negatieve gevolgen hebben voor die soorten.39

b. Regeling in de Wet natuurbescherming

Gelet op het belang van de actieve beschermingsmaatregelen ook buiten de Natura 2000-gebieden, is een wettelijke verankering daarvan gewenst. Daarmee wordt ook helderheid geboden welke overheid daarvoor verantwoordelijkheid draagt en daarop zo nodig aanspreekbaar is. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar advies van juni 2012 over het wetsontwerp voor de Wet natuurbescherming gewezen op de noodzaak van een wettelijke bepaling hiervoor.40 Tegen die achtergrond is de plicht tot het treffen van actieve beschermingsmaatregelen opgenomen in artikel 1.12 van de Wet natuurbescherming. De verantwoordelijkheid daarvoor is belegd bij de provincies, in overeenstemming met het Bestuursakkoord natuur.

De provincies hebben aanzienlijke ruimte om voor de invulling van de actieve beschermingsmaatregelen eigen beleid te voeren; het betreft zogenoemd «vrij medebewind». De maatregelen moeten in overeenstemming met het eerste lid van artikel 1.12 wel gericht zijn op behoud of herstel van een gunstige staat van instandhouding van de habitats en soorten die op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn bijzondere bescherming behoeven en van de op de rode lijsten voorkomende soorten.41 Een effectieve inzet op dit punt, vereist een provinciegrensoverschrijdende aanpak, reden waarom in het eerste lid tot uitdrukking is gebracht dat weliswaar elke provincie verantwoordelijk is voor de in de eigen provincie te treffen maatregelen, maar dat wel sprake moet zijn van een aanpak van de provincies gezamenlijk. Voor het treffen van actieve beschermingsmaatregelen beschikken de provincies over een veelheid van instrumenten. Te denken valt aan planologische instrumenten, landinrichting, programma’s en een programmatische aanpak (zie hierna), subsidieverlening, grondverwerving, overeenkomsten en maatregelen in het kader van het agrarisch natuurbeheer. De provinciale natuurvisie, straks de provinciale omgevingsvisie, is bij uitstek het kader waarbinnen afwegingen over de in te zetten instrumenten, kaders en doelen gemaakt kunnen worden, met inbreng van de relevante maatschappelijke actoren en andere overheden.

Een verplicht en wezenlijk onderdeel van de actieve beschermingsmaatregelen is het tot stand brengen en in stand houden van het samenhangende, landelijke ecologische netwerk van natuurgebieden, «natuurnetwerk Nederland» genaamd (artikel 1.12, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Hierover zijn tussen Rijk en provincies afspraken gemaakt in het Bestuursakkoord natuur en in het Natuurpact. Gegeven het nationale belang van dit netwerk en de daarmee gediende internationaalrechtelijke biodiversiteitsverplichtingen, zijn op dit punt instructieregels door het Rijk vastgesteld, die zijn neergelegd in het op de Wet ruimtelijke ordening gebaseerde Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

In het derde lid van artikel 1.12 van de Wet natuurbescherming wordt onderkend dat naast het natuurnetwerk Nederland en de op grond van de Habitatrichtlijn specifiek beschermde Natura 2000-gebieden (zie hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting), gebieden kunnen bestaan met bijzondere natuurwaarden of landschappelijke waarden. Als deze van provinciaal belang zijn, kunnen de provincies deze desgewenst aanduiden als «bijzondere provinciale natuurgebieden», respectievelijk «bijzondere provinciale landschappen» en een op dat gebied toegesneden beschermingsregime stellen met gebruikmaking van de generieke instrumenten die het omgevingsrecht daarvoor biedt.

Het vierde lid van artikel 12 van de Wet natuurbescherming voorziet in een gezamenlijke monitoring door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de provincies van de geleverde inspanning voor het behalen van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Daarnaast voorziet het artikellid in rapportage door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan beide Kamers der Staten-Generaal over de voortgang van de totstandkoming en instandhouding van het «natuurnetwerk Nederland».

c. Regeling in de Omgevingswet

Met het onderhavige aanvullingswetsvoorstel worden waar nodig in de Omgevingswet aanvullende bepalingen opgenomen, zodat ook na overgang van de Wet natuurbescherming een adequate verankering van de verplichting om actieve beschermingsmaatregelen te treffen is verzekerd.

In het wetsvoorstel wordt aan artikel 2.18, eerste lid, van de Omgevingswet – dat de provinciale taken voor de fysieke leefomgeving benoemt – een onderdeel f toegevoegd, waarin in subonderdeel 1° is geregeld dat de provincies tot taak hebben het behoud of herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, overeenkomstig de internationaalrechtelijke verplichtingen. Bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet – het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving – zal deze taak nader worden uitgewerkt in overeenstemming met de inhoud van artikel 1.12, eerste, tweede en derde lid, van de Wet natuurbescherming. Het voorgestelde artikel 2.31a, onder a, van de Omgevingswet voorziet hierin.

De betrokken algemene maatregel van bestuur zal ook de instructieregels voor de totstandbrenging en de bescherming van het natuurnetwerk Nederland bevatten. Dit wetsvoorstel voorziet op dit punt in een expliciete opdracht in het voorgestelde artikel 2.31a, onder d. De bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels zullen een vergelijkbare strekking hebben en een vergelijkbaar beschermingsniveau verzekeren als de regels die zijn gesteld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.42

De mogelijkheid om «bijzondere provinciale natuurgebieden» en «bijzondere provinciale landschappen» aan te wijzen, wordt gecontinueerd in het voorgestelde artikel 2.43, vijfde lid. De in artikel 1.12, vierde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde specifieke monitoringsplicht en de daar eveneens verwoorde rapportageplicht inzake het natuurnetwerk Nederland, zullen worden opgenomen in op de artikelen 20.1, derde lid, en 20.2, derde lid, van de Omgevingswet te baseren algemene maatregelen van bestuur, namelijk het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving en het voorgenomen Omgevingsbesluit.

d. Gemeenten

In de Wet natuurbescherming zijn geen verplichtingen voor gemeenten (of andere overheden) opgenomen tot het treffen van actieve soortenbeschermingsmaatregelen. Zij hebben geen specifieke verantwoordelijkheden ten aanzien van het in een gunstige staat van instandhouding brengen van de onder de reikwijdte van die wet vallende habitats en soorten, buiten de zorgplicht en de verplichting om niet in strijd te handelen met de in de Wet natuurbescherming gestelde verboden om voor die habitats en soorten nadelige handelingen te verrichten (passieve bescherming). Met de overheveling van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet verandert dat niet. Zoals aangegeven in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting, kunnen gemeenten wel baat hebben bij het eigener beweging treffen van actieve maatregelen voor de betrokken soorten, om gemakkelijker een beroep te kunnen doen op een vrijstelling of afwijking bij de omgevingsvergunning van de toepasselijke verbodsbepalingen.

Ook kunnen zij uiteraard op grond van autonoom beleid beslissen actief maatregelen te treffen ter bescherming van natuur- of landschapswaarden. De Omgevingswet biedt daarvoor de nodige instrumenten. Door verankering van dit beleid in de gemeentelijke omgevingsvisie en door afstemming met het provinciale beleid en het rijksbeleid – overeenkomstig artikel 2.2, eerste lid, van de Omgevingswet – worden de belangen van transparantie, samenhang en effectiviteit maximaal gediend.

§2.9. Programmatische aanpak

2.9.1. Algemeen

Artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming voorziet in de mogelijkheid om in het kader van een programmatische aanpak programma’s vast te stellen die tot doel hebben de draagkracht van de natuur te verbeteren, waardoor ruimte ontstaat voor het toelaten van nieuwe economische ontwikkelingen.

Een programmatische aanpak kan voor Natura 2000-gebieden aangewezen zijn, wanneer er problemen zijn die in de weg staan aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen in die gebieden, die het niveau van het individuele Natura 2000-gebied overstijgen en voor de oplossing waarvan maatregelen van verschillende bestuursorganen nodig zijn. Een programma kan dan voorzien in een samenhangende, doelgerichte en wetenschappelijk onderbouwde aanpak, waarbij de realisatie is gewaarborgd door een dwingende werking ten opzichte van alle betrokken bestuursorganen en door een systeem van monitoring en bijsturing. Een voorbeeld is de programmatische aanpak stikstof voor Natura 2000-gebieden.

Een programmatische aanpak hoeft niet altijd een landelijk karakter te hebben. Het kan ook gaan om een provinciale aanpak op regionaal niveau, eventueel met betrokkenheid van meer provincies. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de terugdringing van de uitstoot van bepaalde schadelijke stoffen of aan het gebruik van grond- en oppervlaktewater als dat relevant is voor de verwezenlijking van de doelstellingen in één of meer specifieke gebieden. Bovendien kan een programmatische aanpak ook buiten Natura 2000-gebieden een meerwaarde bieden, bijvoorbeeld voor een actieve leefgebiedenbenadering op regionaal niveau voor bepaalde soorten waarvoor dat in het licht van de internationale verplichtingen nodig is. Ook dan kan de bundeling van de inzet van de bevoegdheden van verschillende provincies, gemeenten, waterschappen en andere overheden tot een meer doelmatige aanpak leiden en tegelijk ruimte voor economische en ruimtelijke ontwikkelingen genereren, doordat met de programmatische aanpak de zekerheid wordt geboden dat het streven naar een gezonde populatie van de betrokken soort daarbij niet in het gedrang komt (zie ook de paragrafen 2.3 en 2.8 van deze memorie van toelichting).

Voor de situatie dat op landelijk niveau een programmatische aanpak nodig is, voorziet artikel 1.13, eerste lid, aanhef, van de Wet natuurbescherming in vaststelling van de aanpak bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Op provinciaal niveau gebeurt dat ingevolge het zevende lid van voornoemd artikel bij provinciale verordening. Bij algemene maatregel van bestuur of de verordening worden eisen opgenomen over de onderwerpen die in elk geval in het programma moeten zijn uitgewerkt.

De overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet vereist geen aanvulling of aanpassing van de Omgevingswet op het punt van de regeling van de programmatische aanpak. Artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming sluit aan op de artikelen 3.15 tot en met 3.19 van de Omgevingswet. Het toepassingsbereik van die laatste artikelen strekt zich uit tot de verwezenlijking van doelstellingen op het vlak van de fysieke leefomgeving in brede zin, dus ook tot doelstellingen voor natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en – ook buiten Natura 2000-gebieden – voor dieren- en plantensoorten en hun leefgebieden. Artikel 3.15, tweede lid, van de Omgevingswet biedt daarbij ruimte om de programmatische aanpak niet alleen in te zetten voor de realisatie van bepaalde omgevingswaarden, maar ook voor de realisatie van niet in de vorm van omgevingswaarden geformuleerde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. De voorbereidingsprocedure voor het programma (artikel 1.13, vierde lid, van de Wet natuurbescherming) komt overeen met de op grond van de artikelen 16.23 en 16.26 van de Omgevingswet geldende voorbereidingsprocedure. Nadere eisen aan het programma kunnen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur – het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving – op grond van de artikelen 3.15, derde lid, en 16.88, eerste lid, onder b, en tweede lid, van de Omgevingswet. Artikel 3.16, eerste lid, van de Omgevingswet biedt de basis voor het stellen van regels over de in voorkomend geval met de programmatische aanpak te creëren ontwikkelingsruimte, waarop een beroep kan worden gedaan bij verlening van een omgevingsvergunning of andere vorm van toestemming voor projecten en andere handelingen (artikel 1.13, derde lid, van de Wet natuurbescherming). Bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.18 van de Omgevingswet – eveneens het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving – kan vervolgens voor de verlening van de omgevingsvergunning als eis worden gesteld dat aan de activiteit ontwikkelingsruimte is toebedeeld.

2.9.2. Programmatische aanpak stikstof

De regeling in de Omgevingswet heeft overigens – anders dan de regeling in de Wet natuurbescherming – niet alleen betrekking op rijksprogramma’s of provinciale programma’s. In hun omgevingsplan kunnen ook gemeenten voorzien in de inzet van een programmatische aanpak, om bepaalde in het omgevingsplan – al dan niet in de vorm dan omgevingswaarden – geformuleerde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Dat kunnen doelstellingen op het vlak van natuur en landschap zijn. De gemeenten beschikken daarmee over een eigen instrument om niet alleen de natuur te versterken, maar ook ruimte te creëren voor door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen die potentieel een nadelig gevolg voor bepaalde natuurwaarden kunnen hebben. Voor zover het gaat om de gemeenteschaal overstijgende gevolgen is een gezamenlijke aanpak met andere gemeenten en de provincie uiteraard meer aangewezen.

HOOFDSTUK 3. NATURA 2000-GEBIEDEN

Hoofdstuk 2 van de Wet natuurbescherming stelt de noodzakelijke regels ter implementatie van het beschermingsregime voor de speciale beschermingszones als neergelegd in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Samen vormen de beschermingszones in de verschillende lidstaten een Europees ecologisch netwerk, «Natura 2000» genaamd. In de wet worden de speciale beschermingszones aangeduid als «Natura 2000-gebied» (artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming).

§3.1. Verplichtingen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

Kort samengevat komen verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voor gebiedsbescherming op het volgende neer:44

a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden

b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen

De lidstaten moeten voor de speciale beschermingszones voor natuurlijke habitats en habitats van soorten prioriteiten stellen ten aanzien van de maatregelen om de habitats in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen (artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn). Deze plicht en de toepassing van de verplichting om instandhoudings- en beschermingsmaatregelen te treffen op grond van artikel 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 van de Habitatrichtlijn veronderstellen dat voor de speciale beschermingszones instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgesteld.45

c. Beschermingsmaatregelen

De verplichtingen van artikel 6, tweede lid (passende maatregelen) en derde lid (procedure van voorafgaande passende beoordeling), van de Habitatrichtlijn gelden ook voor de speciale beschermingszones voor vogels (artikel 7 van de Habitatrichtlijn).

d. Monitoring en rapportage

Verwezen wordt naar paragraaf 2.6 van deze memorie van toelichting.

§3.2. Regeling in de Wet natuurbescherming

De in het voorgaande besproken verplichtingen voor gebiedsbescherming die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn als volgt omgezet in de Wet natuurbescherming:

a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden

b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen

In het besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied worden in elk geval de instandhoudingsdoelstelling voor het Natura 2000-gebieden opgenomen voor de leefgebieden voor vogels, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of de natuurlijke habitats en habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn (artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming). Over de wijze waarop de doelstellingen worden bepaald zijn geen specifieke regels gesteld; de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn in dezen leidend. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vereist minimaal het behoud (oppervlakte en kwaliteit) van de betrokken leefgebieden voor vogels, natuurlijk habitats en habitats van soorten. Om in overeenstemming met de artikelen 1 en 2 van de Vogelrichtlijn en de artikelen 2, tweede lid, 3, eerste lid, en 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te realiseren, zal in veel gebieden evenwel ook herstel (verbetering kwaliteit of uitbreiding oppervlakte) van de betrokken leefgebieden of habitats moeten plaatsvinden. De hersteldoelstellingen worden strategisch gelokaliseerd, te weten in die gebieden waar, gegeven de natuurlijke omstandigheden en menselijke en economische activiteiten, herstel het best kan worden gerealiseerd. De landelijk te realiseren doelstellingen en de systematiek voor het hiervan afleiden van de gebiedsdoelstellingen zijn neergelegd in het Natura 2000-doelendocument.46

c. Beschermingsmaatregelen

De Wet natuurbescherming voorziet in de volgende beschermingsmaatregelen:

• 1°. Artikel 2.2 van de Wet natuurbescherming bevat een algemene opdracht aan gedeputeerde staten van de provincies om de beschermingsmaatregelen, «instandhoudingsmaatregelen» en «passende maatregelen», te treffen die worden voorgeschreven in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Een goede omzetting van deze richtlijnen vereist dat de verantwoordelijkheid eenduidig wordt belegd. In overeenstemming met het Bestuursakkoord natuur en het Natuurpact is dat gebeurd bij de provincies, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Alleen voor zover sprake is van oppervlaktewateren in beheer bij het Rijk, defensieterreinen of terreinen voor het beheer waarvan een andere Minister dan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verantwoordelijk is, ligt de verantwoordelijkheid om de vereiste maatregelen te nemen bij de daarvoor in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming aangewezen Minister. De verantwoordelijkheid voor het treffen van de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen betekent dat het betrokken bestuursorgaan op dit punt een regierol vervult. Het bestuursorgaan moet er bijvoorbeeld ook op toezien dat de in het beheerplan voorziene maatregelen daadwerkelijk worden getroffen door de daarvoor bevoegde gezagen en moet terreinbeheerders en andere bevoegde gezagen daarop aanspreken. Voor de invulling van hun verantwoordelijkheid kunnen de provincies – en soms het Rijk – een heel scala van maatregelen op het vlak van gebiedsinrichting, beheer en ontwikkeling en bescherming inzetten, met gebruikmaking van de verschillende instrumenten die worden geboden door het reguliere omgevingsrecht (zie het gestelde in paragraaf 2.8 van deze memorie van toelichting) en de in het navolgende besproken specifieke instrumenten van de Wet natuurbescherming. De maatregelen moeten al naar gelang de instandhoudingsdoelstellingen verzekeren dat de leefgebieden en habitats worden behouden (kwaliteit en oppervlakte) en dat zo nodig herstel plaatsvindt.

• 2°. Artikel 2.3 in samenhang met artikel 2.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming schrijft voor dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied geheel of grotendeels is gelegen, een specifiek programma onder de naam «beheerplan» vaststellen, waarin in ieder geval wordt beschreven welke beschermingsmaatregelen, instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen worden getroffen en wordt aangegeven welke resultaten daarmee worden beoogd. Voor zover de plicht tot het nemen van die maatregelen betrekking heeft op oppervlaktewateren in beheer bij het Rijk of op bepaalde rijksterreinen, ligt die plicht voor het vaststellen van het beheerplan bij de daarvoor in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming aangewezen Minister. De bevoegde bestuursorganen zijn gehouden zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van de in het beheerplan opgenomen maatregelen waarmee zij hebben ingestemd. Het beheerplan wordt vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaar, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid met zes jaar. Op de voorbereiding is afdeling 3.4 van de Afdeling bestuursrecht van toepassing, waarbij zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door eenieder. In gevallen waarin sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard, kan het bevoegd gezag afdeling 3.4 van de aangehaalde wet buiten toepassing laten (artikel 2.3, zesde lid).

• 3°. Artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming schrijft voor dat, als dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, aan degene die een handeling verricht of voornemens is dat te doen:

  • – een informatieverplichting wordt opgelegd,

  • – de plicht wordt opgelegd om preventieve of herstelmaatregelen te treffen,

  • – beperkingen worden opgelegd voor de uitvoering van handelingen of

  • – de plicht wordt opgelegd de handeling niet uit te voeren of te staken.

  Dat kan individueel, bij besluit van gedeputeerde staten (artikel 2.4, eerste lid), of generiek, bij verordening van provinciale staten (artikel 2.4, derde lid).

  In situaties waarin onmiddellijk moet worden ingegrepen om schade voor de te beschermen natuurwaarden te voorkomen, bijvoorbeeld bij de constatering van een lozing van schadelijke stoffen, kan het bevoegd gezag ook mondeling een verplichting opleggen, en deze verplichting vervolgens zo spoedig mogelijk alsnog op schrift stellen (artikel 2.4, tweede lid).

• 4°. Artikel 2.5 van de Wet natuurbescherming schrijft voor dat, als dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, de toegang tot een Natura 2000-gebied door gedeputeerde staten wordt verboden of beperkt. Voor zover sprake is van oppervlaktewateren in beheer bij het Rijk of van bepaalde rijksterreinen, ligt die bevoegdheid bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (artikel 2.10, eerste lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming). Een verbod of beperking geldt niet voor rechthebbenden van een in het desbetreffende gebied gelegen onroerende zaak, voor zover het verbod of de beperking de toegang tot de zaak ernstig zou belemmeren (artikel 2.5, tweede lid).

• 5°. Artikel 2.6 van de Wet natuurbescherming schrijft voor dat gedeputeerde staten feitelijke handelingen verrichten of laten verrichten, als dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, en regelt dat de eigenaar en degene die een gebruiksrecht heeft dat moeten gedogen. Voor zover sprake is van oppervlaktewateren in beheer bij het Rijk of van bepaalde rijksterreinen, ligt die plicht bij de daarvoor in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming aangewezen Minister. Behalve bij een spoedeisend belang, vindt de uitvoering van de feitelijke handelingen pas plaats nadat vier weken zijn verstreken na schriftelijke aankondiging aan eigenaar en gebruiksgerechtigde.

• 6°. De artikelen 2.7 en 2.9 van de Wet natuurbescherming voorzien in een vergunningplicht voor projecten en andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied kunnen leiden tot een kwaliteitsverslechtering of een significante verstoring in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De vergunning wordt verleend door gedeputeerde staten van de provincie waarin de activiteit grotendeels plaatsvindt, tenzij deze bevoegdheid bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is neergelegd (artikel 1.3, eerste en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming). Wanneer sprake is van een plan of project met mogelijk significante gevolgen voor het gebied, is het opstellen van een voorafgaande passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist en geldt ook overigens het afwegingskader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

• 7°. De aanvrager kan op grond van het Besluit omgevingsrecht ervoor kiezen om de Natura 2000-toets onderdeel te laten zijn van de omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Een aparte Natura 20000-vergunning van gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is dan niet meer nodig. Het college van burgemeester en wethouders is het bevoegd gezag voor de verlening van deze omgevingsvergunning. Het college kan de aangevraagde vergunning alleen verlenen wanneer gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over de gevolgen van de activiteit voor een Natura 2000-gebied een positief oordeel hebben gegeven in een verklaring van geen bedenkingen.

  Voor tracébesluiten als bedoeld in de Tracéwet en wegaanpassingsbesluiten als bedoeld in de Spoedwet wegverbreding is geregeld dat de Natura 2000-toets wordt betrokken bij de totstandkoming van deze besluiten. Voor de handelingen waarop deze besluiten betrekking hebben, is geen separate Natura 2000-vergunning vereist (artikel 9, vierde tot en met zesde lid, van de Spoedwet wegverbreding en artikel 13, zevende, achtste en negende lid, van de Tracéwet).

• 8°. De beslistermijn voor de behandeling van een aanvraag om een Natura 2000-vergunning bedraagt dertien weken, met de mogelijkheid om de termijn eenmalig te verlengen met zeven weken (artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Wanneer de Natura 2000-toets onderdeel uitmaakt van een omgevingsvergunning, bedraagt de termijn ten hoogste zes maanden, te verlengen met ten hoogste zes weken (artikel 3:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.12, achtste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet).

d. Bijzondere voorzieningen

1. Uitzondering vergunningplicht

Artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming voorziet in een aantal uitzonderingen op de vergunningplicht van artikel 2.7, mits aan bepaalde voorwaarden en beperkingen is voldaan. Deze gelden – kort gezegd – voor activiteiten die worden verricht in overeenstemming met het beheerplan (eerste lid), voor activiteiten die zijn aan te merken als zogenoemd «bestaand gebruik» (tweede lid), voor activiteiten die zijn vrijgesteld bij provinciale verordening (derde en vierde lid) en voor activiteiten waarvan de effecten vallen onder de reikwijdte van een programmatische aanpak en die binnen bepaalde bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde grenswaarden vallen (vijfde en zesde lid). Als de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van artikel 1.3 van de Wet natuurbescherming en artikel 1.3 van het Besluit natuurbescherming bevoegd gezag is, kan hij vrijstelling verlenen bij ministeriële regeling.

2. Bijzondere nationale natuurgebieden

Wanneer een gebied op één van de voornoemde gronden (a tot en met d) is aangewezen als bijzonder beschermingsgebied, is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd om verschillende passende maatregelen, waarin dit wetsvoorstel voorziet ter bescherming van Natura 2000-gebieden, toe te passen (artikel 2.11, derde lid, van de Wet natuurbescherming). Daarbij kan het gaan om het treffen van maatregelen op basis van de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid (artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming), om toegangsbeperkingen of -verboden (artikel 2.5 van de Wet natuurbescherming) of om het treffen van feitelijke behoud- of herstelmaatregelen (artikel 2.6 van de Wet natuurbescherming).

Wanneer dit uit een oogpunt van een efficiënte uitvoering van dit wetsvoorstel wenselijk is, kan de uitoefening van de hiervoor genoemde bevoegdheden en taken bij algemene maatregel van bestuur worden overgedragen aan provincies. Zolang dit niet het geval is, stemt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de te treffen maatregelen af met de provincies waarin het betrokken gebied is gelegen. Waar het gaat om gebieden die vooruitlopend op hun aanwijzing als Natura 2000-gebied zijn aangewezen als bijzonder beschermingsgebied (artikel 2.11, eerste lid, onderdeel a, b of c, van de Wet natuurbescherming), geldt uiteraard de hoofdregel dat provincies het bevoegd gezag zijn zodra deze gebieden daadwerkelijk een Natura 2000-gebied zijn geworden (zie de artikelen 2.4, 2.5 en 2.6 van de Wet natuurbescherming).

§3.3. Omzetting in Omgevingswet

Voorgesteld wordt de inhoud van de in het voorgaande weergegeven bepalingen van de Wet natuurbescherming voor de Natura 2000-gebieden als volgt te laten landen in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving:

a. Aanwijzing Natura 2000-gebieden

Om een optimale kenbaarheid en doorwerking in beleids- en besluitvorming te verzekeren, zullen de aanwijzingsbesluiten in de toekomst, bij de verdere ontwikkeling van het digitaal stelsel Omgevingswet, in het voorgenomen Omgevingsbesluit worden aangewezen als omgevingsdocument, op grond van artikel 16.2, tweede lid, van de Omgevingswet.49

b. Bepaling instandhoudingsdoelstellingen

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij de aanwijzing van deze gebieden (voorgesteld artikel 2.43, eerste lid, van de Omgevingswet). Op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet worden bij algemene maatregel van bestuur – het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving – in ieder geval instructieregels gesteld over de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen (voorgesteld artikel 2.31a, eerste lid, onder a). Deze instructieregels zullen een gelijke strekking hebben als artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming.

Er is niet gekozen voor een formulering van instandhoudingsdoelstellingen in de vorm van omgevingswaarden, vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.14 van de Omgevingswet. Het is immers niet mogelijk te volstaan met het vaststellen van enkele omgevingswaarden voor afgebakende categorieën van natuurwaarden. De instandhoudingsdoelstellingen per gebied zijn immers niet alleen afhankelijk van de op landelijk niveau te realiseren overkoepelende doelstellingen, maar ook van de specifieke kenmerken van het gebied en de huidige staat van instandhouding van de relevante natuurwaarden in dat gebied. Voor de ruim 160 Natura 2000-gebieden zou dat leiden tot een zeer gedifferentieerde vastlegging in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving van lijsten van omgevingswaarden die voor elk habitattype of leefgebied van een soort in elk gebied weer anders kan zijn. Bovendien zullen op basis van ontwikkelingen in de gebieden met enige regelmaat aanpassingen nodig zijn, wat ook enige flexibiliteit vraagt. Het ligt dan ook in de rede de instandhoudingsdoelstellingen, net als nu het geval is, op te nemen in het aanwijzingsbesluit voor het betrokken Natura 2000-gebied. Op die manier is alle voor het beschermingsregime en beleid relevante informatie over het gebied in één-en-hetzelfde document te vinden, kan relatief snel worden ingespeeld op wenselijk gebleken actualisaties en wordt ook recht gedaan aan het feit dat bij deze vaststelling sprake is van een voor beroep vatbaar besluit van algemene strekking.

In het voorgaande is al aangegeven dat, waar hier sprake is van een landelijk verdelingsvraagstuk, besluitvorming op rijksniveau is aangewezen, en is ingegaan op de verhouding tot de omgevingsplannen.

c. Beschermingsmaatregelen

d. Bijzondere voorzieningen

1. Uitzondering vergunningplicht

2. Bijzondere nationale natuurgebieden

HOOFDSTUK 4. SOORTENBESCHERMING

§4.1. Inleiding

In hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming zijn regels opgenomen ter bescherming van dieren en planten van aangewezen soorten en producten daarvan. Ook de regulering van activiteiten om de stand van populaties van in het wild levende dieren te beheren – populatiebeheer door faunabeheereenheden, schadebestrijding door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht op vijf wildsoorten door de jachthouder – maken hiervan onderdeel uit. Diverse Europese en internationale verplichtingen zijn voor de inhoud ervan leidend, zoals de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, het Verdrag inzake biologische diversiteit, de verdragen van Bern en Bonn, de Europese cites-verordening en de Benelux-regelgeving over de uitoefening van de jacht.

§4.2. Algemene verboden ter bescherming van dieren of planten

4.2.1. Verplichtingen Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en verdragen van Bern en Bonn

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voorzien in aanvulling op de speciale bescherming van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden ook in een algemeen toepasselijk strikt beschermingsregime voor vogelsoorten en dier- en plantensoorten van Europees belang die worden bedreigd in hun voortbestaan. Dat regime geldt niet alleen in Natura 2000-gebieden maar ook daarbuiten. Samengevat gaat het om de volgende verplichtingen:

a. Vogelrichtlijn: bescherming van vogels

1. Verboden handelingen

2. Verboden middelen

Artikel 8 van de Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten ook tot het verbieden van het gebruik van middelen waarmee een grootschalige of niet-selectieve vangst kan worden bereikt, waardoor een vogelsoort plaatselijk kan verdwijnen. Het gaat dan in het bijzonder om gebruikmaking van de middelen genoemd in bijlage IV bij de richtlijn, te weten: strikken, lijm, haken, blindgemaakte of verminkte levende vogels, bandopnemers, elektrocutieapparatuur, kunstmatige lichtbronnen, spiegels, explosieven, (mist)netten, vallen en vergiftigd lokaas, alsook vliegtuigen, motorvoertuigen en snelle vaartuigen.

3. Uitzonderingen

b. Habitatrichtlijn: bescherming dieren en planten van soorten van Europees belang

1. Verboden handelingen

Het in artikel 12 van de Habitatrichtlijn voorziene strikte beschermingsregime voor dieren van soorten van Europees belang komt goeddeels overeen met het beschermingsregime voor vogelsoorten. Het opzettelijk vangen of doden van dieren van deze soorten moet door de lidstaten worden verboden (artikel 12, eerste lid, onderdeel a). Dat geldt ook voor het opzettelijk verstoren van dieren, vooral tijdens de voortplantingsperiode, de periode dat ze jongen grootbrengen, de winterslaap en de trek (artikel 12, eerste lid, onderdeel b). Voorts moet het opzettelijk vernielen of rapen van eieren, alsook het beschadigen of het vernielen van voortplantings- en rustplaatsen worden verboden (artikel 12, eerste lid, onderdelen c en d), evenals – kort gezegd – het verhandelen van dieren van soorten van Europees belang (artikel 12, tweede lid).

Artikel 13 van de Habitatrichtlijn voorziet voor planten van soorten van Europees belang in een gelijksoortig strikt beschermingsregime. De lidstaten moeten voorzien in een verbod om exemplaren van deze soorten opzettelijk te plukken en verzamelen, af te snijden, ontwortelen of vernielen (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Ook moet – kort gezegd – het verhandelen van planten van deze soorten worden verboden (artikel 13, eerste lid, onderdeel b).

2. Exploitatie en onttrekking

Voor de soorten op bijlage V bij de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie verenigbaar zijn met een goede staat van instandhouding van deze soorten (artikel 14, eerste lid, van de richtlijn). Voor de bescherming van deze soorten schrijft de Habitatrichtlijn geen concreet regime voor. Artikel 14, tweede lid, van de richtlijn bepaalt dat deze maatregelen onder meer kunnen inhouden: een toegangsbeperking tot gebieden, een verbod op het onttrekken van dieren en planten aan de natuur en het exploiteren van populaties, het instellen van een onttrekkingsvergunning en het opleggen van beperkingen aan de handel.

3. Verboden middelen

Op grond van artikel 15 van de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten het gebruik van niet-selectieve middelen voor het aan de natuur onttrekken, vangen of doden van dieren van soorten, genoemd in bijlage IV of V bij de richtlijn verbieden, als deze middelen de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van populaties van deze soorten tot gevolg kunnen hebben. Het gaat om een soortgelijke bepaling als artikel 8 van de Vogelrichtlijn voor vogels bevat.

4. Uitzonderingen

c. Verdragen van Bern en Bonn

d. Biodiversiteitsverdrag

e. Benelux-overeenkomst jacht en vogelbescherming

4.2.2. Regeling in de Wet natuurbescherming

In de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van de Wet natuurbescherming zijn de algemene beschermingsregimes voor dieren en planten opgenomen, te weten:

• – het beschermingsregime voor vogels ter implementatie van de Vogelrichtlijn (paragraaf 3.1),

• – het beschermingsregime voor andere dieren en voor planten, ter implementatie van de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en van Bonn (paragraaf 3.2), en

• – het beschermingsregime voor niet onder de reikwijdte van paragraaf 3.2 vallende zoogdieren, amfibieën en reptielen, en tot bedreigde en ernstig bedreigde soorten behorende vissen, dagvlinders, libellen, kevers en vaatplanten (paragraaf 3.3).

a. Bescherming van vogels, andere dieren en planten van soorten van Europees belang

b. Bescherming van dieren en planten van soorten van nationaal belang

1. Aangewezen soorten van nationaal belang en verboden

2. Uitzonderingen verboden

Dieren en planten van soorten die niet vallen onder één van de drie regimes, worden beschermd door de zorgplicht (artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming).

3. Meldingsplicht in plaats van ontheffing

c. Bevoegd gezag

d. Gedragscodes

e. Ontheffingen overig

f. Verbod op uitzetten dieren en eieren

4.2.3. Omzetting in Omgevingswet

Voorgesteld wordt de in de vorige paragraaf beschreven bepalingen van het algemene soortenbeschermingsregime van de Wet natuurbescherming als volgt om te zetten in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving:

a. Bescherming van vogels, dieren en planten van soorten van Europees belang

1. Verboden activiteiten

2. Exploitatie en onttrekking

b. Bescherming van dieren en planten van soorten van nationaal belang

1. Aangewezen soorten van nationaal belang en verboden

In dit wetsvoorstel vallen de handelingen die in de Wet natuurbescherming verboden zijn ter bescherming van vogels of dieren of planten van soorten van nationaal belang, onder het voorgestelde begrip «flora- en fauna-activiteit», waarvoor een omgevingsvergunning is vereist (voorgestelde wijziging van het begrip «flora- en fauna-activiteit» in de bijlage behorende bij artikel 1.1 van de Omgevingswet). In de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet zullen deze activiteiten worden aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit. Daarbij zal worden geregeld welke soorten op basis van nationaal beleid worden beschermd tegen deze handelingen. Het kabinet heeft het voornemen om de in de bijlage bij de Wet natuurbescherming opgenomen lijst van dier- en plantensoorten te continueren in de bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen lijst van soorten van nationaal belang.

Het is overeenkomstig het wetsvoorstel verboden om deze activiteiten te verrichten zonder omgevingsvergunning (voorgesteld artikel 5.1, tweede lid, onder h, nieuw, van de Omgevingswet).

2. Uitzonderingen verbod

De in artikel 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming opgenomen uitzonderingsgronden zullen in de systematiek van de Omgevingswet als beoordelingsregels voor activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld (artikel 5.18, eerste lid, van de Omgevingswet). Voor de op grond van de Wet natuurbescherming te verlenen vrijstellingen wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder a is opgemerkt.

3. Meldingsplicht in plaats van omgevingsvergunning

c. Bevoegd gezag

Wanneer er sprake is van een meervoudige omgevingsvergunning, is het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag, en hebben gedeputeerde staten en in bepaalde gevallen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een adviesrecht en een recht van instemming. Dit zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van de artikelen 16.15, eerste lid, en 16.16, eerste lid, van de Omgevingswet.

d. Gedragscodes

Bij algemene maatregel van bestuur op grond van het gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet, zal worden geregeld dat een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit niet is vereist als een activiteit wordt uitgevoerd overeenkomstig een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurde gedragscode. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld dat deze goedkeuring alleen kan worden verleend als de gedragscode voldoet aan dezelfde regels die op grond van artikel 5.18 van de Omgevingswet als beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen worden gesteld. Het kabinet zegt toe dat een besluit over goedkeuring van een gedragscode alleen wordt genomen als over het voorgenomen besluit eerst overleg heeft plaatsgevonden met de provincies.

e. Omgevingsvergunning overig

Ten aanzien van de enkelvoudige aanvragen om omgevingsvergunningen voor flora- en fauna-activiteiten en meervoudige aanvragen en ten aanzien van de beslistermijnen wordt verwezen naar wat hierover is opgemerkt bij Natura 2000-activiteiten (paragraaf 3.3, onderdeel c, onder 7 en 8, van deze memorie van toelichting).

f. Verbod op uitzetten dieren en eieren

Bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet zal via het Aanvullingsbesluit natuur in het Besluit activiteiten leefomgeving het uitzetten van dieren of eieren in de natuur, met inbegrip voor de uitzondering op het uitzetten van vis, worden aangewezen als flora- en fauna-activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. In het voorgenomen Omgevingsbesluit zal via het Aanvullingsbesluit natuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.11, eerste lid, onder g, van de Omgevingswet worden geregeld dat gedeputeerde staten en provinciale staten het bevoegd gezag zijn voor het verlenen van de omgevingsvergunning.

§4.3. Regimes beheer van in het wild levende populaties, schadebestrijding, jacht

4.3.1. Internationale verplichtingen

a. Vogelrichtlijn

b. Habitatrichtlijn

c. Verdragen van Bern en Bonn

Voor de soorten, genoemd in bijlage II bij het Verdrag van Bern, geldt hetzelfde regime als voor soorten, genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, en voor de soorten, genoemd in bijlage III bij het Verdrag van Bern, geldt hetzelfde regime als voor de soorten, genoemd in bijlage V bij de Habitatrichtlijn. Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting op de Habitatrichtlijn in het voorgaande. Het Verdrag van Bonn voorziet in een verbod op het onttrekken aan de natuur van de trekkende diersoorten, genoemd in bijlage I bij het verdrag. Van dit verbod mag alleen worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat vereisen.

d. Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming

Aan de Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming is invulling gegeven door op de overeenkomst gebaseerde beschikkingen van het Comité van Ministers van de Benelux. De overeenkomst en de daarop gebaseerde beschikkingen bevatten een lijst van soorten waarop de jacht kan worden uitgeoefend en bepalingen over de jachtseizoenen, de afmeting van jachtvelden, de toegestane jachtmiddelen en de handel in wild.

4.3.2. Regeling in de Wet natuurbescherming

In de paragrafen 3.4 en 3.5 van de Wet natuurbescherming zijn de regels opgenomen over schadebestrijding, faunabeheer, jacht en overlastbestrijding. Bij de eerstgenoemde drie regimes staan de faunabeheereenheden, het faunabeheerplan en de wildbeheereenheden centraal.

a. Faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en wildbeheereenheden

• – In elke provincie is ten minste één faunabeheereenheid actief. Faunabeheereenheden zijn samenwerkingsverbanden, in het bestuur waarvan jachthouders uit het werkgebied van de faunabeheereenheid en maatschappelijke organisaties die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de betrokken regio zijn vertegenwoordigd (artikel 3.12, eerste en tweede lid). Bij de jachthouders gaat het om grondeigenaren, waaronder agrariërs en terreinbeherende organisaties, bij maatschappelijke organisaties kan het bijvoorbeeld gaan om organisaties op het vlak van natuurbescherming en dierenbescherming.

• – Met het oog op een maatschappelijk verantwoorde en transparante uitoefening van schadebestrijding door grondgebruikers, populatiebeheer door faunabeheereenheden en de uitoefening van de jacht door jachthouders, is geregeld dat voor deze activiteiten een faunabeheerplan moet worden vastgesteld door de faunabeheereenheid (artikel 3.12, eerste lid, van de Wet natuurbescherming). Deze activiteiten moeten in overeenstemming met het faunabeheerplan plaatsvinden.

• – Bij het opstellen van het faunabeheerplan stemt de faunabeheereenheid alle inspanningen in het werkgebied op elkaar af, onder regie van voornoemd bestuur waarin niet alleen jachthouders maar ook maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd zijn uit het desbetreffende werkgebied. Het bestuur kan andere organisaties en wetenschappers uitnodigen om deel te nemen aan zijn vergaderingen en om het bestuur te adviseren (artikel 3.12, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Een en ander versterkt een transparante aanpak en een maatschappelijke en gebiedsgerichte inbedding van alle activiteiten in het faunabeheerplan.

• – In het faunabeheerplan worden passende en doeltreffende maatregelen opgenomen om schade die door in het wild levende dieren wordt aangericht, te voorkomen en te bestrijden. De in het plan op te nemen maatregelen dienen te worden onderbouwd door trendtellingen van wildpopulaties in het desbetreffende werk gebied van de faunabeheereenheid (artikel 3.12, vierde en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming). Bij het opstellen van het faunabeheerplan kan gebruik worden gemaakt van de verplicht door jachtaktehouders aan de faunabeheereenheid te overleggen afschotgegevens (artikel 3.13, eerste lid, van de Wet natuurbescherming) en door betrokkenen vrijwillig verstrekte schattingen, informatie over trends en – waar redelijkerwijs mogelijk – tellingen. Voor het onderdeel dat betrekking heeft op populatiebeheer, bevat het faunabeheerplan gegevens over afschot, trends, schattingen en waar mogelijk tellingen.61

• – Het publieke belang bij de faunabeheereenheden is uiteindelijk geborgd door het vereiste dat het faunabeheerplan goedkeuring nodig heeft van gedeputeerde staten (artikel 3.12, zevende lid, van de Wet natuurbescherming)

• – Gegeven de verwevenheid van de beheersactiviteiten met de regionale situatie worden nadere regels over faunabeheereenheden en faunabeheerplannen door provincies vastgesteld (artikel 3.12, negende lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Met het oog op een transparante uitvoering van beheersactiviteiten moeten faunabeheereenheden jaarlijks een verslag uitbrengen aan gedeputeerde staten over de uitvoering van het faunabeheerplan (artikel 3.12, achtste lid).

• – Om dezelfde reden dienen als hiervoor al aangegeven houders van een jachtakte – die het geweer mogen gebruiken om dieren te doden – aan faunabeheereenheden gegevens te verstrekken over de aantallen dieren die zij hebben gedood, onderscheiden naar soort (artikel 3.13, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

• – Faunabeheereenheden dragen op hun beurt zorg voor openbaarmaking van een overzicht van gegevens. Dit overzicht wordt samengesteld uit de gegevens die de jachtaktehouders aan de faunabeheereenheid hebben overgelegd en uit de gegevens van het jaarverslag over de uitvoering van het faunabeheerplan (artikel 3.13, tweede lid, van de Wet natuurbescherming).

• – In aanvulling op de wettelijke vereisten moeten provinciale staten nadere regels stellen over faunabeheereenheden en faunabeheerplannen, zoals over de omvang en begrenzing van het werkgebied van de eenheid en de vertegenwoordiging van maatschappelijke organisaties in het bestuur van de eenheid (artikel 3.12, negende lid).

• – Jachthouders met een jachtakte moeten zich aansluiten bij een wildbeheereenheid (artikel 3.14, eerste lid, van de Wet natuurbescherming), wat bijdraagt aan een samenhangende uitvoering van duurzaam populatiebeheer, schadebestrijding en jacht. De wildbeheereenheden hebben tot taak om uitvoering te geven aan het faunabeheerplan. Ook grondgebruikers en terreinbeheerders kunnen van deze eenheid lid worden.

• – Het is aan provincies om, gegeven de regionale bijzonderheden, nadere eisen te stellen aan wildbeheereenheden (artikel 3.14, tweede lid, onderdeel a, van de Wet natuurbescherming). In dat verband hebben zij de ruimte om regels te stellen over de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de aansluitingsplicht niet van toepassing is (artikel 3.14, tweede lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming). Dat maakt het mogelijk rekening te houden met bijzondere situaties waarin de aansluitingsverplichting geen toegevoegde waarde zou hebben. Gedacht kan worden aan grote terreinbeherende organisaties waar een samenhangend en verantwoord beheer van de terreinen op voorhand is verzekerd vanwege de aard van de organisatie en de omvang van de terreinen.

b. Schadebestrijding en overlastbestrijding

• – Artikel 3.15 van de Wet natuurbescherming bevat een regeling voor de bestrijding door de grondgebruiker van dieren die op zijn grond of aan zijn opstallen schade veroorzaken. De wet maakt hierbij een onderscheid tussen diersoorten die op landelijke schaal schade veroorzaken en diersoorten die in delen van het land schade veroorzaken.

• – Bij algemene maatregel van bestuur kunnen op grond van de wet soorten worden aangewezen die op landelijke schaal schade veroorzaken. Over het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur die de aanwijzing regelt, wijzigt of intrekt vindt eerst overleg plaats met de provincies. Voor de bestrijding van dieren van de aangewezen soorten kan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij regeling aan grondgebruikers vrijstelling verlenen van de verboden op het vangen en doden van dieren.

• – In aanvulling daarop kunnen provinciale staten bij verordening andere soorten aanwijzen die in hun provincie schade veroorzaken en bij verordening vrijstelling verlenen om dieren van die soorten te bestrijden.

• – Zowel voor de aanwijzing van soorten bij algemene maatregel van bestuur als voor de verlening vrijstelling aan grondgebruikers geldt als vereiste dat er geen andere bevredigende oplossing mag bestaan en dat er geen afbreuk mag worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. De vrijstelling geldt voor het verrichten van handelingen ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin de gronden of opstallen zijn gelegen. De grondgebruiker kan bij schriftelijke toestemming zijn recht op schadebestrijding door derden laten uitoefenen.

• – De schadebestrijding moet plaatsvinden overeenkomstig het faunabeheerplan (artikel 3.12, eerste lid, van de Wet natuurbescherming). Voor dit onderdeel maakt de faunabeheereenheid gebruik van de verplicht door jagers te overleggen afschotgegevens en door eenieder vrijwillig te verstrekken schattingen, trends en – waar redelijkerwijs mogelijk – tellingen.

• – Gemeenten worden in de praktijk geconfronteerd met overlast van dieren in het stedelijk gebied, bijvoorbeeld de steenmarter die schade toebrengt aan spouwmuren of de verkeersveiligheid in gevaar brengt bij het doorknagen van de remkabels van auto’s. Voor een effectieve aanpak van overlast kan het nodig zijn dat maatregelen worden getroffen waarvoor een flora- en fauna-activiteit nodig is, zoals het vangen van dieren, het weghalen van nesten of het bewerken van eieren of het verstoren of beheren van dieren. Artikel 3.16 van de Wet natuurbescherming voorziet daarom in een vrijstelling van de soortenbeschermingsverboden voor de aanpak van overlast in het stedelijk gebied door gemeenten.

• – Het Rijk en een provincie kunnen op grond van dat artikel diersoorten aanwijzen die respectievelijk in het gehele land en in de desbetreffende provincie overlast veroorzaken in de bebouwde kom, of op verkeersnetwerk binnen de gemeentegrenzen. Vervolgens kunnen respectievelijk de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en provinciale staten aan gemeenten voor de respectievelijk door hem en door hen aangewezen soorten vrijstelling verlenen van de soortenbeschermingsverboden voor de bestrijding van overlast.

• – Voor de bestrijding van overlast van vogels en diersoorten van Europees belang is het zaak dat is voldaan aan de eisen die respectievelijk de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn stellen. Dat betekent dat er sprake moet zijn van een belang van de volksgezondheid, openbare veiligheid of de veiligheid van het luchtverkeer (vogels) of een belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang (soorten van Europees belang). De veiligheid van het wegverkeer is in dit verband een reden van openbare veiligheid in de zin van de beide richtlijnen. Voor andere diersoorten is overlastbestrijding op grond van artikel 3.10, tweede lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming, een toegestaan belang, dus ook waar het gaat om de verkeersveiligheid. Bij de toepassing van de vrijstelling is het aan de gemeenten zelf om steeds te beargumenteren dat van een dergelijk belang in een concreet geval sprake is.

c. Populatiebeheer door faunabeheereenheden

• – Op grond van artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de soortenbeschermingsverboden om populatiebeheer toe te passen.

• – De ontheffing ten behoeve van populatiebeheer wordt verleend met het oog op de in artikel 3.17, eerste lid, genoemde belangen, waaronder schadebestrijding, volksgezondheid en de veiligheid van luchtverkeer, die een afwijking van de verboden op onder meer het doden of vangen van dieren rechtvaardigen. Al naar gelang het gaat om vogels, dieren van soorten van Europees belang of dieren van soorten van nationaal belang, voorziet de Wet natuurbescherming in specifieke belangen die een afwijking rechtvaardigen. Deze zijn ontleend aan respectievelijk de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en aan nationaal beleid (zie paragraaf 4.2.2, onderdeel b, onder 2).

• – Het onderdeel van het faunabeheerplan dat betrekking heeft op populatiebeheer bevat daartoe gegevens over afschot, trends, schattingen en waar mogelijk tellingen.

• – Als uitgangspunt geldt dat een ontheffing in beginsel slechts wordt verleend aan faunabeheereenheden op basis van een door gedeputeerde staten goedgekeurd faunabeheerplan (artikel 3.17, tweede lid).

• – Op grond van artikel 3.18 kunnen gedeputeerde staten aan personen of groepen van personen een opdracht geven om de stand van populaties van dieren terug te brengen. Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat deze personen toegang hebben tot gronden, ook tegen de wens van de rechthebbende van de grond in.

d. Jacht

• – In de Wet natuurbescherming (paragraaf 3.5) is het een jachthouder toegestaan om zonder ontheffing van de soortenbeschermingsverboden hazen, konijnen, wilde eenden, houtduiven en fazanten te vangen, te doden die zich bevinden op zijn jachtveld (artikel 3.20, eerste en tweede lid), in de periode dat de jacht geopend is (artikel 3.22, eerste lid).

• – De te bejagen wildsoorten zijn in de wet aangewezen. Aan de aanwijzing van wildsoorten liggen, aldus de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel natuurbescherming, de volgende criteria ten grondslag: het moet gaan om wild dat wordt bejaagd vanwege benutting, dat algemeen voorkomt en dat bejaging verdraagt.62 Het doden van dieren is alleen acceptabel als daar een maatschappelijke noodzaak toe is. Bij de jacht is dit de handhaving van een redelijke wildstand in het jachtveld met het oog op het voorkomen van schade.63

• – Bij de jacht gaat het om de uitoefening van het jachtrecht: het recht om zich zoogdieren en vogels toe te eigenen die zich op of in de grond bevinden. Het recht om te jagen komt toe aan de jachthouder. De jachthouder is degene die krachtens eigendom, een beperkt recht, een pachtovereenkomst of een huurovereenkomst gerechtigd is tot het jagen in een veld (artikel 3.23). De jachthouder kan onder voorwaarden aan andere personen toestaan dat zij in of buiten zijn gezelschap de jacht in zijn jachtveld uitoefenen (artikel 3.20, eerste en vierde lid).

• – De jachtregels hebben tot doel te waarborgen dat het jachtrecht verstandig wordt gebruikt met het oog op het maatschappelijk belang van het handhaven en zo nodig bereiken van een redelijke wildstand op het jachtveld. De jachthouder is daarom ingevolge artikel 3.20, derde lid, gehouden om – zoals een goed jachthouder betaamt – een redelijke stand van het wild in zijn veld te bewerkstelligen. Deze verplichting betekent dat de jachthouder overmatige benutting moet voorkomen, rekening houdt met een goede leeftijdsopbouw van de wildpopulaties in zijn veld en, in overleg met de grondgebruiker, zo nodig biotoopverbeterende maatregelen neemt teneinde een redelijke wildstand in zijn veld te bereiken. Hierin komt de verantwoordelijkheid van de jachthouder voor de natuur tot uitdrukking.

• – Met het oog op een versterking van een maatschappelijk verantwoorde en transparante uitoefening van de jacht is geregeld dat de uitoefening van de jacht dient te geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan (artikel 3.12, eerste lid). Bij het handhaven van een redelijke wildstand op zijn jachtveld zal de jachthouder dus moeten handelen binnen de kaders van het faunabeheerplan. Het onderdeel van het faunabeheerplan dat betrekking heeft op de jacht dient daarvoor te zijn onderbouwd met trendtellingen van wildpopulaties in het desbetreffende werkgebied van de faunabeheereenheid (artikel 3.12, vierde en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming). Daarbij wordt gebruik gemaakt van de verplicht door jagers te overleggen afschotgegevens en vrijwillig door eenieder te verstrekken schattingen, trends en – waar redelijkerwijs mogelijk – tellingen.64

• – De jacht is ingevolge artikel 3.22, eerste lid, slechts toegestaan tijdens het jachtseizoen. De opening van de jacht vindt plaats bij ministeriële regeling, zodat flexibel kan worden ingespeeld op de omstandigheden zoals deze in een bepaald jaar met betrekking tot een bepaalde soort aan de orde zijn (artikel 3.22, tweede lid). Voordat regels over de opening van de jacht worden gesteld, gewijzigd of ingetrokken, dient eerst overleg plaats te vinden tussen Rijk en provincies (artikel 3.22, zesde lid). De jacht op soorten waarvan de staat van instandhouding in het geding is, zal niet worden geopend (artikel 3.22, vijfde lid).

• – In het derde lid van artikel 3.22 wordt voor de bejaagbare vogelsoorten uitvoering gegeven aan artikel 7 van de Vogelrichtlijn, dat bepaalt dat lidstaten de jacht niet mogen openen op vogels tijdens de meest kwetsbare periodes van de jaarlijkse voortplantingscyclus van soorten.

• – Gedeputeerde staten kunnen de jacht sluiten in verband met bijzondere weersomstandigheden, bijvoorbeeld bij extreem winterweer (artikel 3.22, vierde lid).

• – In artikel 3.21, eerste lid, zijn de middelen aangewezen waarmee de jacht mag worden uitgeoefend. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan Benelux-beschikking M(96)8.65 Het tweede lid van dit artikel ondersteunt de handhaving en kan worden gebruikt om stroperij tegen te gaan.

• – In verband met de veiligheid is in artikel 3.21, derde lid, bepaald dat uitoefening van de jacht met het geweer niet binnen de grenzen van de bebouwde kom mag plaatsvinden. Het gaat hier om de bebouwde kom van gemeenten, vast te stellen door de gemeenteraad.

• – De regels die op grond van artikel 3.21, vierde en vijfde lid kunnen worden gesteld zien op de uitoefening van de jacht. Deze regels vloeien voor een deel voort uit de Benelux-overeenkomst en de daarop gebaseerde beschikkingen. Een ander deel heeft betrekking op het goed jachthouderschap, zoals het verbod op het jagen op zondagen, op begraafplaatsen en op met sneeuw bedekte grond (artikel 3.6 van het Besluit natuurbescherming).

e. Waterschappen: voorkoming van schade aan waterstaatswerken, veroorzaakt door muskusratten en beverratten

• – De waterschappen zijn op grond van de Waterwet verantwoordelijkheid voor het voorkomen van schade door de muskusrat en de beverrat, beide exoten, aan de waterstaatswerken in beheer bij waterschappen of in het beheer bij ter Rijk. De Waterwet is een lex specialis ten opzichte van de Wet natuurbescherming.66

• – De waterschappen moeten bij de uitoefening van deze verantwoordelijkheid handelen in overeenstemming met de Wet natuurbescherming, in het bijzonder de regels over de te gebruiken middelen voor het vangen en doden. Zo is voor het gebruik van een geweer, met inbegrip van een luchtdrukgeweer, een jachtakte nodig, en moet het te gebruiken geweer voldoen aan in het Besluit natuurbescherming gestelde regels. Provincies kunnen van deze verplichtingen vrijstelling of ontheffing verlenen.

4.3.3. Omzetting in Omgevingswet

Voorgesteld wordt de regels over schadebestrijding, populatiebeheer, jacht en overlastbestrijding als volgt om te zetten in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

a. Faunabeheerplannen, faunabeheereenheden en wildbeheereenheden

• – Voor de juridische figuren van de faunabeheerplannen, faunabeheereenheden en wildbeheereenheden bestaan geen gelijksoortige figuren in het stelsel van de Omgevingswet waarbij kan worden aangesloten. Voor de verzekering van een maatschappelijk verantwoorde, transparante en deskundige uitoefening van jacht, populatiebeheer en schadebestrijding zijn de daarover bij en krachtens in de Wet natuurbescherming gestelde regels evenwel onmisbaar. In het kader van de beleidsneutrale overgang van het stelsel van de Wet natuurbescherming naar het stelsel van de Omgevingswet, moet de Omgevingswet op dit punt dus worden aangevuld.

• – Het voorgestelde artikel 8.1 voorziet in regels over faunabeheereenheden en faunabeheerplannen, die overeenkomen met artikel 3.12 van de Wet natuurbescherming. Het voorgestelde eerste lid voorziet in de eis dat er in elke provincie ten minste één faunabeheereenheid bestaat; het tweede lid heeft betrekking op de vaststelling van door gedeputeerde staten goed te keuren faunabeheerplannen.

• – Het voorgestelde artikel 8.1, derde lid, voorziet in een verplichting om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en wildbeheereenheden. Het kabinet heeft het voornemen de hiervoor beschreven regels ongewijzigd over te nemen in deze algemene maatregel van bestuur.

• – In het voorgestelde artikel 8.1, derde lid, vierde zin, is geregeld dat provinciale staten bevoegd zijn om nadere regels te stellen over faunabeheereenheden en faunabeheerplannen. Bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet worden instructieregels gesteld (zie voorgesteld gewijzigd artikel 2.25, derde lid, onder c, van de Omgevingswet).

• – In het voorgestelde gewijzigde artikel 8.1, vierde lid, is geregeld dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor de uitvoering van de regels over faunabeheereenheden en faunabeheerplannen zijn, bijvoorbeeld om verslagen over de uitvoering van de werkzaamheden aan te overleggen.

• – De verplichting van personen met een omgevingsvergunning voor jachtgeweeractiviteit om aan faunabeheereenheden gegevens te verstrekken over het aantal gedode dieren zal als algemene regel worden opgenomen in het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32, tweede lid, onder b.

• – De verplichting voor jachthouders met een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit om zich aan te sluiten bij een wildbeheereenheid, wordt in het voorgestelde artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingswet geregeld. Gegeven de eis van artikel 8 van de Grondwet dat beperkingen aan de vrijheid van vereniging alleen zijn toegestaan als deze bij wet in formele zin zijn voorzien, wordt de regeling van de aansluitplicht zelf niet gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur.67

• – In het voorgestelde tweede lid is, net als in artikel 3.14 van de Wet natuurbescherming, voorgeschreven dat een wildbeheereenheid de rechtsvorm van een vereniging heeft.

• – De taak van wildbeheereenheden is opgenomen in het voorgestelde artikel 8.2, derde lid.

• – Nadere regels over de wildbeheereenheid en regels over uitzonderingen op de aansluitplicht worden bij provinciale omgevingsverordening gesteld op grond van het voorgestelde artikel 8.2, vierde lid, van de Omgevingswet; bij algemene maatregel van bestuur kunnen op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet door het Rijk instructieregels worden vastgesteld.

b. Schadebestrijding en overlastbestrijding

• – Voor het doden en vangen van in het wild levende dieren van beschermde soorten zal op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, in beginsel een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit zijn vereist (zie paragraaf 4.2.3 van deze memorie van toelichting). Bij algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, zullen de diersoorten worden aangewezen die in het gehele land schade veroorzaken en waarvoor bij ministeriële regeling op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 5.2, tweede lid, onder daarbij te stellen voorwaarden mag worden afgeweken van de vergunningplicht om deze te bestrijden. Het kabinet zegt toe dat het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur waarin regels houdende aanwijzing van de diersoorten worden gesteld, gewijzigd of ingetrokken, eerst in procedure zal worden gebracht na overleg met de provincies.

• – In deze algemene maatregel van bestuur zal eveneens worden voorzien in de bevoegdheid van provincies om bij omgevingsverordening voor de daarbij aan te wijzen soorten die in delen van het land schade veroorzaken, een afwijking van de vergunningplicht onder bij die verordening gestelde voorwaarden toe te staan (voorgesteld gewijzigd artikel 5.2, eerste lid).

• – Het voornemen van het kabinet is in de algemene maatregel van bestuur dezelfde voorwaarden te stellen waaronder mag worden afgeweken van de vergunningplicht als de voorwaarden die bij en krachtens de Wet natuurbescherming zijn gesteld, waaronder de eis dat schadebestrijding overeenkomstig het faunabeheerplan plaatsvindt.

c. Populatiebeheer door faunabeheereenheden

• – Faunabeheereenheden hebben op grond van dit wetsvoorstel een omgevingsvergunning voor flora- en fauna-activiteiten nodig voor het vangen en doden van dieren van beschermde soorten met het oog op populatiebeheer. Dit zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.1, tweede lid (zie paragraaf 4.2.3 van deze memorie van toelichting).

• – De regels over de beoordeling van de aanvraag en over de aan de vergunning te verbinden voorschriften zullen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur op grond van respectievelijk artikel 5.18 en artikel 5.34.

• – Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat de rechthebbende van de grond waarop populatiebeheer plaatsvindt, de aanwezigheid van de groep personen of groepen van personen die de beheermaatregelen uitvoeren, moet gedogen. Deze gedoogverplichting is geregeld in het voorgestelde artikel 10.28a, eerste en derde lid, van de Omgevingswet. Net als in de Wet natuurbescherming geldt deze gedoogverplichting uitsluitend als gedeputeerde staten hiertoe besluiten.

d. Jacht

• – De regelgeving over jacht, beschreven in de vorige paragraaf, bestaat uit algemene regels. Deze zullen onderdeel worden van de algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder k. Het voorgestelde artikel 4.31 geeft de kaders aan voor de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Aangezien het hier gaat om beperkingen aan de uitoefening van het jachtrecht, een «possession» in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, zijn de essentialia in het wetsvoorstel zelf geregeld: de regeling van het jachthouderschap (voorgesteld artikel 8.3, eerste lid, van de Omgevingswet) en de aanwijzing van de te bejagen wildsoorten (voorgesteld artikel 8.3, vierde lid, van de Omgevingswet). Ten aanzien van de andere regels over de uitoefening van de jacht is voorzien in een opdracht om deze bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen. Daarmee is geborgd dat deze beperkingen zijn voorzien bij wet, zoals vereist in artikel 1 van het aangehaalde Eerste Protocol.68 Betrokkenheid van het parlement bij de uitvoeringsregelgeving is gewaarborgd via de in artikel 23.5 van de Omgevingswet voorgeschreven voorhangprocedure.

• – Aangezien de regels over de uitoefening van de jacht niet alleen betrekking hebben op de bescherming van de natuur maar ook op het waarborgen van de veiligheid, op goed jachthouderschap, zijn deze belangen als doelstelling opgenomen in het voorgestelde artikel 4.31, eerste lid. Deze regels geven mede uitvoering aan de hierboven beschreven verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de Benelux-regelgeving inzake jacht en vogelbescherming. Dit komt tot uitdrukking in het voorgestelde gewijzigde artikel 4.20 van de Omgevingswet.

• – Regels kunnen ook worden gesteld met het oog op een passende en doeltreffende aanpak ter voorkoming en bestrijding van schade door dieren. Hierbij gaat het om de verplichting om de jacht uit te oefenen overeenkomstig een goedgekeurd faunabeheerplan.

• – Bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld dat het verboden is om de jacht uit te oefenen in de periode dat deze niet is geopend. Bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, onder k, van de Omgevingswet zal de opening van de jacht worden geregeld. Het kabinet zegt toe om voorafgaand aan het stellen, wijzigen of intrekken van regels over de opening van de jacht te zullen overleggen met de provincies.

  Een verbod om de jacht uit te oefenen als deze is gesloten vanwege de weersomstandigheden zal eveneens bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld (voorgesteld artikel 4.31, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet). Op grond van artikel 4.6 van de Omgevingswet zal worden geregeld dat de provincies bevoegd zijn tot tijdelijke sluiting van de jacht bij omgevingsverordening.

• – In de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet zal worden geregeld dat niet mag worden gejaagd met een geweer in gebieden waar veel bebouwing is. Hierin zal worden verwezen naar de grenzen van de bebouwingscontouren die gemeenteraden in hun omgevingsplannen zullen opnemen. Het voorgestelde artikel 2.28, onder g, onder 1°, van de Omgevingswet verduidelijkt dat hierover door het Rijk instructieregels zullen worden vastgesteld.

e. Waterschappen: voorkoming van schade aan waterstaatswerken, veroorzaakt door muskusratten en beverratten

• – De waterschappen blijven op grond van de Omgevingswet verantwoordelijk voor de voorkoming van schade aan waterstaatswerken door muskusratten en beverratten, als onderdeel van het beheer van watersystemen als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Omgevingswet. Waar het gaat om de wateren in beheer bij het Rijk zal deze specifieke taak aan de waterschappen worden toegedeeld bij ministeriële regeling op grond van artikel 2.20, derde lid, van de Omgevingswet.

• – Bij de uitoefening van deze taak dienen de waterschappen te handelen overeenkomstig de op grond van de Omgevingswet vastgestelde regels ter bescherming van de natuur. Aangezien het hier gaat om de bestrijding van exoten, betreft dit alleen de regels over het gebruik van middelen en niet de regels over beschermde diersoorten. Hierop wordt in paragraaf 4.4 van deze memorie van toelichting ingegaan.

§4.4. Middelen

4.4.1. Regeling in de Wet natuurbescherming

Het vangen en het doden van in het wild levende dieren dienen op een kundige en effectieve wijze plaats te vinden, met inachtneming van de vereisten op het vlak van natuurbescherming en dierenwelzijn. Om die reden bevat paragraaf 3.6 en 3.7 de Wet natuurbescherming bepalingen inzake het gebruik van middelen en methoden voor het vangen of doden van dieren. De bepalingen verzekeren een verantwoord gebruik van middelen.

Concreet gaat het om de volgende regels:

a. Algemeen

• – Er is voorzien in een specifieke zorgplicht die inhoudt dat, wanneer het vangen en doden van dieren is toegestaan, daarbij onnodig lijden moet worden voorkomen (artikel 3.24, eerste lid, van de Wet natuurbescherming).

• – In de wet zelf en in bij algemene maatregel van bestuur te stellen regelsworden beperkingen gesteld aan het gebruik, het voorhanden hebben, het verhandelen en het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van vang- of dodingsmiddelen, mede ter uitvoering van Benelux-regelgeving inzake jacht en vogelbescherming (artikel 3.24, tweede tot en met zesde lid, van de Wet natuurbescherming). Bij het verlenen van ontheffingen of vrijstellingen van de soortenbeschermingsverboden kan het bevoegd gezag van deze regels ontheffing of vrijstelling verlenen (artikel 3.25, vierde lid, van de Wet natuurbescherming) met het oog op maatwerk.

• – De bevoegde gezagen die ontheffing of vrijstelling verlenen van de soortenbeschermingsverboden moeten in de ontheffing of vrijstelling de middelen aanwijzen die mogen worden gebruikt om de dieren te vangen of te doden (artikel 3.25, eerste en tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Wanneer het gaat om vrijstellingen voor schade- of overlastbestrijding of ontheffingen voor schadebestrijding, geldt als aanvullende opdracht aan het bevoegd gezag om alleen middelen aan te wijzen waarbij nadelige gevolgen voor het dierenwelzijn worden voorkomen, of anders zoveel mogelijk te beperken, en om het doden van dieren daarbij zoveel mogelijk te vermijden (artikel 3.25, vierde lid, van de Wet natuurbescherming).

b. Geweer

• – Een schutter moet het geweer gericht en kundig kunnen gebruiken om onbedoelde schade aan natuurwaarden te voorkomen en om de openbare veiligheid te waarborgen. Het gebruik en het voorhanden hebben van een geweer is daarom alleen toegestaan als de houder een jachtakte heeft (artikel 3.26, eerste lid, onderdeel a, van de Wet natuurbescherming). De jachtakte wordt verleend door de korpschef van de politie (artikel 3.28, eerste lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Een belangrijke voorwaarde voor verlening is dat de aanvrager met gunstig gevolg een jachtexamen heeft afgelegd (artikel 3.28, tweede lid, onderdeel d, van de Wet natuurbescherming).

• – Het jachtexamen moet zijn erkend door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Voor erkenning worden bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling regels gesteld (artikel 3.28, vierde lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Over het gebruik en het voorhanden hebben van een geweer zijn ook regels gesteld, met het oog de bescherming van de natuur en het waarborgen van de veiligheid. Geweren mogen alleen worden gebruikt op jachtvelden met minimaal een bepaalde omvang, zodat de jachtaktehouder voldoende grond heeft om tot een goed wildbeheer te kunnen komen (artikel 3.26, eerste lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming). Ook is het afsluiten van een schadeverzekering vereist (artikel 3.26, eerste lid, onderdeel c, van de Wet natuurbescherming). De verzekering dient ter schadeloosstelling van eventuele slachtoffers van ongevallen met het geweer in het veld. Het slachtoffer heeft bovendien een eigen recht op schadevergoeding ten opzichte van de verzekeraar en gebreken aan de verzekeringsovereenkomst kunnen niet aan het slachtoffer worden tegengeworpen.

• – Bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling zijn nadere regels gesteld over het geweer en de munitie, onder meer ter uitvoering van de aangehaalde Benelux-regelgeving (artikel 3.26, tweede lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Bij het verlenen van ontheffingen of vrijstellingen van de soortenbeschermingsverboden kan het bevoegd gezag ontheffing of vrijstelling verlenen van de eis dat de houder over een jachtakte en een geschikt jachtveld beschikt of van de bij algemene maatregel ven bestuur gestelde eisen (artikel 3.26, derde lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Het gebruik van het geweer is uitsluitend toegestaan voor de handelingen, genoemd in artikel 3.26, eerste lid, onderdeel d, van de Wet natuurbescherming.

c. Jachtvogels

• – Een valkenier moet zijn vogel doelgericht kunnen aanwenden. Het is daarbij ongewenst dat jachtvogels verkeerde prooien slaan of ongewenste onrust veroorzaken. Dat vereist oefening voor zowel de valkenier als voor zijn vogel. Valkeniers moeten daarom beschikken over een valkeniersakte, die wordt verleend door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (artikel 3.30, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Zij dienen daartoe met gunstig gevolg een valkeniersexamen te hebben afgelegd (artikel 3.30, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Hiervoor geldt hetzelfde als voor het.

• – Het gebruik van jachtvogels is uitsluitend toegestaan voor de handelingen, genoemd in artikel 3.30, eerste lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming.

d. Eendenkooien

• – Voor het gebruik van eendenkooien moet een kooiker beschikken over specifieke deskundigheid voor een verantwoord gebruik ervan. Vereist is dat de kooiker dat het kooikersexamen met gunstig gevolg heeft afgelegd (artikel 3.30, derde lid, van de Wet natuurbescherming). Hiervoor geldt hetzelfde als voor het jachtexamen.

• – De eenden in eendenkooien worden beschermd tegen verstoringen door het zogeheten afpalingsrecht, een oud zakelijk recht dat anderen dan de kooiker belet om verstoringen te veroorzaken binnen de afpalingskring van de eendenkooi (artikel 3.30, vijfde tot en met negende lid, van de Wet natuurbescherming).

e. Overig

• – Het bijvoeren van wild is verboden (artikel 3.32 van de Wet natuurbescherming). Dit omdat het strijdig is met het belang van een goed wildbeheer. Het gaat hier om bijvoeren dat de stand van de populatie bevordert. Het gebruik van voer in kleine hoeveelheden om tellingen te kunnen verrichten of om afschot te kunnen plegen niet wordt beschouwd als «bijvoeren», evenmin als het in stand houden of aanleggen van voerakkers om dieren beter zichtbaar te maken voor recreanten.

  Gedeputeerde staten zijn bevoegd om ontheffing te verlenen van dit verbod. Ontheffing van het verbod is alleen mogelijk indien sprake is van bijzondere weersomstandigheden of van een tijdelijk natuurlijk voedseltekort en het welzijn van de dieren in het geding is.

• – Het opdrijven van hoefdieren in het kader van beheer en schadebestrijding is verboden (artikel 3.33 van de Wet natuurbescherming). Dit vanwege de mate van verstoring die deze methode veroorzaakt.

• – Provinciale staten kunnen bij verordening de zogenoemde drukmethode toestaan in het kader van duurzaam populatiebeheer en schadebestrijding ten aanzien van wilde zwijnen. Daarbij verontrust één persoon opzettelijk wilde zwijnen met het oogmerk de dieren binnen het schootsveld van één geweerdrager te brengen zonder daarbij honden in te zetten.

4.4.2. Omzetting naar Omgevingswet

a. Algemeen

• – De specifieke zorgplicht om te voorkomen dat onnodig leed wordt toegebracht aan dieren bij het vangen of doden zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder l, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32 van de Omgevingswet. Het belang om het welzijn van in het wild levende dieren te beschermen wordt geschaard onder het in het voorgestelde artikel 4.32 genoemde belang van natuurbescherming.

• – De algemene regels over het gebruik van middelen of installaties of het toepassen van methoden om dieren te vangen of te doden zullen eveneens worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder l, en tweede lid, onder c, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32 van de Omgevingswet.

• – Het maatwerk dat voor de toepassing van deze regels op grond van artikel 3.25, vierde lid, van de Wet natuurbescherming kan worden gegeven via ontheffingen en vrijstellingen, kan op grond van de Omgevingswet worden gegeven via maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 4.5 en maatwerkregels als bedoeld in artikelen 4.6. In de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels over het gebruik van middelen of installaties of het toepassen van methoden zullen de onderwerpen worden aangewezen waarvoor maatwerkvoorschriften en -regels kunnen worden gesteld. Het bevoegd gezag is in de hoofdregel gedeputeerde staten (voorgesteld gewijzigd artikel 4.11, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet) en in uitzonderingsgevallen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorgesteld gewijzigd artikel 4.12, eerste lid, onder i, van de Omgevingswet; in dat geval worden bij ministeriële regeling regels gesteld op grond van artikel 4.3, vierde lid (nieuw), van de Omgevingswet).

• – Bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.34 van de Omgevingswet zal worden bepaald dat het bevoegd gezag aan een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit die het doden of vangen van een dier behelst, voorschriften verbindt over de daarvoor te gebruiken middelen en dat – kort gezegd – voor middelen moet worden gekozen die voor het dierenwelzijn het minst belastend zijn. Voor algemene regels ter vervanging van de vergunningplicht zal dit – op grond van het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 5.2 van de Omgevingswet – bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld.

b. Geweer

• – Aangezien de jachtakte een vergunning is, wordt voorgesteld om de vergunde activiteit – het gebruik en het voorhanden hebben van een geweer voor het doden van dieren ter uitvoering van de wet – in het stelsel van de Omgevingswet als omgevingsvergunningplichtige activiteit aan te wijzen. In het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, eerste lid, onder g, van de Omgevingswet wordt daartoe het begrip «jachtgeweeractiviteit» geïntroduceerd. Benadrukt wordt dat een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit betrekking heeft op het gebruik van het geweer ten algemene, met het oog op een veilig en deskundig gebruik. In aanvulling daarop moet het op grond van het wetsvoorstel zijn toegestaan om dieren te doden, bijvoorbeeld op grond van een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit, of overeenkomstig de regels over de uitoefening van de jacht.

  In het voorgestelde artikel 5.9a wordt de korpschef van de politie aangewezen als bevoegd gezag voor verlening en intrekking. De huidige bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid om uit veiligheidsoverwegingen ook tot intrekking van de vergunning over te gaan, wordt gecontinueerd in het voorgestelde artikel 5.41, tweede lid, van de Omgevingswet.

  De regels over de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit zullen op grond van artikel 5.18 van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld. In het voorgestelde artikel 5.29b van de Omgevingswet is geregeld dat deze regels niet alleen worden gesteld met het oog op de bescherming van de natuur maar ook ter waarborging van de veiligheid.

• – De vereiste verzekering ter dekking van aansprakelijkheid als gevolg van het gebruik van het geweer zal bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 4.3, eerste lid, onder l, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32, tweede lid, onder b,van de Omgevingswet worden geregeld.

• – Bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3 in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32 van de Omgevingswet zullen regels worden gesteld over jachtexamens. In het voorgestelde artikel 4.32, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet is geregeld dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd is om deze te examens erkennen.

• – De algemene regels over het gebruik van het geweer zullen op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder l, van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Het voorgestelde artikel 4.32 voorziet in een inkadering van deze bevoegdheid.

  Het maatwerk dat voor de toepassing van deze regels op grond van artikel 3.26, derde lid, Wet natuurbescherming kan worden geleverd via ontheffingen en vrijstellingen, kan op grond van de Omgevingswet worden gegeven via maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 4.5 van die wet, te stellen door het bevoegd gezag. Verwezen wordt naar hetgeen hiervoor onder 1 is opgemerkt. Voor gevallen waarin dit maatwerk het nodig maakt om af te wijken van de verplichting om voor het gebruik van het geweer te beschikken over een omgevingsvergunning voor jachtgeweeractiviteiten, zal op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur een voorziening worden getroffen om dit bij omgevingsverordening en ministeriële regeling te regelen.

c. Jachtvogels

• – Net als de jachtakte wordt in dit wetsvoorstel de valkeniersakte een bijzondere omgevingsvergunning voor zogenaamde valkeniersactiviteiten (voorgesteld gewijzigd artikel 5.1, eerste lid, onder h, van de Omgevingswet). De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is het bevoegd gezag. Dit zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.11, eerste lid, onder h, van de Omgevingswet.

• – Ten aanzien van de valkeniersexamens, de erkenning van die examens en de algemene regels over het gebruik en voorhanden hebben van jachtvogels wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder 2 is beschreven over geweren.

d. Eendenkooien

• – De algemene regels over eendenkooien, kooikersexamens en erkenningen van examens zullen worden gesteld op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder l, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.32 van de Omgevingswet.

• – De bescherming van het historische afpalingsrecht (tot 1 april 1977) wordt geregeld in het voorgestelde artikel 2.7 van dit wetsvoorstel, als onderdeel van het overgangsrecht.

e. Overig

• – Het bijvoeren van wild en het doden of vangen van hoefdieren door middel van drijven en het drijven van wilde zwijnen, reeën, damherten of edelherten zullen als flora- en fauna-activiteit worden aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving, via het Aanvullingsbesluit natuur, op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet. Dat brengt mee dat deze activiteiten zijn verboden zonder omgevingsvergunning. In het voorgenomen Omgevingsbesluit zal op grond van artikel 5.10, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet worden geregeld dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning voor deze activiteit. Via het Aanvullingsbesluit natuur zal in het Besluit kwaliteit leefomgeving worden geregeld dat een omgevingsvergunning alleen wordt verleend voor het bijvoederen van hoefdieren wanneer er sprake is van bijzondere weersomstandigheden of een tijdelijk voedseltekort waardoor het welzijn van de dieren in het geding is (zie artikel 3.32, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Voor het doden van wilde zwijnen door drijfjacht zal worden geregeld dat een omgevingsvergunning alleen wordt verleend wanneer dat gebeurt door middel van een methode waarbij één persoon wilde zwijnen opzettelijk verontrust met het oogmerk deze dieren binnen het schootsveld van één geweerdrager te drijven, opdat deze de dieren kan doden, en waarbij geen hond wordt ingezet, net als in artikel 3.33, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.

§4.5. Handel en bezit van dieren, planten en producten

4.5.1. Internationale verplichtingen

Overmatige exploitatie van dier- en plantensoorten is een belangrijke oorzaak van de wereldwijde achteruitgang van de biodiversiteit. Daarom zijn er internationaal verschillende afspraken gemaakt over de regulering van de handel in bedreigde dier- en plantensoorten en producten daarvan. Ook gelden er verboden voor de handel in soorten die op dieronvriendelijke wijze zijn gevangen of gedood.

4.5.2. Regeling in de Wet natuurbescherming

In paragraaf 3.8 van de Wet natuurbescherming wordt uitvoering gegeven aan de internationale verplichtingen op het vlak van de regulering van de handel ter bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten:

• – Het is verboden om in strijd te handelen met rechtstreeks werkende bepalingen van de EU-verordeningen. Omwille van de kenbaarheid worden deze bepalingen aangewezen bij ministeriële regeling (artikel 3.37, eerste lid, van de Wet natuurbescherming).

  Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie zijn verordeningen rechtstreeks werkend; zij behoeven dus geen implementatie. Wel zijn lidstaten gehouden om aanvullende zaken als strafbaarstellingen, toezicht en handhaving en de noodzakelijke uitvoeringsbepalingen in hun wetgeving op te nemen ten aanzien van rechtstreeks werkende bepalingen van verordeningen, zodat deze op effectieve wijze kunnen worden uitgevoerd en gehandhaafd.

• – Bij regeling kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn ter uitvoering van de verordeningen (artikel 3.37, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Ook administratieve en procedurele regels kunnen bij ministeriële regeling worden vastgesteld.

• – Ter uitvoering van onderdelen van bestaande of eventuele toekomstige Europese verordeningen die beleidsruimte laten en ter uitvoering van bestaande of toekomstige Europese richtlijnen kunnen op grond van artikel 3.38 van de Wet natuurbescherming bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld.

  Deze grondslag maakt het ook mogelijk om regels te stellen die niet of niet dwingend door de Europese Unie worden voorgeschreven, maar waarmee wel een goede uitvoering en een effectieve handhaving mogelijk worden gemaakt. Bij dergelijke aanvullende regels valt bijvoorbeeld te denken aan de plicht tot het merken van gefokte dieren en planten en een verbod op het in bezit hebben van planten of dieren of producten van die planten of dieren van soorten, ter ondersteuning van het toezicht en de handhaving. Hierbij kan worden geregeld dat de taak van het uitreiken van merken, merktekens of ringen wordt belegd bij aangewezen rechtspersoonlijkheid bezittende organisaties (artikel 3.38, eerste lid, onderdeel d, van de Wet natuurbescherming).

• – De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is bevoegd om, binnen de kaders van de cites-basisverordening, vrijstelling of ontheffing te verlenen van de regels over handel en bezit (artikel 3.40 van de Wet natuurbescherming).

• – Er is een wetenschappelijke autoriteit CITES die de taken die rechtstreeks voortvloeien uit het cites-verdrag en de cites-basisverordening uitvoert (artikel 3.41 van de Wet natuurbescherming).

• – In artikel 3.35 van de Wet natuurbescherming is het verbod opgenomen om walvissen te vangen of te doden vanuit een Nederlands schip of om walvissen aan boord van een Nederlands schip te verwerken.

4.5.3. Omzetting naar Omgevingswet

• – De strafbaarstelling van overtredingen van de algemene regels van de cites-basisverordening en de algemene regels die in het Besluit natuurbescherming zijn opgenomen ter uitvoering van ondersteunend nationaal beleid, zullen op grond van dit wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet. Hetzelfde geldt voor de algemene regels ter uitvoering van de zeehondenverordening, de zeehondenrichtlijn en de wildklemverordening. Het voorgestelde artikel 4.36 van de Omgevingswet voorziet in een inkadering van deze bevoegdheid.

• – Activiteiten waarvoor op grond van de cites-basisverordening of ter uitvoering van ondersteunend nationaal beleid toestemming is vereist, worden op grond van dit wetsvoorstel aangemerkt als omgevingsvergunningplichtige activiteit. Daartoe wordt het begrip «cites-activiteit» geïntroduceerd (in de bijlage behorende bij artikel 1.1 van de Omgevingswet). Het gaat hier om het binnen of buiten Nederland brengen, het verhandelen of het om andere reden dan verkoop onder zich hebben van dieren, planten en producten daarvan.

  Omdat de cites-basisverordening, de daarop gebaseerde uitvoeringsverordeningen en de regelgeving ter uitvoering van het nationaal beleid voorzien in verschillende uitzonderingen op de vergunningplicht, wordt voorgesteld om bij algemene maatregel van bestuur te regelen in welke gevallen een omgevingsvergunning voor cites-activiteiten vereist is. Om deze reden worden de cites-activiteiten in het wetsvoorstel ondergebracht in artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet.

  Bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.11, eerste lid, onder i, van de Omgevingswet zal de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit worden aangewezen als bevoegd gezag.

• – De taak van het uitreiken van merken, merktekens of ringen, kan bij algemene maatregel van bestuur worden belegd bij aangewezen rechtspersoonlijkheid bezittende organisaties (voorgesteld artikel 4.36, derde lid, van de Omgevingswet).

• – De wetenschappelijke autoriteit CITES is in dit wetsvoorstel aangewezen in het voorgestelde artikel 17.5a van de Omgevingswet.

• – De verboden ter bescherming van walvissen zullen worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder m, zoals uitgewerkt in het voorgestelde artikel 4.33 van de Omgevingswet.

§4.6. Exoten

4.6.1. Internationale verplichtingen

Uitheemse soorten (exoten) zijn dieren, planten, schimmels of micro-organismen die door menselijk handelen buiten hun natuurlijke verspreidingsgebied terecht zijn gekomen. De meeste uitheemse soorten vormen geen bedreiging voor de biodiversiteit, omdat de leefomstandigheden voor deze soorten in Nederland niet geschikt zijn of omdat ze geen schade veroorzaken. Sommige uitheemse soorten kunnen echter invasief zijn. Dat betekent dat deze soorten na introductie of verspreiding een bedreiging zijn of nadelige gevolgen hebben voor de biodiversiteit en ecosystemen in Nederland. Deze bedreiging en nadelige gevolgen nemen verschillende vormen aan, zoals ernstige gevolgen voor inheemse soorten en de structuur en werking van ecosystemen door de verandering van habitats, predatie, concurrentie, overbrenging van ziekten, vervanging van inheemse soorten in een significant deel van hun verspreidingsgebied en door genetische effecten als gevolg van kruisingen. Invasieve uitheemse soorten kunnen de natuur en maatschappij veel last bezorgen en tot economische schade leiden.

Voor een effectieve aanpak van invasieve exoten is een grensoverschrijdende benadering van groot belang. De -invasieve-exotenverordening voorziet daartoe in regels terzake. Zij bevat rechtstreeks werkende bepalingen ter preventie van de introductie en verspreiding van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten die zijn geplaatst op de zogenoemde «Unielijst». Dit zijn invasieve uitheemse soorten waarvan de negatieve effecten zodanig zijn, dat gezamenlijk optreden op het niveau van de Unie vereist is. De Europese Commissie stelt de Unielijst vast door een uitvoeringshandeling op basis van criteria die zijn opgenomen in de invasieve-exotenverordening. De bepalingen in de invasieve-exotenverordening bestaan onder meer uit verboden op het opzettelijk op het grondgebied van de Europese Unie brengen van dieren of planten van een op de Unielijst geplaatste soort, het houden, verhandelen en kweken van dieren of planten van deze soorten en het uitzetten van de betreffende dieren of planten in het milieu.

De invasieve-exotenverordening verplicht lidstaten om een vergunningensysteem in te voeren dat de mogelijkheid biedt om onder strikte voorwaarden van de verboden af te wijken in enkele specifieke situaties. Ook vanwege een dwingend algemeen belang mag in uitzonderingsgevallen een vergunning worden verleend. Voorts zijn lidstaten bevoegd bij wijze van noodmaatregel op nationaal niveau één of meer van de genoemde verboden vast te stellen als zij over bewijs beschikken dat een invasieve uitheemse soort die niet is opgenomen op de Unielijst maar waarschijnlijk wel aan de criteria voldoet, zich op het grondgebied bevindt of dat er een dreigend risico voor introductie daarvan bestaat.

Verder voorziet de verordening in een verplichting van lidstaten tot het vaststellen van actieplannen betreffende de introductieroutes van invasieve uitheemse soorten, een surveillancesysteem, het uitvoeren van officiële controles, het treffen van snelle uitroeiingsmaatregelen in een vroeg stadium van invasie, het treffen van beheersmaatregelen en het nemen van passende maatregelen om het herstel van door invasieve uitheemse soorten aangetaste, beschadigde of vernietigde ecosystemen te bevorderen.

4.6.2. Regeling in Wet natuurbescherming

• – De artikelen 3.36 tot en met 3.40 van de Wet natuurbescherming voorzien in regels om uitvoering te geven aan de invasieve-exotenverordening en andere Europese regelgeving over dit onderwerp. Hiervoor is dezelfde systematiek gevolgd als voor de uitvoering van de cites-verordening: een aanwijzing bij ministeriële regeling van de rechtstreeks werkende verboden van de verordeningen om overtredingen ervan strafbaar te stellen, de bevoegdheid om bij ministeriële regeling regels te stellen ter uitvoering van onderdelen van een verordening, of een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen richtlijn met betrekking tot exoten, ten aanzien waarvan Nederland geen beoordelingsruimte heeft, en van onderdelen die louter zien op administratieve vereisten, en de aanwijzing van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als bevoegde autoriteit.

• – Op grond van artikel 3.38, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit belast met de uitvoering van de EU-verordening inzake uitheemse invasieve soorten. Voorzien is in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur medebewind van de provincies te vorderen voor de uitvoering van taken, zoals het nemen van uitroeiingsmaatregelen. Hierover dient eerst overleg tussen Rijk en provincies plaats te vinden.

• – Het Nederlandse beleid is gericht op uitvoering van de Europese aanpak van invasieve exoten; aanvullend nationaal beleid is op dit moment niet aan de orde. Er wordt daarom geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de verordening biedt om strengere nationale regels te stellen ten aanzien van soorten op de Unielijst of om regels te stellen ten aanzien van voor Nederland zorgwekkende invasieve uitheemse soorten. Om dezelfde reden wordt geen toepassing gegeven aan de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur invasieve exoten aan te wijzen die niet mogen worden verhandeld of voorhanden mogen worden gehouden (artikel 3.40 van de Wet natuurbescherming).

• – De Wet natuurbescherming voorziet in de bevoegdheid om bij ministeriële regeling invasieve exoten aan te wijzen die door gedeputeerde staten moeten worden bestreden (artikel 3.19 van de Wet natuurbescherming). Ook is een verbod opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur aangewezen planten van exotensoorten te planten of te zaaien (artikel 3.34, vierde lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Dieren en planten van exotensoorten maken geen onderdeel uit van de Nederlandse inheemse natuur en worden niet beschermd door een verbod op het vangen en doden van dieren en het plukken of ontwortelen van planten. Wel gelden er beperkingen aan het gebruik van het geweer of van jachtvogels om dieren van een exotensoort te vangen of te doden: het gebruik ervan is alleen toegestaan als aan het vangen en doden een opdracht van gedeputeerde staten ten grondslag ligt om de omvang van populaties van deze dieren te beperken of als er voor gedeputeerde staten een verplichting geldt om een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen invasieve exoot in aantal terug te brengen (artikel 3.26, eerste lid, onder d, onder 3°, en artikel 3.30, eerste lid, onder b, onder 3°, in samenhang met artikel 3.18, vierde lid in samenhang met eerste lid, dan wel artikel 3.19, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Het gebruik van deze middelen is ook toegestaan als de exotensoort is aangewezen door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (artikel 3.26, eerste lid, onder d, onder 4°, en artikel 3.30, eerste lid, onder b, onder 4°, van de Wet natuurbescherming). Wanneer gebruik wordt gemaakt van een middel waarvoor op grond van artikel 3.24, tweede lid, van de Wet natuurbescherming een verbod geldt om zich hiermee buiten gebouwen te bevinden, is een ontheffing of vrijstelling nodig (artikel 3.25, vierde lid, van de Wet natuurbescherming). Deze middelen, waaronder klemmen, vallen, strikken, vangkooien netten en lijm, zijn aangewezen in artikel 3.10 van het Besluit natuurbescherming.

• – Gedeputeerde staten zijn bevoegd om een persoon of een groep van personen de opdracht te geven om de omvang van populaties van dieren van exotensoorten te beperken (artikel 3.18, vierde lid, in samenhang met het eerste lid, van de Wet natuurbescherming). Zij kunnen daarbij bepalen dat deze personen of groepen toegang hebben tot de gronden waarop deze dieren zich bevinden (artikel 3.18, vierde lid, in samenhang met het tweede lid, onder a, van de Wet natuurbescherming. Hetzelfde geldt voor het terugbrengen van aantallen van planten van exotensoorten (artikel 3.19, vierde lid) en het beperken van aantallen verwilderde dieren (artikel 3.18, vierde lid, van de Wet natuurbescherming).

4.6.3. Overgang naar Omgevingswet

• – De strafbaarstelling van overtredingen van de algemene regels van de invasieve-exotenverordeningen zullen op grond van dit wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder n, van de Omgevingswet. Het voorgestelde artikel 4.34 van de Omgevingswet voorziet in een inkadering van deze bevoegdheid.

• – De activiteiten waarvoor op grond van de exoten-basisverordening een vergunning is vereist, vallen onder de voorgestelde definitie van «exoten-activiteit» waarvoor op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, eerste lid, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning is vereist.

  Bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.11, eerste lid, onder f, van de Omgevingswet zal de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit worden aangewezen als bevoegd gezag.

• – Net als in de Wet natuurbescherming zullen dieren en planten van exotensoorten niet worden beschermd tegen het vangen en doden dan wel plukken en ontwortelen. Voor het bestrijden of het beperken van aantallen dieren en planten van exotensoorten is geen omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit vereist.

• – Wel zal moeten worden voldaan aan de regels over het gebruik van middelen om dieren te vangen of te doden. Die regels zullen via het Aanvullingsbesluit natuur in het Besluit activiteiten leefomgeving worden opgenomen. Zo nodig kan het bevoegd gezag afwijkingen van de regels over het gebruik van vang- en dodingsmiddelen toegestaan via maatwerkvoorschriften en maatwerkregels (artikelen 4.5 en 4.6 van de Omgevingswet), bijvoorbeeld voor het gebruik van het geweer.

• – Wanneer het gaat om dieren of planten van invasieve exoten waarop de exoten-basisverordening van toepassing is, berust de verantwoordelijkheid voor het nemen van feitelijke maatregelen zoals het treffen van uitroeiings- en beheersmaatregelen bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dit wordt in het wetsvoorstel tot uitdrukking gebracht in het voorgestelde gewijzigd artikel 2.19, vierde lid, onder a, onder 4°, van de Omgevingswet.

• – Voorgesteld wordt in het wetsvoorstel, net als in de Wet natuurbescherming, ruimte te laten voor betrokkenheid van de provincies bij de uitvoering. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat zij taken uitvoeren, zoals bijvoorbeeld het treffen van uitroeiingsmaatregelen of beheersmaatregelen (voorgesteld gewijzigd artikel 2.18, eerste lid, onder f, onder 3°, van de Omgevingswet). Het kabinet zegt toe over een dergelijke overdracht eerst met de provincies te zullen overleggen.

• – Waar het gaat om dieren of planten van exotensoorten die buiten de reikwijdte van de invasieve-exotenverordening vallen, berust de verantwoordelijkheid bij de provincies, als onderdeel van de algemene verantwoordelijkheid van provincies voor het behoud en herstel van de inheemse natuur (voorgesteld gewijzigd artikel 2.18, vierde lid, onder f, onder 1°, van de Omgevingswet). Hetzelfde geldt voor verwilderde dieren. Het Rijk kan bij algemene maatregel van bestuur instructieregels aan de provincies vaststellen over de bestrijding van deze exoten, net als nu op grond van artikel 3.19 van de Wet natuurbescherming. Het kabinet zegt toe dat een ontwerp van een dergelijke algemene maatregel van bestuur pas in procedure zal worden gebracht als hierover overeenstemming bestaat tussen Rijk en provincies.

• – Wanneer het voor de uitroeiing of het beheer van aantallen dieren of planten van exotensoorten of verwilderde dieren nodig is af te wijken van de verboden met betrekking tot het gebruik van middelen om dieren te vangen en te doden, dan kan hierin worden voorzien door middel van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels. Het bevoegd gezag voor het stellen van deze voorschriften en regels is, waar het gaat om dieren en planten van invasieve exotensoorten, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (in het voorgenomen Omgevingsbesluit aan te wijzen op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.12, eerste lid, onder i, van de Omgevingswet), met uitzondering van die gevallen waarin het Rijk met provincies heeft afgesproken dat zij de uitvoering op zich nemen (zie hiervoor; te regelen in het voorgenomen Omgevingsbesluit op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.11, eerste lid, onder f, van de Omgevingswet). Voor dieren en planten van andere exotensoorten en voor verwilderde dieren zullen de provincies, net als in de Wet natuurbescherming, het bevoegd gezag zijn.

• – In het voorgestelde artikel 10.28a, tweede en derde lid, van de Omgevingswet is voorzien in een gedoogplicht voor de rechthebbende van de grond om personen of groepen van personen toe te laten die in opdracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, dan wel gedeputeerde staten, dieren of planten van exotensoorten of verwilderde dieren, moeten bestrijden. Net als in de Wet natuurbescherming geldt deze gedoogverplichting uitsluitend als het bevoegd gezag hiertoe besluit.

• – Het in de Wet natuurbescherming opgenomen verbod om dieren, waaronder die van exotensoorten uit te zetten, wordt gecontinueerd in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het gaat hier om een verbod in aanvulling op de verboden ten aanzien van invasieve exotensoorten, opgenomen in de invasieve-exotenverordening. Verwezen wordt naar paragraaf 4.2.3, onder f, van deze memorie van toelichting.

  De in de Wet natuurbescherming opgenomen mogelijkheid om het uitzetten van planten van exotensoorten te verbieden, zal op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet, bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen als flora- en fauna-activiteit. Het gaat hier immers om een activiteit die nadelig kan zijn voor inheemse plantensoorten. Voor deze activiteit is een omgevingsvergunning vereist. Hierbij zal in het voorgenomen Omgevingsbesluit dezelfde bevoegdheidsverdeling tussen provincies en Rijk worden gehanteerd: gedeputeerde staten zijn in beginsel bevoegd, tenzij het gaat om afwijkingen ten behoeve van de herintroductie van soorten of het uitzetten, planten of zaaien van exoten. Het kabinet zegt toe dat omgevingsvergunningen ten behoeve van herintroductie of uitzetting zullen worden vastgesteld in overeenstemming met gedeputeerde staten van de desbetreffende provincies.

HOOFDSTUK 5. HOUTOPSTANDEN

Hoofdstuk 4 van de Wet natuurbescherming bevat regels over de bescherming van houtopstanden en regels voor de uitvoering van Europese verordeningen inzake de handel in hout en houtproducten.

§5.1. Houtopstanden

5.1.1. Regeling in de Wet natuurbescherming

Bossen vormen een uniek natuurtype. Zij vervullen verschillende nuttige en unieke maatschappelijke functies van natuur vaak gelijktijdig en in onderlinge samenhang. Naast de «klassieke» functies van natuur, landschap, productie in de vorm van houtoogst, behoud van cultureel erfgoed en recreatie, wordt de afgelopen decennia steeds meer belang gehecht aan andere functies van het bos, zoals het vastleggen van kooldioxide, het leveren van ecosysteemdiensten als het bergen en bufferen van water, het dempen van grote temperatuurschommelingen in en nabij stedelijke gebieden, het filteren van fijn stof en het bijdragen aan de kwaliteit van het leven en aan een aangename leefomgeving. Een aantal van deze functies is van extra belang in dichtbevolkte gebieden als Nederland en draagt bij aan de volksgezondheid. Er is ook steeds meer oog voor het gebruik van hout als milieuvriendelijke, hernieuwbare grondstof die weinig energieverbruik vereist. Dat geldt ook voor de mogelijkheden voor het gebruik van biomassa afkomstig uit bos en natuur als bron voor diverse toepassingen in de Biobased Economy, in de (petro)chemie en bij de productie van duurzame energie.

5.1.2. Omzetting in de Omgevingswet

• – De regels ter bescherming van houtopstanden zullen worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder o, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.35 van de Omgevingswet.

• – Artikel 4.4, eerste lid, van de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheid om in de algemene maatregel van bestuur een meldingsplicht op te nemen.

• – Op grond van de artikelen 4.5 en 4.6 van de Omgevingswet zal in de algemene maatregel van bestuur worden geregeld dat het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften of maatwerkregels kan stellen ter afwijking van de algemene regels. Dit ter vervanging van de in de Wet natuurbescherming opgenomen bevoegdheid om vrijstelling of ontheffing te verlenen.

• – Op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.11, eerste lid, onder g, in samenhang met artikel 4.9 van de Omgevingswet, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag waaraan de melding moet worden gedaan en dat maatwerkvoorschriften kan stellen. In uitzonderingsgevallen is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het bevoegd gezag (voorgesteld gewijzigd artikel 4.12, eerste lid, onder m, van de Omgevingswet).

  Anders dan in de Wet natuurbescherming worden in het systeem van de Omgevingswet regels over de wijze waarop door het Rijk voorgeschreven meldingen worden gedaan, bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld (artikel 16.88, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet) en niet door provinciale staten. Dit met het oog op uniformiteit voor alle vanwege regelgeving van het Rijk te melden activiteiten, zoals ten aanzien van digitalisering en de termijnen.

  Het stellen van maatwerkregels door provincies geschiedt bij omgevingsverordening (artikel 4.6 van de Omgevingswet). Wanneer de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag is, kan hij soortgelijke regels bij ministeriële regeling stellen (artikel 4.3, vierde lid (nieuw), van de Omgevingswet).

• – In de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de Omgevingswet zal worden geregeld dat de regels ter bescherming van houtopstanden alleen van toepassing zijn buiten de gebieden waar veel bebouwing is. Verwezen zal worden naar de bij omgevingsplan door de gemeenteraad vast te stellen bebouwingscontouren. Het voorgestelde artikel 2.28, onder g, onder 2°, van de Omgevingswet verduidelijkt dat hierover door het Rijk instructieregels zullen worden vastgesteld. Binnen deze contouren is het aan de gemeenten zelf om op grond van hun autonome bevoegdheid te besluiten om houtopstanden te beschermen en op welke wijze.

• – De bevoegdheid tot het opleggen van een kapverbod zal in de systematiek van de Omgevingswet als maatwerkvoorschrift of maatwerkregel worden opgelegd, ter afwijking van de hoofdregel (meldingsplicht en plicht tot herbeplanting).

• – Bij algemene maatregel van bestuur zal worden voorzien in een bevoegdheid van provincies om bij omgevingsverordening maatwerkregels te stellen over de wijze van herbeplanten (artikel 4.6 van de Omgevingswet).

• – De verlening van vrijstelling van de verplichting tot melding of herbeplanting als een bedrijf of burger handelt in overeenstemming met een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurde gedragscode, zal in de systematiek van de Omgevingswet als vorm krijgen. Op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, eerste lid, onder o, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.35 van de Omgevingswet, zal in het Besluit activiteiten leefomgeving worden geregeld dat de meldings- en herbeplantingsplicht niet van toepassing is wanneer wordt gewerkt overeenkomstig een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurde gedragscode. Het kabinet zegt toe dat over het voornemen tot goedkeuring eerst overleg met de provincies zal worden gevoerd.

§5.2. Handel in hout en houtproducten

5.2.1. Internationale verplichtingen

De Europese flegt-verordening verplicht de lidstaten tot het verbieden van de invoer van hout of houtproducten uit deze partnerlanden zonder een door deze landen voor de betrokken lading afgegeven flegt-exportvergunning. Bij de partnerlanden gaat het om houtproducerende derde landen waarmee de Europese Unie op vrijwillige, bilaterale basis partnerschapovereenkomsten heeft gesloten. De door deze landen afgegeven flegt-exportvergunning moet verzekeren dat de betrokken lading hout of houtproducten een legale herkomst heeft, dat wil zeggen dat het hout is geoogst en de producten zijn vervaardigd overeenkomstig de nationale wetgeving van het houtproducerende land. De lidstaten van de Europese Unie controleren bij ladingen hout afkomstig uit de partnerlanden aan de grens op de aanwezigheid van de flegt-exportvergunning, alvorens de lading voor het vrije verkeer binnen de Europese Unie vrij te geven.

De Europese houtverordening vult het flegt-vergunningstelsel aan. De verordening verplicht de lidstaten tot het instellen van een verbod op het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten daarvan. Daarnaast bevat de verordening bepalingen over de traceerbaarheid van hout en houtproducten in de gehele distributieketen en over een stelsel van zorgvuldigheidseisen waaraan marktdeelnemers zich moeten houden. Hout dat overeenkomstig de flegt-verordening of de eerder aangehaalde cites-verordening is binnengebracht in de Europese Unie wordt op grond van de houtverordening als legaal gewonnen hout beschouwd.

5.2.2. Regeling in de Wet natuurbescherming

• – Paragraaf 4.2 van de Wet natuurbescherming voorziet in een grondslag voor het stellen van de noodzakelijke regels bij gedelegeerde regelgeving ter uitvoering van de flegt-verordening, de Europese houtverordening en de ter uitwerking van deze verordeningen door de Europese Commissie vastgestelde uitvoeringsverordeningen.

• – Voorzien is in een strafbaarstelling van overtredingen van de in de verordening opgenomen rechtstreeks werkende verboden. Deze worden bij ministeriële regeling aangewezen (artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming)

• – Aan de bindende, rechtstreeks werkende bepalingen van die verordeningen en de met het oog op de uitvoering daarvan te stellen regels van administratieve en procedurele aard wordt uitvoering gegeven bij ministeriële regeling (artikel 4.8, tweede lid, van de Wet natuurbescherming).

• – De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is aangewezen als de bevoegde instantie voor de uitvoering van de verordeningen; hij kan evenwel ook een andere bevoegde instantie aanwijzen (artikel 4.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming).

• – Naast het uitvoeren van bindende onderdelen van EU-verordeningen bevat de Wet natuurbescherming een grondslag om aanvullende nationale regels te stellen of regels te stellen waar verordeningen en richtlijnen beleidsruimte laten ten aanzien van de precieze wijze waarop aan de Europese verplichtingen invulling wordt gegeven (artikel 4.8, vierde lid, van de Wet natuurbescherming), en om ontheffing en vrijstelling van die regels te verlenen (artikel 4.9 van de Wet natuurbescherming). Aanvullende nationale regels kunnen onder meer noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering en een effectieve handhaving.

5.2.3. Omzetting in Omgevingswet

– De strafbaarstelling van overtredingen van de algemene regels van de flegt- en houtverordeningen zal op grond van dit wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3, tweede lid, onder b, in samenhang met het voorgestelde artikel 4.37, van de Omgevingswet.

HOOFDSTUK 6. FINANCIËLE BEPALINGEN

§6.1. Tegemoetkoming schade

6.1.1. Schade veroorzaakt door dieren

a. Regeling in de Wet natuurbescherming

In artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming is het wettelijk kader opgenomen voor de tegemoetkoming in de schade die wordt veroorzaakt door dieren van soorten die op grond van de Wet natuurbescherming zijn beschermd. Een tegemoetkoming wordt op zijn verzoek aan een belanghebbende verleend voor zover die schade niet of niet geheel voor zijn rekening behoort te blijven. De tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.

Uitgangspunt van het beleid is dat de bescherming van eigendommen tegen schade door dieren primair de verantwoordelijkheid van de burger zelf is. Deze moet waar mogelijk – volgens de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak71 «naar eisen van redelijkheid en billijkheid» – maatregelen nemen en inspanningen verrichten om schade aan zijn eigendommen te voorkomen. Als preventiemaatregelen tekortschieten, kunnen maatregelen in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer uitkomst bieden. Jacht kan daarbij een ondersteunende functie hebben.

Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag voor het verlenen van tegemoetkomingen in schade. De provincies stellen binnen de gegeven kaders het beleid voor de verlening van tegemoetkomingen vast. Het is ook aan de provincies om te bezien op welke wijze zij de toekenning van tegemoetkomingen organiseren en of zij daarvoor bijvoorbeeld een bepaald orgaan voor in het leven roepen.

b. Omzetting in Omgevingswet

Voorgesteld wordt de specifieke voorziening voor tegemoetkomingen in schade veroorzaakt door in het wild levende dieren van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming te continueren in het stelsel van de Omgevingswet. Het voorgestelde artikel 15.17 van de Omgevingswet voorziet hierin.

6.1.2. Schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen

a. Regeling in de Wet natuurbescherming

Ten aanzien van de tegemoetkoming in schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen is in artikel 6.3 van de Wet natuurbescherming een voorziening opgenomen. Te denken valt aan een besluit houdende vaststelling van een beheerplan voor een dergelijk gebied, een besluit houdende weigering van een vergunning of houdende verlening – al dan niet onder voorwaarden en beperkingen – van een vergunning, een besluit inzake het al dan niet toepassen van de aanschrijvingsbevoegdheid, een besluit houdende toegangsbeperkingen voor een gebied, een besluit strekkende tot het treffen van feitelijke handelingen op gronden of aan opstallen die de eigenaar of gebruiker moet gedogen of een besluit naar aanleiding van een handhavingsverzoek. Op grond van artikel 6.3 is verlening van een tegemoetkoming in de schade mogelijk wanneer door handelen van een bestuursorgaan – feitelijk of door het nemen van een besluit met rechtsgevolgen – ter uitoefening van een publieke taak schade is veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. De belanghebbende kan de tegemoetkoming aanvragen bij het betrokken bestuursorgaan.

b. Omzetting in Omgevingswet

Het voorstel voor een Invoeringswet Omgevingswet zal voorzien in een algemene regeling over tegemoetkoming in schade. Die voorziening zal ook van toepassing zijn op besluiten die in het kader van de bescherming van de natuur worden genomen.

§6.2. Retributies

Voor door de rijksoverheid aan derden geleverde diensten worden zoveel mogelijk kostendekkende tarieven in rekening gebracht. Dit overeenkomstig het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport «Maat houden 2014».72Tegen die achtergrond voorziet artikel 6.2, eerste lid, van de Wet natuurbescherming in de bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief een vergoeding te vragen van de kosten voor de behandeling van aanvragen van vergunningen of ontheffingen en aanvragen tot verlenging of wijziging – toelating – alsook voor de controlehandelingen die worden verricht met het oog op de instandhouding van vergunningen en ontheffingen -post-toelating – voor activiteiten ingeval hij het bevoegd gezag is.

In de meeste gevallen zijn gedeputeerde staten overigens het bevoegd gezag voor het behandelen van de aanvragen van ontheffingen en vergunningen. De provincies kunnen op grond van de artikelen 223 en volgende van de Provinciewet rechten een vergoeding van de kosten vragen. In de Wet natuurbescherming zijn daarvoor dus geen voorziening getroffen.

Artikel 13.1 van de Omgevingswet voorziet eveneens in de bevoegdheid van de Minister die het aangaat om retributies te heffen. Dit wetsvoorstel voorziet in een aantal aanvullingen op dat artikel waarmee wordt gewaarborgd dat voor de in artikel 6.2 genoemde diensten straks ook een vergoeding van de kosten in rekening kan worden gebracht voor de volgende door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uit te voeren diensten: de kosten van de afgifte van ringen, merken of merktekens, van documenten, de uitvoering van controles of verificatie in het kader van de regels over de handel en het bezit van dieren, planten, producten daarvan, en van hout en houtproducten. Ook is in dit wetsvoorstel voorzien in een bevoegdheid van de Korpschef van de politie om retributies te heffen voor de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor jachtgeweeractiviteiten en voor aangewezen rechtspersoonlijkheid bezittende organisaties die tot taak hebben merken, merktekens of ringen uit te reiken aan houders van dieren, planten of producten (voorgesteld artikel 13.1, tweede, vierde en vijfde lid nieuw, van de Omgevingswet).

HOOFDSTUK 7. HANDHAVING

Een goede naleving van de regels ter bescherming van de natuur door burgers en bedrijven is essentieel om de doelstellingen op het vlak van het natuurbeleid te realiseren. Hiervoor is een adequaat handhavingsinstrumentarium nodig. Handhaving komt uiteraard naast andere instrumenten die bijdragen aan een goede naleving van de regelgeving, zoals voorlichting en communicatie over de regelgeving en over het belang van initiatiefnemers om natuuraspecten in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de uitwerking van projecten, en stimulering van de beschikbaarheid van betrouwbare gegevens over aanwezige natuurwaarden.

§7.1. Internationale verplichtingen

§7.2. Regeling in Wet natuurbescherming

a. Toezicht op de naleving en opsporing van strafbare feiten

De aanwijzing van toezichthouders is geregeld in artikel 7.1 van de Wet natuurbescherming. Het gaat daarbij om de uitoefening van toezicht op de naleving van alle onderdelen van de wet, ook de bepalingen inzake de bescherming van houtopstanden. De voor de opsporing van strafbare feiten bevoegde ambtenaren zijn in elk geval toezichthouder. Daarnaast kunnen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en gedeputeerde staten van de provincies andere ambtenaren als toezichthouder aanwijzen.

In gevallen waarin de natuurtoetsen onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning, is het bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning verantwoordelijk voor de uitoefening van toezicht (college van burgemeester en wethouders).

b. Strafrecht

In artikel 1a van de Wet op de economische delicten zijn gedragingen in strijd met de bij of krachtens de Wet natuurbescherming gestelde regels aangewezen als economisch delict; de strafmaat kan daarbij verschillen naar gelang het onderdeel van artikel 1a waarin de gedragingen zijn opgenomen.

Op grond van het Wetboek van Strafvordering kunnen bij algemene maatregel van bestuur (Besluit OM-afdoening) strafbare feiten worden aangewezen waarvoor buitengerechtelijke afdoening door middel van een strafbeschikking mogelijk is.

c. Herstelsancties

Artikel 7.4 voorziet in een bevoegdheid om planten en dieren van beschermde uitheemse soorten of producten daarvan die in strijd met de wet op Nederlands grondgebied zijn gebracht, op kosten van de eigenaar, vervoerder, importeur of diens gemachtigde terug te zenden, op kosten van de eigenaar of houder levende dieren van inheemse beschermde soorten in de natuur uit te zetten en dieren of planten beschermde soorten of producten daarvan te verzorgen of op te slaan op kosten van de eigenaar, vervoerder, importeur of diens gemachtigde. In artikel 7.5 wordt een vergelijkbare voorziening getroffen voor hout en houtproducten die in strijd met de eerder aangehaalde flegt-verordening of Europese houtverordening de Europese Unie zijn binnengebracht.

d. Bestuurlijke boete

De Wet natuurbescherming voorziet in een bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor het opleggen van een bestuurlijke boete voor administratieve vergrijpen op het vlak van de handel in dieren en planten van beschermde soorten en producten daarvan en op het vlak van de handel in illegaal gekapt hout en producten daarvan (artikel 7.6, eerste lid). Voor dergelijke vergrijpen is het wenselijk dat een lik-op-stuk-beleid kan worden gevoerd en dat overtredingen snel worden bestraft. Wie zijn administratie niet of onvoldoende bijhoudt, niet of niet tijdig gegevens verstrekt, of onjuiste gegevens verstrekt, bemoeilijkt een goed toezicht op de naleving van de regels. Bij algemene maatregel van bestuur worden de beboetbare gedragingen aangewezen.

e. Gegevensuitwisseling

§7.3. Omzetting naar de Omgevingswet

• – Op grond van artikel 18.6 van de Omgevingswet kunnen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en gedeputeerde staten personen aanwijzen die zijn belast met het toezicht op de naleving.

• – In het voorgestelde artikel 3.7 is voorzien in een wijziging van artikel 1a van de Wet op de economische delicten, op grond waarvan overtredingen van de regels ter bescherming van de natuur strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd. In dit voorstel is de maximum strafmaat voor overtredingen van de bepalingen van de Wet natuurbescherming (onderverdeeld in de onderdelen 1°, 2° en 3° van artikel 1a van de Wet op de economische delicten) zoveel mogelijk gehandhaafd. Aangezien de wettelijke grondslagen van de Omgevingswet, zoals te wijzigen bij dit wetsvoorstel, om regels te stellen ter bescherming van de natuur, in vergelijking met de Wet natuurbescherming grofmaziger zijn, is het onontkoombaar dat voor de overtreding van een aantal regels een hogere maximum strafmaat zal komen gelden. Het gaat hier om de verboden ter bescherming van dier- en plantensoorten, die in de Wet natuurbescherming deels in onderdeel 1°, deels in onderdeel 2° en deels in onderdeel 3° zijn ondergebracht van artikel 1a van de Wet op de economische delicten; in dit wetsvoorstel worden alle overtredingen in onderdeel 1° ondergebracht (overtredingen van voorgesteld artikel 5.1, tweede lid, onder h, van de Omgevingswet). Datzelfde geldt voor overtredingen van artikel 3.34, vierde lid, of 3.39 van de Wet natuurbescherming, op het vlak van exoten (van onderdeel 2° naar onderdeel 1°). Overtredingen van bepalingen over het gebruik van middelen om dieren te vangen of te doden vallen deels onder onderdeel 2° en deels onder onderdeel 3° (artikelen 3.24, vijfde lid, 3.26, 3.27 en 3.30 van de Wet natuurbescherming) van artikel 1a van de Wet op de economische delicten, en komen op grond van dit wetsvoorstel onder onderdeel 2° te vallen (overtredingen van voorgesteld artikel 4.3, eerste lid, onderdeel l, van de Omgevingswet). In de praktijk kan via strafvorderingsrichtlijnen alsnog in voldoende mate worden gedifferentieerd tussen de verschillende overtredingen.

• – De bevoegdheid om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen, is geregeld in de artikelen 18.2, 18.3 en 18.4 van de Omgevingswet. Op grond van artikel 18.3 van de Omgevingswet is het, anders dan op grond van de Wet natuurbescherming en de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht, mogelijk dat bij een meervoudige omgevingsvergunning waarvan de natuurtoetsen onderdeel uitmaken, niet alleen het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang maar ook het bestuursorgaan dat instemming heeft verleend (gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).

• – De bevoegdheid om ten aanzien van dieren, planten, hout of producten die in strijd met de cites- of flegt-regelgeving op Nederlands grondgebied zijn gebracht, maatregelen te treffen, zijn opgenomen in de voorgestelde paragraaf 18.1.5 (voorgestelde artikelen 18.16a en 18.16b).

• – De bevoegdheid tot intrekking van een verleende omgevingsvergunning voor Natura 2000-activiteiten, flora- en fauna-activiteiten, jachtgeweeractiviteiten, valkeniersactiviteiten en andere met het onderwerp natuur verband houdende activiteiten, wanneer in strijd met de vergunning of met de voor die activiteit gestelde regels is gehandeld, is opgenomen in artikel 18.10 van de Omgevingswet.

• – In het voorgestelde artikel 18.15a van de Omgevingswet is voorzien in een bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes voor overtredingen van regels over de handel in dieren, planten, hout of producten daarvan. Voorgesteld wordt om, anders dan in de Wet natuurbescherming, de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes niet te beperken tot overtredingen van regels over administratie, verstrekking van gegevens of het merken, omdat in de praktijk gedragingen die een goed toezicht bemoeilijken zich niet beperken tot overtredingen van genoemde categorieën van regels. Gedacht kan worden aan de situatie dat een houder heeft verzuimd een vereist certificaat aan te vragen voor het houden van een dier van een bedreigde soort.

• – In voorstel voor een Invoeringswet Omgevingswet wordt voorzien in een regeling over de informatieverstrekking bij handhaving.

HOOFDSTUK 8. INTEGRAAL AFWEGINGSKADER EN EFFECTEN

Er wordt van uitgegaan dat deze lasten lager zullen zijn dan de lasten die in voornoemd regeldrukrapport zijn berekend voor het kennis nemen van de nieuwe natuurregelgeving.78 Anders dan bij de Wet natuurbescherming zijn er geen inhoudelijke veranderingen aan de orde, waarvan burgers en bedrijven per se kennis moeten nemen. Het overgangsrecht verzekert ook dat besluiten die op grond van de Wet natuurbescherming zijn genomen hun gelding blijven behouden nadat het onderhavige wetsvoorstel tot wet zal zijn verheven en in werking zal zijn getreden. Burgers en ondernemers zullen derhalve alleen bij nieuwe activiteiten of het verlopen van de geldigheidsduur van geldende besluiten kennis behoeven te nemen van de nieuwe wetgeving. Het gaat dan om het achterhalen van de gewijzigde vindplaats van de inhoudelijke normen, de bevoegdheden en de procedures in de algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet. Het kabinet zal bezien of het gewenst is om een aparte handleiding op te stellen, om betrokkenen wegwijs te maken in het systeem van de Omgevingswet en in de omzetting van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde regelgeving.

HOOFDSTUK 9. ARTIKELSGEWIJS

Afstemming op andere wijzigingen van de Omgevingswet

Dit wetsvoorstel wijzigt de Omgevingswet zoals die is gepubliceerd in Stb. 2016, 156. De Omgevingswet zal verder nog worden gewijzigd door voorstellen voor de Invoeringswet Omgevingswet en andere voorziene Aanvullingswetten (geluid, bodem en grondeigendom), eenmaal wet. In dit wetsvoorstel is nog geen rekening gehouden met die andere wijzigingsvoorstellen. Het kan daardoor voorkomen dat nieuw in te voegen artikelen of onderdelen hetzelfde nummer krijgen. Op dit moment valt de volgorde van totstandkoming van de verschillende wetsvoorstellen nog niet te bepalen. In een latere fase zullen in de wetsvoorstellen wetstechnisch op elkaar worden afgestemd. Ook zullen daarin samenloopbepalingen worden opgenomen om ervoor te zorgen dat de wijzigingen op een correcte manier in de Omgevingswet worden opgenomen.

Artikel 1.1 (Omgevingswet)

Onderdeel A (artikel 1.3 Omgevingswet)

Artikel 1.3 van de Omgevingswet beschrijft de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Voorgesteld wordt om in deze bepaling een verwijzing naar de intrinsieke waarde van de natuur op te nemen, net als in de doelbepaling van de Wet natuurbescherming. Verwezen wordt naar paragraaf 2.3 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel B (artikel 2.18 Omgevingswet)

Onderdeel C (artikel 2.19 Omgevingswet)

Wanneer het beheer van deze Ministers zich beperkt tot een gedeelte van een Natura 2000-gebied, dan is ook de in het voorgestelde artikel 2.19, vierde lid, onder b, omschreven taak van de Minister beperkt tot dat gedeelte. Dit laat onverlet dat alle bestuursorganen die ten aanzien van een deel van het betrokken Natura 2000-gebied verantwoordelijk zijn voor het beheer, gezamenlijk afspraken maken over de wijze van invulling van hun taak, zodanig dat een samenhangend beheer van het gehele gebied is verzekerd; daarbij zal in de praktijk veelal één van de bestuursorganen de rol van zogeheten «voortouwnemer» op zich nemen, om tot een afgestemd beheerplan te komen.

Onderdeel D (artikel 2.25 Omgevingswet)

Onderdeel E (artikel 2.28 Omgevingswet)

Onderdeel F (artikel 2.31a Omgevingswet)

Onderdelen G en H (afdeling 2.6, paragraaf 2.6.2 Omgevingswet)

Afdeling 2.6 van de Omgevingswet bevat bijzondere bevoegdheden voor bestuursorganen, in aanvulling op de algemene bevoegdheden die voortvloeien uit het stelsel van de Omgevingswet. Voorgesteld wordt de hieronder behandelde bevoegdheden van de Wet natuurbescherming die, gegeven hun specifieke karakter, niet kunnen worden ondergebracht onder de bestaande bevoegdheden van de Omgevingswet, eveneens te regelen in deze afdeling in de daarvoor gecreëerde paragraaf 2.6.2. Met het oog daarop wordt voorgesteld het opschrift van afdeling 2.6 te wijzigen en de bestaande bepalingen van deze afdeling onder te brengen in een aparte paragraaf.

Onderdeel I (artikelen 2.43 en 2.44 Omgevingswet)

Artikel 2.43 (aanwijzing natuurgebieden en landschappen)

Artikel 2.44 (toegangsbeperking natuurgebieden)

Onderdeel J (artikel 3.9 Omgevingswet)

Onderdeel K (artikel 4.3 Omgevingswet)

Het voorgestelde gewijzigde derde lid (nu tweede lid) van artikel 4.3 van de Omgevingswet biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over de daarbij genoemde onderwerpen. Voorgesteld wordt om hieraan flora- en fauna-activiteiten toe te voegen (voorgesteld nieuw onderdeel d). Flora- en fauna-activiteiten zullen primair als omgevingsvergunningplichtige activiteit worden aangewezen op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet, maar ook regulering door algemene regels is mogelijk. Te denken valt aan de situatie dat ten aanzien van onttrekking of exploitatie van dieren of planten van soorten, genoemd in bijlage V bij de Habitatrichtlijn, regels nodig zijn. Verwezen wordt naar paragraaf 4.2.3, onderdeel d, van deze memorie van toelichting.

Onderdelen L en M (artikelen 4.11 en 4.12 Omgevingswet)

De op grond van artikel 4.3 bij algemene maatregel van bestuur te stellen algemene regels kunnen een verbod inhouden om een activiteit te verrichten zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag (artikel 4.4, eerste lid, van de Omgevingswet). Ook kan worden geregeld dat het bevoegd gezag zogeheten maatwerkvoorschriften kan stellen waarbij eventueel wordt afgeweken van de algemene regel (artikelen 4.5 van de Omgevingswet). Bij omgevingsverordening kunnen eventueel ook maatwerkregels worden gesteld (artikel 4.6 van de Omgevingswet). Verder kan worden geregeld dat het bevoegd gezag toestemming kan verlenen om in plaats van bij algemene maatregel van bestuur voorgeschreven maatregel een gelijkwaardige maatregel te treffen, of dat hiervan voorafgaande melding aan het bevoegd gezag wordt gedaan (artikel 4.7 van de Omgevingswet). De hoofdregel is dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, tenzij anders bepaald op grond van de Omgevingswet (paragraaf 4.1.3 van de Omgevingswet). Bij de aanwijzing van gevallen waarin gedeputeerde staten of een Minister het bevoegd gezag zijn of is, wordt rekening gehouden met de algemene criteria voor de verdeling van taken en bevoegdheden van artikel 2.3, tweede en derde lid, van de Omgevingswet (artikelen 4.11, tweede lid, en 4.12, tweede lid, van de Omgevingswet). Aangezien in de uitvoering van de Wet natuurbescherming gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het bevoegd gezag zijn of is, en niet het college van burgemeester en wethouders, wordt voorgesteld om voor de activiteiten waarvoor op grond van dit wetsvoorstel algemene regels worden of kunnen worden gesteld, te bepalen dat gedeputeerde staten dan wel de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als bevoegd gezag dienen te worden aangewezen.

Onderdeel N (artikel 4.20 Omgevingswet)

Artikel 4.20 van de Omgevingswet draagt de regering op om op grond van artikel 4.3 van deze wet voor de daarin genoemde richtlijnen en verdragen in ieder geval algemene regels te stellen. De verplichting strekt tot het implementeren van één of meer aspecten van deze richtlijnen die zich daarvoor lenen in algemene regels. Aangezien de op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 4.3 te stellen algemene regels op het vlak van natuur uitvoering, of mede uitvoering geven aan diverse Europese richtlijnen en verordeningen en verdragen, wordt voorgesteld de opsomming in artikel 4.20 met deze Europese regelgeving en verdragen aan te vullen.

Onderdeel O (artikelen 4.30, 4.31, 4.32, 4.33, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37 en 4.38 Omgevingswet)

In paragraaf 4.3.2 van de Omgevingswet zijn, in aanvulling op de opsomming van de activiteiten in artikel 4.3 voor genoemde activiteiten waarvoor de regering bevoegd is algemene regels vast te stellen, de hoofdlijnen van de inhoud van de algemene rijksregels verankerd. Voorgesteld wordt om deze paragraaf aan te vullen met bepalingen die voorzien in de hoofdlijnen van de algemene regels over de natuur.

Artikel 4.30 (rijksregels activiteiten natuurgebieden)

Ten aanzien van de algemene regels om Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale natuurgebieden te beschermen, wordt verwezen wordt naar paragraaf 3.3, onderdeel c, onder 3 en 4, en onderdeel d, onder 2, van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.31 (rijksregels jacht, populatiebeheer en schadebestrijding)

Op de algemene regels over de uitoefening van de jacht en andere activiteiten om populaties te beheren is ingegaan in paragraaf 4.3.3, onderdeel d, van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.32 (rijksregels middelen, methoden en installaties vangen of doden dieren)

De algemene regels over het gebruik van middelen, methodes of installaties om dieren te vangen of te doden en het onder zich hebben van middelen of installaties zijn behandeld in paragraaf 4.4.2 van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.33 (rijksregels walvissen)

Over de regels ter uitvoering van het walvisverdrag wordt verwezen naar de paragrafen 4.5.1 en 4.5.3 van deze memorie van toelichting

Artikel 4.34 (rijksregels exoten)

Dit artikel voorziet in een inkadering van de bevoegdheid om algemene regels te stellen ter uitvoering van de Europese invasieve- exotenverordening. Verwezen wordt naar paragraaf 4.6 van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.35 (rijksregels houtopstanden)

De algemene regels ter bescherming van houtopstanden zijn toegelicht in paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.36 (rijksregels handel en onder zich hebben van dieren, planten en producten)

Artikel 4.37 (rijksregels hout en houtproducten)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels over het verhandelen van hout en houtproducten worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken. Verwezen wordt naar paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.38 (rijksregels flora- en fauna-activiteiten)

Onderdeel P (artikel 5.1 Omgevingswet)

Onderdeel Q (artikel 5.2 Omgevingswet)

Onderdelen R, S, U en V (artikelen 5.8, 5.9a, 5.12 en 5.13 Omgevingswet)

Onderdeel T (artikel 5.11 Omgevingswet)

Onderdeel W (artikelen 5.29a, 5.29b en 5.29c Omgevingswet)

Artikel 5.29a

Ten aanzien van de regels over de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor cites-activiteiten wordt verwezen naar paragraaf 4.5 van deze memorie van toelichting.

Artikel 5.29b

In het voorgestelde artikel 5.29b zijn de belangen opgenomen met het oog waarop de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit en een valkeniersactiviteit worden gesteld. Net als in de Wet natuurbescherming gaat het hier niet alleen om de bescherming van de natuur maar ook, gegeven de aard van de middelen, om de veiligheid.

Artikel 5.29c

Het voorgestelde artikel 5.29c bevat een opsomming van de belangen met het oog waarop de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een invasieve-exotenactiviteit worden gesteld. Deze zullen worden ontleend aan de Europese invasieve-exotenverordening. Verwezen wordt naar paragraaf 4.6 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel X (artikel 5.41 Omgevingswet)

Onderdeel Y (artikel 5.42 Omgevingswet)

In het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 5.42 wordt verzekerd dat bij algemene maatregel van bestuur in elk geval dezelfde intrekkingsgronden voor een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit zullen worden aangewezen als thans in artikel 5.4, vierde lid, onder c, van de Wet natuurbescherming is voorzien. De overige in dat artikellid genoemde intrekkingsgronden worden gedekt door artikel 18.10 van de Omgevingswet.

Onderdeel Z (hoofdstuk 8 Omgevingswet)

Artikelen 8.1 en 8.2 (faunabeheereenheden en faunabeheerplannen; bijzondere bepaling over aansluitplicht bij wildbeheereenheid)

Ten aanzien van faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en wildbeheereenheden wordt verwezen naar de paragrafen 4.3.2, onderdeel a, en 4.3.3, onderdeel a, van de memorie van toelichting.

Artikel 8.3 (bijzondere bepaling over de jacht)

In dit voorgestelde artikel zijn de regeling van het jachthouderschap en de aanwijzing van de te bejagen wildsoorten opgenomen. Ten algemene wordt verwezen naar de paragrafen 4.3.2, onderdeel d, en 4.3.3, onderdeel d, van deze memorie van toelichting.

Artikel 8.4 (bijzondere bepaling over aansprakelijkheidsverzekering jachtgeweren)

Artikel 8.5 (afpalingsrecht eendenkooien)

Onderdeel AA (artikel 10.10a Omgevingswet)

Onderdeel AB (artikel 10.28 Omgevingswet)

Onderdeel AC (artikel 13.1 Omgevingswet)

Hoofdstuk 13 van de Omgevingswet bevat een aantal bepalingen met een overwegend financieel karakter. In artikel 13.1 van deze wet zijn financiële bepalingen over leges opgenomen. Voorgesteld wordt deze bepaling uit te breiden met een aantal bijzondere handelingen waarvoor op grond van artikel 6.2 van de Wet natuurbescherming door het bevoegd gezag een vergoeding van kosten kan worden gevraagd. Verwezen wordt naar paragraaf 6.3 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel AD (artikel 15.17 Omgevingswet)

Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is gereserveerd voor schade. Dat hoofdstuk zal onder meer een afdeling bevatten over wat nu planschade en nadeelcompensatie wordt genoemd. De in die afdeling op te nemen regels zullen ook van toepassing zijn op de nu in artikel 6.3 van de Wet natuurbescherming opgenomen regeling over nadeelcompensatie voor besluiten op het vlak van de bescherming van de natuur.

De Wet natuurbescherming voorziet voorts in een bijzondere regeling over de tegemoetkoming in schade die wordt aangericht door in het wild levende dieren van beschermde soorten. Verwezen wordt naar paragraaf 6.1 van deze memorie van toelichting. Voorgesteld wordt deze voorziening te continueren als afzonderlijke bepaling in hoofdstuk 15.80

Onderdeel AE (artikel 16.25a Omgevingswet)

In afdeling 16.3 van de Omgevingswet zijn regels opgenomen over de toe te passen totstandkomingsprocedures voor besluiten. Voorgesteld wordt dat voor de totstandkoming van een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied de regels van de Wet natuurbescherming worden gecontinueerd. Dat betekent dat op de voorbereiding van deze aanwijzingsbesluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, opgenomen in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Onderdeel AF (artikel 16.36 Omgevingswet)

Dit onderdeel zet een verwijzing naar de verplichting in de Wet natuurbescherming om een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming), om in een verwijzing naar de nieuwe voorgestelde bepaling hierover in de Omgevingswet (voorgesteld artikel 16.53a).

Onderdeel AG (artikel 16.53a Omgevingswet)

In paragraaf 3.1, onderdeel c, van deze memorie van toelichting, is ingegaan op de verplichting van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn om voor plannen en projecten met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling te maken. De voorgestelde nieuwe afdeling 16.4a van de Omgevingswet geeft in het voorgestelde artikel 16.53a aan deze Europese verplichting uitvoering.

Onderdeel AH (artikel 16.77a Omgevingswet)

Onderdeel AI (artikel 16.87a Omgevingswet)

Het voorgestelde artikel 16.87a regelt, net als nu artikel 8.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, dat tegen besluiten van de korpschef tot weigering of intrekking van een omgevingsvergunning voor jachtgeweeractiviteiten vanwege redenen ter bescherming van de aanvrager zelf, de openbare orde of de veiligheid, administratief beroep openstaat bij de Minister van Justitie en Veiligheid, in plaats van bezwaar bij de Korpschef.

Onderdeel AJ (artikel 17.5a Omgevingswet)

Onderdeel AK (artikel 18.15a Omgevingswet)

Verwezen wordt naar de paragrafen 7.2, onder «bestuurlijke boete» en 7.3 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel AL (artikelen 18.16a en 18.16b Omgevingswet)

Verwezen wordt naar de paragrafen 7.2, onder «herstelsancties», en 7.3 van deze memorie van toelichting.

Onderdelen AM, AN, AO en AP (artikelen 20.1, 20.2, 20.3 en 20.4 Omgevingswet)

Op grond van artikel 20.1 van de Omgevingswet kunnen onder meer bij algemene maatregel van bestuur regels worden vastgesteld voor de monitoring van omgevingswaarden, alarmeringswaarden en andere parameters voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving dan de zogeheten omgevingswaarden of alarmeringswaarden. In paragraaf 2.6 van deze memorie van toelichting is uiteengezet dat Nederland op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verplicht zijn de staat van instandhouding van natuurlijke habitats, habitats van soorten en van dier- en plantensoorten te onderzoeken en te monitoren. Aangezien de staat van instandhouding van deze onderdelen van de natuur niet is te kwalificeren als omgevingswaarde, alarmeringswaarde of parameter, wordt voorgesteld in het nieuwe vierde lid een specifieke verplichting te introduceren.

Onderdeel AQ (artikel 20.7 Omgevingswet)

Onderdeel AR (artikel 20.18 Omgevingswet)

Verwezen wordt naar paragraaf 2.6 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel AS (artikel 23.5a Omgevingswet)

Onderdeel AT, onder 1 (onderdeel A van bijlage bij de Omgevingswet)

In onderdeel a is voorzien in voorstellen tot wijziging van bestaande begrippen uit de Omgevingswet.

Flora- en fauna-activiteit

Natura 2000-activiteit

In onderdeel b wordt voorgesteld de volgende nieuwe begripsbepalingen te introduceren, die met het oog op een goede leesbaarheid van de wet voorzien in een korte aanhaling: «bijzonder nationaal natuurgebied», «cites-activiteit», «invasieve-exotenactiviteit», «faunabeheereenheid», «faunabeheerplan», «instandhoudingsdoelstellingen», «jachtgeweeractiviteit», «jachthouder», «korpschef», «nationaal park», «valkeniersactiviteit» en «wildbeheereenheid».

Ook de definities van de kernbegrippen van de Habitatrichtlijn die in dit wetsvoorstel gebruikt worden, zijn in dit voorgestelde artikel overgenomen. Het gaat hier om de begrippen «habitat van een soort», «natuurlijke habitat», «staat van instandhouding van een natuurlijke habitat» en «staat van instandhouding van een soort».

Over de overige voorgestelde begripsbepalingen kan het volgende worden opgemerkt.

Binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen

Dit voorgestelde begrip komt voor in de regels over het verhandelen en het bezit van dieren, planten, hout en producten daarvan. De begripsbepaling is overgenomen uit de Wet natuurbescherming. Van belang is dat het hier gaat om activiteiten die erop gericht zijn om dieren, planten, hout en producten daarvan het fysiek binnen of buiten het Nederlands grondgebied te brengen, los van de vraag of er sprake is van invoer, uitvoer of doorvoer.

Houtopstand

Dit voorgestelde begrip is ontleend aan artikel 1.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. Laatstgenoemde wet voorziet in een nadere beperking van dit begrip: de oppervlakte grond moet minstens 10 are beslaan, en bovendien moet zij bestaan uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat. In feite gaat het hier om een beperking van de reikwijdte van de regels ter bescherming van houtopstanden. In het stelsel van de Omgevingswet horen dergelijke beperkingen thuis in het Besluit activiteiten leefomgeving en niet in een definitiebepaling. Dit zal via het Aanvullingsbesluit natuur worden geregeld.

Jacht

De voorgestelde definitie van «jacht» is overgenomen uit de Wet natuurbescherming. Bij de uitoefening van de jacht gaat het alleen om het doden van aangewezen wildsoorten overeenkomstig de jachtregels. Het doden van dieren van andere soorten, of het doden van de aangewezenwildsoorten buiten de jacht, is een flora- en fauna-activiteit waarvoor in beginsel een omgevingsvergunning is vereist. Verwezen wordt naar paragrafen 4.3.2 en 4.3.3 van deze memorie van toelichting.

Jachtveld

Herbeplanten

De herbeplantingsplicht is het centrale element in de regels ter bescherming van houtopstanden. Verwezen wordt naar hoofdstuk 5 van deze memorie van toelichting. Deze voorgestelde definitie is overgenomen uit artikel 1.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

Vellen

Deze definitie is overgenomen uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.

Verhandelen

De voorgestelde begripsbepaling van «verhandelen» is overgenomen uit de Wet natuurbescherming, en omvat een scala aan activiteiten die verband houden met de commerciële praktijk.

Onderdeel AT, onder 2 (onderdeel B van bijlage bij de Omgevingswet)

Voorgesteld wordt een aantal nieuwe begripsbepalingen te introduceren die met het oog op een goede leesbaarheid van de wet voorzien in een korte aanhaling van Europese en internationale regelgeving op het vlak van de bescherming van de natuur.

Artikel 2.1 (aanwijzingsbesluiten natuurgebieden)

Dit voorgestelde artikel regelt dat besluiten tot aanwijzing van gebieden op grond van de Wet natuurbescherming onverkort van kracht blijven wanneer dit wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking treedt. Het gaat hier om respectievelijk de aangewezen Natura 2000-gebieden (voorgesteld eerste lid), in voorkomend geval de aangewezen bijzondere nationale natuurgebieden (voorgesteld tweede lid, de aangewezen nationale parken (voorgesteld derde lid), alle aangewezen door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en om de gebieden die als onderdeel van het natuurnetwerk Nederland zijn aangewezen als «bijzonder provinciaal natuurgebied» (voorgesteld vierde lid) of «bijzonder provinciaal landschap» door provincies (voorgesteld vijfde lid).

Artikel 2.2 (beheerplannen Natura 2000-gebieden)

Eerste en tweede lid

Het voorgestelde eerste en tweede lid voorzien in een overgangsregime ten aanzien van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Het voorgestelde eerste lid heeft betrekking op de beheerplannen die door gedeputeerde staten zijn vastgesteld. Het voorgestelde tweede lid gaat over beheerplannen die door een Minister zijn vastgesteld.

Derde lid

In artikel 2.3, vierde lid, derde volzin, van de Wet natuurbescherming is geregeld dat binnen drie jaar na aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied, voor dat gebied een beheerplan moet zijn vastgesteld. Ingeval een gebied is aangewezen onder het regime van de Wet natuurbescherming of in de periode daarvoor op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, en binnen de termijn van drie jaar dit wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking treedt, zonder dat het eerste beheerplan is vastgesteld, is het nodig wettelijk te waarborgen dat de termijn van drie jaar niet wordt gestuit. Het voorgestelde derde lid voorziet hierin.

Artikel 2.3 (maatregelen ter bescherming Natura 2000-gebieden of bijzondere nationale natuurgebieden)

Het voorgestelde artikel 2.3 voorziet in overgangsrecht voor maatregelen die als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel op grond van de Wet natuurbescherming zijn getroffen ter bescherming van een Natura 2000-gebied of in voorkomend geval een bijzonder nationaal natuurgebied. Het uitgangspunt is dat deze maatregelen onverkort van kracht blijven op grond van dit wetsvoorstel.

Eerste lid

Tweede, derde en vierde lid

Het voorgestelde tweede lid waarborgt dat op grond van de Wet natuurbescherming door gedeputeerde staten of door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vastgestelde toegangsbeperkingen of toegangsverboden ter bescherming van Natura 2000-gebieden (respectievelijk voorgesteld tweede en derde lid) of bijzondere nationale natuurgebieden (voorgesteld vierde lid), op grond van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, worden gecontinueerd.

Vijfde lid

De overgangsregels met betrekking tot het programma aanpak stikstof zullen bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld, aangezien deze regels zowel op grond van de Wet natuurbescherming als op grond van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld.

Artikel 2.4 (Natura 2000-vergunningen)

Eerste en tweede lid

Het voorgestelde eerste en tweede lid regelen dat separate Natura 2000-vergunningen en de daarbij horende voorschriften als bedoeld in de Wet natuurbescherming onverkort van kracht blijven als enkelvoudige omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit.

Derde en vierde lid

Vijfde lid

Artikel 2.5 (populatiebeheer en jacht)

Eerste, tweede, derde en vierde lid

In het voorgestelde artikel 2.5 is geregeld dat de diverse besluiten, genomen op grond van de Wet natuurbescherming, onverkort van kracht blijven op grond van dit wetsvoorstel, eenmaal wet. Het gaat hier achtereenvolgens om de goedkeuring van faunabeheerplannen (voorgesteld eerste lid), de jachtakten en valkeniersakten (voorgesteld tweede en derde lid) en de erkenningen van nationale en buitenlandse jachtexamens (voorgesteld vierde lid).

Vijfde lid

Het voorgestelde vijfde lid continueert artikel 9.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, dat op zijn beurt artikel 114, eerste lid, van de toenmalige Flora- en faunawet continueert. Het gaat hier om vergunningen en ontheffingen die op grond van vroegere wetgeving ter bescherming van soorten voor onbepaalde tijd zijn verleend. Het voorgestelde vijfde lid maakt het mogelijk deze vergunningen en ontheffingen te wijzigen of in te trekken.

Zesde lid

Artikel 2.6 (ontheffingen soortenbeschermingsverboden)

Eerste lid

Het voorgestelde eerste lid regelt dat flora- en fauna-activiteiten waarvoor op grond van de Wet natuurbescherming een separate ontheffing is verleend, of waarvoor een opdracht tot beperking van de omvang van populaties is gegeven (artikel 3.18 van de Wet natuurbescherming) onverkort van kracht blijven als enkelvoudige omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit, wanneer dit wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking treedt.

Tweede en derde lid

Vierde lid

Op grond van artikel 7 van de Wet windenergie op zee kan in een kavelbesluit vrijstelling worden verleend van soortenbeschermingsverboden van de Wet natuurbescherming. In het voorgestelde artikel 3.12 is geregeld dat, gegeven de systematiek van de Omgevingswet, in het kavelbesluit kan worden afgeweken van het in het Besluit activiteiten leefomgeving te regelen verbod om zonder omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten te verrichten (voorgesteld gewijzigd artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet). Het voorgestelde vijfde lid verzekert dat in het kavelbesluit verleende vrijstellingen van verboden van de Wet natuurbescherming worden gecontinueerd als afwijking van dat verbod.

Overig

In aanvulling hierop wordt erop gewezen dat het overgangsrecht voor de goedgekeurde gedragscodes als bedoeld in artikel 3.31 van de Wet natuurbescherming, zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Dit omdat bij die algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld in welke gevallen het verbod om zonder een omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten te verrichten, niet van toepassing is als wordt gehandeld in overeenstemming met een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurde gedragscode. Verwezen wordt naar paragraaf 4.2.3, onderdeel d, van deze memorie van toelichting.

Artikel 2.7 (overige regels flora en fauna)

Artikel 2.8 (houtopstanden en hout)

Artikel 2.9 (eerbiedigend overgangsrecht procedures)

Voorgesteld wordt om voor het overgangsrecht voor de op de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, lopende procedures aan te sluiten bij het voorgenomen overgangsrecht van de Omgevingswet zelf, zoals opgenomen in het voorstel voor een Invoeringswet Omgevingswet. Voorgesteld wordt een voorbereidingsprocedure voor besluitvorming die in gang is gezet vóór de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, en waarvan de besluitvorming – inclusief een eventuele bezwaar- en beroepsprocedure tegen dat besluit – op die datum nog niet is afgerond, af te wikkelen volgens de inhoudelijke en de procedurele bepalingen van de Wet natuurbescherming. Hoewel de voorgestelde opname van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet beleidsneutraal is, is het voor alle bij de besluitvorming betrokken partijen, inclusief de bestuursrechter, het meest overzichtelijk als de regels niet tussentijds worden gewijzigd. Ook bij het nemen van een besluit op bezwaar geldt op grond van dit wetsvoorstel deze eerbiedigende werking en wordt bij de heroverweging niet – als daarvan op dat moment reeds sprake is – de bij dit wetsvoorstel, eenmaal wet, gewijzigde Omgevingswet toegepast. Voor de behandeling van (hoger) beroepszaken geldt de ex tunc-regel. Die regel sluit goed aan op het overgangsrecht met eerbiedigende werking.

Eerste lid

Voorgesteld wordt om bij een beschikking op aanvraag, ongeacht welke procedure van toepassing is, altijd de dag waarop de aanvraag is ingediend als «kantelmoment» voor de toepassing van de oude of de nieuwe wet- en regelgeving te gebruiken. Dit betekent voor de procedure op aanvraag dat als de aanvraag (volgens de ontvangsttheorie) is ingediend voordat dit wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking treedt, het besluit wordt voorbereid en vastgesteld op basis van de Wet natuurbescherming. Dan wordt dus de volledige procedure doorlopen en gevolgd conform de Wet natuurbescherming, zowel qua procedurele stappen als qua inhoudelijke toetsing en zowel qua besluitvormingsprocedure als qua bezwaar- en beroepsprocedure.

Tweede lid

Derde lid

Voor ambtshalve besluiten wordt als «kantelmoment» gekozen voor het bekendmaken van het besluit. Is een besluit bekendgemaakt en als tegen dat besluit bezwaar of beroep open staat, dan vindt de afhandeling van bezwaarschriften en de behandeling van beroep en hoger dus ex tunc plaats. De Wet natuurbescherming blijft op dit besluit van toepassing, totdat het onherroepelijk is.

Vierde lid

Artikel 3.1 (Wet natuurbescherming)

Aangezien de natuurwetgeving met dit wetsvoorstel onderdeel wordt van het stelsel van de Omgevingswet, kan de Wet natuurbescherming vervallen.

Artikel 3.2 (Algemene Douanewet)

De Algemene Douanewet heeft mede betrekking op de handhaving van de bij en krachtens dit wetsvoorstel gestelde verboden op het binnen- of buiten het Nederlands grondgebied brengen van beschermde planten of dieren. In dit voorgestelde artikel wordt de verwijzing in de Algemene Douanewet naar de Wet natuurbescherming vervangen.

Artikel 3.3 (Algemene wet bestuursrecht)

Op grond van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming kan tegen een besluit tot weigering van een jachtakte en een besluit tot intrekking ervan, vanwege redenen die kort gezegd verband houden met misbruik van wapens, munitie of van bevoegdheden, administratief beroep worden ingesteld bij de Minister van Justitie en Veiligheid. Tegen deze besluiten is geen beroep mogelijk bij de bestuursrechter. Dit is geregeld in artikel 1 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat wanneer een belanghebbende het niet eens is met een beslissing in administratief beroep over de aanvraag van een jachtakte, de gang naar de burgerlijke rechter zal moeten maken. Dit terwijl op grond van de toenmalige Flora- en faunawet wel beroep bij de bestuursrechter open stond tegen beslissingen in administratief beroep over aanvragen van jachtakten. Het kabinet vindt het wenselijk dit met het oog op een uniforme rechtsbescherming te herstellen. Voorgesteld artikel 3.3 voorziet hierin.

Artikelen 3.4 en 3.6 (Gezondheids- en welzijnswet voor dieren; Wet dieren)

Op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren mogen de maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten afwijken van de regels ter bescherming van in het wild levende dieren en planten van hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming. Voorgestelde artikelen strekken tot aanpassing van deze verwijzingen naar bepalingen van de Omgevingswet, zoals te wijzigen met dit wetsvoorstel, die als grondslag dienen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen ter bescherming van in het wild levende dieren en planten.

Artikel 3.5 (Mijnbouwwet)

De Mijnbouwwet bevat enkele verwijzingen naar de Wet natuurbescherming. Dit voorgestelde artikel voorziet in een aanpassing van die verwijzingen naar de desbetreffende bepalingen bij of krachtens de Omgevingswet.

Artikel 3.7 (Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis)

Artikel 6 van de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis bepaalt dat de Koning jachthouder is in de zin van de Wet natuurbescherming. Dit voorgestelde artikel strekt tot aanpassing van die verwijzing aan dit wetsvoorstel.

Artikel 3.8 (Wet milieubeheer)

Het onderdeel van de Wet milieubeheer dat betrekking heeft op milieuschade gaat vooralsnog niet over naar de Omgevingswet. In de artikelen 17.8 en 17.9 van de Wet milieubeheer wordt verwezen naar de Wet natuurbescherming. Dit voorgestelde artikel strekt tot aanpassing van die verwijzingen aan het wetsvoorstel.

Artikel 3.9 (Wet op de economische delicten)

In paragraaf 9.4 van deze memorie van toelichting is ingegaan op de strafrechtelijke handhaving van overtredingen van dit wetsvoorstel via de Wet op de economische delicten.

Artikel 3.10 (Wet op het RIVM)

De Directeur-generaal van het Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RIVM) stelt jaarlijks, na overleg met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, een meerjarenactiviteitenprogramma op, waarin zijn opgenomen de activiteiten op het terrein van natuur, bos en landschap die het RIVM en andere betrokken instellingen voornemens zijn uit te voeren in het kader van de opstelling van de rapporten van het Planbureau voor de Leefomgeving. De verwijzing naar de rapportages in de Wet op het RIVM wordt met dit voorgestelde artikel aangepast.

Artikel 3.11 (Wet wapens en munitie)

Artikel 26 van de Wet wapens en munitie verbiedt het voorhanden hebben van een wapen of munitie, waaronder vuurwapens als geweren, revolvers en pistolen. Dit verbod geldt niet voor personen die houder zijn van een jachtakte voor wat betreft wapens en munitie die voor de jacht, beheer en schadebestrijding zijn bestemd en in de jachtakte zijn omschreven. Dit voorgestelde artikel vervangt de verwijzing naar «jachtakte» door een verwijzing naar de omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit.

Artikel 3.12 (Wet windenergie op zee)

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren