Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN EN NATIONALE SCHULD (IX)

A. ALGEMEEN

1. AANBIEDING VAN HET JAARVERSLAG EN VERZOEK TOT DECHARGEVERLENING

AAN de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bied ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het departementale jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IX) over het jaar 2017 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 2.37, tweede en derde lid, en 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2017 gevoerde financiële beheer.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

B. BELEIDSVERSLAG

3. BELEIDSPRIORITEITEN

3.1 Verantwoording beleidsprioriteiten

In dit beleidsverslag kijken we terug op de vijf beleidsprioriteiten uit de beleidsagenda van de begroting 2017: de overheidsfinanciën, de Investeringsagenda Belastingdienst, fiscale voornemens, de financiële sector en ten slotte beheer en verkoop van financiële deelnemingen. Na de inleiding volgen per beleidsprioriteit de belangrijkste resultaten.

Inleiding

Het Ministerie van Financiën kan over 2017 positieve cijfers noteren. De overheidsfinanciën zijn sterk verbeterd. De Nederlandse economie groeide flink in 2017 en net als in 2016 is er een overheidsoverschot. De staatsschuld en rentelasten daalden fors. De economische crisis ligt achter ons. Daarnaast hebben we in 2017 verder gewerkt aan de verbetering en versterking van de Europese bankenunie. Mede dankzij Nederlandse inzet zijn op Europees niveau meerdere maatregelen voorgesteld om risico’s in de bankensector verder terug te dringen. Ook is conform onze doelstelling een substantiële reductie van de belangen van de Nederlandse Staat in de financiële sector gerealiseerd. Op een gestructureerde en verantwoorde manier is in 2017 het tijdelijke Nederlandse aandeelhouderschap in financiële instellingen verder afgebouwd.

Op fiscaal gebied is in 2017, conform de doelstelling van het kabinet, door middel van wetswijzigingen verdere vereenvoudiging van belastingwetgeving en een evenwichtige verbetering van de koopkracht doorgevoerd.

Het Ministerie van Financiën stond in 2017 voor een grote uitdaging: de veranderingen die nodig zijn bij de Belastingdienst, mede naar aanleiding van het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst1. Het afgelopen jaar moest de Belastingdienst de interne bestuurbaarheid verbeteren en een grondige vernieuwing van de primaire en ondersteunende processen in gang zetten met de Investeringsagenda. En dat, zonder de dagelijkse continuïteit van de Belastingdienst in gevaar te laten komen. Die continuïteit is op korte termijn veilig gesteld en in het algemeen loopt het reguliere werk van de Belastingdienst nog steeds goed. Zo zijn bijvoorbeeld de dienstverlening en het toezicht van de Belastingdienst op peil gebleven in 2017. In de 19^e en 20^e Halfjaarsrapportage2 is over de continuïteit van de Belastingdienst dan ook gerapporteerd dat deze vooralsnog geborgd is. Maar, met de Investeringsagenda is nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. Als gevolg van de vertrekregeling verlaten medewerkers de Belastingdienst. Daardoor kan een situatie ontstaan waarbij de gewenste procesverbeteringen nog niet zijn doorgevoerd en de oude (arbeidsintensieve) werkwijze nog bestaat, terwijl medewerkers er niet meer zijn. Momenteel worden de risico’s voor de continuïteit die hiermee gepaard gaan voor latere jaren onderzocht. Daarnaast bestaat de noodzaak tot beheerste vernieuwing van processen en systemen. Ook dient hierbij de werving voor bedrijfskritische functies voortvarend gerealiseerd te worden. In 2017 is de topstructuur Belastingdienst ingevoerd, waarbij scheiding is aangebracht tussen kaderstelling, uitvoering en control. Op deze manier wordt de vernieuwing nauwlettend in de gaten gehouden, beheerst en bijgestuurd, maar dit blijft lastig gezien de nog gebrekkige managementinformatie. De Belastingdienst werkt samen met zijn belangrijkste stakeholders aan de beheersmaatregelen. De problematiek bij de Belastingdienst is complex, hardnekkig en groot. De weg naar boven is ingezet, maar is één van lange adem. De veranderingen bij de Belastingdienst zullen de komende jaren aandacht van het Ministerie van Financiën blijven vragen.

Een onzekere ontwikkeling waar het Ministerie van Financiën mee te maken heeft is de naderende Brexit. In de ontwerpbegroting 2017 was nog geen rekening gehouden met de beleidsmatige en financiële gevolgen daarvan. Toch heeft de Brexit in 2017 op meerdere beleidsterreinen invloed gehad en zijn we achter de schermen begonnen met voorbereidingen. Zo is de Douane begonnen om zich voor te bereiden op nieuw uit te voeren controles. Daarnaast zijn er voor het ministerie gevolgen op het terrein van buitenlandse financiële betrekkingen, aangezien de (financiële) relatie met het Verenigd Koninkrijk gaat veranderen. Deze onzekere ontwikkeling vroeg in 2017 om een andere focus en inzet van capaciteit binnen het ministerie. De Brexit blijft de komende tijd een belangrijk thema voor het Ministerie van Financiën.

1. Houdbare overheidsfinanciën

De Nederlandse economie groeide in 2017 met 3,2%, het hoogste tempo sinds de financiële crisis en een flinke stijging ten opzichte van 2016 (2,2%). Deze groei is te danken aan zowel de binnenlandse consumptie en investeringen als door de export. Ook op de arbeidsmarkt zette de verbetering door: de werkloosheid daalde in 2017 van 6,0% naar 4,1% en het aantal werkenden nam toe met 176.000. Ook het consumentenvertrouwen steeg in 2017 verder. Als gevolg van de sterkere economische groei kwam het overheidssaldo uit op 1,1% van het bruto binnenlands product (bbp), een overschot dus. Dit is een stuk beter dan het tekort van 0,5% van het bbp dat bij de Miljoenennota 2017 werd voorzien. Daarmee is 2017 het tweede jaar op rij dat het overheidssaldo een overschot laat zien. De verbetering van de overheidsfinanciën is niet alleen zichtbaar in het overheidssaldo, maar ook in de overheidsschuld. Als gevolg van de sterkere economie daalde de schuld eind 2017 naar 56,7% van het bbp. Dit is een flinke daling ten opzichte van eind 2016, toen de schuld nog 62,3% van het bbp was. Ook in nominale termen zet de daling van de EMU-schuld sinds 2015 door: de schuld was eind 2017 € 416 mld., terwijl deze in 2016 nog € 434 mld. was.

Beleidsmatige conclusie

In 2017 hebben zowel het begrotingsoverschot als de schuld een grotere verbetering laten zien dan was verwacht. De economische crisis ligt achter ons. Hiermee stonden de overheidsfinanciën er bij het aantreden van kabinet Rutte-III in 2017 goed voor.

2. Investeringsagenda Belastingdienst (artikel 1 Belastingen)

De Belastingdienst voert de verandergebieden Interactie en Informatiegestuurd toezicht uit binnen de kaders van zijn handhavingstrategie. De overige drie verandergebieden vormen daarvoor de randvoorwaarden en zijn ondersteunend.

Met de Investeringsagenda is de afgelopen jaren nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. Aan de Tweede Kamer is bij brief van 27 januari 20173 bericht dat doorgaan op de huidige weg ertoe leidt dat de structureel beoogde effecten van de Investeringsagenda niet in het voorziene tempo gehaald worden. Daarom is in 2017 een herijking4 van de Investeringsagenda uitgevoerd, waarbij nadrukkelijk een andere benadering is gekozen. De Algemene Rekenkamer heeft zijn onderzoek naar de Investeringsagenda van de Belastingdienst in oktober 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden5 en ook die concludeerde dat een grondige herziening noodzakelijk was. Hierin wordt de Belastingdienst gesteund bij haar keuze om de Investeringsagenda te herijken.

Vrijgegeven budget

In totaal heeft de Belastingdienst ten behoeve van 2017 ca. € 233 mln. ontvangen in het kader van de Investeringsagenda. Hiervan was € 91 mln. voor de bekostiging van de vertrekregeling (apparaat, premies en Regeling voor Vervroegde Uittreding; RVU) en € 142 mln. voor projecten en activiteiten. Van deze middelen is in 2017 € 212 mln. uitgegeven.

Budget en uitgaven Investeringsagenda 2017 (bedragen x € 1 mln.)

Onderdeel	Budget	Uitgaven
a) Instroom nieuw personeel	38	35
b) Randvoorwaardelijke voorzieningen	53	51
c) Projecten	51	35
d) Switch (vertrekregeling)	91	91
Totaal	233	212

Beheersing Investeringsagenda

In 2017 zijn beheersmaatregelen getroffen om projectvoorstellen vooraf te beoordelen, middelen via een business case methodiek (inclusief impactbepaling) vrij te geven, de voortgang te bewaken en hierover te rapporteren. De resultaten van de herijking van de Investeringsagenda zijn op 19 september 2017 naar de Kamer gestuurd. Daarbij is gemeld dat er een aantal waarborgen ten aanzien van de project- en programmasturing ingevuld dienen te worden. Eén van de waarborgen is het uitvoeren van onafhankelijke toetsing als onderdeel van de projectaanpak. Deze heeft in 2017 (en begin 2018) plaatsgevonden6.

Toelichting realisatie beleidsprioriteiten

Toegespitst op de in de begroting 2017 benoemde beleidsprioriteiten voor de Investeringsagenda kunnen de prestaties als volgt worden toegelicht:

Interactie met burgers en bedrijven

• • Ondernemers zijn per 1 januari 2018 verplicht om aanvullingen op hun aangifte omzetbelasting (OB) digitaal in te dienen. De implementatie is grotendeels afgerond.

• • Het signaalmodel Betalingsregeling burger maakt het proces eenvoudiger om verzoeken om een betalingsregeling gericht en snel af te handelen. Dit gebeurt door de betaalcapaciteit en het betaal- en uitstelgedrag in het verleden te classificeren. Het model is in 2017 voltooid en de implementatie zal in 2018 plaatsvinden.

• • Er is een zogenoemd klantinteractiemodel ontwikkeld op basis van een natuurlijke dialoog, waarmee het dienstonderdeel Toeslagen de interactie met de burger beter kan toesnijden op de behoeftes en het gedrag van de toeslagaanvragers. Denk bijvoorbeeld aan proactief attenderen en ondersteunen van burgers als zij de grondslag van het inkomen of de opvangsituatie moeten aanpassen.

• • Als onderdeel van de Investeringsagenda is de online dienstverlening via www.belastingdienst.nl verbeterd. De opzet van de website is veranderd. De focus ligt nu via filter- en dienstverleningspagina’s op de informatie waar de meerderheid van de bezoekers van de website naar op zoek is. Het is nog niet mogelijk om via de website gericht vragen te stellen aan informanten of vanuit het persoonlijk domein verdiepingsinformatie via de website op te halen.

Informatiegestuurd toezicht en inning

• • Het risicomodel inkomensheffing (IH) niet-winst en IH winst ondersteunt het selectieproces en classificeert de IH-aangiften op basis van risico en potentiële correctiewaarde. Het model is werkzaam voor de belastingjaren 2015 en 2016 en de doorontwikkeling voor het belastingjaar 2017 loopt.

• • Het risicomodel OB-negatief ondersteunt het selectieproces en classificeert de OB-aangiften op basis van het risico en potentiële correctiewaarde. Voor dit risicomodel is een meetmethodiek ontwikkeld en gevalideerd om vast te stellen of de meeropbrengst significant verbetert ten opzichte van het bestaande risicomodel. Er komt ook nog informatievoorziening voor dagelijkse sturing en regie.

• • Het signaalmodel btw-carrouselfraude is in gebruik genomen. Het model maakt een vroegtijdige detectie en een pro-actieve aanpak (intrekking btw-nummer) van missing traders mogelijk. Een missing trader is een ondernemer in een keten van ondernemers, die wel btw in rekening brengt, maar deze niet afdraagt.

• • De ontsluiting van notarisgegevens ten behoeve van diverse fiscale processen heeft vertraging opgelopen.

• • Het signaalmodel Dynamisch Monitoren is uitgebreid voor actieve vorderingen en geïmplementeerd bij het Landelijk Incasso Centrum. De implementatie bij het dienstonderdeel MKB is gestart en loopt door in 2018.

• • Data & Analytics is randvoorwaardelijk en ondersteunend aan de verandergebieden Interactie en Informatiegestuurd toezicht en inning.

Sturing, verantwoording en effectmeting

• • Vanaf april 2017 is de Investeringsagenda onderdeel van de reguliere viermaandelijkse rapportage. De verantwoordelijke directeuren rapporteren over zowel de primaire processen en bedrijfsvoering als over de voortgang op de Investeringsagenda. Het is hiermee ook een prominent onderwerp geworden van de viermaandelijkse gesprekken tussen de directeur-generaal Belastingdienst en de verantwoordelijk directeur.

• • Om het zicht op de planning, afhankelijkheden en risico’s te vergroten zijn per project onder meer impactbepalingen, business cases en implementatieplannen ontwikkeld. Ook moeten planning, afhankelijkheden en risicomanagement op verschillende niveaus worden belegd. In lijn met de topstructuur zal dit met name op ketenniveau zijn.

• • Het prototype van de budgetmodule, voor de bekostiging van de Belastingdienst, is in 2017 ontwikkeld. Deze versie is nog niet klaar om te gebruiken in de planningsfase van de begrotingscyclus.

Ondersteuning door informatievoorziening

• • De doelstellingen van het Programma Rationalisatie zijn in 2017 deels gehaald. Het ging om het aantal applicaties met een lage technische waarde terug te dringen en zogenoemde «end of life» systeemontwikkelomgevingen te saneren. De sanering van verouderde infrastructuursystemen ligt achter op de planning, onder meer vanwege de complexiteit. De beweging om de verhouding tussen de kosten van beheer en onderhoud ICT versus nieuwbouw ICT te verbeteren (van 85–15% richting de meer marktconforme verhouding van 70–30%) is nog niet gehaald. De verhouding tussen bestede IV-gelden aan continuïteit ten opzichte van besteding aan vernieuwing, bedroeg eind 2017 88–12%.

Beleidsmatige conclusie

Met de Investeringsagenda is in 2017 nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. In de brief die in september 2017 aan de Tweede Kamer is aangeboden over de herijking staat beschreven dat de Investeringsagenda een grotere slaagkans heeft met een meer gerichte, volgtijdelijke aanpak. Om valide redenen is in 2017 de besluitvorming over de voorstellen die vanuit de herijking Investeringsagenda volgen nog niet afgerond. Er zal later dan beoogd worden gestart met de betreffende projecten. In het rapport «Second opinion op de herijking van de Investeringsagenda», wordt gesteld dat er een grote kans bestaat dat de met de Investeringsagenda beoogde doelen, waaronder de batenrealisatie, niet op tijd zullen worden gerealiseerd.

3. Fiscale voornemens (artikel 1 Belastingen)

Het kabinet is in 2017 doorgegaan met de doelstelling om de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar te maken en belastingontwijking tegen te gaan. Gelet op de demissionaire status van het voorgaande kabinet, is ervoor gekozen het Belastingplanpakket 2018 beleidsarm vorm te geven. Daar waar maatregelen nodig waren, zijn deze in lijn met de doelstellingen van het kabinet vormgegeven. Naast de wetsvoorstellen die deel uitmaken van het Belastingplanpakket 2018 zijn in 2017 onder meer het wetsvoorstel btw-behandeling vouchers en het wetsvoorstel aanvullende regels uitwisseling landenrapporten ingediend. Nadat het huidige kabinet op 10 oktober 2017 het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» presenteerde is nog een nota van wijziging op het Belastingplan 2018 ingediend met daarin een deel van de maatregelen uit het regeerakkoord en is het wetsvoorstel Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (Wet Hillen) ingediend. Tot slot is in het kader van vereenvoudiging onder meer de btw-landbouwregeling per 1 januari 2018 afgeschaft.

De internationale fiscale agenda heeft in 2017 net als in voorgaande jaren voornamelijk in het teken gestaan van werkzaamheden in het kader van samenwerking binnen de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Een belangrijk thema in internationaal verband was de aanpak van belastingontwijking en -ontduiking. Voorts heeft het kabinet bij de heronderhandeling van belastingverdragen met 23 ontwikkelingslanden ingezet op invoering van antimisbruikbepalingen. Met een groot aantal landen is in 2017 een nieuw verdrag (of een wijzigingsprotocol) uitonderhandeld of is dit proces nog gaande. Aan een kleiner aantal landen is voorgesteld om het multilaterale instrument (MLI) van toepassing te laten zijn op het verdrag. Ook heeft de implementatie van een Europese richtlijn tegen belastingontwijking, de «Anti Tax Avoidance Directive» (ATAD1), in 2017 verder vorm gekregen. In de zomer van 2017 heeft een openbare internetconsultatie van het conceptwetsvoorstel voor de implementatie van ATAD1 plaatsgevonden. Vervolgens is in de tweede helft van 2017 het conceptwetsvoorstel nader uitgewerkt naar aanleiding van de reacties uit de internetconsultatie en naar aanleiding van het regeerakkoord. In 2018 zal het wetsvoorstel naar de Kamer worden verzonden.

Beleidsmatige conclusie

De fiscale voornemens in de beleidsagenda voor 2017 zijn grotendeels gerealiseerd. In het Belastingplanpakket 2018 is het afgelopen jaar aandacht besteed aan het tegengaan van belastingontwijking en in 2017 zijn wetswijzigingen doorgevoerd om fiscale wetgeving te vereenvoudigen en de koopkracht evenwichtig te verbeteren.

4. Een open, diverse en innovatieve financiële sector (artikel 2 Financiële markten)

Een robuuste financiële sector met weerbare en stabiele banken blijft van groot belang voor het publieke vertrouwen in deze sector. De Europese bankenunie levert daaraan een belangrijke bijdrage. In 2017 is verder gewerkt aan de verbetering en versterking van de bankenunie aan de hand van een zogenoemde routekaart.

Een belangrijk resultaat van de uitwerking van de routekaart zijn de eind 2017 door de Europese Commissie gepresenteerde voorstellen om de risico’s in de bankensector verder terug te dringen. De voorstellen zijn vooral gericht op het verhogen van de buffers die banken dienen aan te houden, zowel in kwantiteit als in kwaliteit. De maatregelen worden geïmplementeerd door bestaande Europese richtlijnen te amenderen.

In 2017 is ook het actieplan kapitaalmarktunie verder uitgewerkt. Halverwege 2017 heeft de Europese Commissie de zogeheten mid-term review van het actieplan gepresenteerd. Inmiddels zijn twintig van de 33 acties afgerond en negen nieuwe prioritaire acties voorgesteld om aan de agenda van de kapitaalmarktunie toe te voegen7.

Naast de Nederlandse inzet op Europees niveau, waren er in 2017 ook verbeteringen in de financiële sector in Nederland, vooral in het toetredingsproces van nieuwe bedrijven tot de financiële sector. De initiatieven zijn er voornamelijk op gericht om zogeheten FinTech-bedrijven – een verzamelbegrip voor vernieuwende en vaak jonge ondernemingen – makkelijker toegang te geven tot de Nederlandse financiële sector en daarmee het bankenlandschap te verbreden. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) hebben in 2017 een aantal initiatieven ontplooid voor deze nieuwe innovatieve toetreders. Een voorbeeld is het AFM-DNB-programma Maatwerk voor Innovatie waarmee de toezichthouders beter kunnen inspelen op nieuwe bedrijfsmodellen en differentiëren in type vergunning.

Beleidsmatige conclusie

Door de Europese bankenunie te versterken en maatregelen te identificeren om risico’s te minimaliseren heeft de Europese financiële sector, en daarmee de Nederlandse, aan stabiliteit gewonnen. Ook is in eigen land in 2017 ingespeeld op de wens om jonge, vaak innovatieve bedrijven toe te laten treden tot de financiële sector. Hiermee zijn de (doorlopende) doelstellingen bereikt, ook al is het vaak een meerjarig proces voordat het beoogde eindresultaat kan worden behaald.

5. Financieel beheer en verkoop van de financiële deelnemingen (artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector)

Op het terrein van financiële deelnemingen heeft het Ministerie van Financiën in 2017 flinke voortgang geboekt door zowel certificaten ABN AMRO als de resterende aandelen a.s.r. te verkopen. Na de beursgang van ABN AMRO in 2015 en een vervolgplaatsing in 2016 heeft de Staat op 28 juni 2017 en 15 september 2017 opnieuw een deel van zijn belang in ABN AMRO verkocht. Als gevolg van deze transacties is het belang van de Staat in ABN AMRO afgenomen naar circa 56%.

Op 10 juni 2016 vond de beursgang van a.s.r. plaats. Circa 36,3% van de aandelen is toen verkocht. Op 13 januari 2017, 5 april 2017, 13 juni 2017 en 14 september 2017 hebben vervolgplaatsingen van aandelen a.s.r. plaatsgevonden. Met de vervolgplaatsing van 14 september 2017 is het laatste deel van de aandelen in a.s.r. verkocht, waarmee de privatisering van a.s.r. is voltooid. De totale opbrengst van de verkoop van a.s.r. is € 3,77 mld.

Op 1 juli 2016 is per brief8 aan de Kamer gemeld dat het te vroeg is om een besluit over de toekomst van de Volksbank (voormalig SNS Bank N.V.) te nemen. Voordat een besluit wordt genomen is het van belang dat de onderneming een sterke positie in het Nederlandse bankenlandschap verwerft. Zodra de Volksbank gereed is voor een eventuele verkoop zullen de relevante opties voor toekomstige eigendomsstructuren verder worden uitgewerkt. Jaarlijks wordt de voortgang aan de Kamer en de Europese Commissie gerapporteerd. De Tweede Kamer is op 14 september 2017 per brief9 over de voortgang geïnformeerd.

Beleidsmatige conclusie

Met de vervolgplaatsing van certificaten ABN AMRO en de voltooiing van de verkoop van a.s.r., heeft de Minister van Financiën invulling gegeven aan de doelstelling van een substantiële reductie van de belangen van de Nederlandse Staat in de financiële sector. Dit is op een afgewogen en zakelijk verantwoorde manier gerealiseerd.

3.2 Samenvatting Nationale Schuld

De Nationale Schuld bedroeg aan het eind van 2017 € 346 mld. Dit is € 24 mld. lager dan was geraamd in de begroting. De belangrijkste oorzaak is het sterk verbeterde kassaldo, vooral als gevolg van meevallers bij de belastinginkomsten.

Kerncijfers ontwerpbegroting en realisaties 2017 (bedragen x € 1 mld.)

	Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
EMU-schuld	416	440	– 24
Staatsschuld	346	370	– 24
Schuldverhouding met ABN AMRO	– 0,8	– 0,8	0
Interne schuldverhouding	– 8,0	– 8,6	0,6
Rentelasten relevant voor het EMU-saldo
Rentelasten vaste en vlottende schuld (art. 11)	6,6	6,5	0,1
Rentelasten interne schuldverhouding (art. 12)	– 0,1	– 0,1	0,0
Totaal rentelasten art. 11 en 12	6,5	6,4	0,1
Niet relevant voor het EMU-saldo
Rentelasten derivaten	– 1,2	– 1,5	0,3
Voortijdige beëindiging derivaten	– 1,5	0	– 1,5
Voortijdige beëindiging schuld	0,1	0	0,1

De voor het EMU-saldo relevante rentelasten voor de financiering van de staatsschuld zijn uitgekomen op € 6,5 mld. Het betreft het saldo van de rentelasten en -baten op de vaste en de vlottende schuld (artikel 11 Financiering staatsschuld) en de interne schuldverhouding (artikel 12 Kasbeheer). Dit is € 0,1 mld. hoger dan in de begroting 2017 werd geraamd. Een belangrijke oorzaak hiervoor is dat de Staat op de uitgegeven leningen hogere rentetarieven heeft betaald dan de tarieven waarmee in de begroting rekening werd gehouden. Daarnaast was de korte rente voor de geldmarktfinanciering minder negatief dan geraamd en was de omvang van de geldmarkt kleiner waardoor minder rente is ontvangen op de kortlopende leningen.

De Nederlandse Staat heeft eind 2017 nog een vordering op ABN AMRO van € 0,8 mld. De rente die op deze vordering van ABN AMRO is ontvangen is meegeteld in de rentelasten van artikel 11 en bedraagt € 34 mln.

In 2015 is begonnen met het voortijdig beëindigen van langlopende receiverswaps. In 2016 en 2017 is hiermee verder gegaan. Deze voortijdige beëindigingen hebben plaatsgevonden om de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille te verhogen, hetgeen in lijn is met het renterisicokader 2016–201910.

Op receiverswaps die de Staat in het verleden heeft afgesloten ontvangt de Staat een vaste rente en betaalt een variabele rente. Doordat rentes sterk gedaald zijn, hadden de receiverswaps in 2017 een relatief hoge marktwaarde. Bij de beëindiging van een langlopende receiverswap ontvangt de Staat de marktwaarde die de swap op dat moment heeft. Deze marktwaarde bestaat uit het saldo van de contant gemaakte waarde van alle toekomstige renteontvangsten en -betalingen. Dit bedrag wordt nu in één keer ontvangen. Dit heeft in 2017 geleid tot eenmalige, staatsschuldverlagende ontvangsten van in totaal € 1,5 mld. De verwachte toekomstige rentebaten zullen als gevolg hiervan lager zijn. Dit effect is ook al te zien in 2017: de rentebaten op derivaten zijn met € 0,3 mld. gedaald.

De € 0,1 mld. uitgaven op de post «voortijdige beëindiging schuld» zijn het gevolg van de kosten die zijn gemaakt voor het vervroegd aflossen van leningen. Bij de vervroegde aflossing wordt de marktwaarde betaald. Er is voor een bedrag van € 4,4 mld. aan leningen vervroegd afgelost. Dit betreft voor € 3,9 mld. leningen die anders in 2018 afgelost zouden moeten worden. De resterende € 0,5 mld. betreft leningen die binnen 2017 op een eerdere datum zijn afgelost dan de oorspronkelijke aflosdatum. Het vervroegd inkopen is een manier om de aflossingen beter over de tijd te spreiden, wat gunstig is voor het financieringsbeleid en het cash management.

De Staat heeft een schuldverhouding met de publieke instellingen die deelnemen aan het schatkistbankieren. De volgende groepen doen mee aan schatkistbankieren: ministeries, de sociale fondsen, agentschappen, RWT’s, decentrale overheden en een aantal derden. Deelnemers hebben vorderingen (bij rekening-couranttegoeden en deposito’s) en schulden bij de Staat (bij leningen en roodstand op de rekening-courant). Het saldo van de vorderingen en schulden wordt de interne schuldverhouding genoemd. De interne schuldverhouding is ultimo 2017 € 8,0 mld. negatief. Dit houdt in dat de deelnemers aan het schatkistbankieren per saldo een schuld hebben bij de Staat. In 2017 is de interne schuldverhouding met € 4,4 mld. afgenomen, met name veroorzaakt door een afname van de roodstand op de rekeningen-courant van de sociale fondsen.

Opbouw en dekking financieringsbehoefte

De financieringsbehoefte in 2017 bedroeg € 63,8 mld. en bestond voornamelijk uit het herfinancieren van leningen die werden afgelost. Deze aflossingen bestaan uit de obligaties die gedurende het jaar aflopen, uit vervroegde aflossingen en uit de omvang van de geldmarkt eind 2016. Leningen op de geldmarkt lopen per definitie korter dan een jaar en worden dus allemaal afgelost in het volgende jaar. Het kassaldo van het Rijk was positief en droeg voor € 17,7 mld. bij aan de verlaging van de financieringsbehoefte.

In onderstaande tabel is te zien dat de financieringsbehoefte is gedekt met de uitgifte van nieuwe langlopende leningen op de kapitaalmarkt en nieuwe kortlopende leningen op de geldmarkt. Daarnaast is een deel van de financieringsbehoefte gedekt doordat het onderpand in contanten eind 2017 € 13,0 mld. bedroeg. Het betreft kasgeld dat banken bij de Staat plaatsen wanneer swapcontracten een positieve marktwaarde hebben voor de Staat. Hiermee wordt het kredietrisico, het risico dat de tegenpartij niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, ondervangen. Onderpand in contanten is daarmee een vorm van financiering voor de Staat. De omvang van het onderpand is afhankelijk van de marktwaarde van de swapcontracten. Het onderpand in contanten is in 2017 met € 2,8 mld. afgenomen, met name door de afname van de omvang van de swapportefeuille.

De post «Mutatie overige banksaldi» van € 1,4 mld. betreft de mutatie van het saldo dat uitstaat op de schatkistrekeningen van het Rijk.

Opbouw en dekking van de financieringsbehoefte van het Rijk in 2017, inclusief de geldmarkt (bedragen x € 1 mld.)1

	Realisatie
Financieringsbehoefte:
Aflossingen kapitaalmarkt	43,4
Geldmarkt ultimo 2016	22,3
Onderpand in contanten ultimo 2016	15,8
Kasoverschot Rijk 2017	– 17,7
Totaal	63,8
Dekking door:
Kapitaalmarktuitgifte	33,9
Geldmarkt ultimo 2017	18,3
Onderpand in contanten ultimo 2017	13,0
Mutatie overige banksaldi	– 1,4
Totaal	63,8

3.3 Realisatie beleidsdoorlichtingen

Realisatie beleidsdoorlichtingen

Artikel	Naam artikel	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	Geheel artikel?
1	Belastingen	X link							Ja
	Belastingen/Dienstverlening					X link			Nee
	Belastingen/Toeslagen						X link		Nee
	Belastingen/Toezicht en opsporing en massale processen							X link	Nee
2	Financiële markten	X						X link	Ja
3	Financieringsactiviteiten publiek-private sector			X			X link		Ja
4	Internationale financiële betrekkingen						X link		Ja
5	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen				X link		X link		Ja
6	Btw-compensatiefonds						X link		Ja
7	Beheer materiële activa			X				X link	Ja
11	Financiering staatsschuld	X				X link			Ja
12	Kasbeheer				X link				Ja
n.v.t.	Begrotingsbeleid						X

Voor het meest recente overzicht van de programmering van beleidsdoorlichtingen, klik op deze link http://www.rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236998_8.html

Voor de realisatie van andere onderzoeken, zie bijlage 2 «Afgerond evaluatie- en overig onderzoek».

Artikel 1 Belastingen/Toezicht en opsporing en massale processen

De beleidsdoorlichting richt zich op de doeltreffendheid en doelmatigheid van toezicht en opsporing en massale processen in de periode 2010–2016. De conclusie van het onderzoek is dat het niet goed mogelijk is uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid om de algemene beleidsdoelstelling compliance te realiseren. Daarmee is niet gezegd dat de Belastingdienst niet doeltreffend en doelmatig zou zijn, enkel dat er geen harde uitspraken kunnen worden gedaan over de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid; er is immers geen mogelijkheid tot voormeting of het instellen van een controlegroep op het niveau van de Belastingdienst als geheel. De onderzoekers constateren dat de doelstelling van compliance onvoldoende is geconcretiseerd. Om die reden bevelen de onderzoekers aan dat er (tactische en operationele) tussendoelen worden geformuleerd op het niveau van segmenten of activiteiten en dat de huidige set van prestatie-indicatoren in de begroting daarop wordt aangevuld.

Artikel 2 Financiële markten

Een algemene conclusie in de beleidsdoorlichting is dat het gevoerde beleid in samenhang heeft bijgedragen aan de doelstelling van artikel 2. In een algemeen geformuleerd beleidsartikel als artikel 2 worden veel verschillende publieke belangen nagestreefd, zoals het bevorderen van vertrouwen in en de integriteit van de financiële sector, het waarborgen van de stabiliteit van het financieel stelsel als geheel en het beschermen van klanten tegen ontoelaatbaar gedrag van financiële instellingen. De samenhang in het gevoerde beleid is goed zichtbaar onder de operationele doelstelling van het bevorderen van het goed functioneren van het financieel stelsel. Na de crisis zijn veel maatregelen genomen om de financiële sector weer gezond te maken. De sector is grondig hervormd en de resultaten hiervan zijn zichtbaar. Zo zijn de kapitaalbuffers versterkt en verbeterd, zijn er afspraken over bail-in gemaakt en is toezicht op het productontwikkelingsproces geïntroduceerd. Deze en andere verbeteringen zijn het gevolg van strengere regels en eisen die de wetgever en de toezichthouders hebben gesteld, maar komen deels ook door initiatieven die de sector zelf heeft genomen, zoals invoering van het tuchtrecht in de bankensector. De belangrijkste verbetersuggesties die in het rapport worden gedaan, zien op het verbeteren van de evalueerbaarheid van het beleid. Daartoe wordt aanbevolen om structureel de ex ante onderbouwing van het beleid te versterken door, waar mogelijk, bij de introductie van nieuwe beleidsinstrumenten, kwantitatief of kwalitatief meetbare doelen te definiëren op basis waarvan in toekomstige evaluaties met meer precisie uitspraken kunnen worden gedaan over de doeltreffendheid en doelmatigheid.

Artikel 7 Beheer materiële activa

Uit de beleidsdoorlichting is af te leiden dat het aannemelijk is dat Domeinen Roerende Zaken (DRZ) op een doeltreffende en doelmatige manier invulling geeft aan haar taken, waarmee invulling wordt gegeven aan de algemene doelstelling van artikel 7 «een optimaal financieel resultaat bij het beheren en afstoten van materiële activa van/voor het Rijk ten behoeve van de realisatie van rijksdoelstellingen». De onderzoekers bevelen aan om de bekendheid en rol van DRZ te versterken. Dit kan bijvoorbeeld door nieuwe activiteiten te ontplooien (bijvoorbeeld op het gebied van circulaire economie), zolang deze binnen de missie van DRZ vallen en bijdragen aan de doelmatigheid.

3.4 Overzicht risicoregelingen

Overzicht verstrekte garanties (bedragen x € 1.000)

Nr.	Artikel	Omschrijving	Uitstaande garanties 2016	Verleend 2017	Vervallen 2017	Uitstaande garanties 2017	Garantieplafond 2017	Totaal plafond	Totaalstand risicovoorziening
1	Belastingen	Garantie procesrisico's	235	243	241	237	400	–	–
2	Financiële markten	Terrorismeschades (NHT)	50.000	–	–	50.000	–	50.000	–
3	Financiële markten	WAKO (kernongevallen)	9.768.901	–	–	9.768.901	–	9.768.901	–
4	Financiële markten	Garantie Stichting Waarborgfonds Motorverkeer	146	29	–	175	–	175	–
5	Financiële markten	NBM	2.500	–	–	2.500	–	2.500	–
6	Financiële markten	Waarborgfonds motorverkeer	2.500	–	–	2.500	–	2.500	–
7	Financiële markten	Single Resolution Fund	4.163.500	–	–	4.163.500	–	4.163.500	–
8	Financiële markten	DGS BES-eilanden	–	135.000	–	135.000	–	135.000	1.000
9	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	DNB winstafdracht	5.700.000	–	–	5.700.000	–	5.700.000	–
10	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie Propertize	–	–	–	–	–	–	–
11	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen	398.504	–	59.200	339.304	–	339.304	35.200
12	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	FMO	5.779.000	–	286.000	5.493.000	–	n.v.t.	–
13	Internationale financiële betrekkingen	EFSF	34.154.159	–	–	34.154.159	–	34.154.159	–
14	Internationale financiële betrekkingen	EFSM	2.820.000	–	–	2.820.000	–	2.820.000	–
15	Internationale financiële betrekkingen	ESM	35.445.400	–	–	35.445.400	–	35.445.400	–
16	Internationale financiële betrekkingen	EIB-kredietverlening in ACP en OCT	49.110	337	–	49.447	–	49.447	–
17	Internationale financiële betrekkingen	Kredieten EU-betalingsbalanssteun	2.350.000	–	–	2.350.000	–	2.350.000	–
18	Internationale financiële betrekkingen	MIGA	31.784	–	3.848	27.936	–	27.936	–
19	Internationale financiële betrekkingen	Wereldbank	4.922.827	–	596.136	4.326.691	–	4.326.691	–
20	Internationale financiële betrekkingen	EBRD	589.100	–	–	589.100	–	589.100	–
21	Internationale financiële betrekkingen	EIB	9.895.547	–	–	9.895.547	–	9.895.547	–
22	Internationale financiële betrekkingen	DNB – IMF	31.198.068	13.610.000	2.158.988	42.649.080	–	42.649.080	–
23	Internationale financiële betrekkingen	AIIB	782.658	–	94.757	687.901	–	687.901	–
24	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Regeling Investeringsverzekeringen	154.657	385	60.794	94.247	453.780	–	–
25	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	MIGA – herverzekering	–	–	–	–	150.000	–	–
26	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Exportkredietverzekering	15.758.816	5.160.562	4.199.824	16.719.554	10.000.000	–	389.726
	Totaal		164.017.412	18.906.556	7.459.788	175.464.179	10.604.180	153.157.141	425.926

Overzicht uitgaven en ontvangsten garanties (bedragen x € 1.000)

Nr.	Artikel	Omschrijving	Uitgaven 2016	Ontvangsten 2016	Saldo 2016	Uitgaven 2017	Ontvangsten 2017	Saldo 2017	Totaalstand mutatie volume risicovoorziening 2016 en 2017
1	Belastingen	Garantie procesrisico's	216	–	– 216	156	–	– 156	–
2	Financiële markten	Terrorismeschades (NHT)	–	900	900	–	875	875	–
3	Financiële markten	WAKO (kernongevallen)	–	609	609	–	611	611	–
4	Financiële markten	Garantie Stichting Waarborgfonds Motorverkeer	–	–	–	–	–	–	–
5	Financiële markten	NBM	–	–	–	–	–	–	–
6	Financiële markten	Waarborgfonds motorverkeer	–	–	–	–	–	–	–
7	Financiële markten	Single Resolution Fund	–	–	–	–	–	–	–
8	Financiële markten	DGS BES-eilanden	–	–	–	–	–	–	1.000
9	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	DNB winstafdracht	–	–	–	–	–	–	–
10	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie Propertize	–	7.800	7.800	–	4.053	4.053	–
11	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen	–	5.715	5.715	–	5.281	5.281	9.600
12	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	FMO	–	–	–	–	–	–	–
13	Internationale financiële betrekkingen	EFSF	–	–	–	–	–	–	–
14	Internationale financiële betrekkingen	EFSM	–	–	–	–	–	–	–
15	Internationale financiële betrekkingen	ESM	–	–	–	–	–	–	–
16	Internationale financiële betrekkingen	EIB-kredietverlening in ACP en OCT	–	–	–	–	–	–	–
17	Internationale financiële betrekkingen	Kredieten EU-betalingsbalanssteun	–	–	–	–	–	–	–
18	Internationale financiële betrekkingen	MIGA	–	–	–	–	–	–	–
19	Internationale financiële betrekkingen	Wereldbank	–	–	–	–	–	–	–
20	Internationale financiële betrekkingen	EBRD	–	–	–	–	–	–	–
21	Internationale financiële betrekkingen	EIB	–	–	–	–	–	–	–
22	Internationale financiële betrekkingen	DNB – IMF	–	–	–	–	–	–	–
23	Internationale financiële betrekkingen	AIIB	–	–	–	–	–	–	–
24	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Regeling Investeringsverzekeringen	–	700	700	–	554	554	–
25	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	MIGA – herverzekering	–	–	–	–	–	–	–
26	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Exportkredietverzekering	13.897	329.558	315.662	37.865	237.232	199.367	181.872
	Totaal		14.113	345.282	331.170	38.021	247.731	210.585	192.472

Toelichting per risicoregeling

Garantieregelingen groter dan € 5 mln. worden toegelicht. Garantieregelingen onder de algemene faciliteit voor het schatkistbankieren worden niet opgenomen in het overzicht risicoregelingen.

2. Terrorismeschades (NHT)

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat herverzekeraars en verzekeraars terrorismerisico’s niet meer wilden (her)verzekeren. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 mld. per jaar. De Staat heeft een garantie afgegeven voor de laatste € 50 mln. van deze dekkingscapaciteit.

3. WAKO (Wet Aansprakelijkheid Kernongevallen)

De WAKO regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is verantwoordelijk voor schade bij kernongevallen. De exploitant is verplicht deze aansprakelijkheid te verzekeren tot een maximumbedrag van € 1,2 mld. Voor de staatsgarantie betaalt de exploitant jaarlijks een vergoeding aan de Nederlandse Staat.

Het doel van deze risicoregeling is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen. De Staat staat voor 5 installaties garant voor een maximaal bedrag van € 1,5 mld. per ongeval en voor de kerncentrale Borssele voor maximaal € 2,3 mld. per ongeval. Het totaalrisico voor deze installaties bedraagt € 9,8 mld.

7. Single Resolution Fund (SRF)

De tweede pijler onder de bankenunie betreft het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor banken (Single Resolution Mechanism of SRM). In dat kader is een afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund of SRF) opgericht. Gedurende de overgangsperiode (2016–2023) zal het SRF worden opgebouwd tot minimaal 1% van de gedekte deposito’s van alle banken(groepen) in de bankenunie. Op dit moment is de minimale omvang van het SRF bepaald op € 55 mld., waarvan Nederlandse banken € 4,16 mld. zullen bijdragen.

Tijdens de Ecofin-raad (Economic and Financial Affairs Council) van 18 december 2013 is afgesproken dat voor de periode tot en met 2023, wanneer het SRF nog niet gevuld is, voorzien zal worden in een systeem waarbij in laatste instantie een beroep kan worden gedaan op brugfinanciering. Deze brugfinanciering bestaat uit garanties (of kredietlijnen) van de lidstaten aan de Single Resolution Board (SRB) voor een bedrag van maximaal de hoogte van het aandeel van die lidstaat in het fonds (voor Nederland € 4,16 mld.). Er kan alleen in laatste instantie een beroep worden gedaan op deze garantie als een Nederlandse bank(engroep) in afwikkeling wordt geplaatst.

Brugfinanciering is noodzakelijk aangezien zich situaties kunnen voordoen waarbij de aanwezige middelen in het SRF ontoereikend zijn om de kosten voortkomend uit een afwikkelingscasus mee te financieren en vervolgens niet (voldoende) ex-postbijdragen bij banken in de betreffende lidstaat kunnen worden geïnd. Voor de geloofwaardigheid is het van cruciaal belang dat het SRF effectief en voldoende gefinancierd is.

8. DGS BES-eilanden

Het Depositogarantiestelsel (DGS) voor Bonaire, St. Eustatius en Saba (BES-eilanden, Caribisch Nederland) is ingesteld om de depositohouders op de betreffende eilanden te beschermen en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. In de Wet financiële markten BES is bepaald dat de aan het DGS deelnemende kredietinstellingen de kosten van het DGS dragen. Gezien de situatie van de kredietinstellingen op de BES-eilanden is gekozen voor een model waarbij de sector ex post indien mogelijk het DGS financiert maar de Staat de uitkering zo nodig voorfinanciert. De onmiddellijke uitkering uit het DGS komt dan ten laste van de schatkist om vervolgens, in door DNB vast te stellen termijnen, door de sector te worden terugbetaald. In 2017 heeft geen uitkering onder deze risicoregeling plaatsgevonden. Het Rijk heeft de jaarlijkse premie van € 1 mln. afgestort in een begrotingsreserve bij het Ministerie van Financiën.

9. DNB winstafdracht

Doel en werking garantieregeling

Het Ministerie van Financiën heeft in 2013 een garantie afgegeven om risico’s op de balans van DNB af te dekken die voortvloeien uit de steunmaatregelen aan de crisislanden. DNB is door deze steunmaatregelen tijdelijk blootgesteld aan grotere risico’s op haar balans. DNB betaalt geen premie aan de Staat voor de afgegeven garantie, maar heeft sinds het afgeven van de garantie conform de statuten 95% van de winst aan de Staat uitgekeerd. De rente die DNB ontving op de steunmaatregelen maakte onderdeel van deze uitgekeerde winsten uit. Door de afspraken die het Ministerie van Financiën en DNB in maart 2016 hebben gemaakt over het opbouwen van een voorziening is het de verwachting dat DNB een groot gedeelte van de winsten die voortvloeien uit de steunmaatregelen ook aan de voorziening zal toevoegen11. Toevoegingen aan de voorziening gaan ten koste van de winstafdracht aan de Staat.

Beheersing risico’s

De in 2013 afgegeven overheidsgarantie is afgelopen in maart 2018. DNB informeert het Ministerie van Financiën periodiek over de ontwikkeling van de risico’s van de gekwalificeerde activa.

Premiestelling en kostendekkendheid

DNB betaalt geen premie voor de garantie. DNB heeft de afgelopen jaren 95% van de winst afgedragen aan het Ministerie van Financiën. Deze middelen zijn niet gestort in een begrotingsreserve. Er heeft geen uitkering plaatsgevonden door de Staat aan DNB onder deze garantieregeling, waardoor de regeling kostendekkend is.

10. Garantie Propertize

Op 27 september 2016 heeft de Staat Propertize (voorheen SNS Property Finance) verkocht aan Lone Star/JP Morgan. Bij deze transactie heeft de Staat de gehele gegarandeerde schuld van Propertize overgenomen. De garantie is daarmee volledig komen te vervallen. In 2017 heeft Propertize de garantiepremie over de laatste periode betaald.

11. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen

Doel en werking garantieregeling

De Staat heeft garanties en vrijwaringen afgegeven aan verschillende instellingen die het gevolg zijn van de verkoop van staatsdeelnemingen. Aan Fortis Corporate Insurance (€ 5,5 mln.) en de koper van Koninklijke Nederlandse Munt (Group Heylen; € 2,7 mln.) zijn garanties en vrijwaringen verstrekt. Bij de verkoop van een belang kan het voorkomen dat de koper bepaalde garanties vraagt voor niet in de balans verwerkte posten. Dit is gebruikelijk bij fusies en overnames. Op deze manier wordt het risico van de acquisitie voor de koper verminderd, waardoor voorkomen wordt dat er een overeenkomst gesloten wordt tegen een lagere prijs. In dit kader is in het verleden ook een garantie aan de SDU (€ 30 mln.) verstrekt; deze is in 2017 komen te vervallen.

Daarnaast heeft de Staat specifieke garanties en vrijwaringen verstrekt om de financiering van staatsdeelnemingen NS (€ 30 mln.), NWB Bank (€ 1,1 mln.) en TenneT (€ 300 mln.) mogelijk te maken. De Staat heeft in 2010 een garantie verstrekt van maximaal € 300 mln. ten behoeve van de Stichting Beheer Doelgelden Landelijk Hoogspanningsnet. Hierdoor kon de stichting de overname van Transpower door TenneT Holding financieren, zonder dat de gelden die de Stichting ter beschikking heeft voor het investeren in interconnectiecapaciteit in het geding kwamen. De middelen uit deze Stichting dienen namelijk altijd direct beschikbaar te zijn. Daarnaast garandeert de Staat leningen die NS heeft afgesloten via Eurofima. Eurofima is een multilaterale bank, opgericht op basis van een Europees verdrag, die zich specialiseert in de financiering van rollend materieel. Alle nationale Europese spoorvervoerders kunnen onder deze regeling financiering aantrekken onder garantie van het land van herkomst. In 2018 wordt de laatste lening van NS bij Eurofima afgelost.

Beheersing risico’s

Voor de beheersing van de risico’s is een eindtermijn en maximumbedrag opgenomen. De garanties en vrijwaringen lopen de komende jaren af, het laatste deel in 2020. De premieontvangsten van TenneT worden afgestort in een begrotingsreserve. Ultimo 2017 was de omvang van de begrotingsreserve € 35,2 mln.

Premiestelling en kostendekkendheid

Er worden premies betaald over de garanties die zijn afgegeven vanwege het belang om financiering van staatsdeelnemingen mogelijk te maken. Voor de garantie van TenneT ontvangt de Staat een premie van € 4,8 mln. op jaarbasis. NS heeft in totaal € 30 mln. aan leningen bij Eurofima, waarvoor de Staat in 2017 een garantiefee van € 481.000 heeft ontvangen. De ontvangen premies van TenneT worden in een begrotingsreserve gestort; dit geldt niet voor de ontvangen premies van NS. Aangezien er tot op heden geen uitkeringen zijn geweest onder deze garantieregelingen is de regeling tot op heden kostendekkend.

12. FMO

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is in 1970 opgericht om duurzame economische groei in ontwikkelingslanden te bevorderen, door het verschaffen van eigen vermogen of leningen voor projecten die impact creëren en voldoen aan FMO’s standaarden op het gebied van sociale omstandigheden, milieu en «good governance». Hierbij gaat het alleen om projecten die niet door marktpartijen gefinancierd kunnen worden, voornamelijk vanwege het hoge risico dat zij associëren met onder meer het investeren in ontwikkelingslanden. FMO verschaft het eigen vermogen en de leningen aan private partijen in die landen. Door de private sector in ontwikkelingslanden te versterken wil de Staat een bijdrage leveren aan het terugdringen van armoede.

De garantie wordt ook toegelicht in de saldibalans (zie hoofdstuk 8). Omdat het gaat om een instandhoudingsverplichting is de omvang van de garantie in theorie onbeperkt. In bovenstaand overzicht is, omwille van transparantie, de garantie gekwantificeerd. Het vreemd vermogen van FMO ultimo 2017 is gebruikt als inschatting van het uitstaande risico. De letterlijke tekst van de overeenkomst is leidend voor de interpretatie.

Beheersing risico’s

FMO neemt actief risico’s die voortvloeien uit het verschaffen van leningen en eigen vermogen aan ontwikkelingslanden om daarmee haar doelstelling te bereiken: het bevorderen van de private sector in ontwikkelingslanden. Hiervoor is het van essentieel belang dat FMO een adequaat risicomanagementsysteem heeft om financiële risico's te identificeren, te meten, te volgen en te beperken. Ten grondslag hieraan ligt de risicobereidheid van FMO. Dit is het risico dat FMO bereid is om te aanvaarden in het nastreven van toegevoegde waarde. De risicobereidheid van FMO wordt minstens een keer per jaar herzien.

De beheersing van de risico’s wordt verder ondersteund door behoedzame kapitaal- en liquiditeitsposities en sterke diversificatie van de leningen en eigenvermogenportefeuille over regio's en sectoren. Ongeveer 80% van het economisch kapitaal van FMO wordt ingezet voor kredietrisico. Hoewel andere financiële risico's niet altijd voorkomen kunnen worden, vermindert FMO deze zoveel mogelijk. FMO heeft geen handelsposities en is in het algemeen niet geïnteresseerd in valutarisico en renterisico.

Binnen FMO is de afdeling Risicomanagement verantwoordelijk voor het beheren van de risico's in de eigenvermogenportefeuille (emerging market portfolio), de eigen vermogensportefeuille (treasury portfolio) en alle daarmee samenhangende marktrisico's. Daarnaast heeft FMO een Investeringscommissie bestaande uit senior medewerkers van verschillende afdelingen. Deze commissie analyseert financieringsvoorstellen voor nieuwe transacties. Elk financieringsvoorstel wordt beoordeeld in termen van tegenpartijrisico, productrisico en landrisico. De financieringsvoorstellen worden vergezeld van het advies van de kredietafdeling. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de beoordeling van de kredietrisico's van zowel nieuwe transacties als de bestaande portefeuille.

FMO heeft een bankvergunning en staat onder toezicht van DNB. De Staat als aandeelhouder is conform de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 actief betrokken bij staatsdeelnemingen zoals FMO. Relevante (financiële) ontwikkelingen worden onder andere besproken in kwartaaloverleggen, het halfjaarlijkse beleidsoverleg en in bijvoorbeeld de aandeelhoudersvergadering.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Het grootste deel van de winst van FMO wordt jaarlijks conform de afspraken in de overeenkomst tussen de Staat en FMO toegevoegd aan de reserves van FMO. Een klein deel wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders van FMO. De Staat heeft 51% van de aandelen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling, waardoor de regeling op dit moment kostendekkend is.

13. EFSF, 14. EFSM en 15. ESM

In 2010 is besloten tot de oprichting van de Europese noodmechanismen European Financial Stability Facility (EFSF) en European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme: European Stability Mechanism (ESM). Deze noodmechanismen zijn opgericht naar aanleiding van de onrust op de Europese kapitaalmarkten die de financiële stabiliteit in het eurogebied bedreigde. De noodmechanismen kunnen onder strikte beleidscondities steun verstrekken aan landen in nood. Op dit moment heeft Nederland een garantieplafond van € 34,2 mld. voor het EFSF en staat voor € 2,8 mld. garant voor het EFSM en voor € 35,4 mld. voor het ESM. De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. In 2017 is het Nederlandse aandeel in de garantieplafonds van het EFSF, het EFSM en het ESM niet gewijzigd.

16. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

De Europese Investeringsbank (EIB) verricht activiteiten in landen in de regio Sub-Sahara Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (Africa, Caribbean and Pacific; ACP-landen), alsmede Europese overzeese gebieden (Overseas Countries and Territories, OCT-landen). De projecten richten zich op de economische ontwikkeling van deze landen via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd met een revolverend fonds dat gefinancierd wordt door het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook met eigen middelen. Op deze eigen middelen hebben de lidstaten een garantie afgegeven om het politieke risico dat op deze activiteiten wordt gelopen af te dekken. In 2017 bedroeg deze garantie voor Nederland € 49,4 mln.

17. Kredieten EU-betalingsbalanssteun

De Europese betalingsbalansfaciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden met betrekking tot de lopende rekening van de betalingsbalans of het kapitaalverkeer. De EU draagt bij aan de stabiliteit door het verstrekken van leningen via de betalingsbalansfaciliteit. Alleen lidstaten die de euro (nog) niet hebben ingevoerd kunnen aanspraak maken op de betalingsbalansfaciliteit. Om de financiële ondersteuning te kunnen financieren is de Europese Commissie gemachtigd om namens de EU geld aan te trekken op de kapitaalmarkten. Deze leningen worden gegarandeerd door de EU-lidstaten via de EU-begroting. Uit de betalingsbalansfaciliteit kan voor een maximum van € 50 mld. aan leningen worden verstrekt. Het Nederlandse aandeel in deze garantie is circa € 2,35 mld. In 2017 is het Nederlandse aandeel binnen de kredieten EU-betalingsbalanssteun niet gewijzigd.

18. en 19. Wereldbank Groep

De International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, oftewel de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is het Wereldbank-onderdeel dat leningen verstrekt aan middeninkomens-landen. IBRD functioneert als een coöperatieve bank, waarvan lidstaten aandeelhouder zijn. Op basis van ingelegd aandeelkapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de IBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan klant-landen. De Nederlandse garantie is afgegeven in USD en als gevolg van wisselkoersverandering in 2017 € 596,1 mln. naar beneden bijgesteld.

Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) ondersteunt binnen de Wereldbank Groep de private sector bij het verzekeren van buitenlandse investeringen. De activiteiten van MIGA kunnen gefinancierd worden doordat aandeelhouders aandelenkapitaal en garanties hebben verstrekt. De Nederlandse garantie is afgegeven in USD en als gevolg van wisselkoersverandering in 2017 € 3,8 mln. naar beneden bijgesteld.

20. EBRD

De European Bank for Reconstruction and Development (EBRD, oftewel de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is opgericht om de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie bij te staan in hun transitie naar een democratie en naar een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in de Zuidoostelijk Mediterrane regio. Het mandaat van de bank is specifiek gericht op de transitie van (aanvankelijk ex-communistische) economieën naar markteconomieën met een robuuste private sector en integratie in de wereldeconomie. De EBRD wordt gefinancierd door aandelenkapitaal, waarvan circa 20% is ingelegd door de lidstaten (paid-in) en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital12). In 2017 bedroeg deze garantie voor Nederland € 589,1 mln.

21. EIB

De EIB heeft als taak om met een beroep op de kapitaalmarkten en haar eigen middelen bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt die in het belang van de EU is. De lidstaten hebben zowel kapitaal als garanties verstrekt aan de EIB. Hierdoor is de EIB in staat kapitaal op te halen, waarmee de EIB investeert in de publieke en private sector. In 2017 bedroeg deze garantie voor Nederland € 9,9 mld.

22. DNB – deelneming in kapitaal IMF

Bij het International Monetary Fund (oftewel het Internationaal Monetair Fonds, IMF) gaat het om een garantie die de Nederlandse Staat aan DNB verleent om het risico te dekken indien het IMF in gebreke blijft. De garantieverstrekking is daarmee dus in feite een nationale aangelegenheid. Deze garantie wordt alleen ingeroepen in het geval dat het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Een deel van de garantie is tijdelijk. De bilaterale lening die Nederland in 2012 met het IMF sloot, is in november 2016 verlopen na een looptijd van vier jaar wat heeft geleid tot een verlaging van de totale garantie in 2016. Er zijn nog steeds risico’s in de mondiale economie waardoor voldoende financiële slagkracht voor het IMF belangrijk is om toekomstige crises en financiële schokken het hoofd te bieden. Nederland vindt het daarom van belang dat de middelen van het IMF op voldoende niveau blijven en rekent het ook tot haar verantwoordelijkheid om, samen met een brede groep andere landen, ervoor te zorgen dat het IMF van voldoende middelen blijft voorzien. In 2017 is dan, ook conform het middels Kamerbrief13 aangekondigde voornemen, een nieuwe bilaterale lening met het IMF afgesloten voor hetzelfde bedrag als de voorgaande lening (€ 13,61 mld.). De bilaterale leningen die individuele landen met het IMF afsluiten kunnen pas ingezet worden na de reguliere quota en NAB-middelen (New Arrangements to Borrow) en vormen zodoende een laatste verdedigingslinie. Daarnaast heeft er een wisselkoersbijstelling van de garantieverplichting aan DNB inzake IMF plaatsgevonden (– € 2,16 mld.). De totale wijziging van de garantieverplichting in 2017 bedroeg daarmee € 11,45 mld. De totale garantieverplichting met betrekking tot het IMF bestaat naast de nieuwe bilaterale lening uit de Quotamiddelen, de Special Drawing Right (SDR)-allocatie, de NAB en de middelen voor Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT)-programma’s. De stand ultimo 2017 van deze garantieverplichting bedraagt € 42,6 mld.

23. AIIB

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), welke sinds januari 2016 operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven ($ 1,03 mld.). Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal (20%) en een gedeelte garantiekapitaal (80%). Deze verplichting betreft het garantiekapitaal, welke voor Nederland $ 825 mln. bedraagt. Als gevolg van wisselkoersverandering in 2017 is deze met € 94,8 mln. naar beneden bijgesteld.

24. Regeling Investeringsverzekeringen

De Staat kon in 2017 voor maximaal € 454 mln. aan verplichtingen aangaan voor nieuwe investeringsverzekeringen. Via deze verzekeringen kunnen Nederlandse bedrijven die langdurig investeren in het buitenland zich verzekeren tegen het politieke risico dat zij kunnen lopen in het buitenland. In 2017 is € 0,4 mln. aan nieuwe verplichtingen aangegaan. De aangegane verplichtingen bedragen ultimo 2017 in totaal € 94,2 mln. Aangezien de investeringsverzekering een van de producten is die de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit) aanbiedt, zal de Regeling Investeringsverzekeringen (RIV) vanaf 2018 worden geïncorporeerd in de Regeling Uitvoering EKI (exportkredietinvesteringen) en zal het aparte garantieplafond vervallen.

25. MIGA – herverzekering

Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op de beleidsdoorlichting van de exportkredietverzekering (Kamerstukken II 2016–2017, 31 935, nr. 32) is het Memorandum of Understanding met Wereldbank-onderdeel MIGA over herverzekering door de Nederlandse Staat beëindigd. Er is nooit gebruik van deze regeling gemaakt. De vermelding in de begrotingstukken komt hiermee vanaf 2018 te vervallen.

26. Exportkredietverzekering

De Staat biedt exporteurs de mogelijkheid om betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland te verzekeren. Het productenassortiment van de ekv-faciliteit omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, de verzekering voor uitvoering van werken («aannemerijverzekering»), de financieringsverzekering, de koersrisicoverzekering, de werkkapitaaldekking, de exportkredietverzekering en de verzekering van garanties. In 2017 is voor € 5,2 mld. aan verzekeringen afgegeven. Het uitstaande obligo van de ekv bedraagt in totaal € 16,7 mld.

Voor de totale ekv-faciliteit, waaronder de RIV en de MIGA-herverzekeringsfaciliteit, is in 2014 een risicovoorziening ekv opgericht. Ultimo 2017 bedroeg deze voorziening € 389,7 mln. Daarnaast valt de Seno-Gom (Stichting economische samenwerking Nederland Oost-Europa en Garantiefaciliteit opkomende markten) faciliteit onder de ekv. Deze faciliteit wordt afbeheerd en de middelen uit de bijbehorende begrotingsreserve Seno-Gom zijn de afgelopen jaren vrijgevallen. In 2017 is de laatste € 12,5 mln. uit de begrotingsreserve van de Seno-Gomfaciliteit onttrokken.

4. BELEIDSARTIKELEN

Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving zorgen ervoor dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering op het terrein van de belastingen. Het beleid is gericht op een eenvoudig, solide en fraudebestendig belastingstelsel. Een belastingstelsel dat begrijpelijk is en dat de administratieve lasten voor burgers en bedrijven en de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst waar mogelijk reduceert. Een belastingstelsel dat een solide belastingopbrengst oplevert, zonder willekeurige schommelingen. Een eerlijk belastingstelsel waarbij uitholling van de belastinggrondslag effectief kan worden bestreden zodat ieder zijn deel bijdraagt.

C. Beleidsconclusies

Compliance moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten en de rechtmatige betaling van toeslagen. De Belastingdienst bevordert compliance door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen. De prestatie-indicatoren van deze doelstellingen zijn grotendeels gerealiseerd, uitgezonderd het «tijdig afdoen van bezwaren», «kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant», de «afname van het aantal ernstige productieverstoringen» en «omgevingsgerichte strafonderzoeken (% opsporingsuren FIOD)». In paragraaf «F2 Belastingdienst» verderop wordt bij de verschillende onderdelen op de oorzaken ingegaan. Met het uitvoeren van zijn beleid streeft de Belastingdienst ernaar dat het nalevingstekort en daarmee het bedrag aan verschuldigde belasting dat niet binnenkomt (de tax gap) en ten onrechte toegekende toeslagen, zo klein mogelijk is. De prestatie-indicator van het nalevingstekort Particulieren is gerealiseerd.

In de beleidsdoorlichting «Toezicht en massale processen Belastingdienst» (zie paragraaf 3.3 Realisatie beleidsdoorlichtingen) is vastgesteld dat de prestatie-indicatoren niet volledig zijn en daarmee slechts een beperkt zicht geven op de activiteiten die de Belastingdienst uitvoert. De prestatie-indicatoren lijken voor een deel niet te zijn meegegroeid met ontwikkelingen in de uitvoering, handhaving en handhavingsstrategie. Over de inzet van preventief toezicht is bijvoorbeeld nauwelijks cijfermateriaal voorhanden. Van andere prestatie-indicatoren, zoals de correctieopbrengsten, is niet duidelijk hoe deze zich verhouden tot het realiseren van de algemene beleidsdoelstelling compliance. De aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting liggen in het verlengde van de uitkomsten van eerdere evaluaties, zoals die van de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, de Commissie Managementinformatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst en de onderzoeken van de Algemene Rekenkamer. Naar aanleiding van deze onderzoeken lopen er binnen de Belastingdienst verschillende verbetertrajecten om de doelen en gewenste effecten scherper te formuleren, de managementinformatie te verbeteren en te komen tot een aangepaste set van indicatoren. De voortgang hiervan heeft echter geleden onder het, begin 2017 door de Commissie onderzoek Belastingdienst, gesignaleerde gebrek aan sturing. Om de sturing te verbeteren zijn diverse maatregelen getroffen. Eén daarvan is de vaststelling van een nieuwe topstructuur voor de Belastingdienst die vanaf 25 september 2017 van kracht is geworden. Een andere is de herijking van de Investeringsagenda, die op 19 september 2017 aan de Kamer is aangeboden14. In de Handhavingsbrief15, die eind 2017 naar de Tweede Kamer is gegaan, is tot slot een eerste aanzet gedaan om de Kamer inzicht te geven in de afweging die de Belastingdienst jaarlijks maakt over de inzet van mensen en middelen voor de verschillende activiteiten (zowel proactief, preventief als repressief), op basis van de oorzaken van niet-naleving. De Handhavingsbrief geeft ook inzicht in het ontwikkeltraject voor de komende jaren.

Compliance

Realisatie meetbare gegevens bij de algemene doelstelling (jaar1)

Prestatie-indicator (in %)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Aangiften omzetbelasting tijdig ontvangen	95,3	95,1	95,3	94,9	>95	95,3
Aangiften loonheffingen tijdig ontvangen	99,1	99,2	99,2	99,2	>99	99,3
Juist en volledig doen van aangifte: structureel terugdringen van het nalevingstekort Particulieren	1,1	n.v.t.	1,1	1,0	<1,1	0,9
Juist en volledig doen van aangifte: structureel terugdringen van het nalevingstekort MKB	4,4	n.v.t.	6,0	5,2	<6	n.n.b.
Tijdige betaling van belastingen en premies	98,2	98,3	98,4	98,4	>98	98,4
Oninbare belastingen en premies	n.v.t.	0,6	0,6	0,3	<0,6	0,3

Toelichting

Percentage tijdig ontvangen aangiften

De indicatoren voor de tijdigheid van aangifte doen zijn stabiel over de tijd. Zowel bij de indicator omzetbelasting (OB) als de indicator loonheffing (LH) blijft de tijdigheid van het doen van aangifte boven de gestelde normen.

Juist en volledig aangiften doen

Voor het structureel terugdringen van het nalevingtekort wordt ingezet op het zoveel mogelijk vooraf borgen van de volledigheid en juistheid van de aangiften door maatregelen als de vooringevulde aangifte (VIA), klantbehandeling in de actualiteit bij grote ondernemingen en het afsluiten van convenanten met fiscale dienstverleners waarmee de kwaliteit van aangiften van ondernemers wordt geborgd. Daarnaast blijft de Belastingdienst toezicht achteraf, na het indienen van de aangifte, uitvoeren. Met steekproefsgewijze controles wordt periodiek het niveau van naleving vastgesteld voor de segmenten Particulieren en Midden- en kleinbedrijf (MKB). De steekproefsgewijze controles verschaffen inzichten in de houding en het fiscaal relevante gedrag van belastingplichtigen en in bestaande nalevingstekorten. De uitkomst van de steekproef Particulieren heeft betrekking op het belastingjaar 2015 en voldoet aan de streefwaarde. De uitvoering van de steekproef MKB-ondernemingen 2017 is verdeeld over twee jaren (2017 en 2018) en heeft hoofdzakelijk betrekking op het behandeljaar 2015. Door de langere doorlooptijd zal een deel van de steekproef ook betrekking hebben op het behandeljaar 2016. Inzake het behalen van de streefwaarde van de steekproef MKB wordt in het jaarverslag 2018 gerapporteerd.

Tijdige betaling van belastingen en premies

Deze indicator heeft betrekking op de ontvangsten van de middelen inkomensheffing/premies zorgverzekeringswet, loonheffing, omzetbelasting, vennootschapsbelasting en motorrijtuigenbelasting. Het beeld over een reeks van jaren is stabiel. Meer dan 98% betaalt op tijd.

Oninbare belastingen en premies

Bepaalde belastingvorderingen kunnen niet, of maar voor een deel, geïnd worden. Dit kan verschillende oorzaken hebben: faillissementen, wettelijke schuldsanering, overlijden of omdat de vordering niet te verhalen is. Vorderingen waarvoor actuele verhaalsmogelijkheden ontbreken, worden actief gevolgd voor het geval zich alsnog inkomstenbronnen aandienen (dynamisch monitoren). In dit verband wordt terughoudend omgegaan met het oninbaar lijden van deze vorderingen. De streefwaarde voor oninbare belastingen en premies is gerealiseerd.

Belastingmoraal

Realisatie meetbare gegevens bij de algemene doelstelling

Kengetal (in %)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Realisatie 2017
Belastingontduiking is onaanvaardbaar1	92	92	93	92	91
Zelf belasting ontduiken is uitgesloten	88	87	90	89	87
Belasting betalen betekent iets bijdragen	35	37	35	37	40
Ervaren kans op ontdekking	80	82	83	84	84

Toelichting

De houding ten aanzien van het nakomen van belastingverplichtingen wordt ook wel aangeduid als de belastingmoraal en vormt een aspect van compliance. De Belastingdienst meet ieder jaar met de Fiscale Monitor verschillende houdingsaspecten bij de belangrijkste doelgroepen. De cijfers over de belastingmoraal zijn redelijk stabiel over de jaren. Voor «Belasting betalen betekent iets bijdragen» en «Ervaren kans op ontdekking» is over de jaren heen een lichte stijging te zien. In de webrapportage www.fiscalemonitor.nl zijn ook de overige resultaten van de Fiscale monitor 2017 te bekijken.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

De Belastingdienst wordt beschouwd als een grote uitvoeringsorganisatie vanwege de omvang van de apparaatuitgaven (€ 2,9 mld. in 2017) en het aantal medewerkers, en daarnaast is er veel politieke en maatschappelijke aandacht voor de werkzaamheden van de Belastingdienst. Via een eigen begrotingsartikel is het mogelijk inzicht te geven in de verschillende werkzaamheden, uitgaven en ontvangsten van de Belastingdienst.

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 1 Belastingen (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	3.273.683	2.933.935	3.259.300	3.651.055	2.936.066	2.924.355	11.711
Uitgaven (1) + (2)	3.187.000	3.210.167	3.190.076	3.323.566	3.069.422	2.924.355	145.067
(1) Programma-uitgaven	241.860	229.451	199.670	136.211	145.397	121.045	24.352
waarvan:
Rente	236.375	223.783	193.420	130.422	139.227	115.090	24.137
Belasting- en invorderingsrente	236.375	223.783	193.420	130.422	139.227	115.090	24.137
Rentevergoeding depotstelsel	0	0	0	0	0	0	0
Bekostiging	5.485	5.668	6.250	5.789	6.170	5.955	215
Proceskosten	3.749	3.865	4.677	4.089	4.223	3.561	662
Overige programma-uitgaven	1.736	1.803	1.573	1.700	1.947	2.394	– 447
(2) Apparaatsuitgaven	2.945.140	2.980.716	2.990.406	3.187.355	2.924.025	2.803.310	120.715
waarvan uitvoering fiscale wet- en regelgeving en douanetaken Caribisch Nederland		13.211	17.897	11.885	13.283	13.000	283
Personele uitgaven	2.105.757	2.235.931	2.216.312	2.464.980	2.284.363	2.089.360	195.003
waarvan Eigen Personeel	1.875.697	1.995.071	2.019.909	2.203.409	2.097.312	1.957.604	139.708
waarvan Inhuur externen	230.060	240.860	196.403	261.571	187.051	131.756	55.295
Materiële uitgaven	839.382	744.785	774.093	722.375	639.662	713.950	– 74.288
waarvan ICT	247.976	237.586	249.311	224.413	190.759	227.761	– 37.002
waarvan Bijdrage SSO's	228.255	211.555	204.720	216.934	209.007	174.518	34.489
waarvan Overige	363.151	295.644	320.062	281.028	239.896	311.671	– 71.775
Ontvangsten (3) + (4)	108.151.202	116.225.745	117.090.239	121.876.136	137.141.008	128.510.352	8.630.656
(3) Programma-ontvangsten	108.124.386	116.204.039	117.069.316	121.850.938	137.109.749	128.489.772	8.619.977
waarvan:
Belastingontvangsten	107.503.003	115.402.186	116.240.772	121.044.798	136.288.069	127.631.119	8.656.950
Rente
Belasting- en invorderingsrente	255.029	372.452	367.668	361.879	414.676	392.600	22.076
Boetes en schikkingen
Ontvangsten boetes en schikkingen	167.381	218.885	257.964	245.675	199.225	248.777	– 49.552
Bekostiging
Kosten vervolging	198.973	210.516	202.912	198.586	207.780	217.276	– 9.496
(4) Apparaatsontvangsten	26.816	21.706	20.923	25.198	31.258	20.580	10.678

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (+ € 11,7 mln.)

Voor een toelichting op de verplichtingen wordt verwezen naar de toelichting op de uitgaven (kas = verplichtingen). Per saldo zijn minder verplichtingen gerealiseerd dan de verwerkte uitgavenmutaties in 2017 (verschil van € 133 mln.). Dit wordt verklaard doordat het bedrag aan openstaande verplichtingen ultimo 2017 is afgenomen ten opzichte van ultimo 2016.

Uitgaven (+ € 145,1 mln.)16

Programma-uitgaven (+ € 24,4 mln.)

Belasting- en invorderingsrente (+ € 24,1 mln.)

De uitgaven zijn € 24 mln. hoger dan geraamd. Zowel bij de rente-uitgaven als bij de renteontvangsten (+ € 22 mln.) zijn de realisaties hoger uitgevallen omdat in december 2017, bij het vaststellen van de verdeelsleutels met de sociale fondsen (m.b.t. de gecombineerde heffing van belastingen en premies), een hoger dan geraamd aandeel aan het Rijk is toebedeeld.

Bijdrage Agentschappen

De presentatie van de uitgaven aan Logius is met de eerste suppletoire begroting 2017 gewijzigd. Bij ontwerpbegroting 2017 stonden deze onder apparaatsuitgaven gepresenteerd als Shared Service Organisatie (SSO) uitgaven. Om aansluiting te krijgen bij de Rijksbegrotingvoorschriften zijn deze uitgaven bij de 1^e suppletoire begroting 2017 apart gepresenteerd als bijdrage agentschappen onder programma-uitgaven. In het jaarverslag wordt conform de begrotingsvoorschriften de oorspronkelijke presentatie gehanteerd.

Apparaatsuitgaven (+ € 120,7 mln.)

De gerealiseerde apparaatsuitgaven van de Belastingdienst betreffen personeel (ca. € 2,3 mld.) en materieel (ca. € 0,6 mld.). De uitgaven zijn voor de uitvoering van het primaire proces van de Belastingdienst en de ondersteuning daarvan. Het primaire proces omvat de uitvoering en controle op de fiscale wet- en regelgeving, de douanewetgeving en -taken, en de toeslagregelingen.

De totale uitgaven zijn in 2017 € 121 mln. hoger dan oorspronkelijk geraamd; de personele uitgaven zijn in 2017 € 195 mln. hoger en de materiële uitgaven zijn € 74 mln. lager. De per saldo hogere uitgaven betreffen onder andere de uitvoering van de Investeringsagenda, de uit te betalen premies en dergelijke in het kader van de vertrekregeling, benodigde inhuurkrachten voor het robuuster maken van ICT-systemen en stijging van lonen en prijzen (vanwege de nieuwe CAO en reguliere prijsontwikkeling). Ook is bij eerste suppletoire begroting een budgetneutrale herschikking uitgevoerd waarbij middelen per saldo van materiële uitgaven naar personele uitgaven zijn overgeheveld.

Ontvangsten (+ € 8,6 mld.)

Programmaontvangsten (+ € 8,6 mld.)

Belastingontvangsten (+ € 8,7 mld.)

Voor een toelichting op de belastingontvangsten, zie het Financieel Jaarverslag Rijk.

Belasting- en invorderingsrente (+ € 22,1 mln.)

De ontvangsten zijn € 22 mln. hoger dan de oorspronkelijke raming. Zie de toelichting bij de rente-uitgaven.

Boetes en schikkingen (– € 49,6 mln.)

Deze ontvangstenpost betreft de opbrengsten van bestuurlijke boetes en van fiscale strafbeschikkingen. Het Hof heeft 7 juni 2016 geoordeeld dat er een wanverhouding bestaat tussen het niet tijdig betalen van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en de opgelegde verzuimboete. Als gevolg van deze uitspraak zijn de boeteontvangsten op de begroting van de Belastingdienst € 60 mln. naar beneden bijgesteld bij 1^e suppletoire begroting 2017. Voor een deel wordt deze tegenvaller gedekt met een structurele meevaller binnen het boetedossier (€ 15 mln.). Per saldo is de raming bij eerste suppletoire begroting met € 45 mln. naar beneden bijgesteld. De uiteindelijke realisatie in 2017 is € 5 mln. lager dan de bijgestelde stand.

Apparaatsontvangsten (+ € 10,7 mln.)

De apparaatsontvangsten bestaan onder andere uit ontvangsten in verband met werkzaamheden die de Belastingdienst voor andere overheidsorganisaties uitvoert. In 2017 is de realisatie € 11 mln. hoger dan oorspronkelijk begroot.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving

Genereren van inkomsten – fiscale wet- en regelgeving

Het genereren van inkomsten ten behoeve van uitgaven voor de rijksbegroting, de sociale fondsen en de zorgverzekeringen door middel van het ontwikkelen van solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving die ook in internationale context werkbaar is.

Ten aanzien van de fiscaliteit heeft het kabinet in 2017 verder gewerkt aan het realiseren van de doelstellingen die bij aanvang van de kabinetsperiode zijn opgesteld. Dit houdt in dat het kabinet maatregelen heeft getroffen of voorgesteld die belastingontwijking tegengaan, maatregelen die de koopkracht evenwichtig verbeteren en maatregelen die de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar maken.

Belastingplan 2018

Het Belastingplanpakket 2018 bestond uit diverse wetsvoorstellen: het wetsvoorstel Belastingplan 201817, het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 201818 (OFM 2018), het wetsvoorstel Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling19 en het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 en enkele andere wetten20 zoals de Wet afschaffing van de btw-landbouwregeling. Daarnaast is naar aanleiding van het in oktober 2017 gepresenteerde regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» een nota van wijziging21 op het Belastingplan 2018 ingediend, waarin enkele in het regeerakkoord aangekondigde fiscale maatregelen zijn uitgewerkt, zoals het introduceren van een geleidelijke afbouw van de ouderenkorting en het verhogen van de tabaksaccijns. Daarnaast is via het wetsvoorstel Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld22 geregeld dat de regeling Hillen per 1 januari 2019 geleidelijk wordt uitgefaseerd.

In het wetsvoorstel Belastingplan 2018, dat in 2017 is afgerond en ingediend, zijn maatregelen opgenomen die per 1 januari 2018 een budgettair effect hebben. Om tot een evenwichtiger koopkrachtbeeld te komen, zijn in 2017 maatregelen getroffen om de koopkracht van de Nederlandse huishoudens te verbeteren. Voornamelijk de koopkracht van de uitkeringsgerechtigden en de gepensioneerden werd in 2017 versterkt, zodat elke groep er in doorsnee op vooruitgaat in 2018. Bij het treffen van de maatregelen heeft het voorgaande kabinet zijn demissionaire status in acht genomen, hetgeen betekent dat zij alleen over strikt noodzakelijke fiscale maatregelen heeft besloten.

In lijn met eerdere jaren bevat het Belastingplanpakket 2018 een wetsvoorstel OFM 2018. In het wetsvoorstel OFM 2018 zijn maatregelen opgenomen ten behoeve van het noodzakelijke onderhoud van het fiscale stelsel en andere maatregelen die meer technisch van aard zijn. In het wetsvoorstel zijn onder andere maatregelen getroffen die misbruik van belastingrecht tegengaan. Hierbij valt te denken aan het afschaffen van de inkeerregeling. Hoewel een amendement van het lid Omtzigt (CDA) er enkel toe heeft geleid dat de inkeerregeling gedeeltelijk is afgeschaft, betekent dit een strengere aanpak en minder coulance voor de overtreder die zich uiterlijk twee jaar na het begaan van de opzettelijke of grofschuldige overtreding meldt bij de inspecteur. De overtreder zal, indien het inkomen uit sparen en beleggen betreft dat opkomt in het buitenland, ook ter zake van belastingjaren waarvoor hij uiterlijk twee jaar nadat hij een onjuiste of onvolledige aangifte heeft gedaan of aangifte had moeten doen, een vergrijpboete kunnen worden opgelegd of strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Ook maakte het kabinet in 2017 een einde aan het feit dat het aantekenen van verzet automatisch een schorsende werking heeft in fiscale zaken. Hiermee wordt oneigenlijk gebruik bestreden.

Het wetsvoorstel Wet afschaffing van de btw-landbouwregeling heeft ertoe geleid dat de landbouwregeling in de omzetbelasting met ingang van 1 januari 2018 is afgeschaft. De afschaffing van de regeling werd reeds in 2016 in de begroting van het Ministerie van Economische Zaken aangekondigd. Landbouwers zullen voortaan, net als andere ondernemers, over hun prestaties btw in rekening moeten brengen en de btw over de aan hen verrichte prestaties kunnen terugvragen. De maatregel heeft tot gevolg dat landbouwers niet meer gebruik kunnen maken van een bijzondere regeling, waarbij zij geen btw in rekening hoeven te brengen en geen btw-administratie hoeven bij te houden.

Het wetsvoorstel Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling bevat maatregelen die per 1 januari 2018 zowel tot een aanscherping als een versoepeling in de dividendbelasting hebben geleid. De groep belastingplichtigen is uitgebreid met leden die een kwalificerend lidmaatschapsrecht hebben in een in Nederland gevestigde houdstercoöperatie. Daarnaast kent de dividendbelasting een inhoudingsvrijstelling in deelnemingsverhoudingen. In het wetsvoorstel is geregeld dat deze inhoudingsvrijstelling is uitgebreid richting derde landen waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten dat voorziet in een dividendbepaling. De uitbreiding van de inhoudingsvrijstelling gaat gepaard met een wijziging en tegelijkertijd een aanscherping van de huidige nationale antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting en in de vennootschapsbelasting. Tevens is er bij de toepassing van de inhoudingsvrijstelling een meldplicht geïntroduceerd indien het dividend wordt uitgekeerd aan een niet in Nederland gevestigde ontvanger. Als gevolg van dit wetsvoorstel worden de houdstercoöperaties enerzijds en de kapitaalvennootschappen anderzijds voor de toepassing van de dividendbelasting zoveel mogelijk hetzelfde behandeld.

Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld

Een van de in het regeerakkoord opgenomen maatregelen betreft het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (ook de regeling Hillen of de Hillen-aftrek genoemd). De regeling Hillen houdt in dat in het geval het eigenwoningforfait (EWF) hoger is dan de daarop drukkende aftrekbare kosten, een aftrek voor het verschil ontstaat waardoor het saldo tussen beide posten de facto op nihil wordt gesteld. Met de wet tot uitfasering van de regeling Hillen is geregeld dat deze regeling met ingang van 1 januari 2019 in gelijke stappen in dertig jaren wordt uitgefaseerd. Vanwege de noodzakelijke systeemwijzigingen bij de Belastingdienst moest de wet op 1 januari 2018 vaststaan zodat de geleidelijke uitfasering per 1 januari 2019 daadwerkelijk in werking kan treden.

Wetsvoorstel btw-behandeling vouchers

Het doel van het wetsvoorstel btw-behandeling van vouchers is om de in 2016 door de EU-raad aangenomen voucherrichtlijn te implementeren in de Wet op de omzetbelasting 1968. De nieuwe geharmoniseerde regels met betrekking tot vouchers moeten een einde maken aan een aantal onduidelijkheden wat betreft de btw-heffing over goederenleveringen en dienstverrichtingen waarbij vouchers als tegenprestatie worden gebruikt. De nieuwe regels hebben in het bijzonder betrekking op de definitie en de soorten van vouchers, het al dan niet heffen van btw bij transacties met vouchers en de maatstaf van heffing bij belaste transacties met een voucher. Het wetsvoorstel is in juli 2017 naar de Tweede Kamer gestuurd, de nota naar aanleiding van het verslag volgde eind 2017.

Wet aanvullende regels uitwisseling landenrapporten

De Wet aanvullende regels uitwisseling landenrapporten heeft de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (WIBB) en de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) gewijzigd ter implementatie van Richtlijn (EU) 2016/88123. In deze richtlijn is de verplichting tot het opstellen van een zogenoemd landenrapport en de automatische uitwisseling van de landenrapporten tussen de (belastingdiensten van) EU-lidstaten opgenomen. Ook de Regeling aanvullende documentatieverplichtingen verrekenprijzen en de Regeling elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst zijn aangepast in verband met nieuwe verplichtingen in het kader van country-by-country reporting die volgen uit de Wet aanvullende regels uitwisseling landenrapporten. De Wet aanvullende regels uitwisseling landenrapporten is een aanvulling op de eerdere implementatie van actiepunt 13 van het project Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) van de OESO en de daaruit volgende country-by-country reporting modelwetgeving in de Wet Vpb 1969 per 1 januari 2016. Multinationals met € 750 mln. of meer aan geconsolideerde groepsopbrengsten moeten op grond hiervan aan de Belastingdienst in een landenrapport informatie verstrekken over de activiteiten in de diverse landen waar de multinational actief is, evenals kwantitatieve data over onder andere de omzet, winst, werknemers, activa en betaalde belasting op geaggregeerd niveau. Belastingdiensten wereldwijd wisselen deze landenrapporten uit. Het wetsvoorstel is in het eerste halfjaar van 2017 behandeld. Op 5 juni 2017 is de wet in werking getreden.

Wet implementatie EU-richtlijn toegang belastingautoriteiten tot antiwitwasinlichtingen

De Wet implementatie EU-richtlijn toegang belastingautoriteiten tot antiwitwasinlichtingen heeft met ingang van 1 januari 2018 de WIBB gewijzigd ter implementatie van Richtlijn (EU) 2016/225824. Met de wet is toegang tot bepaalde antiwitwasinlichtingen geregeld voor de Belastingdienst in het kader van de administratieve samenwerking op het gebied van belastingen. Concreet zorgt de wet ervoor dat de Belastingdienst (desgevraagd) volledige toegang krijgt tot de antiwitwasinlichtingen om de door zogenoemde rapporterende financiële instellingen aangeleverde gegevens op grond van de Common Reporting Standard (CRS), die de Belastingdienst vervolgens aan andere EU-lidstaten moet verstrekken, te controleren. Financiële instellingen dienen de antiwitwasinlichtingen namelijk te gebruiken om aan hun identificatie- en rapportageverplichtingen op grond van de CRS te voldoen. De bepaling in de WIBB is in OFM 2018 van overeenkomstige toepassing verklaard ter controle van de aangeleverde CRS-gegevens voor derde landen. Tevens is de toegang tot antiwitwasinlichtingen voor de Belastingdienst geregeld om de CRS-gegevens te controleren die afkomstig zijn van de financiële instellingen van de BES-eilanden. Dit is nodig in verband met de uitwisseling van CRS-gegevens van de BES-eilanden met andere landen.

Kwaliteit, transparantie en governance ramingen

In navolging van het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte heeft het Directoraat-Generaal Fiscale Zaken (DGFZ) in 2017 stappen gezet om de kwaliteit en objectiviteit van de ramingen van fiscale maatregelen zo veel mogelijk te garanderen. In 2017 heeft het Centraal Planbureau (CPB) daarom voor het eerst de ramingen van fiscale maatregelen uit het Belastingplanpakket 2018 gecertificeerd. Ook zijn op Prinsjesdag beknopte versies van de ramingsmemo’s (ramingstoelichtingen) gepubliceerd als internetbijlage bij het Belastingplanpakket 2018. Het CPB heeft de certificaten van de ramingen op haar eigen webpagina gepubliceerd25. Voornoemde heeft bijgedragen aan het vergroten van de transparantie van de ramingen.

Fiscale eenheid

Bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) is in 2017 geprocedeerd over de verenigbaarheid van het Nederlandse fiscale-eenheid regime (FE regime) in de Wet Vpb 1969 met het recht op vrije vestiging op basis van het EU-recht26. Hierbij speelt de kernvraag of belastingplichtigen ondanks dat zij geen fiscale eenheid kunnen aangaan met hun buitenlandse dochters, wel in aanmerking kunnen komen voor de voordelen van afzonderlijke elementen van het FE regime alsof wel een fiscale eenheid met die buitenlandse dochters is aangegaan (de zogenoemde per-elementbenadering). Gezien de inhoud van de conclusie van de advocaat-generaal van het HvJ EU d.d. 25 oktober 201727 bestond er een groot risico dat de uitspraak van het HvJ EU inzake de per-elementbenadering voor Nederland negatief uit zou pakken. Om de gevolgen voor de toekomst te beperken is in een persbericht28 en brieven aan de Tweede29 en Eerste30 Kamer op 25 oktober 2017 aangekondigd op welke wijze in spoedreparatiemaatregelen zal worden voorzien als het HvJ EU de voor Nederland negatieve conclusie in deze zaak zou volgen. Op 8 en 20 december 2017 zijn respectievelijk vragen van de Eerste31 en Tweede32 Kamer beantwoord in het kader van een schriftelijk overleg ter zake.

Vestigingsklimaat

In het kader van de zogenoemde «en-en»-strategie zijn in 2017 diverse werkzaamheden verricht. Centraal in deze «en-en»-strategie staat het streven om aantrekkelijk te blijven voor investeerders, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt dat ook van het bedrijfsleven een rechtvaardige bijdrage aan de collectieve voorzieningen wordt gevraagd. Dit streven vraagt om een gelijktijdige beweging op twee fronten: (1) de proactieve aanpak van belastingontwijking krachtig voortzetten waarbij Nederland internationaal het voortouw neemt én (2) het tarief van de Vpb verlagen tot een concurrerend niveau. Op de werkzaamheden in het kader van de aanpak van belastingontwijking wordt onder het volgende kopje ingegaan. Waar het gaat om het verlagen van het Vpb-tarief tot een concurrerend niveau is in het regeerakkoord bepaald om het Vpb-tarief stapsgewijs te verlagen naar 21% (hoge tarief) respectievelijk 16% (lage tarief) in 2021. In lijn met dit streven is in het regeerakkoord ook opgenomen om de dividendbelasting af te schaffen, met uitzondering van low tax jurisdictions en misbruiksituaties. De Vpb-tariefsverlaging en de afschaffing van de dividendbelasting worden binnen het pakket bedrijfsleven gefinancierd uit enerzijds lastenverlichting en anderzijds diverse grondslagverbredende maatregelen binnen de Vpb, waaronder de aangescherpte earningsstrippingmaatregel, het versoberen van de voorwaartse verliesverrekening en het verhogen van het effectieve tarief van de innovatiebox van 5% naar 7%.

Aanpak van belastingontwijking

In 2017 is in OESO-verband verder gewerkt aan de implementatie van BEPS-maatregelen33 in verdragen door middel van het multilateraal instrument (MLI) (zie het kopje «Belastingverdragen» ) en aan nadere afspraken over de uitkomsten van het BEPS-project in het kader van het Inclusive Framework on BEPS. Eind juni 2017 kwamen in het kader van het Inclusive Framework 250 afgevaardigden uit meer dan honderd landen bijeen in Noordwijk. In Europees verband is in 2017 verder gewerkt aan verschillende maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan. Tijdens de Ecofinraad van 21 februari 2017 bereikten de EU-lidstaten een akkoord over een richtlijn met maatregelen om hybridemismatches tegen te gaan (ATAD2)34. ATAD2 dient uiterlijk per 31 december 2019 in nationale wetgeving te zijn geïmplementeerd. Vooralsnog wordt verwacht in de loop van 2018 te starten met het consulteren van het conceptwetsvoorstel.

Tijdens de Ecofinraad van 5 december 2017 stelde de Raad van de EU een Europese lijst met niet-coöperatieve jurisdicties vast. Op deze lijst staan landen die niet voldoen aan één of meerdere EU-standaarden waaraan ze zijn getoetst: fiscale transparantie, eerlijke belastingheffing (landen mogen geen schadelijke belastingregimes hebben) en implementatie van de minimumstandaarden van het OESO/BEPS-project. Lidstaten hebben afgesproken dat ze minimaal één administratieve tegenmaatregel moeten gaan nemen richting de landen die op de lijst met niet-coöperatieve jurisdicties staan. Bij een groot aantal andere landen zijn ook afwijkingen van de EU-standaarden geconstateerd. Deze landen hebben zich gecommitteerd om uiterlijk 31 december 2018 wel aan de genoemde EU-standaarden te voldoen. De Europese Commissie heeft op 21 juni 2017 haar richtlijnvoorstel gepresenteerd voor mandatory disclosure voor financiële tussenpersonen35. Het doel van deze aanpassing is het verkrijgen van meer inzicht in grensoverschrijdende mogelijk agressieve belastingstructuren waarbij financiële tussenpersonen een belangrijke rol spelen. De onderhandelingen over dit richtlijnvoorstel zullen in 2018 worden voortgezet.

In het kader van de EU-Gedragscodegroep (inzake de belastingregeling voor ondernemingen) is verder gewerkt aan het beoordelen van potentieel schadelijke belastingregimes en aan soft law-maatregelen tegen belastingontwijking. Zo heeft de Gedragscodegroep beoordeeld of de lidstaten hun patentboxen in overeenstemming hebben gebracht met de binnen de OESO en de Gedragscodegroep afgesproken nexusbenadering, waaraan de lidstaten zich hebben gecommitteerd. De aan de nexusbenadering aangepaste Nederlandse innovatiebox is door de Gedragscodegroep goedgekeurd op 28 april 201736.

Aanpak van belastingontduiking

Om belastingontduiking tegen te gaan is internationaal gezien vooral ingezet op meer transparantie en inlichtingenuitwisselingen. In de brief37 inzake de aanpak van belastingontduiking van 17 januari 2017 is een aantal maatregelen aangekondigd om belastingontduiking en -ontwijking tegen te gaan. In het eerste deel van de internetconsultatie zijn de maatregelen ter constructiebestrijding in de invordering geconsulteerd. In de tweede consultatiefase wordt onder meer de aanpassing van het wettelijke fiscale verschoningsrecht van advocaten en notarissen geconsulteerd. Het streven is om de tweede consultatiefase in 2018 te laten plaatsvinden.

Peer reviews

In 2017 was Nederland onderdeel van de eerste batch van onderzochte landen met betrekking tot de MAP-zaken (mutual agreement procedures). Begin 2017 is dit onderzoek gestart door middel van vragenlijsten, analyses van verdragen en het «MAP-besluit». In het rapport dat naar aanleiding van het onderzoek is verschenen, wordt duidelijk dat Nederland grotendeels een juiste methode voor onderlinge overlegprocedures hanteert. Enkele aanbevelingen betreffen het aanpassen van artikel 25 in sommige belastingverdragen, het aanpassen van sommige onderdelen van het MAP-besluit en het verbeteren van waarborgen op het gebied van onafhankelijkheid. Op het gebied van onderlinge overlegprocedures valt verder te melden dat in 2017 is gewerkt aan het beëindigen van lopende MAP-zaken. Hiertoe zijn 18 bijeenkomsten georganiseerd met andere landen om het aantal te verminderen. Wegens de toename van nieuwe MAP-zaken is het aantal zaken in 2017 uiteindelijk opgelopen tot 400 (2016: 350).

Daarnaast vindt in 2018 voor de tweede maal een peer review proces plaats over informatie-uitwisseling op verzoek. Hier is in 2017 mee gestart. Op 22 januari 2018 is de ingevulde vragenlijst naar het OESO-secretariaat gestuurd. Eind maart 2018 komt het assessment team op bezoek in Den Haag. De verwachting is dat in oktober 2018 het rapport openbaar wordt. DGFZ streeft ernaar de huidige rating (largely compliant) minstens te behouden. Een eerste indicatie over de uitkomst kan eind maart 2018 worden gegeven.

Ten slotte heeft DGFZ ook in 2017 weer actief deelgenomen aan het Forum on Harmful Tax Practices (FHTP). Het FHTP heeft – via een peer review – het transparency framework van 44 jurisdicties beoordeeld voor het jaar 2016. Voor het jaar 2016 heeft Nederland voldaan aan de criteria van het FHTP. Er zijn echter wel een aantal verbeterpunten. Zo heeft het FHTP geconcludeerd dat het Nederland niet is gelukt om alle rulings uit het verleden – die onder de scope van het FHTP vallen – te identificeren en tijdig uit te wisselen. Ook heeft Nederland de nieuwe toetreders tot IP-regimes waarvoor een grandfathering-regel geldt nog niet allemaal geïdentificeerd en uitgewisseld. Het FHTP heeft aanbevolen om zo snel mogelijk aan deze verplichtingen te voldoen. Verder heeft het FHTP de schadelijkheid van preferentiële regimes onderzocht. In dit kader is ook de innovatiebox beoordeeld. Het FHTP heeft geoordeeld dat de innovatiebox niet schadelijk is. Daarnaast wordt in het FHTP bekeken of de criteria om preferentiële regimes te beoordelen moeten worden herzien. Hier zal in 2018 verder over worden gesproken.

Belastingverdragen

In 2017 zijn nieuwe bilaterale belastingverdragen of protocollen geratificeerd en in werking getreden met Oezbekistan, Indonesië, Zambia en Ghana. Onderhandelingen hebben in 2017 plaatsgevonden met Algerije, Andorra, België, Brazilië, Chili, Frankrijk, Ierland, Irak, Iran, Liechtenstein, Mozambique, Polen, de Verenigde Staten en Zwitserland. Daarnaast heeft Nederland in juni 2017 het MLI ondertekend. Door middel van het MLI kan in één keer een groot deel van de bestaande verdragen in lijn worden gebracht met de minimumstandaarden die overeengekomen zijn in het kader van het BEPS-project van de OESO/G20, zonder dat hiervoor bilaterale onderhandelingen nodig zijn. In december 2017 is het MLI ter goedkeuring aangeboden aan de Tweede Kamer. Nederland heeft de implementatie van BEPS-maatregelen in verdragen door middel van het MLI aangeboden aan al haar verdragspartners, met uitzondering van 9 verdragspartners waarmee het momenteel in (een vergevorderd stadium van) verdragsonderhandelingen is. Tevens is Nederland onderdeel van de subgroep arbitrage binnen het MLI. In 2017 zijn vorderingen gemaakt op dit gebied en in 2018 is de verwachting dat overeenstemming wordt bereikt voor de Competent Authority Agreement inzake arbitrage.

De laatste jaren is het (her)onderhandelen van de belastingverdragen met 23 ontwikkelingslanden een speerpunt van Nederland geweest. Het doel hierbij was het opnemen van een effectieve bepaling tegen verdragsmisbruik in deze verdragen. Waar dit nog niet is gebeurd door middel van bilaterale onderhandelingen, biedt het MLI ook in relatie tot deze landen een effectieve route om in de verdragen antimisbruikbepalingen op te nemen. Met het aanbieden van het MLI aan de Tweede Kamer komt het ontwikkelingslandenproject in een afrondende fase.

F2. Belastingdienst

Handhavingsstrategie Belastingdienst

Op 30 november 2016 heeft de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer een rapportage uitgebracht naar aanleiding van haar onderzoek naar het handhavingsbeleid van de Belastingdienst38. Dit onderzoek werd gedaan op verzoek van de Tweede Kamer. Samengevat komt de Algemene Rekenkamer tot het oordeel dat de Belastingdienst een goed doordacht beleid heeft dat systematisch en gestructureerd inspeelt op de oorzaken van het nalevingsgedrag van belastingplichtigen. Maar de Rekenkamer oordeelt ook dat de Belastingdienst nog informatie mist voor de verdere onderbouwing van de keuzes in het handhavingsbeleid. Het rapport is onderwerp van bespreking geweest in het algemeen overleg met de vaste commissie voor Financiën op 22 februari 201739. In dat overleg heeft de toenmalige staatssecretaris toegezegd de Tweede Kamer een voorstel te doen voor de opzet, inhoud en vorm van een jaarlijks aan de Kamer uit te brengen handhavingsbrief. Als vervolg hierop is de eerste proeve van een dergelijke handhavingsbrief, die feitelijk de inhoudelijke uitvoerings- en toezichtstrategie van de Belastingdienst omvat, op 12 december 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden40.

De komende jaren wordt de strategie verder ontwikkeld en voor alle doelgroepen geïmplementeerd. Daarbij hoort ook een wijze van verantwoording die het hele spectrum van activiteiten laat zien dat voor de naleving van belang is. Gezien de ambitie zal er sprake zijn van een groeipad van drie tot vijf jaar. Deze eerste proeve is vooral bedoeld om samen met de Kamer te bezien of deze vorm van communiceren helpt in de politieke discussie over de keuzes die in toezicht en handhaving worden gemaakt.

Dienstverlening

De Belastingdienst bevordert met passende dienstverlening dat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De afhandeling van bezwaren is niet binnen de Awb-termijn gerealiseerd. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in % en aantallen)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 20171	Realisatie 2017
Af te handelen belvolume (aantal telefoontjes)	14.549.648	15.236.020	14.154.450	12.807.020	13–14 mln.	10.583.927
Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn	93%	87%	87%	81%	90–95%	86%
Afgehandelde klachten binnen Awb-termijn	98%	93%	97%	98%	90–95%	98%
Klanttevredenheid	n.v.t.2	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	Minimaal 70% van de bellers, website- en baliebezoekers scoort een 3 of hoger op de gehanteerde 5-puntsschaal (neutraal tot zeer tevreden) en maximaal 10% van de bellers, website- en baliebezoekers scoort een 1,5 of lager	80% 6,6%
Zorgvuldig handelen van de Belastingdienst (aantal ontvangen klachten)	11.537	16.253	14.586	13.105	Minder klachten over het handelen van de Belastingdienst dan vorig jaar	11.145

Toelichting

Af te handelen belvolume

Het telefonieaanbod in 2017 bedroeg 12,4 mln. belpogingen. In totaal zijn 10,6 mln. telefoontjes afgehandeld door medewerkers van de BelastingTelefoon. Door het beschikbaar komen van technische mogelijkheden worden steeds meer burgers en bedrijven geholpen zonder een informant te spreken. Het gaat dan om het bestellen van een formulier of doen van een uitstelverzoek door in het gespreksmenu de juiste keuze te maken en vervolgens het Burgerservicenummer in te toetsen. Ook is het Burgerservicenummer van belang bij een snelle en juiste behandeling van vragen door informanten. Burgers die het niet beschikbaar hebben, in 2017 1,1 mln. bellers, worden om die reden verzocht dit alsnog op te zoeken en dan terug te bellen. De zogenaamde technische bereikbaarheid houdt rekening met deze stroom en ligt met 90% boven het niveau van 2016 (88%). Daarmee is voldaan aan de streefwaarde om het gehele telefoonaanbod af te handelen. Bovendien is een daling van het aantal binnengekomen telefoontjes opgetreden ten opzichte van de 14,2 mln. belpogingen in 2016. Deze daling is mede het gevolg van de acties die de BelastingTelefoon heeft ingezet om te sturen op het gebruik van de andere interactiekanalen (de website, MijnBelastingdienst en de online aangifte). Van het aantal afgehandelde telefoontjes bedroeg de gemiddelde wachttijd 143 seconden (2016: 109 seconden). Dit betreft het aantal seconden vanaf het moment dat de klant zijn laatste keuze heeft gemaakt in het keuzemenu totdat de klant wordt geholpen door een informant. De wachttijd is met 143 seconden hoger dan de streefwaarde van <130 seconden. Dit laatste is echter het gevolg van het instellen van de mogelijkheid om burgers en bedrijven na het vermelden van de wachttijd de keuze te geven om te wachten of later terug te bellen. Voorheen werden burgers en bedrijven bij grote drukte niet tot de wachtrij toegelaten.

Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn

In 2017 is het Awb-conform percentage verbeterd van 81% naar 86%. Toch is het niet gelukt om de doelstelling van minimaal 90% te halen. Met name bij de behandeling van bezwaren inkomstenbelasting waren in 2017 de gevolgen van het vertrek van personeel merkbaar. Daarbij zijn nieuwe digitale voorzieningen nog niet in 2017 opgeleverd, waar dat een jaar geleden wel werd voorzien. De oplevering van deze voorzieningen staat nu gepland voor het eerste half jaar 2018. Tevens wordt in deze periode gestart met de in de 19^e Halfjaarsrapportage41 aangekondigde deformalisering inkomstenbelasting: aanvullingen op aangiftes inkomstenbelasting worden niet langer als bezwaar behandeld.

Afgehandelde klachten binnen Awb-termijn

De streefwaarde voor de Awb-conforme afhandeling van klachten is gerealiseerd. In 2017 heeft de Belastingdienst 11.145 klachten ontvangen. Dat is 15% minder dan in 2016.

Klanttevredenheid

De realisatie van de klanttevredenheid over telefonie, de website en de balie voldoet aan de streefwaarden.

Zorgvuldig handelen van de Belastingdienst

Het aantal ontvangen klachten over het handelen van de Belastingdienst ligt lager dan vorig jaar.

Toezicht

De Belastingdienst oefent adequaat toezicht uit en dwingt, zo nodig, naleving af zodat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De streefwaarden van de prestatie-indicator «kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant» en «omgevingsgerichte strafonderzoeken (% opsporingsuren FIOD)» zijn niet gerealiseerd (zie onderstaande tabellen). Bij de toelichting van de desbetreffende prestatie-indicatoren wordt ingegaan op de oorzaak. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O), omdat de hoogte van de heffing en de verplichting tot betalen afhankelijk zijn van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste uitbetaling van toeslagen. Het tegengaan van M&O bij de uitvoering van wet- en regelgeving vormt derhalve een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid.

De bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik richt zich niet meer uitsluitend op de achterkant van een proces, wanneer het geld al is uitgekeerd, maar steeds meer op de voorkant: bij de aanvraag of de aangifte. Met behulp van data-analyse worden risicovolle posten beoordeeld en geselecteerd. Zowel bij Belastingen, Douane als Toeslagen is gewerkt aan de ontwikkeling en implementatie van gerichte query’s en risicoclassificatiemodellen om misbruik, oneigenlijk gebruik en fouten te detecteren en tijdig onterechte uitbetalingen te voorkomen. Dat heeft voor Belastingen erin geresulteerd dat in 2017 voor € 259 mln. aan onterechte uitbetalingen IH is voorkomen (2016: € 226 mln.).

Belastingplichtigen die hun vermogen in binnen- of buitenland verborgen hielden voor de Belastingdienst konden in 2017 nog gebruik maken van de inkeerregeling. Onder deze regeling hebben zich in 2017 1.260 inkeerders gemeld (2016: 1.211). Hiermee bedraagt over de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2017 het totaal aantal inkeerders 19.210, met een aangegeven ingekeerd vermogen van € 6,5 mld. De inkeerregeling heeft in het kalenderjaar 2017 € 56,7 mln. aan extra belastinginkomsten opgeleverd. De opbrengst inkeer neemt vanaf 2015 jaarlijks af omdat het kaseffect van het grote aantal inkeerders in 2014 steeds minder wordt.

Verder heeft de Belastingdienst een belangrijke bijdrage geleverd in de aanpak van ondermijnende (georganiseerde) criminaliteit. De activiteiten binnen het Landelijk/Regionaal Informatie en Expertisecentrum (LIEC/RIEC) strekken zich uit van het verstrekken van informatie tot aan het uitvoeren van operationele activiteiten. Het verstrekken van informatie is een belangrijke bijdrage in de aanpak, omdat daarmee de andere samenwerkingspartners in stelling worden gebracht. Samen met onder andere gemeenten, Politie en Openbaar Ministerie is er met name aandacht besteed aan de aanpak van vastgoedfraude, georganiseerde hennepteelt, witwassen en mensenhandel/mensensmokkel. Daarnaast is ook aandacht besteed aan de zogenaamde regionale handhavingsknelpunten. Een voorbeeld hiervan is de aanpak van de Outlaw Motorcycle Gangs. In 2017 heeft de Belastingdienst binnen de LIEC/RIEC samenwerking voor € 81,2 mln. aan aanslagen opgelegd.

Daarnaast participeert de Belastingdienst in de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). Dit samenwerkingsverband richt zich met name op de aanpak van arbeid gerelateerde fraude binnen het sociale zekerheidsdomein. Samen met onder andere gemeenten, UWV, SVB, Inspectie SZW, Politie, Openbaar Ministerie en IND is met name aandacht besteed aan de problematiek rond de malafide uitzendbureaus en schoonmaakbedrijven. In 2017 heeft de Belastingdienst binnen de LSI samenwerking voor € 1,2 mln. aan aanslagen opgelegd.

Belastingdienst/Toeslagen past thematisch toezicht toe op lopende toekenningen. Dit vindt plaats op die situaties waarin het vaak fout gaat, waarin burgers vergeten op cruciale momenten mutaties door te voeren. Afhankelijk van de toeslagsoort is er sprake van meer of minder opbrengst. In 2017 heeft dit bij 195.000 burgers geleid tot een vermindering van € 108 mln. aan toeslagen (2016: € 95 mln.). De vermindering is inclusief de definitieve toekenning van de kinderopvangtoeslag en exclusief de 4-jarigen-attentiebrief.

Ter voorkoming van misbruik of oneigenlijk gebruik van toeslagen zijn maatregelen uitgevoerd die toezien op een extra beoordeling van mutaties, voordat een voorschot bij een verhoogd risico wordt uitgekeerd. In 2017 zijn 125.000 mutaties beoordeeld (2016: 105.000). Bij 82.000 heeft dit geleid tot een correctie van het toeslagbedrag. Met de maatregelen is een (bruto) vermindering gemoeid van € 115 mln. (2016: € 87 mln.). Netto is, conform de afgesproken rekenmethodiek, een bedrag van € 38,4 mln. aan uitbetaling tegengehouden (2016: € 28,3 mln.).

Voor de kinderopvangtoeslag is het deel dat betrekking heeft op het toekennen van de gastouderopvang voor circa 15% onzeker in verband met niet objectief vast te stellen uren. Deze onzekerheid bestond ook al vóór 2017 en is het gevolg van beperkingen in wet- en regelgeving en als gevolg daarvan beperkingen in de controlemogelijkheden voor Belastingdienst/Toeslagen.

De FIOD vervult een belangrijke taak in de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, ondermijning en het afpakken van crimineel vermogen. Met het strafrechtelijk afpakken van wederrechtelijk verkregen voordeel was in 2017 een bedrag gemoeid van € 199,9 mln. (2016: € 543 mln.). Verder is voor € 288,3 mln. conservatoir beslag gelegd (2016: € 224,5 mln.).

Belastingen

Fiscaal Toezicht

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in % en € mln./mld.)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Percentage gevalideerde grote ondernemingen voor horizontaal toezicht	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	81%	85%	86,5%
Percentage kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant1	n.v.t.	5,5%	6,8%	5,7%	7,5–8%	5,8%
Bruto correctie opbrengsten aangiftenbehandeling IH (betreft Particulieren en MKB)2	n.v.t.	€ 2,9 mld.	€ 2,2 mld.	€ 1,5 mld.	€ 1,8 mld.	€ 2,3 mld.
Bruto correctie opbrengsten aangiftenbehandeling Vpb MKB	n.v.t.	€ 1,4 mld.	€ 1,9 mld.	€ 1,6 mld.	€ 1,5 mld.	€ 1,5 mld.
Bruto correctie opbrengsten boekenonderzoeken MKB	n.v.t.	€ 780 mln.	€ 780 mln.	€ 985 mln.	€ 770 mln.	€ 877 mln.
Percentage bezwaren ingediend na een correctie door de Belastingdienst	n.v.t.	10%	7%	8,6%	8–12%	10,2%

Toelichting

Percentage gevalideerde grote ondernemingen voor horizontaal toezicht

Voor elke grote onderneming wordt beoordeeld of de onderneming in aanmerking komt voor horizontaal toezicht. Het streven om deze toets eind 2017 te hebben uitgevoerd voor 85% van de klanten is met 86,5% gerealiseerd. Voor de klanten in categorie 1 en 2 is dit voor ruim 90% gerealiseerd. De klanten van GO zijn verdeeld over verschillende categorieën om de normering voor de capaciteitstoedeling te bepalen. In 2017 waren de 100 hoogst gerankte klanten opgenomen onder categorie 1 en de klanten met een ranking tussen 101 en 3.900 onder categorie 2. De ranking in de categorieën wordt vastgesteld op basis van de WOLB-som42, de kasopbrengsten, de omzet en de loonsom van de ondernemingen.

Percentage kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant

Begin 2017 is de berekenings- en meetmethodiek voor deze indicator vastgesteld. Op basis van de hierbij gehanteerde grondslagen bleek de gehanteerde streefwaarde van 7,5–8% te hoog te zijn vastgesteld. Om deze reden heeft bijstelling van de streefwaarde plaatsgevonden voor de begroting 2018.

Bruto correctie opbrengsten aangiftenbehandeling IH

In 2017 is voor een bedrag van € 2,3 mld. gecorrigeerd op het verzamelinkomen. De indicator voldoet daarmee aan de doelstelling. Dit gecorrigeerde bedrag heeft betrekking op de IH-aangifte van belastingplichtigen Particulieren en MKB, vóór toepassing van het belastingtarief en zonder rekening te houden met het verlies op correcties door bezwaar en invordering. De correcties beslaan veelal meerdere belastingjaren.

Bruto correctie opbrengsten aangiftenbehandeling Vpb MKB

In 2017 is voor een bruto bedrag van € 1,5 mld. gecorrigeerd op aangiften Vpb. De indicator voldoet daarmee aan de doelstelling.

Bruto correctie opbrengsten boekenonderzoeken MKB

In 2017 is voor een bruto bedrag van € 877 mln. gecorrigeerd op de oorspronkelijk in de aangiften van de diverse belastingmiddelen aangegeven bedragen. De indicator voldoet daarmee aan de doelstelling.

Percentage bezwaren ingediend na een correctie door de Belastingdienst

De indicator van de na een correctie ingediende bezwaren voldoet eveneens aan de doelstelling.

Toeslagen

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Rechtmatige toekenning van toeslagen	n.v.t.	n.v.t.	Gerealiseerd	Gerealiseerd	De score van fouten en onzekerheden ligt onder de rapporteringsgrens op artikelniveau1	Gerealiseerd
Het percentage definitief toegekende toeslagen met een terug te betalen bedrag ≤ € 5002	91,5%	92,3%	91,9%	91,6%	91%	92,2%

Toelichting

Rechtmatige toekenning van toeslagen

Voor het rapporteren van fouten en onzekerheden gelden kwantitatieve rapportagegrenzen op artikelniveau die jaarlijks in de Rijksbegrotingsvoorschriften worden vastgelegd. Het streven is dat de score van fouten en onzekerheden onder deze grenzen ligt. De gevonden fouten en onzekerheden bij de steekproeven liggen onder de rapporteringstoleranties op artikelniveau (5% voor fouten en onzekerheden).

Terug te betalen bedragen zoveel mogelijk beperken

De Belastingdienst streeft er naar het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen zoveel mogelijk te beperken tot bedragen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. De streefwaarde hiervoor is gerealiseerd.

Douane

Brexit

Gegeven het besluit van het VK om de EU te verlaten heeft dit in principe tot gevolg dat het VK ook geen onderdeel meer uitmaakt van de Europese interne markt en de douane-unie. Als dat gebeurt, ontstaat een nieuwe buitengrens. Dit heeft gevolgen voor de uitvoering van de taken van de Douane onder alle mogelijke uiteindelijke afspraken die met het VK gemaakt worden. De Belastingdienst voert nadere analyses uit op de impact van de Brexit bij Douane, FIOD en andere onderdelen om ervoor te zorgen tijdig voorbereid te zijn op de gevolgen van de Brexit.

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in % en aantallen)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Controles op de goederenstromen (aantal controles)	338.300	357.100	386.000	366.400	320.000–420.000	330.900
Gecertificeerde goederenstromen	91%	91%	89%	88%	>90%	92%
Controles op passagiersvluchten (aantal controles)	13.600	14.700	13.000	11.600	12.000–15.000	14.100

Toelichting

Controles op de goederenstromen

De Douane baseert de controles op de goederenstromen op verschillende risico’s en past hierop de controledichtheid en inzet van handhavingsinterventies aan. Als onderdeel van de handhavingsmix, voert de Douane onder andere fysieke- en scancontroles uit op de goederenstromen (vracht, post en koeriers). De doelstelling van de controles op de goederenstromen is in 2017 weliswaar gerealiseerd maar de realisatie 2017 is lager dan eerdere jaren als gevolg van onderbezetting. De inhaalslag om op personele sterkte te komen is in gang gezet.

Gecertificeerde goederenstromen

De prestatie-indicator geeft aan voor welk deel van de reguliere goederenstroom (in- en uitvoer) de aangever Authorised Economic Operator (AEO) gecertificeerd is. Een AEO vergunning is nodig om in aanmerking te komen voor vereenvoudigde douaneprocedures. Om de status van AEO te krijgen moet een bedrijf aan een aantal criteria voldoen. Deze criteria zijn gebaseerd op het Douane Wetboek van de Unie (DWU) en de bijpassende toepassingsverordeningen. De doelstelling voor de gecertificeerde goederenstromen is gerealiseerd.

Controles op passagiersvluchten

De controles van passagiersvluchten zijn met name gericht op niet-Europese vluchten. De Douane baseert ook de controle van reizigersbagage op verschillende risico’s per vlucht en past hierop de controledichtheid en inzet van handhavingsinterventies aan. Bij de handhavingsinterventies moet gedacht worden aan de Douanereizigersapp, fysieke controles, inzet van speurhonden en scans. De doelstelling van het aantal gecontroleerde vluchten is gerealiseerd.

De aantallen correcties en processen-verbaal die voortvloeien uit de controles van de Douane zijn opgenomen in onderstaande tabel.

Correcties en processen-verbaal VGEM (Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu) en fiscaal (aantallen x 1.000)

Kengetallen Toezicht Douane	2015	2016	2017
Correcties scan- en fysieke controles vracht	6,5	5,6	6,1
Correcties koeriers en postzendingen	6,5	10,8	9,5
Correcties passagiers	20	15	10,5
Correcties ambulante controles binnenland/buitengrens	1,1	1,2	0,6
Correcties administratieve controles	0,7	0,7	0,3
Processen-verbaal	16	15	14

Toelichting

De realisatie van de kengetallen «Correcties ambulante controles binnenland/buitengrens» en «Correcties administratieve controles» ligt lager ten opzichte van voorgaande jaren. Dit houdt verband met de openstaande correcties in 2017. Deze zijn niet meegenomen in de realisatie en zullen alsnog worden verwerkt wanneer deze zijn afgerond.

De kengetallen van «Correcties scan- en fysieke controles vracht» over 2015 en 2016 zijn ten opzichte van het jaarverslag 2016 gecorrigeerd omdat ten onrechte bescheidscontroles waren meegeteld.

Correcties Koeriers- en postzendingen, Passagiers en Processen-verbaal komen in 2017 lager uit. Per 1 maart 2017 wordt bij Koeriers en postzendingen voor de Intellectuele eigendomsrechten (IER) onder de EU verordening (608/2013) gewerkt. Bij Passagiers was dit al sinds 1 juni 2016. Voor die tijd werden de richtlijnen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid gevolgd. Door deze wijziging worden bevindingen alleen nog civielrechtelijk afgedaan. Vanwege de afhankelijkheid van de desbetreffende houders van een IER om een verzoek tot optreden in te dienen en mogelijk een civielrechtelijke procedure op te starten, worden minder snel correcties en processen-verbaal opgesteld. Onder het strafrecht werden meer zaken behandeld.

Inning

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in %)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Achterstand invordering	2,4	2,3	2,2	2,6	2,5–3	2,7
Inning invorderingsposten binnen een jaar	57,0	58,5	57,0	57,2	55–65	54,5

Toelichting

Achterstand invordering

De streefwaarde «achterstand invordering» is gerealiseerd.

Inning invorderingsposten binnen een jaar

De realisatie van «inning invorderingsposten binnen een jaar» is iets onder de bandbreedte van de streefwaarde uitgekomen.

Massale processen

De Belastingdienst voert zijn massale processen efficiënt uit.

Doelbereiking

De doelstelling is grotendeels gerealiseerd, behalve voor de afname van het aantal ernstige productieverstoringen.

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in % en aantallen)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Garantieregeling IH 2016: in maart aangifte gedaan, vóór 1 juli bericht	n.v.t.	n.v.t.	99,1%	99,5%	100%	99,5%
Definitief vaststellen toeslagen	n.v.t.	85%	85%	89,7%	85%	85,5%
Percentage toeslagen dat tijdig wordt uitbetaald	n.v.t.	n.v.t.	99,99%	99,9%	99,99%	99,96%
Afname van het aantal ernstige productieverstoringen (aantal damages)	n.v.t.	68	76	56	Minder verstoringen dan vorig jaar	70

Toelichting

Garantieregeling IH 2016: in maart aangifte gedaan, vóór 1 juli bericht

De Belastingdienst is erin geslaagd om de garantieregeling goed uit te voeren. De streefwaarde van 100% is nagenoeg gerealiseerd.

Definitief vaststellen toeslagen

De jaarrealisatie ligt iets boven de streefwaarde.

Percentage toeslagen dat tijdig wordt uitbetaald

In dit jaar is deze meting voor het eerst getest. Hieruit is gebleken dat de norm voor het tijdig uitbetalen van toeslagen niet realistisch is vastgesteld. In de begroting 2018 is de norm neerwaarts bijgesteld van 99,99 naar 99,9%. De oorzaak van niet tijdige betalingen van toeslagen kan zowel liggen bij verwerking van de Belastingdienst als bij de opgegeven informatie van burgers.

Afname van het aantal ernstige productieverstoringen (aantal damages)

De telling van het aantal ernstige productieverstoringen (damages) ziet op die verstoringen in het massale gegevensverwerkende proces die leiden tot overlast aan, benadeling van of onjuiste informatievoorziening aan burgers en/of bedrijven en/of schade voor de kasstroom van het Rijk en/of imagoschade voor het Rijk. Deze verstoringen vragen om een acute en adequate reactie door medewerkers van de Belastingdienst door gebruikmaking van de zogenaamde «damageprocedure» en worden gemeld op de website van de Belastingdienst in het Verstoringenoverzicht.

De vertraging met de schenk- en erfbelasting valt, hoewel ernstig, buiten de definitie van productieverstoring omdat het een vertraging betreft in de ontwikkeling van nieuwe ICT die eerder gemeld had moeten worden. Dit type vertragingen wordt daarom als zodanig niet in het overzicht van verstoringen opgenomen. In de 20^e halfjaarsrapportage43 van 29 november 2017 en de brief van 31 januari 201844 is gerapporteerd over de vertraagde oplevering van de nieuwe systemen voor de schenk- en erfbelasting en de wijze waarop de belastingplichtigen hierover zijn geïnformeerd.

De doelstelling om het aantal ernstige productieverstoringen te verminderen is niet gerealiseerd (70 in plaats van minder dan 56) wat met name verband houdt met een toename van verstoringen bij het opleggen van aanslagen IH. Uit evaluatie blijkt dat het niet goed genoeg onderkennen van de samenhang tussen ICT-infrastructuur en applicaties hiervan een belangrijke oorzaak is. Dit heeft mede te maken met de diepgaande kennis en ervaring die hiervoor benodigd is. Een andere oorzaak van de toename van het aantal productieverstoringen is een striktere naleving en definiëring van de damageprocedure.

Kengetallen massale processen

Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling van het aantal belastingplichtigen en toeslaggerechtigden over de afgelopen jaren weer.

Volumeontwikkeling belastingplichtigen en toeslaggerechtigden (aantallen x 1.000)

Kengetal	2013	2014	2015	2016	2017
Belastingplichtigen IB/IH	7.845	7.847	8.003	8.268	8.150
Belastingplichtigen VpB	886	909	925	952	977
Inhoudingsplichtigen LB/LH	639	647	665	678	696
Belastingplichtigen OB	1.637	1.754	1.784	1.854	1.907
Toeslaggerechtigden	6.104	5.829	5.493	5.570	5.486

Toelichting

De cijfers tonen een groei van het aantal belastingplichtigen aan bij de belastingmiddelen Vpb, LB/LH en OB. Het volume van belastingplichtigen IB/IH wisselt over de jaren en het aantal toeslaggerechtigden vertoont al een aantal jaren een lichte daling.

Ingediende aangiften inkomstenbelasting (belastingjaar t-1; aantallen x 1.000)

Kengetal	2013	2014	2015	2016	2017
Ontvangen aangiften	11.148	11.282	11.503	11.705	11.796
Waarvan digitaal	10.705	10.891	11.130	11.403	11.524
Waarvan papier	443	391	373	302	272

Toelichting

Steeds meer belastingplichtigen kiezen voor de digitale aangifte. Dit heeft geleid tot een verdere daling van het aantal aangiften op papier. Belastingplichtigen kunnen voor hulp bij het invullen van de belastingaangifte en het aanvragen van toeslagen terecht bij maatschappelijke organisaties zoals belastingwinkels, welzijnsorganisaties, sociaal raadslieden en seniorenorganisaties. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het Kennisnetwerk van de Belastingdienst. Naar schatting 30.000 vrijwilligers en professionals hebben in de voorbereidingen voor de aangiftecampagne IH2016 gebruik gemaakt van het Kennisnetwerk. Vrijwilligers en professionals van maatschappelijke organisaties doorliepen de online modules over de inkomstenbelasting en toeslagen, deden zelftests en maakten gebruik van de mogelijkheid om op basis van verschillende casussen te oefenen met het invullen van de online aangifte. Uit evaluatie blijkt dat velen zeer enthousiast waren over toegankelijkheid, volledigheid en kwaliteit van het geboden lesmateriaal.

FIOD

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in % en € mln.)	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie	85%	83%	82%	80%	82–85%	84%
Gerealiseerde incasso-opbrengsten (mln. €)	n.v.t.	€ 74,6 mln.	€ 76,4 mln.	€ 273,5 mln.	€ 71,4 mln.	€ 169,3 mln.
Omgevingsgerichte strafonderzoeken (% opsporingsuren)	n.v.t.	18%	23%	20%	>40%	31%

Toelichting

Percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie

De keuze voor de te vervolgen zaken vindt plaats in het overleg tussen het Openbaar Ministerie (OM), de toezichthouders en de FIOD. In 2017 zijn 552 processen verbaal afgerond (2016: 543). Omdat de verwerking van processen-verbaal vaak enige tijd duurt, hebben nog niet al deze processen-verbaal in 2017 geleid tot een uitspraak. In 2017 zijn 191 FIOD-zaken behandeld (2016: 225), waaronder zaken uit eerdere jaren. Van de 191 zaken zijn 30 zaken geseponeerd of hebben geleid tot vrijspraak, dus 161 zaken hebben wel tot een veroordeling geleid. Hieruit volgt het percentage van 84% wat binnen de bandbreedte van de streefwaarde is.

Gerealiseerde incasso-opbrengsten (mln. €)

Op basis van afgeronde onderzoeken stelt de FIOD processen-verbaal op en gaat het OM over tot vervolging en/of een transactie. Vervolging kan leiden tot veroordeling, waarbij incasso-opbrengsten voor de Staat gerealiseerd kunnen worden. Transacties leiden ook tot incasso-opbrengsten voor de Staat. Afhankelijk van het soort onderzoek en de mogelijkheden binnen een onderzoek kunnen de hoogtes van de incassobedragen en transacties jaarlijks verschillen. Voor de incasso-opbrengsten is voor deze prestatie-indicator een streefwaarde ontwikkeld waaraan ruimschoots is voldaan. De daadwerkelijke inkomsten worden geboekt op de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (begrotingshoofdstuk VI van de Rijksbegroting).

Omgevingsgerichte strafonderzoeken (% opsporingsuren)

Bij de aanpak van fraude wil de FIOD een duidelijk signaal afgeven en kiest voor aanpak van strafonderzoeken met maatschappelijk effect: van incident naar impact. De monitoring hierop vindt plaats met deze nieuwe prestatie-indicator door te rapporteren hoeveel procent van de zaken omgevingsgericht is. Met omgevingsgericht wordt gedoeld op zaken die voortvloeien uit de vooraf bedachte verbinding tussen partners in de keten van toezicht, opsporing en vervolging.

De doelstelling voor 2017 is niet gerealiseerd. De tot nu toe gehanteerde jaarlijkse verhoging van het percentage met 10% blijkt te ambitieus te zijn. Voor 2018 wordt opnieuw de streefwaarde van 40% gehanteerd.

Artikel 2 Financiële markten

A. Algemene doelstelling

Beleid en regelgeving maken voor een stabiele en integere werking van financiële markten, met betrouwbare dienstverlening van financiële instellingen aan burgers en bedrijven.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën bevordert het goed functioneren van het financiële stelsel en heeft een regisserende rol. De Minister is verantwoordelijk voor de Nederlandse wetten en regels ten aanzien van de financiële markten en de institutionele structuur van het toezicht. Het toezicht op de financiële markten wordt uitgevoerd door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Sinds 4 november 2014 houdt de Europese Centrale Bank (ECB) toezicht op grote en grensoverschrijdende Europese banken (Single Supervisory Mechanism toezicht, oftewel SSM-toezicht op systeemrelevante banken).

De randvoorwaarden die de Minister stelt voor een integer en stabiel systeem hebben hun basis in de Wet op het financieel toezicht (Wft). Het gaat hierbij om (het toezicht op nakoming van) regelgeving die financiële instellingen stimuleert en verplicht om op integere en transparante wijze te werk te gaan. Met deze regelgeving en dit toezicht wordt eraan bijgedragen dat consumenten en bedrijven met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen.

De Minister bevordert de educatie van de burger op financieel gebied, streeft naar een integer financieel stelsel met passende regelgeving in de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft) en is verantwoordelijk voor de ongestoorde voorziening van voldoende munten in circulatie.

C. Beleidsconclusies

Om innovatie en toetreding van nieuwe partijen tot de financiële markten te bevorderen is door toezichthouders AFM en DNB ingezet op maatwerk in vergunningverlening met het programma Maatwerk voor Innovatie. Op 1 januari 2017 is het programma van start gegaan in aanvulling op het loket bij AFM en DNB voor vragen over wet- en regelgeving (InnovationHub) dat medio 2016 van start is gegaan. De toezichthouders evalueren momenteel de resultaten van beide zogenaamde FinTech-initiatieven. Eind oktober 2017 is het wetsvoorstel45 ter implementatie van de Europese richtlijn Payment Services Directive (PSD) 2 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het wetsvoorstel bevordert de toetreding van nieuwe betaaldienstaanbieders die werken op basis van de toegang tot iemands bankrekening. Om toekomstige Europese wet- en regelgeving passend te laten zijn voor de toetreding van nieuwe innovatieve bedrijven is in juni 2017 door het ministerie gezamenlijk met toezichthouders AFM, DNB en Autoriteit Consument en Markt (ACM) gereageerd op een consultatie vanuit de Europese Commissie46. Daarnaast is in het kader van de herziening van de Wft onderzocht hoe met toekomstbestendige wet- en regelgeving recht kan worden gedaan aan instellingen met innovatieve bedrijfsmodellen.

In 2017 is het wetsvoorstel transparant toezicht financiële markten ingediend in de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel biedt de AFM en DNB aanvullende mogelijkheden om informatie over overtredingen openbaar te maken. Ook wordt de praktijk van DNB om vergelijkende overzichten met kerncijfers van banken te publiceren wettelijk verankerd. Het is aannemelijk dat dit bijdraagt aan de naleving van de Wet op het financieel toezicht en regels die daarop zijn gebaseerd. Omdat tegelijkertijd ook vertrouwelijkheid van belang is voor het financieel toezicht wordt altijd gezocht naar een goede balans. Met het wetsvoorstel is die balans voor dit moment gevonden. Verdergaande openbaarmakingsbevoegdheden, zoals de bevoegdheid om onderzoeksrapporten met namen te publiceren, bleken niet te realiseren, vanwege voorschiften in Europese richtlijnen en verordeningen over het beroepsgeheim van de AFM en DNB. De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel vervolgt in 2018.

Naast focus op innovatie en transparantie staat integriteit van de financiële sector centraal in het beleid. Het belang van het voorkomen van het gebruik van het financieel stelsel voor witwassen en financieren van terrorisme is door terroristische aanslagen in de voorbijgaande jaren onderstreept. Ook de publicaties die zijn voortgekomen uit bijvoorbeeld de Panama Papers hebben het belang van een integer financieel stelsel benadrukt. De regelgeving en het beleid ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme wordt daarom uitgebreid. De vierde Europese antiwitwasrichtlijn wordt in de Nederlandse wet- en regelgeving geïmplementeerd. Hiertoe is eind 2017 een wetsvoorstel ingediend. In het kader van de implementatie van deze richtlijn wordt in Nederland ook een register van uiteindelijk belanghebbenden (ultimate beneficial owners, UBO) opgezet, waarmee inzichtelijk wordt gemaakt wie de uiteindelijk belanghebbenden zijn van ondernemingen en rechtspersonen die in Nederland zijn opgericht. Met dit UBO-register wordt zowel transparantie als integriteit bevorderd. Voorts is recent overeenstemming bereikt over een Europees richtlijnvoorstel dat strekt tot wijziging van de vierde antiwitwasrichtlijn. Ook deze richtlijn zal, na het in werking treden daarvan, in Nederlandse wetgeving worden geïmplementeerd. In 2017 zijn de voorbereidingen gestart voor de evaluatie door de Financial Action Task Force (FATF) van de effectiviteit van het Nederlandse stelsel ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering, die zal plaatsvinden in de periode 2019–2021. Tot slot zijn in 2017 de voorbereidingen van de herziening van de Wet toezicht trustkantoren afgerond en is het voorstel voor advies aan de afdeling Advisering van de Raad van State voorgelegd. Bij het voorstel zijn tevens de bevindingen van de parlementaire onderzoekscommissie fiscale constructies betrokken. Die commissie had haar verslag in juli 2017 uitgebracht.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 2 Financiële markten (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	– 7.291.534	– 9.827.776	– 4.225.045	4.185.048	151.029	21.334	129.695
waarvan garantieverplichtingen:	– 7.349.358	– 9.893.042	– 4.236.109	4.163.500	129.030	0	129.030
Garantie plafond kredietfaciliteit AFM			18.000	0	– 6.000	0	– 6.000
Garantieregeling bancaire leningen	– 7.349.358	– 9.892.984	0	0	0	0	0
Garantie WAKO	0	0	– 4.254.099	0	0	0	0
Garantie stichting waarborgfonds		– 58	– 10	0	30	0	30
Garantie SRF				4.163.500	0	0	0
Garantie BES					135.000	0	135.000
Uitgaven	60.866	58.451	17.286	18.834	21.980	21.334	646
Subsidies	2.870	4.584	6.324	436	437	436	1
Afwikkeling Geldmuseum en collectiebeheer	1.500	0	0	0	0	0	0
Vakbekwaamheid	1.370	4.584	6.324	436	437	436	1
Garanties					1.000	0	1.000
Garantie BES					1.000	0	1.000
Bekostiging	12.203	10.633	6.568	8.879	7.253	12.772	– 5.519
Rechtspraak Financiële Markten	1.092	988	1.119	1.163	1.102	1.259	– 157
Muntcirculatie	10.895	9.645	5.425	7.606	5.960	11.263	– 5.303
Afname munten in circulatie	0	0	0	0	0	0	0
Toezicht en handhaving MIF					0	250	– 250
PSD II					191	0	191
Overig	216	0	24	110	0	0	0
Opdrachten	1.212	1.456	1.688	6.686	9.600	5.182	4.418
Wijzer in geldzaken	1.212	1.456	1.688	2.025	1.910	272	1.638
Vakbekwaamheid				4.661	4.289	4.910	– 621
Overig					3.400	0	3.400
Bijdrage aan ZBO's en RWT's	44.201	41.358	2.306	2.073	3.680	2.544	1.136
Bijdrage BES-toezicht en FEC	44.201	41.358	2.306	2.073	3.680	2.544	1.136
Bijdrage aan (inter)nationale organisaties	380	420	400	760	10	400	– 390
Caribbean Financial Action Taskforce	0	40	20	0	10	20	– 10
IASB	380	380	380	760	0	380	– 380
Ontvangsten	362.270	814.597	80.674	56.555	27.645	13.927	13.718
Garanties	164.972	99.636	0	0	0	0	0
Feeopbrengsten garantieregeling bancaire leningen	164.972	99.636	0	0	0	0	0
Leningen	77.107	623.085	58.491	0	0	0	0
Ontvangsten IJsland	77.107	623.085	58.491	0	0	0	0
Bekostiging	75.451	86.992	11.185	26.970	18.896	5.184	13.712
Ontvangsten muntwezen	10.937	3.288	4.698	10.576	3.325	5.184	– 1.859
Toename munten in circulatie	64.514	83.704	6.487	16.394	15.571	0	15.571
Overig	44.740	4.884	10.998	29.585	8.748	8.743	5
Overige programma-ontvangsten	44.740	4.884	10.998	29.585	8.748	8.743	5

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (+ € 129,7 mln.)

Garantie plafond kredietfaciliteit AFM (– € 6 mln.)

De AFM heeft een bedrag van € 6 mln. afgelost op een bij de schatkist opgenomen lening.

Garantie BES (+ € 135 mln.)

In verband met het Depositogarantiestelsel (DGS) BES is op de begroting een garantieverplichting opgenomen van € 135 mln. Dit bedrag is gebaseerd op een schatting van DNB van de totale omvang van de tegoeden die onder de dekking van het DGS BES vielen toen het DGS BES werd ingevoerd. Jaarlijks zal bij Voorjaarsnota op basis van de laatste raming van deze maximale exposure worden bekeken of de hoogte van de garantieverplichting moet worden bijgesteld.

Uitgaven (+ € 0,6 mln.)

Garantie BES (+ € 1 mln.)

In 2017 heeft de Staat een garantie voor het DGS voor de BES-eilanden ingesteld. De premie voor deze garantie (€ 1 mln.) wordt jaarlijks toegevoegd aan de begrotingsreserve.

Muntcirculatie (– € 5,3 mln.)

Aangezien er minder munten zijn geslagen dan aanvankelijk was verondersteld, zijn de uitgaven lager uitgevallen. Het merendeel van de uitgaven betreft betalingen aan de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM). De met KNM gemaakte afspraken zijn vastgelegd in een contract dat eind 2019 afloopt. Op dat moment wordt opnieuw gekeken naar de aan dit onderdeel van de meerjarenraming ten grondslag liggende methodiek.

PSD II (+ € 0,2 mln.)

In het wetsvoorstel ter implementatie van de herziene richtlijn betaaldiensten (PSD2) wordt voorgesteld om de ACM als toezichthouder aan te wijzen voor drie onderdelen, te weten 1) surcharging, 2) toegang tot betaalsystemen en 3) toegang tot een betaalrekening bij een kredietinstelling. Ter voorbereiding op het toezicht op genoemde onderdelen van PSD2 heeft de ACM in 2017 € 0,2 mln. aan kosten gemaakt. Deze kosten kunnen niet worden doorberekend aan de sector.

Wijzer in geldzaken (+ € 1,6 mln.)

In de begroting 2017 staan alleen de programma-uitgaven voor het programma Wijzer in Geldzaken (WIG) die gedekt worden door Financiën zelf. Het programma WIG wordt echter door in totaal zes partijen gefinancierd. Het verschil tussen het begrote bedrag en het gerealiseerde wordt grotendeels gedekt door de totale bijdrage van de overige vijf partijen (dit wordt geboekt op de post «Overige programma-ontvangsten»).

Opdrachten – overig (+ € 3,4 mln.)

Naar aanleiding van een uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, is in 2017 gestart met de uitvoering van een eenmalige compensatieregeling depositohouders van in het verleden gefailleerde banken (Van der Hoop, Indover, Icesave en DSB Bank). Het gaat hierbij om banken die aanspraak konden maken op vergoeding van wettelijke rente wegens het te laat uitkeren van uitkeringen uit hoofde van het depositogarantiestelsel (Coulanceregeling depositogarantiestelsel). In totaal bedragen de kosten voor de Coulanceregeling derhalve € 3,4 mln. in 2017.

Bijdrage ZBO’s en RWT’s (+ € 1,1 mln.)

Op 4 oktober 2017 is het besluit invoering DGS BES in werking getreden. DNB heeft over 2017 aanloop- en uitvoeringskosten, zoals de ICT-ontwikkelkosten, inzake het DGS BES gemaakt. Deze kosten behelzen in totaal € 0,7 mln. Daarnaast is in 2017 circa € 0,2 mln. besteed aan een (pilot)project van het Financieel Expertise Centrum (FEC) naar ongewenste buitenlandse financiering van non-profitorganisaties.

Ontvangsten (+ € 13,7 mln.)

Ontvangsten muntwezen (– € 1,9 mln.)

Het gaat hierbij om de volgende ontvangsten: nominale waarde van de door KNM afgenomen muntsets en bijzondere munten, royalty’s vanwege door KNM verkochte dukaten, opbrengst van verkochte ontwaarde munten (schrot) en opbrengst vanwege aan andere landen geleverde munten. De opbrengsten kunnen van jaar op jaar sterk verschillen hetgeen niet altijd goed te voorspellen is. Het merendeel van de ontvangsten is afkomstig van KNM.

Toename munten in circulatie (+ € 15,6 mln.)

Het afgelopen jaar zijn er via DNB meer munten in omloop gebracht dan dat er uit omloop zijn teruggekomen. Als gevolg daarvan heeft DNB het afgelopen jaar per saldo een bedrag van € 15,6 mln. aan nominale waarde van in de markt uitgezette munten naar de schatkist overgemaakt.

Artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

A. Algemene doelstelling

Optimaal financieel resultaat bij de realisatie van publieke doelen; in het bijzonder bij het investeren in en verwerven, beheren en afstoten van de financiële en materiële activa van de Staat.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën stimuleert en regisseert een verantwoorde en doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Bedrijfseconomische expertise wordt ingezet bij staatsdeelnemingen, investeringsprojecten en transacties van de rijksoverheid.

De Minister beoogt jaarlijks de effecten van zijn aandeelhouderschap in de reguliere staatsdeelnemingen te meten. Daartoe zijn in de begroting drie meetbare kengetallen/streefwaarden opgenomen. In onderstaande tabel is de realisatie van 2017 afgezet tegen de streefwaarde zoals deze in de begroting 2017 was opgenomen.

Kengetallen deelnemingbeleid

		Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
1.	Percentage van deelnemingen waarvan de nieuwe statuten en investeringsdrempels zijn vastgesteld	71% (n=7)	100%	100% (n=7)
2.	Percentage van deelnemingen waar een specifiek minimum rendementseis is vastgesteld	100% (n=10)	100%	100% (n=11)
3.	Percentage van deelnemingen waar het beloningsbeleid is herijkt	58% (n=12)	100%	75% (n=12)

De Staat is in 2014, in overleg met de raden van commissarissen, gestart met het aanpassen van de statuten van de staatsdeelnemingen waarvan gemeend is dat deze wijziging behoefde. Nadat in 2017 de statuten van Schiphol en Holland Casino zijn gewijzigd, is het proces van statutenwijziging voltooid. Wat betreft het normrendement was de doelstelling in 2016 al behaald. Echter, nadat de fusie van de Nederlandse Loterij was afgerond moest ook voor deze deelneming een normrendement worden vastgesteld. Dit is gebeurd in 2017, waardoor ook dat jaar voor alle deelnemingen (indien mogelijk) een normrendement gold. Het normrendement voor Holland Casino en Urenco is nog niet vastgesteld, omdat er over de toekomstige positionering over deze niet-permanente deelnemingen nog discussie plaatsvindt. Voor KLM en Thales kan geen normrendement worden vastgesteld vanwege het geringe aandeel van de Staat in deze bedrijven en voor NIO wordt geen rendementeis gesteld omdat de werkzaamheden van dit bedrijf worden afgewikkeld. Tot slot is in 2017 het beloningsbeleid bij Gasunie en Schiphol herijkt. Gasunie heeft alle uitgangspunten van het beloningskader van het Ministerie van Financiën overgenomen en de maximale beloning is ongewijzigd gebleven. Bij Schiphol is het beloningskader geactualiseerd, waarbij onder andere de directieleden niet langer een hogere vertrekvergoeding krijgen dan waar ze wettelijk gezien recht op hebben. Het beloningsbeleid van NS, Tennet en Havenbedrijf Rotterdam dient nog te worden herijkt.

C. Beleidsconclusies

Deelnemingen

In 2017 is de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 verder geïmplementeerd en is nader invulling gegeven aan de borging van publieke belangen en het actief aandeelhouderschap van de Staat.

In 2017 zijn in totaal dertien investeringsvoorstellen beoordeeld en goedgekeurd aan de hand van het opgestelde investeringskader. Verder heeft de Staat in 2017 ingestemd met de benoeming van 10 commissarissen en 5 bestuurders bij staatsdeelnemingen. Per eind 2017 voldoet 75% van de raden van commissarissen van staatsdeelnemingen aan het streven naar 30% vrouwen, waar dit eind 2016 nog 85% was. Deze daling is te verklaren doordat nog niet alle ontstane vacatures uit 2017 zijn opgevuld. Over alle staatsdeelnemingen gezamenlijk bedroeg het aandeel van vrouwelijke leden van de raad van commissarissen per eind 2017 34%.

Door invulling te geven aan al deze onderdelen van het deelnemingenbeleid heeft de Staat als aandeelhouder een goede bijdrage geleverd aan de borging van publieke belangen op korte en lange termijn. De inspanningen van de Staat dragen ook bij aan goed ondernemingsbestuur bij de ondernemingen. Het jaar 2017 was een succesvol jaar waarin het staatsdeelnemingenbeleid verder is verdiept en zichtbare resultaten zijn geboekt op de doelstellingen. In het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen 2017 rapporteert de Staat uitgebreid over de prestaties van de staatsdeelnemingen.

Naast de implementatie van de Nota Deelnemingenbeleid is de portefeuille financiële deelnemingen fors gereduceerd. Dit past in het beleid dat is gericht op een afgewogen, zakelijk verantwoorde exit uit de financiële deelnemingen en op de ondernemingsstrategie die deze exit mogelijk moet maken. Het aandelenpercentage van de staat in ABN AMRO is verlaagd van 70% naar 56% en het belang van de staat in a.s.r. is volledig verkocht. Aangezien SRH Holding sinds de verkoop van de Volksbank geen financiële deelneming meer is, is deze voormalige holding direct onder de Staat gehangen. Al met al zijn er in 2017 goede stappen gezet om het belang van de staat in financiële deelnemingen te verminderen.

Publiek-private investeringen

Ook als het gaat om projecten en vraagstukken op het publiekprivate snijvlak heeft de Minister van Financiën in 2017 ingezet op het bevorderen van doelmatige overheidsbestedingen. Er is expertise geleverd en toezicht gehouden op diverse financieringsvraagstukken, waaronder de voorbereidingen van de oprichting van de investeringsinstelling Invest-NL, de sanering van het voormalig Thermphos-terrein, de financiële zekerheidstelling voor de ontmanteling van kerncentrales en de inrichting van de multibandveiling voor telecomfrequenties.

Naast het leveren van expertise heeft Financiën in 2017 de toepassing van de businesscase als financieel analyse-instrument voor rijksprojecten succesvol verder gebracht. Een resultaat hiervan is de «instructie Kosten-Batenanalyse» bij het Ministerie van Defensie welke inmiddels wordt toegepast bij de aanschaf van wapensystemen. Verder heeft Financiën op het gebied van DBFM(O)-projecten onder meer toezicht gehouden op de doelmatigheid van de contractafwegingen bij investering in gebouwen en infrastructuur alsmede samen met vakdepartementen en concerndienstverleners het contractmanagement verder verbeterd met het gebruik van Key Performance Indicators (KPI’s) voor betere sturing op de kwaliteit en kosten. Daarnaast heeft Financiën samen met het Rijksvastgoedbedrijf een nieuw afweegkader ontwikkeld voor een bredere afweging van geïntegreerde contractvormen bij rijksvastgoedprojecten. Concluderend hebben het gevoerde beleid en de genoemde inspanningen van het Ministerie van Financiën in 2017 geleid tot het bevorderen van doelmatige overheidsbestedingen.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	13.595.835	– 1.435.070	1.760.839	223.513	220.501	169.528	50.973
waarvan betalingsverplichting:				3.400.941	279.701	0	279.701
Kapitaalinjectie TenneT				780.000	0	150.000	– 150.000
Lening SRH					164.062	0	164.062
waarvan garantieverplichting:	9.852.998	– 1.518.420	– 976.900	– 3.177.428	– 59.200	0	– 59.200
Regeling BF	– 387	0	0	0	0	0	0
Garantie Counter Indemnity	0	– 950.000	0	0	0	0	0
Garanties en vrijwaringen staatsdeelnemingen	– 13.025	– 2.010	0	– 554.328	– 59.200	0	– 59.200
Garantie DNB winstafdracht	5.700.000	0	0	0	0	0	0
Garantie SNS Propertize	4.166.410	– 566.410	– 976.900	– 2.623.100	0	0	0
Uitgaven	8.674.220	2.805.899	1.137.790	2.615.449	266.104	169.528	96.576
Vermogensverschaffing	2.700.000	0	0	15.900	150.000	150.000	0
Kapitaalinjectie TenneT	0	0	0	0	150.000	150.000	0
Kapitaalinjectie SNS REAAL	2.200.000	0	0	0	0	0	0
Kapitaalinjectie Propertize	500.000	0	0	0	0	0	0
Conversie schuld KNM				15.900	0	0	0
Bijdrage aan RWT	5.250	17.100	17.920	24.729	8.000	10.096	– 2.096
NLFI	5.250	17.100	17.920	24.729	8.000	10.096	– 2.096
Garantie	5.381	4.806	4.836	4.824	4.800	4.900	– 100
Regeling BF	6	6	0	24	0	100	– 100
Dotatie begrotingsreserve TenneT	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	0
Uitbetalingen garanties en vrijwaringen	575	0	0	0	0	0	0
Overig			36	0	0	0	0
Lening	5.953.378	2.778.719	0	2.386.461	0	0	0
Overgenomen schuld Propertize				2.386.461	0	0	0
Management Fee IABF	26.457	272	0	0	0	0	0
Funding Fee IABF	4.807.961	2.778.201	0	0	0	0	0
Incidentele uitgaven IABF	18.960	246	0	0	0	0	0
Overbruggingskrediet SNS	1.100.000	0	0	0	0	0	0
Acquisitie			1.101.950	0	0	0	0
Aankoop SNS Bank			1.101.950	0	0	0	0
Opdrachten	10.211	5.274	13.084	5.716	3.035	4.532	– 1.497
Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen	10.211	5.274	13.084	5.716	3.035	4.532	– 1.497
Vermogensonttrekking				177.819	100.268	0	100.268
Afdrachten Staatsloterij				177.819	100.268	0	100.268
Ontvangsten	9.603.301	8.858.957	7.518.712	7.921.995	7.526.800	1.316.590	6.210.210
Vermogensonttrekking	3.580.406	2.311.287	6.375.036	5.531.581	7.349.001	1.301.625	6.047.376
Opbrengst verkoop vermogenstitels	131.965	4.111	3.838.194	3.264.213	5.715.676	0	5.715.676
Dividend en afdrachten staatsdeelnemingen	1.178.186	1.188.537	1.633.590	1.915.857	1.492.495	1.232.625	259.870
Afdrachten Staatsloterij				177.819	100.268	0	100.268
Winstafdracht DNB	1.974.773	1.118.639	903.252	173.692	40.561	69.000	– 28.439
waarvan Griekse inkomsten ANFA	43.882	27.427	35.000	46.899	59.850	36.000	23.850
waarvan Griekse inkomsten SMP	163.852	134.897	98.000	70.402	57.950	54.000	3.950
Rijksbijdrage Landwinning Havenbedrijf Rotterdam	295.482	0	0	0	0	0	0
Bijdrage aan RWT	4.134	15.417	16.276	20.902	7.457	9.250	– 1.793
NLFI	4.134	15.417	16.276	20.902	7.457	9.250	– 1.793
Leningen	5.985.276	6.503.836	1.111.533	2.355.822	161.000	0	161.000
Lening SRH					161.000	0	161.000
Overgenomen schuld Propertize				2.355.822	0	0	0
Verwachte portefeuille ontvangsten IABF	4.275.292	4.231.221	0	0	0	0	0
Garantie Fee IABF	58.205	0	0	0	0	0	0
Additionele fee IABF	35.319	1.229	0	0	0	0	0
Additionele garantie fee IABF	87.413	163	0	0	0	0	0
Verhandelbaarheidsfee	17.659	615	0	0	0	0	0
Incidentele ontvangst IABF	379.490	0	0	0	0	0	0
Overbruggingskrediet SNS			1.100.000	0	0	0	0
Renteontvangsten SNS krediet	6.898	20.608	11.533	0	0	0	0
Aflossing kapitaalverstrekkingen ING, Aegon en SNS Reaal	750.000	1.500.000	0	0	0	0	0
Couponbetaling en/of boetebetaling kapitaalversterking ING, Aegon en SNS Reaal	375.000	750.000	0	0	0	0	0
Garantie	30.633	20.129	15.365	13.515	9.334	5.715	3.619
Garantie overig	278	916	924	915	481	915	– 434
Premie-ontvangsten garantie TenneT	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	0
Premie-inkomsten Counter Indemnity	25.555	12.493	0	0	0	0	0
Garantie fee Propertize		1.920	9.641	7.800	4.053	0	4.053
Opdrachten	2.852	8.288	502	175	6	0	6
Terug te vorderen uitvoeringskosten staatsdeelnemingen	2.852	8.288	502	175	6	0	6

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (+ € 51,0 mln.)

Kapitaalinjectie TenneT (– € 150,0 mln.)

Eind 2016 is de kapitaaluitbreiding TenneT in een contract geformaliseerd. Hiermee is de betalingsverplichting, die eerder begroot was voor 2017 t/m 2019, verschoven naar 2016. Dit is ook zo in het jaarverslag over 2016 verwerkt.

Lening SRH (+ € 164,1 mln.)

Op 1 mei 2017 is de Tweede Kamer per brief47 geïnformeerd over het uitkeren van overtollige liquiditeiten van SRH aan de Staat, waarvoor SRH een vordering ontvangt. Dit wordt gedaan opdat SRH niet, op last van de accountant, dient te beschikken over een actief beleggingsbeleid. Deze transactie leidt tot een betalingsverplichting van de Staat aan SRH en een ontvangst voor de Staat van € 161,0 mln. in 2017. Deze betalingsverplichting van € 161,0 mln. wordt opgeteld bij de al bestaande betalingsverplichting van € 1,6 mld. aan SRH, voor de aankoop van SNS Bank in 2015. Over de totaal uitstaande betalingsverplichting van € 1,76 mld. wordt ook rente gerekend. In 2017 bedraagt het rentebedrag € 3,1 mln. De totale betalingsverplichting in 2017 komt daarmee neer op € 161,0 mln. + € 3,1 mln.

Garanties en vrijwaringen staatsdeelnemingen (– € 59,2 mln.)

De NS heeft een gedeelte van de uitstaande leningen bij Eurofima afgelost. Hierdoor wordt de garantie met ditzelfde bedrag verlaagd (€ 29,2 mln.). Daarnaast is de garantie die is afgegeven bij de privatisering van SDU per 1 juli 2017 vervallen (€ 30 mln.).

Uitgaven (+ € 96,6 mln.)

NLFI (– € 2,1 mln.)

De begroting van NLFI is naar beneden bijgesteld, omdat NLFI structureel minder geld kwijt is aan de uitvoering van haar aandeelhouderschap i.v.m. de afbouw van het staatsbelang in de financiële deelnemingen.

Regeling BF (– € 0,1 mln.)

NIBC beheert de regeling Bijzondere Financiering (BF), waarvoor een vergoeding van € 100.000 is begroot. NIBC heeft voor haar beheerwerkzaamheden in 2017 geen factuur in 2017 gestuurd. De betaling aan NIBC voor de werkzaamheden over het jaar 2017 zal naar verwachting in 2018 geschieden.

Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen (– € 1,5 mln.)

In 2017 wordt minder uitgegeven aan uitvoeringskosten staatsdeelnemingen dan geraamd. Dit komt doordat een aantal opdrachten niet heeft plaatsgevonden in 2017.

Afdrachten Staatsloterij (+ € 100,3 mln.)

Om te voldoen aan de Wet op de kansspelen wordt in de begroting en verantwoording een technische post opgenomen bij zowel de uitgaven als de ontvangsten (beiden € 100,3 mln.) ter hoogte van de afdrachten van de Staatsloterij.

Ontvangsten (+ € 6,2 mld.)

Opbrengst verkoop vermogenstitels (+ € 5,7 mld.)

De verkoop van aandelen ABN AMRO (€ 3,0 mld.) en a.s.r. (€ 2,7 mld.) in 2017 heeft geleid tot een totaalopbrengst van € 5,7 mld.

Dividenden en afdrachten staatsdeelnemingen (+ € 259,9 mln.)

De realisatie is hoger dan geraamd vanwege het van ABN AMRO ontvangen interimdividend.

Afdrachten Staatsloterij (+ € 100,3 mln.)

Zie uitgaven: Afdrachten staatsloterij.

Winstafdracht DNB (– € 28,4 mln.)

Vanwege gedaalde marktrentes die leiden tot lagere rendementen valt de winstafdracht DNB in 2017 lager uit.

NLFI (– € 1,8 mln.)

Zie uitgaven: NLFI.

Lening SRH (+ € 161,0 mln.)

Zie verplichtingen: Lening SRH.

Garantie overig (– € 0,4 mln.)

De garantie aan de NS inzake de Eurofima-leningen is in 2017 naar beneden bijgesteld, aangezien de gegarandeerde leningen verder zijn afbetaald. Dit leidt tot een lagere garantiepremie.

Garantiefee Propertize (+ € 4,1 mln.)

In 2017 is de betaling van het laatste deel van de garantiefee Propertize ontvangen.

Artikel 4 Internationale financiële betrekkingen

A. Algemene doelstelling

Een bijdrage leveren aan een financieel gezond en welvarend Europa en een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Nederlandse economie wordt door zijn openheid en relatief beperkte grootte sterk beïnvloed door internationale financieel-economische ontwikkelingen. Dit betreft voor een belangrijk deel ontwikkelingen in de lidstaten van de EU. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import gaat naar of komt uit andere Europese landen. Een sterke Europese economie heeft daarmee een directe weerslag op de Nederlandse economie. Mede om die reden is Nederland gebaat bij een gezonde financieel-economische ontwikkeling en een stabiele budgettaire en monetaire ontwikkeling in de EU en haar lidstaten, waarbij ook de financiële stabiliteit binnen de eurozone gewaarborgd is.

De Minister van Financiën speelt op dit gebied een regisserende rol in Nederland en maakt daarbij gebruik van een aantal instrumenten. Ten behoeve van de bevordering van de financiële stabiliteit neemt de Minister actief deel aan internationale overleggen (onder andere de Ecofinraad en de Eurogroep) ter versterking van de begrotingsdiscipline van lidstaten van de EU en een stabiele macro-economische omgeving in de eurozone. Hieronder valt ook de economische beleidscoördinatie in de EU en de Economische en Monetaire Unie (EMU) in het kader van het Europees Semester.

Verder neemt de Minister van Financiën besluiten over het Nederlandse standpunt met betrekking tot toetreding van landen tot het Exchange Rate Mechanism (ERM) II en invoering van de euro. Tevens draagt de Minister van Financiën het Nederlandse standpunt over de EU-begroting uit. De Minister ziet er op toe dat deze EU-begroting volgens de afspraken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK; het huidige MFK loopt van 2014–2020) wordt vormgegeven.

In internationaal verband zijn maatregelen getroffen om de wereldeconomie minder gevoelig te maken voor financieel-economische crises en te zorgen dat de gevolgen, mocht een dergelijke crisis toch plaatsvinden, zo beperkt mogelijk blijven. De Minister van Financiën draagt bij aan het beheer van stabilisatiemechanismen zoals het European Financial Stability Facility (EFSF) en het European Stability Mechanism (ESM) ten behoeve van het bewaken van de financiële stabiliteit in de eurozone.

Internationale financiële instellingen (IFI’s) – waaronder het IMF, de Wereldbank, EBRD, de EIB en de AIIB – dragen in belangrijke mate bij aan een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling. Zij vervullen een belangrijke rol bij het financieel-economisch beleidstoezicht, bevorderen de ontwikkeling van lage- en middeninkomenlanden en het financieren van Global Public Goods (zoals het tegengaan van klimaatverandering) en vormen een financieel vangnet in geval van een crisis. Nederland houdt als aandeelhouder toezicht op deze IFI’s en hun financiële soliditeit en bestuur, met als doel deze instellingen gezond en sterk te houden.

Daarnaast levert de Minister een bijdrage aan de internationale beleidsdiscussie en beleidsrespons bij internationale fora, zoals de Ecofin, Eurogroep, verschillende OESO-werkgroepen en commissies en discussies bij het IMF, de Wereldbank en andere IFI’s.

C. Beleidsconclusies

In 2017 heeft Nederland zich bij de IFI’s ingezet voor het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie (zoals sober beloningsbeleid en balansoptimalisatie) en heeft Nederland door samen op te trekken met gelijkgezinde landen en actieve betrokkenheid bij discussies kunnen bijdragen aan verbeteringen. Naast aandacht voor crisispreventie en beleidstoezicht, hebben de IFI’s nadruk gelegd op het creëren van duurzame en inclusieve groei. Daarnaast hebben de IFI’s verschillende maatregelen genomen en instrumenten ontwikkeld om onder meer de groei wereldwijd een impuls te geven, grondoorzaken van migratie aan te pakken, klimaatverandering tegen te gaan en private sector financiering to mobiliseren, een van de belangrijkste prioriteiten bij de Nederlandse inzet binnen IFI’s.

In 2017 is door DNB een nieuwe bilaterale lening met het IMF afgesloten voor hetzelfde bedrag als de voorgaande lening uit 2012 die verlopen was (€ 13,61 mld.). De Nederlandse Staat heeft hiervoor een garantie verstrekt die afloopt op 31 december 2020. Aangezien er nog steeds risico’s in de mondiale economie zijn, is het belangrijk dat het IMF voldoende financiële slagkracht heeft om toekomstige crises en financiële schokken het hoofd te bieden.

Nederland is in 2017 voor de 18^e middelenaanvulling van de International Development Association (IDA) – het financieringsloket voor lage inkomenslanden van de Wereldbank – die loopt van medio 2017 tot en met medio 2020 een nieuwe financiële toezegging aangegaan. Deze bijdrage zal van 2018 tot en met 2026 in negen delen worden betaald aan de Wereldbank. Bij de onderhandelingen heeft Nederland ingezet op het innovatief en efficiënter gebruik maken van de financiële middelen. Nederland heeft zich er samen met andere donoren succesvol sterk voor gemaakt dat IDA vanaf 2017 voor het eerst obligaties uitgeeft op de kapitaalmarkt op basis van de nieuw verkregen Triple A-rating. Door deze transformatie kan de ontwikkelingsimpact van elke ingelegde euro worden vergroot. Nederland vindt het van belang dat de Wereldbank een leidende positie blijft spelen en voor landen een relevante ontwikkelingspartner blijft. Door tijdens de discussies rondom de nieuwe Wereldbank-strategie tot aan 2030 niet alleen aandacht te hebben voor de thematische focus van de Wereldbank, maar ook in te zetten op maatregelen die de Wereldbank slagvaardiger maken, heeft Nederland invloed op de uitkomst. Voorbeelden hiervan zijn het herziene raamwerk van sociale en milieustandaarden van de Wereldbank en de zogenoemde agile-bank-strategie, waarbij interne processen efficiënter worden gestroomlijnd.

In het tweede operationele jaar van de AIIB heeft Nederland – mede door het vervullen van de rol van adviseur binnen de Eurozone-kiesgroep in de Raad van Bewindvoerders – een belangrijke rol vervuld bij de nadere institutionele vormgeving, vaststelling en nadere uitwerking van het belangrijkste beleid en de strategie van de AIIB en de financiering van projecten door de AIIB. Door efficiënte afstemming binnen de eigen kiesgroep, en met andere gelijkgezinde kiesgroepen, heeft Nederland daarbij een actieve rol gehad in discussies over een zo sterk mogelijke focus op duurzame energie, mobilisering van privatesectorfinanciering, de sociale- en milieustandaarden en de strategische rol van de aandeelhouders van de AIIB. De AIIB heeft afgelopen zomer een AAA-rating van de drie grootste rating agencies gekregen, waarbij naast prudent risicobeleid en kapitaalkrachtigheid een sterke rol van de aandeelhouders een belangrijke factor was. Het personeelsbestand van de AIIB is daarnaast verder uitgebreid, het ledenaantal is gegroeid tot 80 en er is in 2017 voor $ 2,5 mld. financiering verstrekt ten behoeve van 15 projecten in onder meer de sectoren energie, transport en water.

In 2017 zijn de buitensporigtekortprocedures binnen het Stabiliteits- en Groeipact voor Kroatië, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Griekenland beëindigd. Daarmee is het aantal lidstaten in de correctieve arm afgenomen tot twee (Frankrijk en Spanje). In 2011 waren dit er nog drieëntwintig. Tevens heeft de Commissie op 31 mei 2017 een reflectiepaper over de toekomst van de EMU gepubliceerd. Het reflectiepaper bevat een aantal denkrichtingen over hoe de EMU er in 2025 uit zou kunnen zien. Voortbouwend op dit reflectiepaper heeft de voorzitter van de Commissie, tijdens zijn jaarlijkse «state-of-the-union toespraak» in september 2017, zijn visie op de toekomst van de EMU toegelicht. Op 6 december heeft de Commissie een pakket aan voorstellen ten aanzien van de EMU gepresenteerd. In december 2017 heeft tevens een Eurotop in inclusief format over de toekomst van de EMU plaatsgevonden, dat wil zeggen met alle EU-lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk. Nederland heeft veel aandacht voor dit dossier en draagt in internationale overleggen actief de Nederlandse inzet zoals beschreven in het Regeerakkoord uit. Er heeft nog geen besluitvorming over de toekomst van de EMU plaatsgevonden, het is derhalve te vroeg om te beoordelen of de Nederlandse inzet is bereikt.

Griekenland rondde in 2017 de tweede voortgangsmissie van het ESM-programma af. De Eurogroep kwam in mei 2016 tot afspraken over mogelijke schuldmaatregelen, welke in juni 2017 herbevestigd zijn. Aan het einde van het programma, in 2018, zal worden bekeken of de mogelijke schuldmaatregelen noodzakelijk zijn. Nederland heeft hierbij benadrukt dat eventuele gesprekken over schuldmaatregelen alleen kunnen plaatsvinden aan het einde van het programma als het Griekse ESM-programma succesvol is afgerond.

In 2017 is de tussentijdse evaluatie van het lopende MFK afgerond. Daarnaast heeft de Europese Commissie een aantal reflection papers gepresenteerd, dat mede als basis zal dienen voor het voorstel voor het volgende MFK 2021–2027. Het voorstel daarvoor wordt in mei 2018 verwacht. Door de afronding van de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit (EMB) in alle lidstaten in 2016 is met ingang van 2017 de Nederlandse korting op de btw- en BNI-afdracht (bruto nationaal inkomen) verwerkt in de maandelijkse afdrachten en is met terugwerkende kracht in januari 2017 de korting over 2014–2016 ontvangen. In 2017 heeft de Europese begroting zich binnen de afspraken van het MFK ontwikkeld.

Het Verenigd Koninkrijk (VK) heeft op 29 maart 2017 artikel 50 van het Verdrag over de werking van de Europese Unie (VwEU) genotificeerd, waarna het onderhandelingstraject over de uittreding tussen het VK en de overige lidstaten van de EU is begonnen. Op 8 december hebben de Europese Commissie en het VK een gezamenlijk rapport uitgebracht over de voortgang van de onderhandelingen. Voor wat betreft de financiële afwikkeling zijn daarbij duidelijke afspraken gemaakt over wat de verplichtingen zijn waar het VK zich aan verbindt en hoe de waarde daarvan berekend zal worden, conform de inzet die Nederland daarbij in de EU-27 heeft bepleit. Nederland zal in het vervolgtraject nauwgezet bezien of de gemaakte afspraken op een goede manier in het terugtrekkingsakkoord terechtkomen.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 4 Internationale financiële betrekkingen (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	– 49.193.450	3.649.277	3.729.791	– 33.540.633	11.434.921	983.089	10.451.832
waarvan betalingsverplichtingen:	139.000	787.228	195.028	12.218	678.314	1.005.089	– 326.775
Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen					690.280	940.832	– 250.552
Uitkering aan Griekenland	0	0	0	0	0	62.580	– 62.580
AIIB			189.492	5.562	– 13.661	0	– 13.661
Technische assistentie kiesgroeplanden					1.694	1.677	17
waarvan garantieverplichtingen:	– 49.332.450	2.862.049	3.534.763	– 33.552.851	10.756.607	– 22.000	10.778.607
Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen	26.588	725.439	447.175	466.850	– 599.648	0	– 599.648
Garantie aan DNB inzake IMF en BIS	– 1.140.268	2.158.610	2.258.303	– 18.563.822	11.451.012	0	11.451.012
Kredieten EU-betalingssteun	– 35.000	– 10.000	32.500	2.500	0	– 10.000	10.000
EFSM	– 42.000	– 12.000	39.000	3.000	0	– 12.000	12.000
EFSF	– 48.141.770	0	0	– 15.486.252	0	0	0
AIIB			757.785	24.873	– 94.757	0	– 94.757
Uitgaven	2.599.623	1.093.524	356.416	597.440	39.163	121.757	– 82.594
Bijdrage aan internationale organisaties	2.599.623	1.092.584	355.313	596.017	38.030	57.500	– 19.470
Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen	631.183	52.864	355.313	518.329	3.132	19.556	– 16.424
ESM	1.829.440	914.720	0	0	0	0	0
AIIB				77.688	34.898	37.944	– 3.046
Uitkering rente aan Griekenland	139.000	125.000	0	0	0	0	0
Leningen	0	0	0	0	0	62.580	– 62.580
Uitkering aan Griekenland	0	0	0	0	0	62.580	– 62.580
Opdrachten		940	1.103	1.423	1.132	1.677	– 545
Technische assistentie kiesgroeplanden		940	1.103	1.423	1.132	1.677	– 545
Ontvangsten	34.336	19.969	18.702	10.053	6.101	3.799	2.302
Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen	8.630	5.951	5.385	4.620	3.828	655	3.173
Ontvangsten IFI's	8.630	5.951	5.385	4.620	3.828	655	3.173
Lening	25.706	14.018	13.317	5.433	2.273	3.144	– 871
Renteontvangsten lening Griekenland	25.706	14.018	13.317	5.433	2.273	3.144	– 871

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (+ € 10,5 mld.)

Betalingsverplichtingen (– € 326,8 mln.)

Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen (– € 250,6 mln.)

De betalingsverplichtingen voor de 18^e-middelenaanvulling van IDA zijn lager uitgevallen dan begroot, onder andere doordat besloten is de Nederlandse bijdrage nominaal constant te houden. De in het verleden opgenomen stelpost is deels afgeboekt. De aangegane betalingsverplichting voor IDA-18 bedraagt € 690,3 mln.

AIIB (– € 13,7 mln.)

Dit betreft een wisselkoersbijstelling van de openstaande betalingsverplichting aan de AIIB.

Garantieverplichtingen (+ € 10,8 mld.)

Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen (– € 599,6 mln.)

Door een appreciatie van de euro ten opzicht van de dollar nemen de uitstaande garantieverplichtingen bij de Wereldbank af.

Garantie aan DNB inzake IMF (+ € 11,5 mld.)

In 2017 is conform het aangekondigde voornemen een nieuwe bilaterale lening met het IMF afgesloten voor hetzelfde bedrag als de voorgaande lening uit 2012 die reeds verlopen is (€ 13,61 mld.). De Nederlandse bilaterale lening wordt verstrekt door DNB. De Nederlandse Staat staat voor het volledige bedrag garant (Kamerstukken II 2016–2017, 21 501-07, nr. 1398). Daarnaast heeft er een wisselkoersbijstelling van de garantieverplichting aan DNB inzake IMF plaatsgevonden (– € 2,16 mld.). De totale garantieverplichting met betrekking tot het IMF bestaat naast de nieuwe bilaterale lening uit de Quotamiddelen, de SDR-allocatie, de New Arrangements to Borrow en de middelen voor PRGT-programma’s. Hiermee kwam de totale garantieverplichting aan DNB inzake IMF in totaal € 11,45 mld. hoger uit dan in de begroting opgenomen.

Garantie AIIB (– € 94,8 mln.)

Dit betreft een wisselkoersbijstelling van de garantieverplichting aan de AIIB.

Uitgaven (– € 82,6 mln.)

Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen (– € 16,4 mln.)

Omdat de besluitvorming over de eventuele kapitaalverhogingen voor IBRD en International Finance Corporation (IFC) pas vanaf 2018 plaats zal vinden zijn de stelposten in 2017 t/m 2021 verschoven naar 2018 t/m 2022. Daarnaast heeft er een technische vrijval plaatsgevonden als gevolg van een niet gerealiseerd wisselkoersverschil van de stelposten voor de eventuele kapitaalverhoging voor de Wereldbank.

AIIB (– € 3,0 mln.)

De toegezegde Nederlandse kapitaalstorting bij de AIIB is $ 206,3 mln. en is voor de begroting afhankelijk van de wisselkoers van de euro ten opzichte van de dollar. Deze kapitaalstorting wordt tussen 2015 en 2019 in 5 gelijke tranches van elk $ 41,26 mln. betaald. In 2017 is de derde tranche betaald van € 34,9 mln. Door wisselkoerseffecten vallen deze kosten € 3 mln. lager uit dan eerder geraamd.

Uitkeringen aan Griekenland (– € 62,6 mln.)

Onderdeel van het tweede leningenprogramma voor Griekenland was dat de inkomsten van de nationale centrale banken uit de Griekse staatsobligaties (Securities Markets Programme, afgekort SMP en de Agreement on Net Financial Assets, afgekort ANFA), die niet zijn meegenomen in de obligatieomruil van februari 2012, werden doorgegeven aan Griekenland. Het tweede leningenprogramma liep op 30 juni 2015 af en daarmee was deze afspraak komen te vervallen. In 2015, 2016 en 2017 hebben er geen uitkeringen plaatsgevonden. Onderdeel van het derde steunprogramma, waar de Raad van Gouverneurs van het ESM op 19 augustus 2015 definitief mee heeft ingestemd, was dat de Eurogroep, indien nodig, klaar staat om aanvullende maatregelen te overwegen om de bruto financieringsbehoefte van Griekenland op een houdbaar niveau te houden. Op 24 mei 2016 is de Eurogroep een pakket schuldmaatregelen overeengekomen, wat in de Eurogroep is herbevestigd48. Een van de mogelijke maatregelen is dat vanaf begrotingsjaar 2017 de SMP- en ANFA-winsten, conform de afspraak uit het tweede leningenprogramma, weer kunnen worden doorgegeven aan Griekenland. Een mogelijk besluit hiertoe wordt aan het einde van het leningenprogramma in 2018 genomen.

Opdrachten – technische assistentie kiesgroeplanden (– € 0,5 mln.)

De uitgaven aan technische assistentie aan landen in de Nederlandse IMF/Wereldbank/EBRD kiesgroep zijn lager uitgevallen dan geraamd. De assistentie is er vooral op gericht om de landen te ondersteunen in hun financieel-economische beleid, daarbij wordt gebruik gemaakt van Nederlandse expertise.

Ontvangsten (+ € 2,3 mln.)

Ontvangsten IFI’s (+ € 3,2 mln.)

De terugbetalingen van leningen door de EIB en de Wereldbank zijn hoger dan geraamd. Bij de EIB gaat het om leningen aan landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen), en de Landen en Gebieden Overzee (LGO) onder het Europees ontwikkelingsfonds in het kader van de verdragen van Lomé en Cotonou. Bij de Wereldbank gaat het om de European Economic Community (EEC) Special Action Account. In Europees Economisch Gemeenschapsverband zijn op concessionele basis via de Wereldbank speciale kredieten verstrekt aan ontwikkelingslanden, welke over langere periode worden terugbetaald.

Rente-ontvangsten Griekenland (– € 0,9 mln.)

Door een lagere rente dan tijdens het opstellen van de begroting werd verwacht, zijn de ontvangsten op de bilaterale leningen aan Griekenland iets lager uitgevallen.

Artikel 5 Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen

A. Algemene doelstelling

Het bieden van mogelijkheden voor verzekering van betalingsrisico’s die zijn verbonden aan export naar en investeringen in het buitenland (in aanvulling op de markt) en het creëren en handhaven van een internationaal gelijkwaardig speelveld voor bedrijven op het terrein van de exportkredietverzekeringsfaciliteit.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën heeft de rol van regisseur van de uitvoering van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit). De Minister stelt de randvoorwaarden vast waaronder de uitvoerder van de faciliteit verzekeringen mag afgeven. De Staat treedt op als verzekeraar en Atradius Dutch State Business N.V. (ADSB) voert de ekv-faciliteit uit, op naam en voor rekening en risico van de Staat. De Minister van Financiën is budgetverantwoordelijk. De Minister van Financiën is, samen met de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, beleidsverantwoordelijk voor het verstrekken van de verzekeringen en beide ministers stimuleren een gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen.

Op basis van de Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën biedt de Nederlandse Staat, in aanvulling op de private markt, faciliteiten aan waarmee Nederlandse ondernemers en hun financiers betalingsrisico’s kunnen afdekken bij de Staat. Met de verschillende producten binnen de exportkrediet- en investeringsverzekeringen kunnen Nederlandse bedrijven meer exportorders binnenhalen, in het bijzonder op (middel)lange termijn gefinancierde exportorders49. Dit heeft een positief effect op de Nederlandse concurrentiekracht en de werkgelegenheid.

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen – bijvoorbeeld het landenbeleid – kunnen ieder moment worden aangepast zodat onverantwoord grote risico’s worden vermeden. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het Ministerie van Financiën door middel van een uitgebreid risicokader.

Om zo veel mogelijk te voorkomen dat de Staat risico’s in verzekering neemt die door de markt kunnen worden gedekt, is de risicodracht opgezet. In de risicodracht staat vermeld welke risico’s (landen, looptijd en omvang) op de markt verzekerd kunnen worden en waarop de Staat dus geen dekking aanbiedt. De risicodracht wordt periodiek aangepast na overleg met de uitvoerder van de faciliteit (ADSB) of indien reacties van marktpartijen hiertoe aanleiding geven.

Onderdeel van het beleid van de Minister van Financiën is het bevorderen van een internationaal gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen. Om Nederlandse exporteurs en hun financiers internationaal onder gelijke voorwaarden te kunnen laten concurreren, wordt door Nederland in internationaal verband overlegd over de exportondersteunende maatregelen. Zo worden in Arrangement-verband afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder exportkredietverzekeringen mogen worden verstrekt, zoals kostendekkendheid, minimumpremies, maximale looptijden, het gebruik van ontwikkelingshulpgelden en verantwoord leenbeleid50. Dit gentlemen’s agreement is op basis van een Verordening voor EU-lidstaten juridisch bindend. In de International Working Group wordt een actieve dialoog gevoerd met opkomende economieën die niet deelnemen aan de Arrangement om mogelijke verstoringen van het speelveld zoveel mogelijk te beperken.

Maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgt internationaal, maar ook nationaal steeds meer aandacht. De Nederlandse Staat heeft hierin een voorbeeldfunctie. Dat geldt ook voor de instrumenten waarmee zij bedrijven ondersteunt, zoals de exportkredietverzekering. Er is continu aandacht voor een gedegen uitvoering van het beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.

C. Beleidsconclusies

Eind 2017 staat er in totaal staat voor € 16,8 mld. aan verplichtingen uit hoofde van de ekv-faciliteit uit. Dit is een combinatie van definitieve verplichtingen (afgegeven verzekeringspolissen) en voorlopige verplichtingen (dekkingstoezeggingen, een wederzijdse juridische verplichting tussen staat enerzijds en exporteur of bank anderzijds). Onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de totale uitstaande verplichtingen weer. Eind 2017 is het uitstaand obligo € 900 mln. hoger dan in 2016.

De doelstelling van het ekv-instrumentarium is het bevorderen van export en investeringen in het buitenland. Voor ekv-gedekte export is aannemelijk dat in vrijwel alle gevallen geldt dat deze zonder ekv-dekking niet tot stand was gekomen of zou verschuiven naar een buitenlandse concurrent die wel gebruik kan maken van ekv-dekking. Door deze transacties toch mogelijk te maken levert de ekv-faciliteit een positieve bijdrage aan de concurrentiepositie van het Nederlandse exporterende bedrijfsleven en aan het behoud van bedrijvigheid en werkgelegenheid in Nederland. Volgens onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in 2017 werd tussen 2010 en 2016 gemiddeld bruto circa een kwart procent van het bpp en bijna 20.000 arbeidsjaren mogelijk gemaakt met de ekv. Dit toont aan dat de beoogde doelstelling van de ekv in deze periode is gerealiseerd.

Het aangaan van verplichtingen brengt vanzelfsprekend risico’s met zich mee. Tegenover de premie-inkomsten staan daarom schade-uitgaven. Vaak is het mogelijk om (een deel van) de uitgekeerde schade te recupereren. Recuperaties van schades uit het verleden vormen een belangrijke instroom van middelen op dit beleidsartikel. De ekv-faciliteit heeft dit jaar € 37,9 mln. aan schade uitgekeerd, aanzienlijk minder dan de ontvangen premies van € 105,4 mln. Sinds 1999 is de ekv-faciliteit duidelijk kostendekkend geweest met een cumulatief positief resultaat van € 475 mln. in bedrijfseconomische termen op basis van het zogeheten berb-model (bedrijfseconomische resultaatbepaling).

Hoewel de ekv-faciliteit steeds meer producten aanbiedt die gericht zijn op het faciliteren van kleinere exporttransacties voor bijvoorbeeld het mkb, zijn de grotere transacties nog altijd bepalend voor het totaalbeeld van de portefeuille: één of enkele zeer grote transacties kunnen namelijk direct verantwoordelijk zijn voor een groot aandeel in het totale obligo.

Met name vanwege hoge premie-ontvangsten en schaderestituties is het financiële resultaat over 2017 ruim positief. Samen met uitvoerder ADSB wordt gestreefd naar een ekv-faciliteit die zich inzet als een «Broad supporter»: een faciliteit die nadrukkelijk meedenkt met exporteurs over de manier waarop de export het beste bevorderd kan worden. Daarnaast wordt er ingezet op het verbeteren van de toegankelijkheid van de ekv-faciliteit voor nieuwe klanten. Dit werpt zijn vruchten af en in 2017 zijn polissen en/of dekkingstoezeggingen afgegeven aan 40 nieuwe klanten.

Ook wordt continu gewerkt aan nieuwe manieren om exporteurs beter te kunnen bedienen. Zo is in 2017 het landenbeleid en de systematiek van landenplafonds verbeterd.

De in OESO-verband gemaakte afspraken met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo), de zogenaamde Common Approaches51, zijn herzien in 2016. Dit leidde er onder meer toe dat een extra criterium voor de screening is toegevoegd waardoor bij een verhoogde kans op mensenrechtenschendingen de reguliere milieu en sociale due diligence wordt uitgebreid met extra aandacht voor human rights due diligence. Om deze aandacht gestand te doen, is extern advies gevraagd over de inbedding van de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGPs) in het mvo-beleid voor de ekv52 en heeft er consultatie van het beleid plaatsgevonden.

Tot slot zijn in 2017 verschillende aanbevelingen van de beleidsdoorlichting53 geïmplementeerd. Zo is het begrotingsartikel verbeterd, door onder andere de investeringsverzekering onder de ekv-faciliteit te laten vallen (voorheen aparte regeling) en door MIGA (een faciliteit die nooit is gebruikt) uit het artikel te halen.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 5 Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	3.590.788	– 7.294.439	2.475.497	206.840	979.817	10.616.525	– 9.636.708
waarvan betalingsverplichtingen:	14.299	198.043	35.130	172.817	41.622	12.745	28.877
waarvan kostenvergoeding Atradius DSB	12.490	11.678	12.805	14.579	14.971	12.687	2.284
waarvan garantieverplichtingen:	3.576.489	– 7.492.482	2.440.367	34.023	938.194	10.603.780	– 9.665.586
EKV	3.523.570	– 7.441.016	2.450.593	44.149	998.604	10.000.000	– 9.001.396
waarvan aangegane garantieverplichtingen	12.901.909	8.882.142	9.517.292	6.850.122	5.160.562	10.000.000	– 4.839.438
waarvan vervallen garantieverplichtingen	– 9.378.339	– 16.323.158	– 7.066.697	– 6.805.972	– 4.161.958	0	– 4.161.958
RIV	52.919	– 51.466	– 10.227	– 10.126	– 60.410	453.780	– 514.190
waarvan aangegane garantieverplichtingen	62.194	5.760	0	62.060	385	453.780	– 453.395
waarvan vervallen garantieverplichtingen	– 9.275	– 57.225	– 10.226	– 72.186	– 60.794	0	– 60.794
MIGA	0	0	0	0	0	150.000	– 150.000
Uitgaven	103.647	241.419	130.837	186.714	79.488	88.145	– 8.657
Garanties	91.157	229.741	117.942	172.081	64.452	75.400	– 10.948
Schade-uitkering EKV	89.348	43.376	95.708	13.897	37.865	74.900	– 37.035
Mutatie begrotingsreserve EKV		186.365	21.489	157.360	24.512	0	24.512
Schade-uitkering RIV	0	0	0	0	0	500	– 500
Uitgaven Seno-Gom	1.809	0	745	824	2.075	0	2.075
Opdrachten	12.490	11.678	12.895	14.579	14.971	12.687	2.284
Kostenvergoeding Atradius DSB	12.490	11.678	12.895	14.579	14.971	12.687	2.284
Overige	0	0	0	54	65	58	7
Overige uitgaven	0	0	0	54	65	58	7
Ontvangsten	202.684	273.282	236.691	345.093	255.472	257.092	– 1.620
Verzekeringen	167.433	205.786	220.722	330.258	237.786	244.592	– 6.806
Premies ekv	86.471	118.261	117.344	101.760	104.877	88.800	16.077
Premies investeringsverzekeringen	675	789	788	700	554	1.250	– 696
Schaderestituties ekv	80.287	86.736	102.590	227.798	132.355	154.542	– 22.187
Seno-Gom	34.751	66.995	15.969	14.835	17.686	12.500	5.186
Ontvangsten Seno-Gom	251	947	1.969	2.335	5.186	0	5.186
Ontrekking begrotingsreserve Seno-Gom	34.500	66.049	14.000	12.500	12.500	12.500	0
Overige ontvangsten	500	500	0	0	0	0	0
Overige ontvangsten	500	500	0	0	0	0	0

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (– € 9,6 mld.)

Artikel 5 van begroting IX heeft een jaarlijks plafond waarin is aangegeven voor welk bedrag de Minister jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). Dit plafond is vastgesteld op € 10,6 mld. voor de gehele faciliteit. Voorheen werd in bovenstaande tabel alleen het saldo van aangegane en vervallen verplichtingen gepresenteerd. Daar is verandering in aangebracht waardoor de benutting onder het plafond gelijk in de tabel te zien is. Het saldo van eerdere jaren is ook uitgesplitst. Door afronding van bedragen, kunnen totaaltellingen niet aansluiten bij de som der delen. Het bedrag van – € 9,6 mld. bestaat uit de niet-benutte ruimte onder het plafond van de ekv, de RIV en MIGA (– € 5,4 mld.), de vervallen verplichtingen ter waarde van € 4,2 mld. en betalingsverplichtingen ter waarde van € 29 mln.

Garantieverplichting ekv (benutting € 5,2 mld.)

In 2017 is er voor € 5,2 mld. aan nieuwe verplichtingen aangegaan onder het jaarlijkse plafond van € 10 mld. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 4,8 mld. Daarnaast is € 4,2 mld. aan verplichtingen vervallen. Over 2017 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen € 998,6 mln. (inclusief vorderingen als gevolg van schade-uitkeringen). Het uitstaande obligo van de ekv bedraagt in totaal € 16,7 mld.

Garantieverplichting RIV (benutting € 0,4 mln.)

In 2017 is er voor € 0,4 mln. aan nieuwe verplichtingen aangegaan voor de investeringsverzekeringen onder het jaarlijkse plafond van € 454 mln. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 453 mln. Daarnaast is € 60,8 mln. aan verplichtingen vervallen. Over 2017 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen – € 60,4 mln. Het uitstaande obligo van de RIV bedraagt in totaal € 94,2 mln.

Garantieverplichting MIGA (benutting € 0 mln.)

Het jaarlijkse plafond voor de MIGA bedraagt € 150 mln. De MIGA-faciliteit is niet gebruikt en er staan geen verplichtingen uit. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 150 mln. Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie54 op de beleidsdoorlichting van de exportkredietverzekering is het Memorandum of Understanding met Wereldbank-onderdeel MIGA over herverzekering door de Nederlandse Staat beëindigd.

Uitgaven (– € 8,7 mln.)

Schade-uitkering ekv (– € 37,0 mln.)

De schade-uitkeringen zijn lager uitgevallen dan begroot. De grootste schades zijn uitgekeerd op transacties in Brazilië en Oekraïne. Daarnaast is in 2017 voor het eerst sinds de aanpassing van de koersrisicoverzekering (KRV) in 2012, een aanzienlijke schade uitgekeerd van € 17,7 mln. op dit product. De KRV biedt de mogelijkheid het koersrisico bij transacties met buitenlandse afnemers, die in vreemde valuta moeten worden afgerekend, gedurende de offerteperiode te verzekeren.

Begrotingsreserve ekv (+ € 24,5 mln.)

Naar aanleiding van het vernieuwde garantiekader is voor de exportkredietverzekeringsfaciliteit een risicovoorziening ingesteld. In 2017 is € 24,5 mln. aan de risicovoorziening toegevoegd, de nieuwe stand komt daarmee op € 389,7 mln.

Kostenvergoeding ADSB (+ € 2,3 mln.)

ADSB heeft dit jaar € 15,0 mln. ontvangen onder de vergoedingsregeling. Deze vergoeding bestaat voor een deel uit variabele componenten; doordat de premieontvangsten hoger en de schade-uitkeringen lager waren dan geraamd is de kostenvergoeding hoger dan geraamd. Daarnaast is er een nabetaling van de kostenvergoeding 2016 gedaan aan ADSB op basis van het uiteindelijke (hogere) kasresultaat.

Ontvangsten (– € 1,6 mln.)

Premies ekv (+ € 16,1 mln.)

In 2017 zijn de premieontvangsten van de exportkredietverzekeringen hoger uitgevallen dan begroot. Deze overschrijding van de raming komt voort uit de afsluiting van enkele zeer grote transacties waar ten tijde van de begroting nog geen zicht op was.

Schaderestituties ekv (– € 22,2 mln.)

In 2017 bedroegen de schaderestituties € 132,4 mln. De terugbetalingsregeling met Argentinië, die tot stand is gekomen in de Club van Parijs, heeft hier met € 80,5 mln. aan bijgedragen. De overige schaderestituties zijn grotendeels afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk en Indonesië.

Realisatie meetbare gegevens

Meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017	2016	2015	2014	2013
BERB	> € 0 mln.	€ 475 mln.	€ 365 mln.	€ 358 mln.	€ 293 mln.	€ 231 mln.
Benchmark	A	–	A	A	A	A

Voor de ekv worden twee prestatie-indicatoren gehanteerd. De berb geeft het cumulatieve bedrijfseconomische resultaat aan van alle polissen die vanaf 1 januari 1999 zijn afgesloten. Door kostendekkend te opereren en dit ook transparant te presenteren wordt aangetoond dat bij de Nederlandse ekv geen oneerlijke concurrentie plaatsvindt door middel van te lage verzekeringspremies. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het voorkomen van een internationale race to the bottom. Uit de meest recente bedrijfeconomische resultaatbepaling (2017) is naar voren gekomen dat er sinds 1999 een cumulatief resultaat van € 475 mln. is behaald. Daarmee is de ekv ruimschoots kostendekkend.

In de benchmark werd de Nederlandse ekv vergeleken op onderwerpen als premie, dekkingsbeleid en landenbeleid met een aantal buitenlandse regelingen. De indicator benchmark is ingevoerd in 2008 en sinds 2013 wordt de streefwaarde «A» gerealiseerd, door een aantal veranderingen in het instrumentenpalet en door verdergaande internationale harmonisering van de ekv. Begin 2017 is een laatste belangrijke verbetering gerealiseerd, doordat internationaal een akkoord is bereikt over een minimumpremiesystematiek voor hoge inkomenslanden, waar Nederland zich ook voor heeft ingezet. Hiermee heeft de benchmark zijn doel bereikt, namelijk het realiseren van een concrete verbeteragenda waarmee de Nederlandse ekv zich goed kan meten met vergelijkbare faciliteiten in het buitenland. Over 2017 is dan ook geen nieuwe benchmark opgesteld. In plaats daarvan is in 2017 geïnvesteerd in beter meetbare indicatoren die een beeld geven over de mate waarin de beleidsdoelstellingen van de ekv-faciliteit worden behaald. Vanaf 2018 is een nieuwe indicator opgenomen die inzicht verschaft in de directe en indirecte bijdrage van de ekv-faciliteit aan het Nederlandse bbp op basis van berekeningen van het Centraal Bureau voor de Statistiek.

Artikel 6 Btw-compensatiefonds

A. Algemene doelstelling

Gemeenten, provincies en andere regionale openbare lichamen als bedoeld in de Wet op het Btw-compensatiefonds hebben de mogelijkheid om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. De btw speelt hierin geen rol.

B. Rol en verantwoordelijkheid

Het Btw-compensatiefonds (BCF) is opgericht om een eind te maken aan de factor btw bij de afweging door decentrale overheden tussen het uitbesteden van werkzaamheden of het uitvoeren ervan door de eigen organisatie. Decentrale overheden kunnen de door hen betaalde btw terugclaimen bij het BCF. Daardoor speelt de factor btw geen rol meer bij de afweging tussen inbesteden en uitbesteden bij decentrale overheden. Om btw terug te kunnen claimen bij het BCF, moet de betaalde btw aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet de btw betaald zijn over een niet-ondernemerstaak en mag geen sprake zijn van verstrekking aan een individuele derde. Voorbeelden van taken waarvoor gemeenten btw kunnen terugvragen zijn de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.

C. Beleidsconclusies

In 2017 hebben zich qua beoogde resultaten geen bijzonderheden voorgedaan en de beleidsdoelen zijn in 2017 bereikt zoals voorzien. Zoals ook in 2016 door middel van een beleidsdoorlichting55 is geconcludeerd, worden de algemene en operationele doelstelling van het BCF behaald: door de invoering van het BCF speelt btw geen rol meer bij de afweging tussen in- of uitbesteden. Hierdoor ontstaat er een grotere vrijheid voor gemeenten en provincies in de keuze tussen in- en uitbesteden en kan er een efficiëntievoordeel worden bereikt. Verder is geconcludeerd dat het plafond niet afdoet aan de effectiviteit van het BCF.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 6 Btw-compensatiefonds (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	3.029.706	2.922.888	106.818
Uitgaven	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	3.029.706	2.922.888	106.818
(1) Programma-uitgaven	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	3.029.706	2.922.888	106.818
waarvan bijdragen aan gemeenten en kaderwetgebieden	2.413.355	2.614.164	2.546.903	2.618.435	2.630.051	2.540.453	89.598
waarvan bijdragen aan provincies	302.457	339.672	323.347	385.131	399.655	382.435	17.220
Ontvangsten	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	3.029.706	2.922.888	106.818

Uitgaven

Gemeenten declareren in absolute zin meer btw bij het BCF dan provincies. In relatieve zin declareren de provincies echter meer bij het BCF. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van btw in aanmerking komt. Dit is een mogelijke verklaring voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het BCF.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn.

Plafond

Plafond Btw-compensatiefonds (bedragen x € 1.000)

	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Plafond	3.201.884	3.165.647	36.237
W.v. stand Miljoenennota 2017 (basis)	3.165.647
W.v. overhevelingen i.v.m. taakmutaties	31.190
W.v. accres	5.047
Uitgaven	3.029.706	2.922.888	106.818
W.v. gemeenten	2.630.051	2.540.453	89.598
W.v. provincies	399.655	382.435	17.220
Ruimte onder plafond	172.178	242.759	– 70.581
W.v. gemeenten	149.466	210.996	– 61.530
W.v. provincies	22.712	31.763	– 9.051

Het plafond op het BCF is gekoppeld aan de accrespercentages zoals deze volgen uit de normeringssystematiek voor het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het plafond wordt aangepast voor taakmutaties (zoals decentralisaties) die gepaard gaan met onttrekkingen of toevoegingen aan het BCF. Als het plafond overschreden wordt, komt het verschil ten laste van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond, komt het verschil ten gunste van het Gemeentefonds en Provinciefonds. De toevoeging of uitname moet worden verdeeld over gemeenten en provincies. Er is tussen decentrale overheden en het Rijk afgesproken dit te doen op basis van de verhouding van wat de gezamenlijke gemeenten en provincies in het afgelopen jaar ook daadwerkelijk hebben ontvangen uit het BCF56.

Aan de hand van de realisatiecijfers wordt in het Financieel Jaarverslag Rijk de definitieve ruimte onder het BCF-plafond bepaald. Het verschil tussen de voorlopige afrekening die bij Najaarsnota 2017 heeft plaatsgevonden (€ 180 mln.) en de definitieve ruimte onder het plafond (€ 172 mln.), wordt bij Voorjaarsnota verrekend met het Gemeentefonds en Provinciefonds.

In de volgende tabel worden de openstaande voorschotten weergegeven. Er is in 2017 meer afgerekend aan voorschotten dan dat er nieuwe voorschotten zijn verstrekt. Het openstaande saldo aan voorschotten is daarom gedaald in 2017.

Voorschotten Btw-compensatiefonds (bedragen x € 1)

Saldo per 1 januari 2017	170.230.911
Bedrag nieuwe voorschotten 2017	199.232.229
Bedrag afgerekende voorschotten 2017	234.552.661
Saldo per 31 december 2017	134.910.479

E. Toelichting op de instrumenten

Compensatie

De Belastingdienst is belast met het verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren en het compenseren van de btw over niet-ondernemersactiviteiten.

Controle- en toezichtsbeleid

Bij de uitvoering van de Wet op het Btw-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. Dit vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van de Wet op de Omzetbelasting en de compensatie van de omzetbelasting op grond van het BCF. Uit oogpunt van eenvoud en doelmatigheid is ervoor gekozen de Wet op het Btw-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). Dit betekent onder meer dat de controle van het BCF onderdeel uitmaakt van de reguliere controle van de aangiften omzetbelasting bij gemeenten en provincies. De handelwijze van de Belastingdienst met betrekking tot de opgaven voor het BCF is, gezien de nauwe relatie met het systeem van heffing van omzetbelasting, niet anders dan die met betrekking tot de aangifte omzetbelasting. Dit betekent de mogelijkheid van controle achteraf gedurende een periode van vijf jaar. Inherent aan het systeem van heffing van omzetbelasting (voldoening op de aangifte met slechts beperkte informatie) is dat de controle op de juistheid van de ingediende aangiften achteraf en op basis van risicoafweging plaatsvindt. Dit is ook het geval indien er sprake is van een zogenoemde negatieve aangifte (de voorbelasting overtreft de verschuldigde belasting). Slechts in uitzonderingsgevallen vormt de aangifte omzetbelasting zelf aanleiding tot het instellen van een boekenonderzoek. Voornoemde handelswijze met betrekking tot het BCF betekent dat de Belastingdienst niet per uitkeringsjaar vaststelt in welke mate de uitbetaalde bedragen rechtmatig zijn geweest, maar binnen het algemene handhavingsbeleid zich er op richt om in de actualiteit te beoordelen welke gemeenten en provincies op welke aspecten het meest voor nadere toezichtactiviteiten in aanmerking komen. Dit kan bijvoorbeeld van toepassing zijn indien blijkt dat opgaven voor het BCF in belangrijke mate afwijken van het historische patroon.

De algemene beleidsdoelstelling van de Belastingdienst is het onderhouden en versterken van de compliance bij belastingplichtigen. Hierbij maakt de Belastingdienst gebruik van de mogelijkheden die Horizontaal Toezicht (HT) biedt. Van de 399 gemeenten en provincies zijn er 380 beoordeeld op de mogelijkheden voor HT (95%) en is met 169 gemeenten en provincies een individueel toezichtconvenant gesloten. Hiermee is de streefwaarde van 85% ruim gehaald. In HT werkt een gemeente of provincie zichtbaar aan het onderhouden en versterken van de fiscale beheersing, met als doel het opstellen en indienen van aanvaardbare belastingaangiften en opgaven voor het BCF. De Belastingdienst bespreekt met de gemeenten en provincies hoe zij hun verantwoordelijkheid voor naleving van fiscale wet- en regelgeving nemen en zorgdragen voor volledige en juiste aangiften en opgaven. Tijdens deze gesprekken kan de Belastingdienst ook de wijze van administreren nader beoordelen. Daarbij krijgt de Belastingdienst zicht op hoe de gemeenten en provincies omgaan met fiscaliteit en of de randvoorwaarden voor een adequate beheersing daarvan zijn ingevuld. De gemeenten en provincies beoordelen vervolgens zelf de opzet, het bestaan en de werking van de interne beheersing van de (fiscaal relevante) bedrijfsprocessen. De resultaten daarvan delen zij met de Belastingdienst. Met deze informatie bepaalt de Belastingdienst in welke mate gesteund kan worden op de interne beheersing en in hoeverre aanvullende eigen werkzaamheden noodzakelijk zijn.

Wanneer daar aanleiding toe is kunnen ook boekenonderzoeken worden ingezet. Dit kunnen volledige boekenonderzoeken zijn waarvan het BCF onderdeel uitmaakt of deelonderzoeken die specifiek zijn gericht op de juistheid van de door gemeenten en provincies ingediende opgaven BCF. In 2017 zijn 14 specifieke boekenonderzoeken voor het BCF bij gemeenten en provincies uitgevoerd. Deze onderzoeken hebben per saldo geleid tot een correctie van ruim € 4,9 mln.

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016	Streefwaarde 2017	Realisatie 2017
Percentage gevalideerde gemeenten en provincies voor horizontaal toezicht1	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	91%	85%	95%

Artikel 7 Beheer materiële activa

A. Algemene doelstelling

Een optimaal financieel resultaat bij het beheren en afstoten van materiële activa van/voor het Rijk ten behoeve van de realisatie van rijksdoelstellingen.

B. Rol en verantwoordelijkheid

Het Rijk bezit materiële activa die nodig zijn voor de realisatie van rijksdoelstellingen. Volgens de Comptabiliteitswet heeft de Minister van Financiën een uitvoerende rol ten aanzien van het (privaatrechtelijk) beheer van de roerende zaken die aan de Staat toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, een en ander voor zover de verantwoordelijkheid voor dat beheer niet bij of krachtens de Wet bij een of meer andere ministers is gelegd. De Minister van Financiën heeft de uitvoering van deze taak belegd bij Domeinen Roerende Zaken (DRZ; Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006). Daarnaast wordt in het Wetboek van Strafvordering (artikel 118 e.v.) en het Besluit Inbeslaggenomen Voorwerpen (BIV; artikel 1) DRZ aangewezen als bewaarder van inbeslaggenomen voorwerpen (uitgezonderd geld, dieren, wapens). Ook draagt DRZ zorg voor de verwerking (schoning, vernietiging en verwerking grondstoffen) van digitale datadragers van het Rijk. DRZ is daarmee verantwoordelijk voor het vervoeren, bewaren, vernietigen en verkopen van overtollige en in beslaggenomen roerende zaken voor het Rijk.

C. Beleidsconclusies

Ook in 2017 heeft DRZ invulling gegeven aan de haar toegewezen taken zoals hierboven beschreven. Dit beeld wordt ook bevestigd in de beleidsdoorlichting Beheer materiële activa die in 2017 is aangeboden aan de Tweede Kamer (zie ook onderdeel 3.3 Realisatie beleidsdoorlichtingen). Uit de beleidsdoorlichting is af te leiden dat het aannemelijk is dat DRZ op een doeltreffende en doelmatige manier invulling geeft aan haar taken, waarmee invulling wordt gegeven aan de algemene doelstelling.

In december 2017 heeft de Minister van Financiën de nieuwe Regeling Materieel Beheer57 (RMB) roerende zaken ondertekend. Deze regeling geldt vanaf 1 januari 2018 en moet in samenhang worden gezien met de (nieuwe) Comptabiliteitswet 2016. In de herziene RMB is de rol van DRZ als centrale dienst ten aanzien van de afstoot van roerende zaken sterker verankerd. Naast de afstoot van overcomplete goederen zijn ook de aan de Staat vervallen roerende zaken vanuit het beslagproces in de RMB opgenomen. Voor de apparaatsontvangsten en -uitgaven wordt verwezen naar niet-beleidsartikel 8 Apparaat kerndepartement, waar DRZ is opgenomen als onderdeel van het SG-cluster.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 7 Beheer materiële activa (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	– 1.550	350	0	0	0	308	– 308
Uitgaven	334	350	0	0	0	308	– 308
Beheerskosten DRZ	334	350	0	0	0	308	– 308
Ontvangsten	2.278	13.807	2	0	0	1.800	– 1.800
Vervreemding DRZ	2.278	13.807	2	0	0	1.800	– 1.800

E. Toelichting op de instrumenten

Ontvangsten en uitgaven inzake inbeslaggenomen goederen

Programmagelden inzake de verkoop van inbeslaggenomen goederen zijn verantwoord bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In de 1^e suppletoire begroting 201758 zijn de hiermee gepaard gaande budgetten structureel overgeboekt naar begroting VI van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Vanaf 2018 is dit begrotingsartikel komen te vervallen binnen de begroting IX van het Ministerie van Financiën.

Vervreemding DRZ

De realisatie van ontvangsten heeft betrekking op de verkoop van overtollige roerende zaken van de Rijksoverheid (voor zover er geen middelenafspraak gemaakt is). In 2017 waren er geen ontvangsten doordat er geen verkopen zonder middelenafspraak zijn geweest.

Niet uit tabel blijkende budgettaire gevolgen

Middelenafspraken

De Minister van Financiën verzorgt behalve de ingebruikgeving en vervreemding van de eigen (overtollige) roerende zaken ook de ingebruikgeving en vervreemding van (overtollige) roerende zaken van andere ministers. Wanneer een middelenafspraak is gemaakt met een Minister, dan wordt de opbrengst uit ingebruikgeving en/of vervreemding door deze Minister verantwoord op zijn/haar eigen begroting als onderdeel van de betreffende beleidsverantwoording.

Artikel 11 Financiering staatsschuld

A. Algemene doelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke kosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de Comptabiliteitswet 201659.

Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën is namens de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld en kasbeheer (zie artikel 12 Kasbeheer).

Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert de Staat zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF60. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn transparantie, voorspelbaarheid en consistentie van beleid en uitvoering. Daarnaast dient het beleid bij te dragen aan een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier. Bij schuldfinancieringen komen verschillende risico’s kijken. Er wordt, bij de beheersing van deze risico’s, onder andere gekeken naar renterisico, valutarisico en kredietrisico.

Aan het einde van ieder jaar wordt het financieringsplan opgesteld voor het nieuwe jaar. Deze wordt in december gepresenteerd in de zogeheten Outlook61. Hierin wordt uiteengezet hoe de Staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. De kapitaalmarktfinanciering ligt dan (binnen een bepaalde bandbreedte) voor een jaar vast. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden vervolgens primair opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse Staat op de financiële markten.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten wordt iedere vier jaar het renterisicokader herzien en vindt de afweging tussen acceptabel risico en kosten plaats. Het huidige kader is in 2016 ingegaan en geldt tot en met 2019. De belangrijkste elementen zijn een verlenging van de looptijd van de schuldportefeuille en het verminderen van de afhankelijkheid van renteswaps. Voor het beheersen van de renterisico’s worden twee risicomaatstaven gehanteerd. Eén voor de lange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het renterisicobedrag (RRB).

Hieronder worden de twee risicomaatstaven en de bijbehorende overwegingen verder toegelicht.

Gemiddelde looptijd schuldportefeuille

De jaren voor 2015 hebben zich gekenmerkt door een toename van de schuld en een afname van de rentestanden tot historisch zeer lage niveaus. Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 10 jaar heeft een hoger rentepercentage en een kleiner renterisico dan een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 5 jaar. Het renterisico is kleiner omdat het langer zal duren voordat een rentestijging volledig is doorgewerkt in de schuld. Dit draagt bij aan begrotingsrust.

Voor de jaren 2016–2019 is een streefpad vastgelegd voor de verlenging van de gemiddelde looptijd. Dit streefpad is bepaald door eerst de optimale portefeuille op lange termijn te bepalen. Een aantal rentescenario’s is doorgerekend voor tientallen verschillende schuldportefeuilles. Schuldportefeuilles verschillen van elkaar voor wat betreft de omvang van de schuld die jaarlijks in verschillende looptijden wordt uitgegeven. Voor iedere portefeuille geldt echter de randvoorwaarde dat deze realistisch en zonder swaps bereikbaar is, gelet op de uitgangspunten van het door het Agentschap uitgevoerde financieringsbeleid (transparantie, consistentie en liquiditeit/verhandelbaarheid)62.

Vervolgens is berekend welke schuldportefeuilles eenzelfde of beter toekomstig risicoprofiel hebben dan de portefeuille die zou resulteren bij een voortzetting van het beleid uit de periode 2012–2015. Van de portefeuilles die hieraan voldeden, is de portefeuille met de laagste kosten gekozen als optimale portefeuille. Bij deze afweging is gekeken naar de kosten op de middellange termijn. De optimale portefeuille heeft een looptijd van 6,4 jaar. Deze looptijd is in beginsel bereikbaar zonder nieuwe swaps af te sluiten. Dit past bij het uitgangspunt van het nieuwe kader om de afhankelijkheid van swaps te verminderen.

Het kost tijd om de looptijd van een schuld- en swapportefeuille te verlengen. In plaats van te streven naar een onmiddellijke verlenging naar 6,4 jaar is besloten deze verlenging gedurende de jaren 2016–2019 te laten plaatsvinden. Dit heeft geleid tot een streefpad voor deze periode.

In de praktijk kunnen zich onvoorziene afwijkingen in de looptijd voordoen door de fluctuaties in de schulduitgifte als gevolg van veranderingen in de begroting en in marktomstandigheden. Hierdoor kan in de praktijk niet in alle gevallen exact op de looptijd gestuurd worden. Om deze reden zal voor de na te streven looptijd zowel naar boven als naar beneden een marge van 0,25 jaar worden aangehouden.

Het renterisicobedrag (RRB)

Het verlengen van de looptijd kan op verschillende manieren gedaan worden. Een van deze manieren is om alleen lange Dutch State Loans (DSL’s) uit te geven en een relatief grote geldmarkt aan te houden. Een grote geldmarkt brengt echter grote risico’s voor de korte termijn met zich mee. Om dit kortetermijnrisico te beperken is het RRB ingesteld. Door het RRB te maximeren op 18% van de staatsschuld, wordt het deel van de staatsschuld waarvoor op korte termijn (12 maanden) de rente opnieuw moet worden vastgesteld begrensd.

De maximale waarde is realistisch gezien de omvang en samenstelling van de schuld en past bij een nagestreefde looptijd van de schuldportefeuille van 6,4 jaar. Daarnaast biedt dit maximum ruimte voor onverwachte saldoschokken van ca. 1,5% bbp.

Primair wordt gestuurd op de looptijd en moet het RRB onder de maximumwaarde blijven. De instrumenten die het Agentschap hiervoor tot zijn beschikking heeft zijn de verdeling tussen korte en lange financiering, de keuze voor de looptijden van nieuwe uitgiftes op de kapitaalmarkt en het afsluiten of voortijdig beëindigen van derivaten.

C. Beleidsconclusies

In 2017 is de staatsschuldfinanciering volgens planning en zonder grote bijzonderheden verlopen. De gemiddelde looptijd van de schuld is verlengd volgens het pad uit het risicokader en het RRB is onder de maximale waarde van 18% gebleven. De schulduitgifte op de kapitaalmarkt is met € 32,5 mld. overeenkomstig hetgeen was aangekondigd in het financieringsplan. Wel heeft het grote kasoverschot ervoor gezorgd dat het Agentschap heeft moeten bijsturen om aan de risico-indicatoren te voldoen. Dit is gedaan door het schema voor de voortijdige beëindiging van receiverswaps aan te passen. Hieronder worden de resultaten over 2017 nader toegelicht.

Overzicht

In 2017 was de financieringsbehoefte van de Staat € 63,8 mld. Dit bedrag was € 14,7 mld. lager dan voorzien in de begroting, zie onderstaande tabel.

Opbouw en dekking van de financieringsbehoefte van het Rijk in 2017, inclusief de geldmarkt (bedragen x € 1 mld.)1

	Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
Financieringsbehoefte:
Aflossingen kapitaalmarkt	43,4	40,0	3,4
Geldmarkt ultimo 2016	22,3	18,4	3,8
Onderpand in contanten ultimo 2016	15,8	19,4	– 3,6
Kassaldo Rijk 2017 (–/– is kasoverschot)	– 17,7	0,7	– 18,4
Totaal	63,8	78,5	– 14,7
Dekking door:
Kapitaalmarktuitgifte (op kasbasis2)	33,9	40,7	– 6,8
Geldmarkt ultimo 2017 (incl. onderpand in contanten)	31,3	37,8	– 6,5
Mutatie overige banksaldi	– 1,4	–	– 1,4
Totaal	63,8	78,5	– 14,7

De financieringsbehoefte is lager uitgevallen doordat met name het kasoverschot van 2017 hoger is uitgevallen dan bij het opstellen van de begroting werd verwacht.

In 2017 is op de kapitaalmarkt voor € 32,5 mld. aan leningen (nominaal) uitgegeven. Doordat de prijzen van aangeboden obligaties over het algemeen hoger waren dan de nominale waarde 100, is gedurende het jaar een aanvullende bedrag van € 1,4 mld. aan zogeheten agio door beleggers betaald waardoor in totaal € 33,9 mld. op de kapitaalmarkt is opgehaald. Agio is het bedrag dat een belegger boven de nominale waarde (100) op een lening stort. De € 32,5 mld. aan kapitaalmarktuitgifte is minder dan het bedrag waarmee in de begroting rekening werd gehouden (€ 40,7 mld.) toen het financieringsplan nog niet bekend was. De realisatie valt binnen de bandbreedte van € 30 tot € 35 mld. die in december 2016 in het financieringsplan63 is opgenomen. In onderstaande tabel staat een overzicht van de obligaties die zijn uitgegeven en wat de effectieve rente was voor deze obligaties. In de tabel worden alleen de nominale bedragen weergegeven, waardoor de € 1,4 mld. aan agio niet zichtbaar is.

Schulduitgifte op de kapitaalmarkt in 2017

Dutch State Loan (DSL)	Uitgifte datum	Totaal volume (in € mld.)	(Resterende) looptijd op uitgiftedatum (in jaren)	Effectieve rente (in %)
5-jaars -segment		7,4
DSL 2022-01-15 0,00 PCT (heropening)	24-1-2017	2,5	5,0	– 0,28%
DSL 2022-01-15 0,00 PCT (heropening)	14-3-2017	2,4	4,8	– 0,20%
DSL 2022-01-15 0,00 PCT (heropening)	9-5-2017	2,5	4,7	– 0,24%
7-jaars -segment		6,6
DSL 2024-01-15 0,00 PCT (DDA)	11-10-2017	6,6	6,3	0,05%
10-jaars -segment		15,4
DSL 2027-07-15 0,75 PCT (DDA)	7-2-2017	5,7	10,4	0,71%
DSL 2027-07-15 0,75 PCT (heropening)	25-4-2017	2,3	10,2	0,57%
DSL 2027-07-15 0,75 PCT (heropening)	13-6-2017	2,3	10,1	0,47%
DSL 2027-07-15 0,75 PCT (heropening)	12-9-2017	2,2	9,8	0,47%
DSL 2027-07-15 0,75 PCT (heropening)	14-11-2017	2,9	9,7	0,51%
Overige uitgiftes		3,2
DSL 2033-01-15 2,50 PCT (heropening)	11-4-2017	1,1	15,8	0,68%
DSL 2047-01-15 2,75 PCT (heropening)	10-1-2017	1,0	30,0	1,14%
DSL 2047-01-15 2,75 PCT (heropening)	11-7-2017	1,1	29,5	1,42%
Totaal		32,5

Net als ieder jaar is ook in 2017 een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven voor € 15 mld. Het volledige bedrag wordt niet in één keer opgehaald maar de obligaties worden verspreid over het jaar op verschillende dagen uitgegeven. In bovenstaande tabel is naast het volume ook de effectieve rente weergegeven die gemiddeld moet worden betaald op deze leningen. Daar is bijvoorbeeld te zien dat de effectieve 10-jaarsrente die de Staat op deze obligaties betaalt in de eerste maanden van het jaar hoger was dan in latere maanden. Ook is € 7,4 mld. uitgegeven in de 5-jaarslening waardoor het totaal uitstaande volume in deze lening is aangevuld tot € 15 mld. In oktober 2017 is € 6,6 mld. opgehaald door een nieuwe 7-jaarslening uit te geven. Tenslotte is nog een bedrag van € 3,2 mld. opgehaald door drie langlopende leningen te heropenen.

Verantwoording over de kengetallen

Zoals aangegeven kent het risicokader twee kengetallen: de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille en het renterisicobedrag. In onderstaande tabel staan streefwaarden voor de looptijd, de maximale waarde voor het RRB en de gerealiseerde waarden vermeld.

Streefwaarde/maximale waarde en realisatie van gemiddelde looptijd en RRB – risicokader 2016–2019

	2016	2017	2018	2019
Gemiddelde looptijd (in jaren)
Streefwaarde	5,5	6,0	6,3	6,4
Realisatie	5,6	6,0
RRB (in %)
Maximale waarde RRB	18,0%	18,0%	18,0%	18,0%
Realisatie	15,3%	15,4%

De tabel laat zien hoe de gemiddelde looptijd van 2016 tot eind 2019 op dient te lopen van 5,5 naar 6,4 jaar, terwijl tegelijkertijd het gemiddelde RRB onder de 18% blijft. Eind 2017 zijn een looptijd van 6,0 jaar en een RRB van gemiddeld 15,4% gerealiseerd. Daarmee is het Agentschap er net als in 2016 in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven.

Het verlengen van de looptijd is in 2017 bereikt door het uitgeven van obligaties op de kapitaalmarkt en door het beëindigen van receiverswaps. Daarnaast zijn ook het kassaldo en de inkopen van schuld van invloed op de looptijd.

Onderstaande tabel laat zien dat wanneer in 2017 geen transacties op de kapitaalmarkt gedaan zouden zijn (dus geen DSL-uitgiftes en geen swaptransacties) en het kassaldo 0 was geweest, de looptijd gedaald zou zijn naar 4,8 jaar eind 2017 en het RRB zou zijn oplopen naar 26% over 2017. Dat is te verklaren doordat in dit (onrealistische) nulscenario alle herfinancieringen op de geldmarkt plaats zouden vinden. Op de geldmarkt zijn de looptijden per definitie korter dan een jaar zijn waardoor de gemiddelde looptijd van de schuld afneemt en het RRB oploopt.

Effect verschillende instrumenten en kassaldo op looptijd en RRB

	Looptijd (jaren)	RRB (%)
Waarde op 1 januari 2017	5,6	17,0
Waarde over 2017 zonder transacties op kapitaalmarkt en zonder kassaldo	4,8	26,0
Effect DSL-uitgiftes	0,8	– 5,7
Effect voortijdig beëindigen receiverswaps	0,2	– 1,0
Effect kassaldo	0,3	– 4,0
Effect DSL-inkopen	0,0	0,1
Gerealiseerd over 2017	6,0	15,4

De DSL-uitgiftes hebben in 2017 het grootste effect gehad op de indicatoren. Door de uitgifte van obligaties met langere looptijden stijgt de gemiddelde looptijd en daalt het percentage van de schuld dat binnen 12 maanden opnieuw gefinancierd moet worden. De uitgiftes hadden verschillende looptijden variërend van 5 tot 30 jaar en hebben de gemiddelde looptijd per saldo verlengd met 0,83 jaar en het RRB met 5,7%-punt verlaagd.

Het Agentschap kan de looptijd en het RRB ook bijsturen door middel van swaps; in 2017 is net als in voorgaande jaren gekozen voor het beëindigen van receiverswaps. Een receiverswap kent twee rentestromen: er wordt vaste, lange rente ontvangen en variabele, korte rente betaald. Omdat vaste rente wordt ontvangen is het effect van het afsluiten van een receiverswap op de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille tegengesteld aan het uitgeven van een obligatie. Het afsluiten van een receiverswap verkort dus de looptijd en omgekeerd zal het beëindigen van een receiverswap de looptijd weer verlengen. Doordat bij het beëindigen van de receiverswap ook het betalende, kortlopende deel van de swap wegvalt, wordt het deel van de schuld waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld kleiner een daalt het RRB. In 2017 is de looptijd hierdoor met 0,17 jaar verlengd en het RRB met 1,0%-punt gedaald.

Ook het kassaldo is van invloed op de risico-indicatoren. Ontwikkelingen in het kassaldo worden in het lopende jaar primair op de geldmarkt opgevangen. Bij een kastekort neemt het beroep op de geldmarkt toe waardoor de gemiddelde looptijd daalt en het RRB oploopt. In 2017 was echter sprake van een kasoverschot waardoor de omvang van de geldmarkt kleiner is geworden. Het effect van het kassaldo was een verlenging van de looptijd met 0,27 jaar en een verlaging van het RRB met 4,0%-punt. Het Agentschap heeft zelf geen invloed op het kassaldo. Het effect van de schommelingen in het kassaldo op looptijd en RRB is in 2017 bijgestuurd door gedurende het jaar het schema voor het voortijdig beëindigen van receiverswaps aan te passen.

Ten slotte is er nog een zeer klein effect op het RRB geweest van 0,1%-punt als gevolg van het inkopen van DLS’s met een resterende looptijd tot 24 maanden. Feitelijk betekent dit dat de kapitaalmarkt wordt omgezet in geldmarktfinanciering. Als de resterende looptijd van de ingekochte DSL’s langer was dan 12 maanden, wordt het RRB vergroot. Het effect op de gemiddelde looptijd was verwaarloosbaar.

Kostenverantwoording staatsschuld

In deze paragraaf wordt inzicht geboden in de wijze waarop de in 2017 uitgegeven schuld is gefinancierd en wat de belangrijkste verklaringen zijn voor het verschil tussen de verwachte rentelasten bij het opstellen van de begroting en de gerealiseerde rentelasten.

In de analyse wordt alleen gekeken naar de rentelasten van dat deel van de schuld dat opnieuw is gefinancierd in 2017. Omdat dit slechts een onderdeel van de totaal geraamde en gerealiseerde bedragen in de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid» betreft (zie onderdeel D), is het niet mogelijk om de bedragen en verschillen van deze analyse aan te sluiten met die tabel. Zo blijft bijvoorbeeld de invloed van de financieringen en voortijdige beëindiging van schuld tussen september en december 2016 buiten beschouwing.

In de begroting van 2017 waren de (netto) rentelasten voor 2017 voor de vaste en vlottende schuld geraamd op € 6,5 mld. Het grootste deel van dit bedrag ligt op dat moment al vast aangezien de meeste leningen al voor 2017 zijn aangegaan.

De nog vast te stellen rentelasten voor de begroting bestaan uit twee delen. Ten eerste de rente over het deel van de vaste schuld dat tussen september 2016 (het vaststellen van de begroting) en eind 2017 werd afgelost en opnieuw gefinancierd moet worden. Het tweede deel is de volledige rente over de vlottende schuld in 2017. Vlottende schuld bestaat namelijk uit schuld met looptijden korter dan een jaar. Eind 2016 was de stand van de vaste schuld € 325 mld., waarvan € 40 mld. in 2017 moest worden afgelost. De omvang van de vlottende schuld bedroeg ultimo 2016 € 35 mld.

Onderstaande tabel laat de begrotings- en realisatiecijfers zien van de omvang van de nieuwe financiering en bijbehorende rentelasten. Ten tijde van de begroting werd voor de nieuw uit te geven schuld in 2017 rekening gehouden met € 334 mln. aan negatieve rentelasten. Per saldo heeft de Staat echter € 129 mln. ontvangen op uitgifte van nieuwe schuld en zijn de totale rentelasten € 205 mln. hoger uitgevallen dan voorzien tijdens het opstellen van de begroting.

Omvang en rentelasten van nieuwe financiering in 2017

	Realisatie		Begroting		Verschil
	Omvang (€ mld.)	Rentelasten (€ mln.)	Omvang (€ mld.)	Rentelasten (€ mln.)	Omvang (€ mld.)	Rentelasten (€ mln.)
Kapitaalmarkt	32,5	74	40,7	20	– 8,2	54
waarvan 5-jaarslening	7,4	– 14
waarvan 7-jaarslening	6,6	1
waarvan 10-jaarslening	15,4	56
waarvan heropening langlopende DSL’s	3,2	32
Geldmarkt (gemiddelde stand 2017)	33,9	– 203	39,3	– 354	– 5,4	151
Totaal	66,5	– 129	80,0	– 334	– 13,6	205

De volgende tabel laat zien in hoeverre de veranderde financieringsomvang, rentestanden en inzet van instrumenten van invloed zijn geweest op het verschil tussen raming en realisatie.

Verklaring verschil in rentelasten van nieuwe financiering 2017 (bedragen x € 1 mln.)

Rentelasten begroting	– 334
1. verschil door andere financieringsomvang	91
2. verschil door andere rentestanden	175
3. verschil door andere inzet van instrumenten	– 61
Gerealiseerde rentelasten nieuwe financiering	– 129

Ad 1. Verschil door andere financieringsomvang (+ € 91 mln.)

De financieringsomvang is afhankelijk van het kassaldo Rijk en de vervroegde aflossingen. De kassaldi van zowel 2016 als 2017 zijn hoger uitgevallen (hoger kasoverschot). Daarnaast is in 2017 voor € 3,9 mld. aan leningen met een afloopdatum in 2018 vervroegd afgelost. Per saldo is de financieringsbehoefte € 14,7 mld. lager uitgevallen dan geraamd. Omdat schommelingen in het kassaldo gedurende het lopende jaar op de geldmarkt worden opgevangen heeft dit vooral een effect op de rentelasten van de kortlopende schuld. De korte rente was het hele jaar negatief, waardoor minder financiering op de geldmarkt tot minder renteontvangsten heeft geleid. Per saldo zijn de rentelasten daardoor € 91 mln. hoger uitgevallen.

Verschil rentelasten door andere financieringsomvang (bedragen x € 1 mln.)

	Effect op rentelasten
Door aangepaste verandering kassaldo tussen begroting en financieringsplan
Effect werkt door op kapitaalmarkt	– 2
Door wijziging financieringsomvang gedurende 2016
Opgevangen op geldmarkt	93
Totaal	91

Ad. 2. Verschil door andere rentestanden (+ € 175 mln.)

Het verschil in de rentelasten van de nieuwe financieringen wordt voor het grootste deel verklaard doordat zowel de korte als de lange rentes hoger waren dan de rekenrentes.

Verschil door ontwikkeling rentelasten

	Gerealiseerde financieringsomvang (€ mld.)	Rentelasten o.b.v. CPB rente (€ mln.)	Rentelasten o.b.v. gerealiseerde rente (€ mln.)	Effect op rentelasten (€ mln.)
Kapitaalmarkt	32,5	16	89	73
Gemiddelde stand geldmarkt	33,9	– 305	– 203	102
Totaal	66,5	– 289	– 114	175

In de tabel is te zien dat de opgelopen rente heeft geleid tot € 73 mln. extra rentelasten op de vaste schuld. Bij het opstellen van de begroting werd nog rekening gehouden met een lange rekenrente van 0,1%. In 2017 was de gemiddelde 10-jaars staatsrente echter 0,55%.

Op de geldmarkt vinden dagelijks uitzettingen en aflossingen plaats. Het totale volume van alle transacties op de geldmarkt is daarom in de praktijk veel hoger dan de gemiddelde stand van de geldmarkt. Ter illustratie: het deel van de schuld dat met schatkistpapier met een looptijd van 3 maanden wordt gefinancierd, wordt in een jaar vier maal afgelost en opnieuw geleend waardoor 4 verschillende rentes worden betaald. Voor de geldmarkt wordt daarom in de ramingen en ook in deze analyse gerekend met de gemiddelde stand van de geldmarkt en een rente van – 0,65%. Door de hogere, of feitelijk minder negatieve, rentestanden is in 2017 € 102 mln. minder ontvangen dan geraamd.

Ad. 3. Verschil door andere inzet van instrumenten (– € 61 mln.)

Doordat voor het opstellen van de ramingen alleen een korte en een lange rekenrente beschikbaar zijn, is in een raming in feite sprake van slechts twee looptijden voor schuldfinanciering: lange financiering (looptijd van 10 jaar) en korte financiering. In de praktijk wordt gebruik gemaakt van meerdere instrumenten die elk hun eigen rentepercentage kennen. Daarbij geldt normaal gesproken: hoe langer de rente wordt vastgelegd, hoe hoger de rentelasten. De keuze van de verdeling van de financiering over de verschillende looptijden is daarmee van invloed op de totale rentelasten.

Verschil rentelasten door andere inzet van instrumenten (bedragen x € 1 mln.)

	Effect op rentelasten
Andere inzet instrumenten door keuze verdeling financiering tussen geld- en kapitaalmarkt bij financieringsplan	– 46
waarvan kapitaalmarkt	– 2
waarvan geldmarkt	– 44
Andere inzet instrumenten op de kapitaalmarkt	– 14
Totaal	– 61

Het effect van een andere inzet van instrumenten bestaat uit twee delen. Het eerste effect is de keuze voor de omvang van geld- en kapitaalmarktfinanciering in het financieringsplan. In het financieringsplan van 2017 werd een kapitaalmarktuitgifte aangekondigd van € 30 tot € 35 mld. (in de analyse wordt gerekend met € 32,5 mld.). In de begroting werd nog rekening werd gehouden met € 40,7 mld. Dit betekende een verlaging van het aandeel lange financiering en een verhoging van het aandeel korte financiering. Aangezien de rente op de korte financiering negatief was, geeft dit een verlaging van de totale rentelasten van € 46 mln.

Ten tweede is de nadere invulling van de lange financiering van belang. In de praktijk worden niet alleen obligaties met een looptijd van 10 jaar uitgegeven, maar wordt een mix van leningen met verschillende looptijden ingezet. Relatief veel leningen met een lange looptijd zullen de rentelasten verhogen aangezien obligaties met een langere looptijd een hogere rente kennen. In 2017 zijn naast 10-jaarsleningen ook 5-jaars, 7-jaars en een aantal langlopende leningen uitgegeven. Naar verhouding werden meer leningen met een looptijd korter dan 10 jaar uitgegeven waardoor het effect op de rentelasten per saldo – € 14 mln. was.

Wat hierbij ook een rol speelt is de timing van de uitgifte van de leningen. In de ramingen wordt uitgegaan van een geleidelijke uitgifte over het hele jaar, in de praktijk worden deze uitgiftes maar op een beperkt aantal data gedaan. Wanneer de rente op zo’n dag net hoger is dan gemiddeld, resulteert dat ook in relatief hogere rentelasten. Dit laatste is bijvoorbeeld te zien in de tabel «Schulduitgifte op de kapitaalmarkt in 2017» in het begin van onderdeel C. Het jaargemiddelde van de 10-jaars staatsrente was in 2017 0,55%. De eerste twee uitgiftes hadden een hogere effectieve rente, de laatste drie zijn tegen een lagere rente uitgegeven.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 11 Financiering staatsschuld (bedragen x € 1 mln.)1 2

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Uitgaven	46.230	59.639	60.779	43.840	54.275	46.911	7.364
Rente	9.583	9.025	8.510	7.829	6.977	6.901	76
Rentelasten vaste schuld	9.520	8.746	8.145	7.533	6.847	6.873	– 26
Rentelasten vlottende schuld	55	78	47	40	29	28	1
Uitgaven bij voortijdige beëindiging	8	202	318	254	100	0	100
Rentelasten derivaten kort				1	0	0	0
Leningen	36.631	50.597	52.260	36.000	47.286	39.991	7.295
Aflossing vaste schuld	28.687	41.284	48.047	36.000	43.303	39.991	3.312
Mutatie vlottende schuld	7.943	9.313	4.213	0	3.983	0	3.983
Opdrachten	16	17	9	11	13	19	– 6
Overige kosten	16	17	9	11	13	19	– 6
Ontvangsten	51.869	51.337	52.878	40.651	35.529	42.585	– 7.056
Rente	104	415	5.471	6.678	2.995	1.871	1.124
Rentebaten vaste schuld	0	294	1.016	0	0	0	0
Rentebaten vlottende schuld	104	98	165	220	237	388	– 151
Rente derivaten lang				1.087	1.210	1.483	– 273
Ontvangsten bij voortijdige beëindiging		22	4.290	5.371	1.547	0	1.547
Leningen	51.765	50.922	47.407	33.973	32.534	40.714	– 8.180
Uitgifte vaste schuld	51.765	50.922	47.407	28.957	32.534	40.714	– 8.180
Mutatie vlottende schuld	0	0	0	5.016	0	0	0

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven (+ € 7,4 mld.)

Rentelasten vaste schuld (– € 26 mln.)

De rentepercentages lagen in 2017 hoger dan de rentepercentages die zijn gebruikt tijdens het opstellen van de ramingen voor de begroting waardoor de rentelasten op de nieuw uitgegeven schuld hoger zijn uitgevallen. Aan de andere kant zijn de rentelasten vaste schuld lager uitgevallen als gevolg van vervroegde aflossingen tussen september 2016 en eind 2017 en als gevolg van de verlaging van de schulduitgifte op de kapitaalmarkt in het financieringsplan. Per saldo zijn de rentelasten vaste schuld € 26 mln. lager uitgevallen dan in de begroting werd voorzien.

Rentelasten vlottende schuld (+ € 1 mln.)

De rentelasten vlottende schuld zijn hoger uitgevallen als gevolg van een hoger rentepercentage dan was gebruikt bij het opstellen van de raming.

Uitgaven bij voortijdige beëindiging (+ € 100 mln.)

In 2017 is voor totaal € 4,4 mld. aan staatsobligaties met een korte resterende looptijd voortijdig afgelost. Het voortijdig aflossen brengt kosten met zich mee. In 2017 bedroegen deze kosten € 100 mln. Doordat de rente de afgelopen jaren is gedaald, is de prijs waartegen een obligatie wordt ingekocht hoger dan de nominale waarde. Het verschil wordt geboekt als uitgave bij voortijdige beëindiging. Tegenover deze uitgaven staan lagere rentelasten in 2017 en 2018 omdat op de ingekochte obligaties geen rente meer betaald wordt. De financiering voor het inkopen van obligaties vindt plaats op de geldmarkt.

Aflossing vaste schuld (+ € 3,3 mld.)

De aflossing van vaste schuld is per saldo € 3,3 mld. hoger uitgevallen dan geraamd tijdens de begroting. Eind 2016 is nog voor € 0,5 mld. aan leningen met een aflosdatum in 2017 vervroegd afgelost waardoor de aflossingen in 2017 eerst afnamen. Daarna is in 2017 voor € 3,9 mld. aan leningen met een einddatum in 2018 vervroegd afgelost waardoor de totale aflossingen zijn toegenomen. Het vervroegd inkopen van leningen wordt gedaan uit hoofde van cashmanagement.

Mutatie vlottende schuld (+ € 4,0 mld.)

De stand van de vlottende schuld is eind 2017 € 4,0 mld. lager dan aan het begin van het jaar. De eindstand van de uitstaande schuld op de geldmarkt is het gevolg van meerdere ontwikkelingen gedurende het jaar, waarvan de ontwikkeling van het kassaldo, de keuze voor de omvang van de financiering op de kapitaalmarkt en de vervroegde aflossingen de belangrijkste zijn. Per saldo is meer schuld afgelost dan er nieuwe leningen zijn aangegaan.

Overige kosten (– € 6 mln.)

Op de post overige uitgaven is € 6 mln. minder uitgegeven dan geraamd. Bij de begroting werd nog uitgegaan drie DDA-veilingen (Dutch Direct Auction). Er hebben echter maar twee DDA-veilingen plaatsgevonden in 2017.

Ontvangsten (– € 7,1 mld.)

Rentebaten vlottende schuld (– € 151 mln.)

De rentebaten op de vlottende schuld zijn € 151 mln. lager uitgevallen. Dit komt doordat de rente op de geldmarkt minder negatief was dan geraamd en doordat de omvang van de geldmarkt lager is uitgevallen.

Rentebaten derivaten lang (– € 273 mln.)

De rentebaten op de langlopende rentederivaten zijn in 2017 met name lager uitgevallen als gevolg van het voortijdig beëindigen van langlopende receiverswaps.

Ontvangsten bij voortijdige beëindiging derivaten (+ € 1,5 mld.)

In 2015 is begonnen met het voortijdig beëindigen van langlopende receiverswaps. Op receiverswaps ontvangt de Staat een vaste rente en betaalt een variabele rente. Doordat rentes sterk gedaald zijn, hebben receiverswaps een relatief hoge marktwaarde. Door deze langlopende receiverswaps voortijdig te beëindigen, ontvangt de Staat de marktwaarde die de swap op dat moment heeft. Deze marktwaarde is de contant gemaakte waarde van alle toekomstige renteontvangsten en -betalingen die nu in één keer wordt ontvangen. Het voortijdig beëindigen van receiverswaps heeft een verlengend effect op de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille.

Uitgifte vaste schuld (– € 8,2 mld.)

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 8,2 mld. lager uitgevallen. Dit verschil wordt verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2017 nog niet bekend was. De omvang van de uitgifte valt wel binnen de bandbreedte die was aangekondigd in het financieringsplan.

Artikel 12 Kasbeheer

A. Algemene doelstelling

Optimaal kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en de bijbehorende geldstromen. Het doel is dat publieke middelen doelmatig worden beheerd en financiële risico’s worden voorkomen. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 201664.

Het kasbeheer is onder te verdelen in het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van de Rijksoverheid.

Schatkistbankieren houdt onder andere in dat instellingen met een publieke taak, die hiervoor gelden van het Rijk ontvangen, hun middelen aanhouden bij het Ministerie van Financiën. Publieke middelen verlaten de schatkist hierdoor niet eerder dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de publieke taak. Als gevolg hiervan is de externe financieringbehoefte van het Rijk minder groot. Onder voorwaarden kunnen bepaalde deelnemers aan schatkistbankieren ook leningen afsluiten bij het Ministerie van Financiën of rood staan op hun rekening-courant. Door dergelijke kredietverlening neemt de financieringsbehoefte van het Rijk toe.

Het betalingsverkeer is verdeeld in percelen die periodiek worden aanbesteed. Door de aanbesteding worden banken geprikkeld om hun diensten tegen een zo gunstig mogelijke prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Het Ministerie van Financiën treedt in deze aanbestedingsprocedures op als opdrachtgever.

C. Beleidsconclusies

De uitvoering van het schatkistbankieren is in 2017 goed verlopen. In de begroting van 2017 waren geen beleidswijzigingen voor het schatkistbankieren en het betalingsverkeer voorzien. Wel is de renteharmonisatie voor verschillende deelnemers aan het schatkistbankieren volgens planning afgerond. Deze renteharmonisatie vond plaats naar aanleiding van de laatste beleidsdoorlichting65. De renteharmonisatie heeft geleid tot de aanpassing van een aantal rentetarieven in de nieuwe regeling schatkistbankieren RWT’s en andere rechtspersonen (voorheen: regeling rekening-courant- en leningenbeheer derden) en is per 1 januari 2018 gelijktijdig met de Comptabiliteitswet 2016 in werking getreden. In deze regeling wordt ook geregeld dat de rente voor klanten van het schatkistbankieren niet negatief kan worden. Hiermee wordt de ondergrens van 0% voor de rente, die beleidsmatig al werd toegepast, in regelgeving vastgelegd.

In 2017 heeft een Europese aanbesteding van het betalingsverkeer voor de Belastingdienst (perceel A) plaatsgevonden. Dit perceel is gegund aan de ING Bank N.V. Het contract gaat in op 1 mei 2018 voor een periode van 4 jaar, met 2 keer een eenzijdige optie voor de opdrachtgever tot verlenging van 2 jaar.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgettaire gevolgen van beleid – artikel 12 Kasbeheer (bedragen x € 1 mln.)1

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Uitgaven	2.733	6.248	6.206	1.509	1.553	1.533	20
Rente	39	60	60	38	29	32	– 3
Rentelasten	36	60	60	38	29	32	– 3
Uitgaven bij voortijdige beëindiging	3	0	0	0	0	0	0
Leningen	1.605	1.979	6.146	1.350	1.523	1.500	23
Verstrekte leningen	1.605	1.979	6.146	1.350	1.523	1.500	23
Mutaties in rekening-courant en deposito's	1.090	4.209	0	120	0	0	0
Agentschappen	144	– 506	0	120	0	0	0
RWT's en derden	122	– 192	0	0	0	0	0
Sociale fondsen	6.459	5.240	0	0	0	0	0
Decentrale Overheden	– 5.635	– 333	0	0	0	0	0
Ontvangsten	3.205	3.317	11.616	8.657	6.063	6.543	– 480
Rente	488	405	340	177	146	168	– 22
Rentebaten	483	404	236	174	141	168	– 27
Ontvangsten bij voortijdige beëindiging	5	0	105	3	4	0	4
Leningen	2.717	2.912	5.907	1.660	1.886	1.363	523
Ontvangen aflossingen	2.717	2.912	5.907	1.660	1.886	1.363	523
Mutaties in rekening-courant en deposito's	0	0	5.368	6.820	4.031	5.011	– 980
Agentschappen	0	0	114	0	47	0	47
RWT's en derden	0	0	296	137	805	0	805
Sociale fondsen	0	0	3.687	5.803	2.766	3.911	– 1.145
Decentrale Overheden	0	0	1.271	880	413	1.100	– 687

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven (+ € 20 mln.)

Rentelasten (– € 3 mln.)

De aan de deelnemers betaalde rente op in de schatkist aangehouden middelen is lager uitgevallen dan begroot. Deze post is een optelsom van alle rentevergoedingen aan de verschillende categorieën deelnemers op hun rekeningen-courant en deposito’s. De stand van de aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s is per saldo met € 4 mld. toegenomen, echter door de lage rentestand staan tegenover deze toegenomen rekening-courantstanden geen extra rentelasten.

Verstrekte leningen (+ € 23 mln.)

Het bedrag aan verstrekte leningen is in 2017 € 23 mln. hoger dan in de begroting werd geraamd. De leningen verstrekt aan de agentschappen zijn € 235 mln. hoger uitgevallen dan begroot. Daarentegen zijn voor € 212 mln. minder leningen verstrekt aan de RWT’s.

Ontvangsten (– € 480 mln.)

Rentebaten (– € 27 mln.)

De rentebaten zijn € 27 mln. lager uitgevallen dan in de begroting geraamd. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt doordat de rentebaten van de sociale fondsen lager zijn dan begroot, omdat het rentepercentage in 2017 lager is uitgevallen dan in de begroting rekening mee werd gehouden. Ook de rentebaten voor de agentschappen zijn lager uitgevallen door een lager dan verwacht rentepercentage.

Ontvangsten bij voortijdige beëindiging (+ € 4 mln.)

Deelnemers hebben de mogelijkheid om leningen al dan niet tegen een boete of tegen marktwaarde (deels) vervroegd af te lossen. Met name agentschappen hebben in 2017 gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De ontvangsten die voortvloeien uit deze voortijdige beëindiging bedroegen € 4 mln.

Ontvangen aflossingen (+ € 523 mln.)

In 2017 is er voor € 523 mln. meer aan leningen afgelost dan in de begroting werd geraamd. Dit komt omdat deelnemers de mogelijkheid hebben om hun leningen (deels) vervroegd af te lossen, bijvoorbeeld bij verkoop van de activa waarvoor was geleend. In 2017 is met name door de agentschappen veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om leningen vervroegd af te lossen.

Mutaties in rekening-courant en deposito (– € 980 mln.)

Alle deelnemers hebben één of meerdere rekeningen-courant waarop zij tegoeden aanhouden. De sociale fondsen hebben de mogelijkheid om rood te staan op hun rekening-courant. Een daling van het saldo van de rekening-courant en deposito’s betekent een uitstroom van geld en is daarom een uitgave. Een stijging van het saldo leidt tot een ontvangst. In 2017 zijn de rekening-courantstanden en deposito’s van de deelnemers per saldo € 980 mln. minder toegenomen dan in de begroting werd geraamd. Dit komt voornamelijk door de sociale fondsen en de decentrale overheden. Voor de sociale fondsen werd ten tijde van het opstellen van de begroting in september 2016 nog verwacht dat de gezamenlijke roodstand van de rekeningen-courant met € 3,9 mld. zou afnemen. De roodstand is echter met € 2,8 mld. afgenomen, € 1,1 mld. minder dan begroot. De verbetering van het saldo van de sociale fondsen is hiermee minder dan verwacht. De mutaties in rekening-courant en deposito van de decentrale overheden zijn per saldo € 687 mln. lager uitgevallen dan in de begroting werd geraamd. Voor de agentschappen en de RWT’s zijn de mutaties van de rekening-courant en deposito’s per saldo € 852 mln. hoger uitgevallen dan geraamd.

5. NIET-BELEIDSARTIKELEN

Artikel 8 Apparaat kerndepartement

A. Apparaatsuitgaven kerndepartement/Tabel Budgettaire gevolgen

Budgettaire gevolgen – artikel 8 Apparaat kerndepartement (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	198.523	205.091	231.903	222.645	218.809	229.148	– 10.339
Uitgaven	198.490	202.238	229.684	221.938	218.518	229.148	– 10.630
Personeel Kerndepartement	136.284	140.023	152.171	155.780	155.195	156.910	– 1.715
waarvan Eigen personeel	126.960	130.878	141.261	144.572	146.100	148.076	– 1.976
waarvan Externe inhuur	9.127	8.844	10.399	10.610	8.769	8.080	689
waarvan Overige personele uitgaven	197	301	511	598	327	754	– 427
Materieel Kerndepartement	62.206	62.215	77.513	66.158	63.322	72.238	– 8.916
waarvan ICT	9.756	7.714	6.245	5.432	6.239	6.518	– 279
waarvan Bijdrage aan SSO's	30.699	38.790	44.910	37.342	34.147	36.479	– 2.332
waarvan Overige materiële uitgaven	21.751	15.711	26.358	23.384	22.935	29.241	– 6.306
Ontvangsten	36.211	38.909	69.490	51.786	50.916	52.552	– 1.636

Uitgaven (en verplichtingen)

Personeel kerndepartement (– € 1,7 mln.)

De lagere realisatie wordt voornamelijk veroorzaakt doordat vacatures later zijn opgevuld, dit ook met het oog op het invullen van een nog oplopende taakstelling in 2018 en door een andere systematiek van het verrekenen van uitgaven aan trainees. Vanwege een andere systematiek van het verrekenen van uitgaven aan trainees zijn zowel de uitgaven als de ontvangsten lager. Hiertegenover waren er hogere uitgaven voor arbeidsbeperkten en lonen (loonbijstelling). Per saldo een onderuitputting van € 1,7 mln.

Materieel kerndepartement (– € 8,9 mln.)

De lagere realisatie op het SSO-budget komt voornamelijk door een overboeking aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kader van de optimalisatie van archieven. Op overig materieel is de realisatie ook lager dan begroot, dit komt voornamelijk door lagere uitgaven bij DRZ, het omslagstelsel en communicatie. Bij DRZ zijn lagere uitgaven gerealiseerd voor ontmanteling en vernietiging van hennepkwekerijen. Dit komt door een gunstige aanbestedingsprijs en minder ruimingen dan begroot. De lagere uitgave voor het omslagstelsel komt door een lagere schadelast aan het rijkswagenpark. Als laatste hebben in verband met het demissionair kabinet in 2017 diverse communicatieprojecten geen voortgang kunnen vinden of zijn projecten vertraagd.

Ontvangsten

Ontvangsten (– € 1,6 mln.)

Vanwege een andere systematiek van het verrekenen van uitgaven aan trainees zijn zowel uitgaven als ontvangsten lager. Zie ook de personele uitgaven.

B. Totaaloverzicht apparaatsuitgaven Ministerie van Financiën

Onderstaande tabel geeft de totale apparaatuitgaven voor Financiën weer. Dit betreft de gerealiseerde apparaatsuitgaven voor het kerndepartement, de Belastingdienst en de ZBO’s/RWT’s.

Vanaf 2015 is DRZ geen baten-lastendienst (agentschap) meer, maar een directie onder het Ministerie van Financiën. De uitsplitsing in onderstaande tabel komt daarmee vanaf 2015 te vervallen. Het Ministerie van Financiën heeft geen agentschappen meer. Voor de AFM, DNB en de Waarderingskamer wordt de volledige overheidsbijdrage gebruikt voor hun apparaat. Met ingang van 2015 is de overheidsbijdrage voor het financieel toezicht in Nederland afgeschaft, conform Kabinetsbesluit, en ontvangen de AFM en DNB hiervoor dus geen overheidsbijdrage meer. Wel ontvangen ze nog een bijdrage voor enkele specifieke werkzaamheden, zoals toezicht op de BES-eilanden.

Totale apparaatsuitgaven Ministerie van Financiën (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Totaal apparaatsuitgaven Ministerie van Financiën	3.212.376	3.266.228	3.241.566	3.437.400	3.155.897	3.046.672	109.225
Totaal departement	3.143.630	3.182.954	3.220.090	3.409.293	3.142.543	3.032.458	110.085
Kerndepartement	198.490	202.238	229.684	221.938	218.518	229.148	– 10.630
Belastingdienst	2.945.140	2.980.716	2.990.406	3.187.355	2.924.025	2.803.310	120.715
Totaal apparaatskosten agentschappen	18.099	19.998	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.
DRZ	18.099	19.998	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.
Totaal apparaatskosten ZBO’s en RWT’s	50.647	63.276	21.476	28.107	13.354	14.214	– 860
Waarderingskamer	1.196	1.181	1.250	1.305	1.574	1.574	0
AFM	20.500	24.552	181	397	339	405	– 66
DNB	23.701	20.443	2.125	1.676	3.341	2.139	1.202
NLFI	5.250	17.100	17.920	24.729	8.100	10.096	– 1.996

In onderstaande tabel worden de gerealiseerde apparaatuitgaven kerndepartement per directoraat-generaal (DG) van het kerndepartement uitgesplitst.

Apparaatsuitgaven kerndepartement per DG (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	2017
Totaal kerndepartement	198.490	202.238	229.684	221.938	218.518
Generale Thesaurie	23.051	24.552	23.772	22.670	22.834
DG Rijksbegroting	20.384	20.443	20.954	21.364	21.797
SG-cluster	141.251	143.618	171.900	164.112	159.341
DG Fiscale Zaken	13.804	13.625	13.058	13.792	14.546

C. Taakstellingen

De taakstelling die het kerndepartement opgelegd heeft gekregen voor de apparaatuitgaven, liep in 2017 volgens schema.

Voor de Belastingdienst geldt de volgende tabel.

Taakstelling Belastingdienst vanaf Rutte I (bedragen x € 1.000)

	2014	2015	2016	2017	2018
Coalitieakkoord 2010 (Rutte I)	– 124.275	– 165.459	– 172.484	– 179.636	– 187.707
Coalitieakkoord 2012 (Rutte II)			– 46.248	– 103.569	– 125.655
Versterking toezicht en invordering
Intensiveringsmiddelen	169.000	157.000	157.000	157.000	157.000
Opbrengstentaakstelling	533.000	533.000	566.000	623.000	663.000

Voor de invulling van de taakstelling Rutte II geldt de volgende tabel voor het Ministerie van Financiën.

Invulling taakstelling Rutte II (bedragen x € 1 mln.)

	2016	2017	2018	Structureel
Departementale taakstelling	49,7	111,3	135,1	135,1
Kerndepartement	3,5	7,7	9,4	9,4
Belastingdienst	46,2	103,6	125,7	125,7
ZBO’s en RWT’s	0	0	0	0

In bovenstaande tabellen zijn alleen de taakstellingreeksen uit de regeerakkoorden Rutte I en II opgenomen66. De taakstellingen zijn structureel ingevuld met maatregelen op het terrein van efficiency/versobering en vereenvoudiging van wet- en regelgeving. In het regeerakkoord Rutte III is geen aanvullende taakstelling aan de orde.

Artikel 10 Nog onverdeeld

A. Tabel Budgettaire gevolgen

Budgettaire gevolgen – artikel 10 Nog onverdeeld (bedragen x € 1.000)

	2013	2014	2015	2016	Realisatie 2017	Vastgestelde begroting 2017	Verschil 2017
Verplichtingen	0	0	0	0	0	90.558	– 90.558
Uitgaven	0	0	0	0	0	90.558	– 90.558
Onvoorzien	0	0	0	0	0	90.558	– 90.558
Loonbijstelling	0	0	0	0	0	0	0
Prijsbijstelling	0	0	0	0	0	0	0
Ontvangsten	0	0	0	0	0	0	0

Toelichting

Vanuit dit artikel wordt onder andere de loon- en prijsbijstelling naar de artikelen overgeboekt. Dit artikel is tevens bedoeld om onzekere ontwikkelingen binnen de begroting van Financiën op te vangen. In 2017 is € 53,3 mln. overgeheveld naar artikel 1 Belastingen voor het bekostigen van de vertrekregeling van de Belastingdienst.

6. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Inleiding

De bedrijfsvoeringsparagraaf behandelt de bedrijfsvoeringsvraagstukken van het Ministerie van Financiën over 2017. De informatie in deze paragraaf geeft de Staten-Generaal de mogelijkheid om tot een afgewogen oordeel te komen over de stand van de bedrijfsvoering.

In het verslagjaar zijn de nodige stappen gezet om de aansturing van en het toezicht op de Belastingdienst en diens functioneren te verbeteren. Zo is de topstructuur van de Belastingdienst opnieuw ingericht. Verder is er meer aandacht voor risicomanagement en managementinformatie. Zo is in de jaarplanaanschrijving 2018 nadrukkelijk aandacht besteed aan het identificeren van risico’s en benodigde managementinformatie. Daarnaast zijn er wijzigingen aangebracht in het Audit Committee en is de controlfunctie versterkt binnen de Belastingdienst, en op concernniveau door een herpositionering en personele uitbreiding van de Hoofddirectie Financieel-Economische Zaken (HDFEZ).

Eén van de aanbevelingen van de Commissie onderzoek Belastingdienst (COB) was om sturingsarrangementen te ontwikkelen die ervoor zorgdragen dat de positie van de Belastingdienst als uitvoeringsorganisatie binnen het Ministerie van Financiën in lijn wordt gebracht met de rest van de Rijksdienst en dat de benodigde checks and balances in de aansturing worden aangebracht. In lijn met deze aanbeveling is gekozen voor een sturingsmodel gebaseerd op het agentschapsmodel, waarbij geen sprake is van een batenlastendienst. Voor het Ministerie van Financiën is dit sturingsmodel nieuw, zowel voor de eigenaar (Secretaris-Generaal, SG) als voor de opdrachtgever (Directoraat-Generaal Fiscale Zaken, DGFZ) en de opdrachtnemer (Directoraat-Generaal Belastingdienst, DGBD). Voor het implementeren van het sturingsmodel geldt daarom een meerjarig groeipad. De Belastingdienst maakt als een gewoon directoraat-generaal onderdeel uit van de organisatie van het Ministerie van Financiën. Het nu gekozen sturingsarrangement (sturingsmodel), met de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer biedt ruimte voor de zelfstandige rol en verantwoordelijkheid van de drie betrokken partijen. Tegelijk zorgt het ervoor dat deze rollen en verantwoordelijkheden gestructureerd en regelmatig bij elkaar worden gebracht, onder andere via de jaarplancyclus. In 2017 is voor het driehoeksoverleg van de SG met de DGFZ en de DGBD een startnotitie vastgesteld, waarin de samenwerkingsafspraken zijn geëxpliciteerd. Er hebben al meerdere driehoeksoverleggen plaatsgevonden.

Ondanks alle inspanningen om het functioneren van de Belastingdienst te verbeteren, moet worden geconstateerd dat de problemen bij de Belastingdienst groot, complex en hardnekkig zijn. Deze zijn niet eenvoudig en op korte termijn op te lossen; daarvoor moet over een langer tijdsbestek worden gekeken. De Belastingdienst staat voor de opdracht de fiscale wet- en regelgeving uit te voeren en te handhaven, de continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen en daarmee ook de belastingontvangsten te garanderen en tegelijkertijd te werken aan noodzakelijke, maar beheerste vernieuwing. De Belastingdienst kan geen dag verzaken. Door de frequentie en omvang van nieuwe wet- en regelgeving is de druk op de uitvoering, en daarmee ook op de ICT, de afgelopen jaren toegenomen. De continuïteit in de dienstverlening van de Belastingdienst is dan ook geen statisch gegeven. In de 19^e en 20^e halfjaarsrapportage is over de continuïteitsrisico’s van de Belastingdienst gerapporteerd, waarbij de algemene conclusie onverminderd was dat de continuïteit vooralsnog geborgd is. Momenteel worden de risico’s voor de continuïteit voor latere jaren onderzocht.

Paragraaf 1 Uitzonderingsrapportage

a. Rechtmatigheid

Naleving van de wet- en regelgeving voor huurtoeslag

De uitgaven en ontvangsten voor de huurtoeslag worden door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoord op beleidsartikel 01 Woningmarkt van het begrotingshoofdstuk XVIII Wonen en Rijksdienst. De Rijksbegrotingsvoorschriften schrijven voor dat – indien bij statistische steekproeven de maximale fout (inclusief de geconstateerde onzekerheid) de tolerantiegrens overschrijdt – de som van de meest waarschijnlijke fouten en/of onzekerheden wordt gerapporteerd in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het ministerie verantwoordelijk voor de uitvoering.

Voor de toeslagregelingen geldt een tolerantiegrens van 5%, behalve voor de huurtoeslag vanwege de geringe omvang van het desbetreffende begrotingshoofdstuk. Voor de huurtoeslag geldt voor 2017 een tolerantiegrens van € 99,9 mln. (2,3%). De maximale fout (inclusief de geconstateerde onzekerheid) in de uitgaven en ontvangsten voor de huurtoeslag overschrijdt de rapporteringstolerantie. De som van de meest waarschijnlijke fouten en onzekerheden voor deze uitgaven en ontvangsten bedraagt € 72 mln. (1,6%) en blijft daarmee onder de tolerantiegrens.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Op basis van de beschikbare informatie zijn er geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd die vermelding behoeven in de bedrijfsvoeringsparagraaf met betrekking tot de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie.

c. Financieel- en materieelbeheer

Naleving van de aanbestedingsregels

Het tv-programma Zembla meldde op 1 februari 2017 dat er sprake zou zijn van onregelmatigheden bij een aanbesteding voor de Broedkamer van de Belastingdienst. Uit eigen onderzoek bleek later dat in dit geval de regelgeving voor aanbesteding inderdaad niet correct is gevolgd. Oorzaken waren het ontbreken van heldere procedures, een juiste en passende houding en gedrag van betrokken medewerkers en het onvoldoende aanwezig zijn van checks and balances. Naar aanleiding hiervan is een groot aantal verbeteringen doorgevoerd. Zo zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van en de samenhang en samenwerking tussen de verschillende dienstonderdelen verduidelijkt en aangescherpt. Ook het in 2017 ingestelde verscherpt toezicht op het door de Belastingdienst aangaan van verplichtingen zorgt voor de nodige extra checks and balances.

Interne fiscale beheersing

Op 27 januari 2017 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de noodzaak om de beheersing van de fiscale processen binnen de Belastingdienst te verbeteren (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 331). Daartoe is begonnen met het inrichten van een Tax Control Framework (TCF) Belastingdienst. Het formuleren van een heldere en eenduidige fiscale strategie vormt hierbij een cruciaal startpunt. Deze strategie is inmiddels geformuleerd en zal breed worden uitgedragen om het fiscaal bewustzijn van managers en medewerkers binnen de Belastingdienst te vergroten.

In 2017 is een gateway review uitgevoerd op het implementatieplan TCF. Van de aanbevelingen die in de gateway review zijn gedaan, is met de aanbeveling «uitvoeren fiscale risicoanalyse» een start gemaakt en is de aanbeveling «verankeren TCF in de reguliere planning- en controlcyclus» geïmplementeerd.

Erf- en schenkbelasting

In 2017 is gebleken dat de oplevering van het nieuwe systeem voor de erf- en schenkbelasting is vertraagd, waardoor de aanslagen over 2017 later dan normaal zullen worden opgelegd. Bij Najaarsnota is de Tweede Kamer hierover geïnformeerd (Kamerstukken II 2017–2018, 34 845, nr. 1). De raming voor de erf- en schenkbelasting voor 2017 is met € 450 mln. neerwaarts bijgesteld. Het bedrag dat in 2017 niet opgelegd kan worden, zal in latere jaren alsnog worden geïnd.

Mini One Stop Shop

Vanaf 1 januari 2015 zijn de regels gewijzigd voor de omzetbelasting voor ondernemers die diensten verlenen aan particulieren in andere lidstaten op het gebied van elektronische dienstverlening, telecommunicatie en/of radio- en televisie-uitzendingen. De ondernemers die dergelijke diensten verrichten moeten vanaf 2015 de in rekening gebrachte btw aangeven en afdragen in de lidstaat van vestiging van de afnemer. In plaats van afzonderlijke aangiften en betalingen in iedere lidstaat, kan de ondernemer gebruik maken van de regeling Mini One Stop Shop (MOSS). Vanuit de Europese MOSS-regelgeving is bepaald dat ondernemers geen aangifte of correctie op een aangifte (en daarbij geen betalingen) mogen indienen na het verstrijken van de 3-jaarstermijn. Deze wetgeving dient voor 20 april 2018 gerealiseerd te zijn. De aanpassingen die nodig zijn om dit proces goed uit te voeren liggen op planning.

Bij de bouw van het MOSS-systeem is – op basis van urgentie in relatie tot de ingangsdatum van de wetgeving – een minimale variant van de benodigde applicaties geïmplementeerd. Een onbedoeld effect was dat er geen zekerheid kon worden verkregen over de volledigheid en juistheid van de gegevensverwerkingen. Inmiddels is door een succesvolle release eind februari deze onzekerheid verholpen. Ultimo 2017 staat in de financiële administratie een bedrag van circa € 336 mln. open, waarvoor nog moet worden vastgesteld dat aangifte en ontvangen bedrag met elkaar overeenkomen.

Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn

In 2017 is het percentage Awb-conform afgehandelde bezwaren verbeterd van 81% naar 86%. Voor 2017 is het niet gelukt om de doelstelling van minimaal 90% te halen. Met name bij de behandeling van bezwaren inkomstenbelasting waren in 2017 de gevolgen van het vertrek van personeel merkbaar. Verder zijn de voorziene nieuwe digitale voorzieningen niet in 2017 opgeleverd. De oplevering van deze voorzieningen staat nu gepland voor het eerste half jaar 2018.

Overige bedrijfsvoeringsrisico’s bij de Belastingdienst

In 2017 hebben zich op een aantal terreinen binnen de Belastingdienst (bedrijfsvoerings)risico’s voorgedaan, waarover de Tweede Kamer al uitgebreid is geïnformeerd. Daarom wordt in deze bedrijfsvoeringsparagraaf verwezen naar de betreffende Kamerstukken. Het betreft de procedures bij de afgifte van rulings (Kamerstukken II 2017–2018, 25 087, nr. 187) en problemen bij veranderingen in de invordering in het segment MKB kleinbedrijf (Kamerstukken II 2017–2018, 31 066, nr. 389).

Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten

Als werkgever heeft het Ministerie van Financiën de opdracht invulling te geven aan de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Op basis van de quotumregeling en het door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgelegde quotum van 1,93% moeten het kerndepartement en de Belastingdienst (cumulatief) 26 respectievelijk 767 banen hebben gerealiseerd per 1 januari 2018. Het kerndepartement heeft eind 2017 met 30,3 fte’s aan de norm voldaan. Bij de Belastingdienst is het niet gelukt om het opgelegde quotum te halen. Eind 2017 heeft de Belastingdienst 155 banen gerealiseerd. De Belastingdienst heeft meerdere maatregelen getroffen om zo veel mogelijk banen voor medewerkers met een arbeidsbeperking te realiseren, maar evengoed wordt verwacht dat het quotum van 767 banen voor de Belastingdienst ook in 2018 niet haalbaar is.

Claims SNS Reaal

Sinds enkele jaren loopt een rechtszaak van de Staat over de onteigening van effecten en vermogensbestanddelen van SNS Reaal N.V. en SNS Bank N.V. De Ondernemingskamer buigt zich momenteel over de vaststelling van de schadeloosstelling. De uitkomst daarvan en de omvang van mogelijk daaruit volgende claims is nog niet bekend.

d. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

Algemene Rekenkamer over het jaarverslag IX Financiën 2016

In 2017 is aandacht besteed aan de 8 onvolkomenheden in de bedrijfsvoering die door de Algemene Rekenkamer zijn geconstateerd in het Rapport bij het jaarverslag IX Financiën 2016 (Kamerstukken II 2016–2017, 34 725 IX, nr. 2).

Legacy-problematiek IT Belastingdienst

Verouderde ICT-systemen zorgen voor problemen in de uitvoering van de processen van de Belastingdienst, vooral bij het doorvoeren van nieuwe belastingmaatregelen. Het programma Regie modernisering IV-landschap beoogt deze zogenaamde legacy-problematiek en de bijbehorende risico’s op te lossen, zodat de dagelijkse continuïteit is geborgd en het doorvoeren van wetswijzigingen en andere procesvernieuwingen mogelijk is. Onder meer de afhankelijkheid van de besluitvorming op de Investeringsagenda en problemen met het ombouwen van applicaties naar een moderne technologie (rationalisatie) hebben tot een vertraging in de uitvoering van het programma geleid.

Integraal inzicht in beheer en onderhoud huidige ICT Belastingdienst

De Belastingdienst had in 2016 geen meerjarig inzicht in de uitgaven van beheer en onderhoud van de ICT-systemen. In 2017 zijn de resultaten opgeleverd die inzicht geven in de toewijzing van de ICT-uitgaven aan processen, middelen en subjecten (Kubus de Jong). Deze resultaten betreffen op het ICT-landschap aansluitende informatie uit de financiële administratie en door het dienstonderdeel Informatievoorziening vastgestelde verdeelsleutels. Ten behoeve van de financiële sturing wordt in 2018 gewerkt aan een verbeterd uitgavenmodel en de aanpassing van achterliggende administraties. Dit om het verband tussen (verwachte) uitgaven en besparingen eenduidig te kunnen leggen.

Managementinformatie Belastingdienst

De Belastingdienst heeft in 2017 gewerkt aan een verbetering van de managementinformatie door de ontwikkeling van een doelenhiërarchie, een daarop gebaseerde set van prestatie-indicatoren en een herziening van de interne managementrapportage. Het streven is te komen tot een rapportage waarin de belangrijkste afwijkingen en uitzonderingen ten opzichte van de doelstellingen duidelijk naar voren komen, zodat goed zichtbaar is waar bijsturing vereist is. Verder zijn er voorbereidingen getroffen om het huidige uitgavenmodel, dat inzicht geeft in de uitgaven van de Belastingdienst, de komende jaren ook als sturingsinstrument te kunnen gebruiken. Ook is begonnen met de ontwikkeling van een budgetmodule om het management van de Belastingdienst te ondersteunen bij het opstellen van meerjarige begrotingscijfers. Met de doorontwikkeling van de uitgaven- en budgetmodule zal de kwaliteit en beschikbaarheid van de sturingsinformatie verder worden verbeterd.

Sturing en beheersing Investeringsagenda

Onder de noemer van de Investeringsagenda staat de Belastingdienst voor de grote opgave zijn werkprocessen – waar mogelijk – digitaal en geïntegreerd uit te voeren. Deze opgave is nodig om goede eigentijdse dienstverlening te bieden voor burgers en bedrijven en adequaat toezicht uit te kunnen oefenen. In 2017 is de Investeringagenda herijkt, waarbij waarborgen zijn gesteld als: eisen aan het implementatieplan, een gefaseerde vrijgave van middelen voor projecten van de Investeringsagenda, rapportage-eisen, het laten uitvoeren van een second opinion op de Investeringsagenda met bijzondere aandacht voor de ICT-component, de inrichting van een governance op verbetering van sturing en beheersing en de uitwerking van programmamanagement. Op 19 september 2017 heeft de Staatssecretaris de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2017–2018, 31 066, nr. 378) geïnformeerd over deze herijking. Op 29 november 2017 is het rapport van VKA/Berenschot over fase 1 van de second opinion aan de Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2017–2018, 31 066, nr. 389).

Strategisch personeelsbeleid Belastingdienst

In 2017 heeft de Belastingdienst verder vorm gegeven aan het strategisch personeelsbeleid en de aansluiting daarvan op die van het kerndepartement. Onderdeel van het personeelsbeleid is een cyclus van meerjarige personeelsplannen, waarbij de in-, door- en uitstroom – ook in relatie tot de Investeringsagenda – op elkaar afgestemd worden. In het verlengde hiervan zijn in 2017 de managementrapportages over het verloop van de personele formatie en bezetting verder verbeterd. Verder wordt door de inrichting van de topstructuur van het DG Belastingdienst duidelijkheid gecreëerd over de taken en verantwoordelijkheden op het terrein van kaderstelling, control en uitvoering van het personeelsbeleid binnen de Belastingdienst.

M&O-beleid kleine belastingmiddelen Belastingdienst

In 2017 is het handhavingsbeleid en de organisatie met betrekking tot de kleine belastingmiddelen opnieuw ingericht. Het handhavingsplan voor 2018 is hierop aangepast. In dit kader is een werkwijze ontwikkeld, waarmee ketenbreed de eerste ervaringen worden opgedaan voor de middelen Verhuurdersheffing en Assurantiebelasting. Daarna volgen de overige middelen.

Bedrijfscontinuïteitsbeheer Belastingdienst

De Belastingdienst beschikt over een roadmap waarin stappen zijn aangegeven om het bedrijfscontinuïteitsbeheer te verbeteren. Doel is om – per bedrijfsonderdeel – voor de kritische processen een Business Impact Analyse (BIA) op te stellen, waarmee de risico’s voor bedrijfscontinuïteit in kaart worden gebracht. Door capaciteitsproblemen is dit in 2017 niet bij alle bedrijfsonderdelen volledig gelukt.

Aansturing van en toezicht op de Belastingdienst

In het verslagjaar zijn de nodige stappen gezet om het functioneren van en het toezicht op de Belastingdienst te verbeteren en te versterken. De aansturing van de Belastingdienst is ingericht volgens het rijksbrede toegepaste driehoeksmodel, met de rollen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Hiertoe is in 2017 het driehoeksoverleg opgericht; de uitgangspunten, rollen en wederzijdse verplichtingen zijn vastgelegd in een startdocument. Verder is de reorganisatie en versterking van HDFEZ in gang gezet. Per 1 oktober zijn kwartiermakers/beoogd afdelingshoofden gestart om de nieuwe organisatie mede vorm te geven. De rol van de SG als eigenaar wordt versterkt. Daarnaast is een nieuwe topstructuur voor de Belastingdienst vastgesteld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen kaderstelling, control en uitvoering en zijn kwartiermakers benoemd voor de verschillende directies binnen de Belastingdienst. Ook is de planning- en controlcyclus tussen het kernministerie en de Belastingdienst versterkt. Zo is bijvoorbeeld in de jaarplanaanschrijving meer focus gelegd op strategische ontwikkelingen, inzicht in activiteiten, taken en budgetten, investeringen en risicomanagement (naar aanleiding van – onder andere – de COB-aanbevelingen).

Overige risico’s in de bedrijfsvoering

Algemene verordening gegevensverwerking

Vanaf 25 mei 2016 is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) van de EU rechtstreeks van toepassing op alle gegevensverwerkingen door het Ministerie van Financiën. De einddatum waarop de AVG moet zijn geïmplementeerd is 25 mei 2018.

In 2017 is gewerkt aan het in overeenstemming brengen van de bedrijfsvoering met de AVG. De verwachting is dat het kerndepartement tijdig aan de vereisten van de AVG kan voldoen. Voor de Belastingdienst geldt dat de implementatie van de AVG zich voor de periode tot 25 mei 2018 richt op een te bereiken basispositie. Gelijktijdig moet ervoor worden gezorgd dat de Belastingdienst duurzaam in lijn komt met de eisen die de AVG stelt aan het verwerken van persoonsgegevens. Hiervoor is meer tijd nodig dan de voorgeschreven periode tot 25 mei 2018.

IT-beheer

In het kader van de wettelijke taak heeft de ADR ook in 2017 onderzoek gedaan naar het algemene beheer van specifieke IT-systemen van het kerndepartement. De ADR heeft hierbij gekeken naar het wijzigingsbeheer, wachtwoordbeheer, gebruikersbeheer, beveiliging van componenten en optioneel back-up en herstel. Op basis van haar onderzoek concludeert de ADR dat Financiën ten opzichte van eerder onderzoek in 2016 vorderingen heeft gemaakt met het verhelpen van de tekortkomingen op dit gebied. De opzet en bestaan van de beheersmaatregelen zijn grotendeels aanwezig en worden uitgevoerd. Naast het volledig maken van de opzet van de beheersmaatregelen, dient nog de vastlegging van de uitvoering op consistente en gestructureerde manier te gebeuren.

Agentschap

De afgelopen jaren heeft het Agentschap van de Generale Thesaurie gewerkt aan het ontwikkelen en verbeteren van de controlfunctie. Ook in 2017 heeft het Agentschap op dit gebied vorderingen geboekt. Zo is de interne controle geïntensiveerd en zijn processen, risico’s en beheersmaatregelen over het algemeen goed beschreven. Het verbeterproces is echter nog niet afgerond: er is met name op procesmatig ICT-gebied nog een aantal zaken die de komende tijd verbeterd kunnen worden om de controlfunctie bij het Agentschap optimaal in te richten.

Verder is bij het treasurymanagementsysteem van het Agentschap de mogelijkheid ontdekt om buiten het reguliere toegangspad hogere rechten te verkrijgen in de database. Om het risico op ongeautoriseerde wijzigingen in gebruikersdata af te dekken, zijn aanvullende beheersingsmaatregelen getroffen die van kracht blijven totdat een definitieve oplossing kan worden geïmplementeerd.

Paragraaf 2 Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O)

Het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik vraagt om goede rechtshandhaving, waar het tegengaan van fraude bij de uitvoering van fiscale wet- en regelgeving en de toeslagenregelingen integraal deel van uitmaakt. Voor het heffen en innen van belastingen en het betalen van toeslagen is de Belastingdienst afhankelijk van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken en van beschikbare contra-informatie. De bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik richt zich niet meer uitsluitend op de achterkant van een proces, wanneer het geld al is uitgekeerd, maar steeds meer op de voorkant: bij de aanvraag of de aangifte. Voor de activiteiten die in 2017 zijn uitgevoerd, wordt verwezen naar de toelichting in beleidsartikel 1 Belastingen van dit jaarverslag. Over de aanpak van M&O is tussentijds aan de Tweede Kamer gerapporteerd in de 19^e en 20^e halfjaarsrapportage Belastingdienst (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 355 respectievelijk Kamerstukken II 2017–2018, 31 066, nr. 389).

Naleving 1 bankrekeningnummer

In artikel 25 van de Algemene wet op de inkomensafhankelijke regelingen (Awir) is bepaald dat uitbetaling van een toeslag plaatsvindt op een bankrekening die op naam staat van de belanghebbende, tenzij bij ministeriële regeling een uitzondering daarop wordt toegestaan. Het doel van deze bepaling is het voorkomen van fraude. Gebleken is dat het voorkomt dat kinderen, anders dan wat de letterlijke toepassing van deze bepaling met zich mee zou brengen, hun zorgtoeslag laten uitbetalen op een bankrekening die op naam staat van de ouders.

Grote lopende ICT-projecten

Bij de Belastingdienst wordt een aantal grote ICT-projecten uitgevoerd waarover in het Rijksdashboard door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt gerapporteerd (www.rijksictdashboard.nl). In 2017 is bij de projecten Erf- en Schenkbelasting en Mini One Stop Shop een zodanige vertraging opgetreden dat dit in deze bedrijfsvoeringsparagraaf moet worden vermeld.

Audit Committee

Het Audit Committee vergaderde in 2017 viermaal en is versterkt met drie nieuwe externe leden. De in 2017 laatst gehouden vergadering stond voor het eerst onder voorzitterschap van de SG. Het Audit Committee heeft in 2017 de lijn van de eerdere jaren doorgezet om een substantieel deel van zijn tijd te besteden aan de Belastingdienst. Daarnaast zijn ook reguliere onderwerpen zoals de uitkomsten van de planning- en controlcyclus en de uitgevoerde audits (door de ADR en AR) aan de orde geweest. Verder is de voortgang van de door de AR geconstateerde onvolkomenheden in elke bijeenkomst van het Audit Committee besproken.

Het Audit Committee heeft in 2017 een zelfevaluatie uitgevoerd op zijn eigen functioneren. Het beeld hiervan is over het algemeen positief. Op onderdelen waren verbeteringen mogelijk (samenstelling en vorm van het Audit Committee, aandacht voor risicomanagement). Hiervoor zijn inmiddels verbeteracties uitgevoerd.

Informatiebeveiliging

Het departement miste een structuur om beheersmaatregelen en verbetertrajecten op het gebied van de beheersing van de informatiebeveiliging te prioriteren. Beheersingsmaatregelen worden uitgevoerd, maar er is geen centraal inzicht in de risico’s, voortgang en verbeterplannen voor informatiebeveiliging. Inmiddels zijn de cruciale posities voor de beheersing van informatiebeveiliging bemenst en is gestart met het actualiseren van de risicorapportages. In 2018 zal het informatiebeveiligingsbeleid verder worden geactualiseerd door de governancestructuur te beschrijven met rollen en verantwoordelijkheden en de verbinding tussen visie en lange termijndoelen te leggen.

Het Ministerie van Financiën heeft op 23 februari 2018 een ICV-BIR afgegeven (In Control Verklaring Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst). In de ICV-BIR wordt melding gemaakt van de volgende informatiebeveiligingsproblemen bij de afdeling Data & Analytics (D&A) van de Belastingdienst. Uit een onderzoek dat in 2017 is uitgevoerd, bleek dat binnen de afdeling D&A geen invulling is gegeven aan actieve monitoring van het gegevensgebruik en dat in een aantal gevallen persoonsgegevens tegen de regels buiten de Belastingdienst zijn gebracht voor werkgerelateerde bewerking of analyse (Kamerstukken II 2017–2018, 31 066 nr. 379). Hierop heeft de Belastingdienst maatregelen getroffen en inmiddels is de fysieke toegang ingeperkt, zijn diverse bewustzijnscampagnes voor de medewerkers gestart en vindt via een technische oplossing continue monitoring plaats van het gegevensgebruik en datacompartimentering van de analyseomgeving.

Conclusie

Het Ministerie van Financiën heeft in 2017 de aanbevelingen uit het COB-rapport ter hand genomen en hierover gerapporteerd in twee voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 374 en Kamerstukken II 2017–2018, 31 066, nr. 391). Er zijn in het verslagjaar dan ook verschillende stappen gezet om de bedrijfsvoering van de Belastingdienst te verbeteren en meer in verbinding te brengen met de bedrijfsvoering van het kerndepartement. Ook is gewerkt aan de versterking van de aansturings- en toezichtsrelatie van het kerndepartement met de Belastingdienst. In 2017 zijn hiervoor veel verbeteracties in gang gezet. Deze moeten de komende jaren hun vruchten gaan afwerpen. Het vergt evenwel een lange adem om bij een grote en complexe organisatie als de Belastingdienst structurele en soms ook hardnekkige problemen afdoende het hoofd te bieden.

Verder is er sprake geweest van ordelijk en beheerst verlopen bedrijfsprocessen, welke tevens voorzien in waarborgen voor een rechtmatige begrotingsuitvoering, inclusief een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.