Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet. Zij hebben nog één vraag naar aanleiding van het bovengenoemde verdrag. De leden van de VVD-fractie willen graag weten welke criteria een rol spelen bij het bepalen of een geheim karakter nodig is, dan wel opgeheven kan worden.

De leden van de D66-fractie zouden graag verduidelijking krijgen over het afwegingskader dat voorafgaat aan het besluit dat een verdrag een geheim of vertrouwelijk karakter draagt. Zowel zoals dat nu besloten wordt via de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv), als via de grondwettelijke kaders van 1960 en 1981. De zinsnede dat goedkeuring niet vereist is «indien in buitengewone gevallen van dwingende aard het belang van het Koninkrijk het bepaald noodzakelijk maakt dat het verdrag een geheim of vertrouwelijk karakter draagt», laat immers veel ruimte open voor interpretatie. In het artikelsgewijze deel van de toelichting op de Rgbv (21 214 (R 1375), nr. 3, p. 16/17) kunnen zij echter geen klip-en-klaar toepassingskader vinden dat definieert wat buitengewone gevallen zijn, wat dwingende aard is, wanneer iets noodzakelijk geacht wordt en wanneer respectievelijk voor een geheim of vertrouwelijk status gekozen wordt. Zij zijn benieuwd welk kader daar destijds achter lag, en – indien dit niet meer actueel is – welk kader nu geldt.

Het algemene afwegingskader was, en is, dat geheimhouding aan de orde is wanneer verdragen door openbaarmaking hun reden van bestaan zouden verliezen.1 In de allereerste plaats gaat het om verdragen die de staatsveiligheid betreffen (primair militair). Andere gevallen binnen dit algemene afwegingskader zijn denkbaar, zoals de afhandeling van claims, die bijvoorbeeld in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog bij geheim verdrag werden afgesproken. Buiten het algemene afwegingskader kan het ook voorkomen dat de wederpartij slechts over wil gaan tot het sluiten van een verdrag onder voorwaarde van geheimhouding en de regering zo’n groot belang hecht aan dat verdrag, dat zij akkoord gaat met geheimhouding.

In de Memorie van Antwoord met betrekking tot de behandeling van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (hierna: «Rgbv»), is met betrekking tot de verschillende categorieën van geheime of vertrouwelijke verdragen het volgende gesteld2:

«Nederland is gebonden aan een aantal geheime of vertrouwelijke verdragen van militaire aard. Voorts zijn er vlak na de oorlog een paar verdragen tot stand gekomen over in bewaring genomen en geroofde effecten en zijn er in de vijftiger en zestiger jaren enkele geheime of vertrouwelijke verdragen gesloten van financieel-economische aard, welke verdragen weliswaar formeel niet geëxpireerd zijn, maar, voor zover wij dat kunnen inschatten, vandaag de dag wel niet of nauwelijks meer toepassing zullen vinden. Verder is, om commerciële redenen, bij een aantal luchtvaartverdragen een deel van het verdrag als vertrouwelijk gerubriceerd. Tenslotte is er een beperkt aantal verdragen van diverse aard met vertrouwelijke of geheime bijlagen. Al met al gaat het niet om grote aantallen. Vertrouwelijke verdragen worden in de praktijk in beginsel altijd ter vertrouwelijke informatie aan het parlement voorgelegd. Geheime verdragen worden in de praktijk op een enkele uitzondering na niet aan het parlement voorgelegd.»

Het beleid is om de in deze Memorie van Antwoord genoemde financieel-economische verdragen, die in de vijftiger en zestiger jaren nog in het geheim werden gesloten en waarvan de inschatting is dat zij niet meer van toepassing zijn, niet meer in het geheim te sluiten. De invulling van het afwegingskader is in die zin veranderd.

Wanneer openbaarmaking van een verdrag niet langer de reden van het bestaan van dat verdrag aantast, kan het gederubriceerd worden. Dit is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Uiteraard kan derubricering alleen plaatsvinden bij overeenstemming tussen de partijen bij het verdrag.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de goedkeuring van het verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de regering van de Verenigde Staten van Amerika inzake de beveiliging van gerubriceerde gegevens. Zij hebben nog enkele vragen.

De derubricering van het verdrag heeft te maken met de onderhandeling over twee verdragen op defensieterrein: de Acquisition and Cross-Servicing Agreement en het Raamverdrag defensie samenwerking VS. Deze leden zouden graag willen weten wat in deze verdragen geregeld gaat worden.

Het Verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de regering van de Verenigde Staten van Amerika inzake de totstandkoming van een raamwerk voor samenwerking op het gebied van defensieaangelegenheid, Trb. 2018, 125, (hierna: «Raamverdrag») benadrukt de goede betrekkingen tussen Nederland en de Verenigde Staten van Amerika op materieel en operationeel gebied. Met de ondertekening van het Raamverdrag op 2 juli 2018 is Nederland toegetreden tot een kleine groep bondgenoten. De Verenigde Staten van Amerika hebben alleen met enkele bondgenoten, waaronder Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk, eerder een soortgelijk verdrag gesloten.

Het Raamverdrag versterkt het partnerschap op militair materieel en operationeel gebied. Het Raamverdrag vormt tevens een aanvulling op het Mutual Defense Assistance Agreement.

Het Raamverdrag biedt een juridisch kader waarmee de totstandkoming van samenwerkingsactiviteiten vereenvoudigd en versneld kan worden. In de regel is het gebruikelijk om afspraken rond samenwerkingsactiviteiten op defensiegebied in niet-juridisch bindende Memoranda of Understanding op te nemen. De Verenigde Staten van Amerika hebben de wens uitgesproken om de belangrijkste bepalingen, waaronder bepalingen inzake aansprakelijkheid, uitwisseling en bescherming van informatie, bruikleen van materieel, logistieke ondersteuning en uitwisseling van personeel in het Raamverdrag vast te leggen. Hiermee kan het verdrag als een vorm van onderliggende «algemene voorwaarden» ingeroepen worden in alle toekomstige bilaterale Memoranda of Understanding tussen Nederland en de Verenigde Staten van Amerika, waarmee het Raamverdrag als een vorm van onderliggende «algemene voorwaarden» relevant zal zijn voor de toepassing en uitvoering van deze Memoranda of Understanding. De goedkeuringsstukken voor dit verdrag zijn in voorbereiding.

Over de toepassing van het te derubriceren verdrag hebben de leden van de CDA-fractie nog enkele vragen. In het jaarverslag van de MIVD over 2017 concludeert de MIVD dat het afgelopen jaar meer dan ooit doelwitten en slachtoffers van digitale spionage opgespoord, gewaarschuwd, op de hoogte gesteld zijn. Daarnaast zijn zij geadviseerd over of geholpen met het schoonmaken of houden van Defensienetwerken. De doelwitten in Nederland betroffen zowel Defensie, Defensie-industrie, overheidsinstellingen, NGO’s, vitale sectoren en individuen. In hoeverre heeft de daar genoemde bedrijfsspionage ook te maken met bedrijven die gerubriceerde gegevens uitwisselen met de overheid of in strikt civiele sfeer, vragen de leden van CDA-fractie.

De AIVD en MIVD hebben in het afgelopen jaar een toename van digitale aanvallen geconstateerd die uitgevoerd worden in opdracht van diverse staten. Een van de doelen van deze zogenaamde statelijke actoren is digitale spionage, waarbij de slachtoffers zich zowel in de publieke als in de private sector bevinden. Deze actoren trachten door middel van het binnendringen van computersystemen gevoelige informatie te bemachtigen, waaronder gerubriceerde gegevens.

Op verzoek van de Verenigde Staten zijn in 1981 twee paragrafen aan de bijlage van het verdrag toegevoegd. Deze paragrafen gingen onder meer over het onderzoeken van verdenkingen van het illegaal verstrekken of kwijtraken van gerubriceerde militaire gegevens. Hoe vaak is er in de afgelopen tien jaar sprake geweest van het onderzoeken van verdenkingen van het illegaal verstrekken of kwijtraken van gerubriceerde gegevens van Nederlandse en Amerikaanse zijde?

In genoemde periode heeft geen onderzoek plaatsgevonden naar veiligheidsincidenten met betrekking tot gerubriceerde informatie die in het kader van dit verdrag is uitgewisseld.

Ten tijde van het afsluiten van het verdrag in 1960 bestond de wens om de afspraken over de uitwisseling van gerubriceerde informatie niet openbaar te maken, om derde landen geen inzage te geven in het feit dat uitwisseling mogelijk werd gemaakt en welke afspraken daartoe werden gemaakt. Sinds ruim 25 jaar worden beveiligingsverdragen, die een algemeen kader vastleggen voor de uitwisseling van gerubriceerde gegevens, niet meer in het geheim gesloten.

De onderhandelingen met de Verenigde Staten van Amerika over de ACSA en het Raamverdrag waren de aanleiding voor onderzoek naar de verdragen, halverwege 2017. De Verenigde Staten van Amerika stonden er namelijk op dat een expliciete verwijzing naar de beveiligingsverdragen zou worden opgenomen in de ACSA en het Raamverdrag, in welk geval openbaarheid een voorwaarde is. Het onderzoek wees uit dat op 27 november 2000 en 12 januari 2001, op verzoek van de Verenigde Staten, nota’s waren gewisseld tussen de Verenigde Staten van Amerika en Nederland over derubricering van de verdragen. Indertijd, in 2001, had het besluit moeten worden genomen om de verdragen aan het parlement voor te leggen. Dat is toen niet gebeurd en dat is een omissie geweest.

In de notawisseling van 2000 en 2001 was geen opzeggingsmogelijkheid opgenomen. Nederland heeft in augustus 2017 contact gezocht met de VS. Op verzoek van Nederland is de tekst voor een notawisseling overeengekomen waarin de derubricering werd bevestigd en de, voor de parlementaire procedure noodzakelijke, mogelijkheid van opzegging werd vastgelegd.

Naar aanleiding van de gang van zaken die hierboven is geschetst, heeft de Minister van Buitenlandse Zaken de coördinatie op zich genomen van een structureel (archief)onderzoek naar geheime verdragen om, waar nodig in overleg met andere verdragspartijen, uit te zoeken of er nog andere als geheim aangemerkte verdragen zijn terwijl daar geen noodzaak meer toe is. Over dit onderzoek gaat uw Kamer een separate brief toe, die als bijlage bij deze Nota is gevoegd.

[D66] In meer algemene zin zijn de aan het woord zijnde leden benieuwd of zij ervanuit kunnen gaan dat de regering zich gebonden voelt aan het vereiste een geheim verdrag zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal voor te leggen en daartoe passend en adequaat derubriceringsbeleid heeft? In dat kader zijn zij benieuwd met welke regelmaat gekeken wordt naar het voortduren van de redenen van dwingende aard en de noodzakelijkheden die bij het sluiten van een verdrag reden waren voor het vertrouwelijk of geheim karakter. Zijn verdragen bijvoorbeeld voorzien van een termijn waarbinnen de rubricering wordt opgeheven?

De regering is gebonden aan de voorgeschreven procedure van de Rgbv, artikel 11 die bepaalt dat een verdrag vallend onder artikel 7, paragraaf d, Rgbv, zo spoedig mogelijk ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal «wanneer het geheim of vertrouwelijk karakter daarvan is komen te vervallen», en daarom wordt ook verwezen naar de bijgevoegde brief met de toezegging dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken een onderzoek naar de geheime verdragen zal coördineren.

Zoals ook in geval van het sluiten en opzeggen van een verdrag is het aan het departement dat eerstverantwoordelijk is voor het desbetreffende verdrag, om te bepalen of het in aanmerking komt voor derubricering, dit in overleg met andere verantwoordelijke departementen. De Minister van Buitenlandse Zaken zal, na afronding van het bovengenoemde onderzoek, de mogelijkheid van derubricering periodiek bij de andere departementen onder de aandacht blijven brengen.

In verdragen is niet een vaste termijn voorzien voor de rubricering van een verdrag. In hoeverre het noodzakelijk is het geheime of vertrouwelijke karakter van een verdrag in stand te houden, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Zoals hierboven aangegeven komt een verdrag in aanmerking voor derubricering wanneer openbaarmaking van een verdrag niet langer de reden van het bestaan van dat verdrag aantast, en is instemming van de andere partij(en) een voorwaarde.

De leden van de D66-fractie lezen in het verdrag uit 1960 dat de wens bestond dezelfde principes toe te passen op uitwisseling van gerubriceerde gegevens tussen beide staten als die golden bij de voorloper van de NAVO. De inhoud van de nu openbaar gemaakte verdragsbepalingen kennen een hoogst procedureel en zakelijk karakter. In dat kader hebben zij enige moeite de gevoeligheid van het verdrag te begrijpen die reden was voor het geheime karakter. Was destijds echt niet publiekelijk bekend of te veronderstellen dat staten die in een voorganger van de NAVO samenwerkten ook bilateraal gegevens uitwisselden en daartoe uiteraard afspraken maakten over het beheer van die gegevens? Is het niet ook zo dat een verdrag dat juist stelt dat die gegevens niet zomaar doorgegeven mogen worden en veilig opgeslagen moeten worden, eerder vertrouwenwekkend zal werken bij openbaring dan ernstige schade toebrengt aan Nederland?

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd wat de rechtsgevolgen voor de geldigheid zouden zijn wanneer de Staten-Generaal bij enig verdrag zou bepalen dat deze onterecht gerubriceerd is of niet tijdig werd gederubriceerd?

Geen. Indien de Staten-Generaal geen goedkeuring zou verlenen aan een gederubriceerd verdrag, is de regering verplicht dat verdrag op te zeggen.

Het is vergelijkbaar met «algemene voorwaarden» die op een bepaald gebied (i.c. gegevensuitwisseling) van toepassing zijn op de bilaterale samenwerking tussen de Verenigde Staten van Amerika en Nederland. Het is daarom niet wenselijk en ook ongebruikelijk om separate voorwaarden in dit kader op te nemen. Door het beveiligingsverdrag in het Raamverdrag en de ACSA op te nemen vormen deze verdragen bovendien een strategisch kader, waarbinnen de verwijzing naar het beveiligingsverdrag overkoepelend is opgenomen.

Het is overigens zo dat ook zonder expliciete vermelding het beveiligingsverdrag van toepassing zou zijn op de ACSA en het Raamverdrag; het biedt immers het algemene kader dat van toepassing is op elke uitwisseling van gerubriceerde gegevens. De Verenigde Staten van Amerika wenste echter expliciete vermelding en Nederland gaf daar ook de voorkeur aan.

De leden van de CDA-fractie kunnen zich indenken dat het van belang is dat het verdrag ook toepassing heeft op de Caribische delen van het Koninkrijk. De Minister geeft aan dat aan de Verenigde Staten zal worden voorgesteld bredere geografische toepassing van het verdrag mogelijk te maken. Deze leden vragen wat de stand van zaken op dit punt is.

De leden van de D66-fractie merken op dat naar aanleiding van het advies van de Raad van State de memorie van toelichting is aangevuld met een paragraaf «Koninkrijkspositie». Zij zouden graag nog nadere toelichting willen krijgen over het volgende. Valt gegeven de territoriale beperking van het verdrag tot het Europese deel van Nederland informatie die de AIVD of MIVD verkrijgt en verwerkt in Bonaire over bijvoorbeeld Venezuela en verstrekt aan de Verenigde Staten op deze wijze dan wel of niet onder voorliggend verdrag?

De leden van de ChristenUnie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorstel en het commentaar daarop van de Raad van State. Het is deze leden nog niet duidelijk hoe de Minister de opmerkingen van de Raad van State over de beperking van de geldigheid tot het Europese deel van Nederland wil verwerken in het voorstel. De BES-eilanden behoren niet tot het Europese deel van Nederland maar maken wel volledig deel uit van Nederland. Het is deze leden niet duidelijk waarom deze eilanden van de werking hiervan uitgezonderd zouden blijven.

De tot Europees Nederland beperkte reikwijdte van het verdrag heeft in de praktijk niet tot problemen geleid. Het uitwisselen van informatie door de AIVD en MIVD met Amerikaanse inlichtingen- en veiligheidsdiensten vindt plaats overeenkomstig het bepaalde in de Wiv 2017. Dit geldt ook voor de uitwisseling van eventuele informatie verkregen en verwerkt in het Caribisch deel van Nederland.

Het is de inzet van de Nederlandse regering om de beveiligingsverdragen uit te breiden tot de Caribische delen van het Koninkrijk. Het is ook de wens van de regering om het Raamverdrag en de ACSA te laten gelden voor het gehele Koninkrijk. Dit is ook de wens van de VS. Rijksbrede gelding van het Raamverdrag en de ACSA is echter pas mogelijk nadat de gelding van de beveiligingsverdragen is uitgebreid tot de Caribische delen van het Koninkrijk. Aan de Verenigde Staten van Amerika zal worden voorgesteld bredere geografische toepassing van de beveiligingsverdragen mogelijk te maken, middels een uitbreidingsverdrag. Dit voorstel kan alleen worden gedaan nadat goedkeuring is verkregen van de Staten-Generaal voor de onderhavige beveiligingsverdragen en duidelijk is dat die verdragen kunnen blijven gelden. Het is immers prematuur om op die instemming vooruit te lopen. Uiteraard zal vervolgens het uitbreidingsverdrag ter goedkeuring worden voorgelegd.

Inmiddels heeft de regering brieven uitgedaan naar de andere landen van het Koninkrijk, om alvast, onder voorbehoud van goedkeuring van de beveiligingsverdragen, de wensen van de landen ten aanzien van medegelding te vernemen met betrekking tot de beveiligingsverdragen, het Raamverdrag en de ACSA. De bestuurscolleges van de Caribische openbare lichamen zullen, indien de goedkeuring voor de beveiligingsverdragen is verkregen, op de hoogte worden gebracht van de plannen ten aanzien van medegelding van die verdragen, het Raamverdrag en de ACSA.