Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Het voorliggende wetsvoorstel beoogt een eenduidige relatie van de eigen bijdrage in de huurtoeslag met het huurbeleid, beëindiging van automatische compensatie via de huurtoeslag en beperking van de armoedeval bij het overschrijden van de maximale inkomensgrenzen. In navolging op de rapporten «Beleidsdoorlichting artikel 1 Woningmarkt»1, «IBO Sociale Huur: de prijs voor betaalbaarheid»2 en «Onderzoek marginale druk in inkomensbeleid»3 zijn in het regeerakkoord 2017 «Vertrouwen in de Toekomst» twee wijzigingen in de huurtoeslag aangekondigd die met het voorliggende wetsvoorstel worden doorgevoerd. Ten eerste wordt voorgesteld de eigen bijdrage in de huurtoeslag te indexeren met de verwachte huurprijsontwikkeling, in plaats van met de laagste van ofwel de huurprijsontwikkeling ofwel de netto-bijstandsontwikkeling (door het schrappen van de zogenoemde KAN-bepaling). Ten tweede wordt voorgesteld de maximale inkomensgrenzen in de huurtoeslag te laten vervallen waardoor de huurtoeslag over een langer inkomenstraject wordt afgebouwd.

2. Inhoud van het wetsvoorstel

2.1 Schrappen KAN-bepaling

De eigen bijdrage in de huurtoeslag bestaat uit een inkomensafhankelijk deel (normhuur) en een inkomensonafhankelijke opslag (van € 16,94 per maand). In de Wet op de huurtoeslag (Wht) is bepaald dat de normhuur jaarlijks wordt geïndexeerd. De opslag van € 16,94 kent geen jaarlijkse indexering. Voor de indexering van de normhuur is in de Wht de zogenoemde KAN-bepaling opgenomen. Op grond van deze KAN-bepaling (artikel 27, vierde lid, van de Wht) wordt de eigen bijdrage in de huurtoeslag geïndexeerd met de laagste van het percentage van de huurprijsontwikkeling of het percentage van de netto-bijstandsontwikkeling.

Dit betekent dat als de bijstandsontwikkeling achterblijft bij de huurprijsontwikkeling, dit nu gecompenseerd wordt via een minder sterke stijging van de eigen bijdrage in de huurtoeslag. Daarmee is sprake van een automatische compensatie via de huurtoeslag voor een achterblijvende bijstandsontwikkeling.

Zoals ook in de rapporten «Beleidsdoorlichting artikel 1 Woningmarkt» en «IBO Sociale Huur: de prijs voor betaalbaarheid» is geconcludeerd, leidt het schrappen van de KAN-bepaling tot beëindiging van deze automatische compensatie en meer transparantie van de huurtoeslag. De eigen bijdrage in de huurtoeslag wordt in het vervolg altijd geïndexeerd met het percentage van de huurprijsontwikkeling, waardoor er een eenduidige relatie met het huurbeleid ontstaat. Ook wordt hiermee de doorwerking van bijvoorbeeld maatregelen in de sociale zekerheid uit de regeling gehaald.

2.2 Vervallen maximale inkomensgrenzen

Op grond van de Wht bestaat er geen recht op huurtoeslag als het inkomen van het huishouden meer bedraagt dan de in de Wht opgenomen maximale inkomensgrenzen. Na deze maximale inkomensgrenzen vervalt het recht op huurtoeslag volledig. Tot deze grenzen wordt de huurtoeslag geleidelijk afgebouwd. Het bestaan van deze maximale inkomensgrenzen zorgt ervoor dat een beperkte stijging van het inkomen kan leiden tot verlies van de volledige huurtoeslag.

Op grond van het voorliggende wetsvoorstel vervallen deze maximale inkomensgrenzen. Met het vervallen van de maximale inkomensgrenzen wordt de huurtoeslag over een langer inkomenstraject afgebouwd. Hierdoor verdwijnt de situatie waarbij bij een beperkte stijging van het inkomen ineens de volledige huurtoeslag vervalt en wordt armoedeval voorkomen. Tevens heeft het vervallen van de maximale inkomensgrenzen, zoals ook het rapport «Onderzoek marginale druk in inkomensbeleid» aangeeft, voor deze huishoudens een groot effect op het verlagen van de marginale druk4.

De huidige maximale inkomensgrenzen in de Wht worden ook gebruikt voor de afbakening van de doelgroep waarvoor corporaties op grond van de Woningwet passend moeten toewijzen (een woning toewijzen met een huur onder de toepasselijke aftoppingsgrens). Het kabinet ziet geen aanleiding om wijzigingen aan te brengen in de omvang van de doelgroep voor het passend toewijzen. In dit wetsvoorstel worden de inkomensgrenzen voor de toepassing van de passendheidstoets daarom behouden. Door het behoud van de maximale inkomensgrenzen voor dit doel is er geen materiële wijziging in de regels voor passend toewijzen.

Door het vervallen van de maximale inkomensgrenzen loopt de huurtoeslag door tot bij een hoger inkomen. Het feitelijke bereik van de huurtoeslag in relatie tot het inkomen wordt door het vervallen van de inkomensgrenzen bepaald door het moment dat de inkomensafhankelijke afbouw van de huurtoeslag leidt tot een nihiltoekenning. Aangezien de hoogte van de huurtoeslag ook afhankelijk is van de hoogte van de huur waarvoor huurtoeslag wordt verstrekt, hangt het inkomen waarbij de nihiltoekenning wordt bereikt ook af van de hoogte van de huur van het huishouden. In onderstaande figuren wordt het verloop van de huurtoeslag gepresenteerd voor een huur op de in de huurtoeslagregeling opgenomen lage aftoppingsgrens (€ 597,30 per maand in 2018). De eerste grafiek laat het verloop zien voor huishoudens onder de pensioengerechtigde leeftijd, de tweede figuur voor huishoudens boven de pensioengerechtigde leeftijd. Daarbij wordt het verloop getoond voor zowel meerpersoonshuishoudens (MP) als alleenstaanden (AS). In de figuren wordt zowel de situatie 2018 getoond, als de situatie die gaat gelden na vervallen van de maximale inkomensgrenzen.

3. Gevolgen

3.1 Gevolgen voor de burger

3.1.1. Inkomenseffecten

Het schrappen van de KAN-bepaling heeft gevolgen voor huidige huurtoeslagontvangers. Door het schrappen van de KAN-bepaling stijgt de eigen bijdrage in de toekomst harder dan zonder deze wijziging. De wijziging leidt niet tot een daling van het bedrag aan huurtoeslag dat huishoudens ontvangen, maar wel kan de huurtoeslag in de toekomst iets minder hard stijgen dan zonder deze wijziging. De uiteindelijke effecten van het schrappen van de KAN-bepaling hangen af van het toekomstige verschil tussen de netto-bijstandsontwikkeling en huurontwikkeling.

Op basis van de huidige inzichten5 leidt het schrappen van de KAN-bepaling tot een beperking van de stijging van de huurtoeslag met gemiddeld circa € 0,80 per maand; met het schrappen van de KAN-bepaling stijgt de huurtoeslag gemiddeld circa € 6,00 per maand, zonder het schrappen van de KAN-bepaling met gemiddeld circa € 6,80 per maand. De beperking van de stijging huurtoeslag van circa € 0,80 per maand is voor alle huurtoeslagontvangers gelijk. Door verschillende besteedbare inkomens van huishoudens kunnen in de koopkrachtcijfers wel kleine verschillen tussen verschillende huishoudens zitten. Het jaarlijkse koopkrachteffect varieert tussen 0,0% en –0,1%. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) neemt deze maatregel op dezelfde manier mee in de berekeningen van de totale jaarlijkse koopkracht van huishoudens, zoals gedaan is in de brief van de Minister van SZW aan de Tweede Kamer over het totale koopkrachtbeeld voor de komende vier jaar6.

De beschreven effecten kunnen echter niet op zichzelf worden bezien. Bij het regeerakkoord is een integrale afweging van het totaal aan koopkrachteffecten gemaakt. De effecten van de wijzigingen in de huurtoeslag zijn, samen met alle andere in het regeerakkoord opgenomen maatregelen, meegenomen in het algemene koopkrachtbeeld van het regeerakkoord. De Minister van SZW heeft hierover een brief aan de Tweede Kamer gestuurd7. Uit dit koopkrachtbeeld blijkt dat huurders er, rekening houdend met de maatregelen uit het regeerakkoord, de komende jaren gemiddeld 0,8% per jaar op vooruit zullen gaan.

Het vervallen van de maximale inkomensgrenzen heeft voor huidige huurtoeslagontvangers bij een gelijkblijvend inkomen geen effect. Wel wordt voorkomen dat deze groep bij een beperkte stijging van het inkomen direct de hele toeslag kan verliezen. Dit leidt vaak ook tot terugvorderingen van al uitgekeerde voorlopige toeslagen. Op dit moment moeten circa 77.000 huurtoeslagontvangers achteraf hun volledige huurtoeslag terugbetalen omdat ze op grond van hun inkomen alsnog geen recht op huurtoeslag blijken te hebben. Daarnaast heeft het vervallen van de maximale inkomensgrenzen een effect voor huishoudens in een huurwoning met een inkomen iets boven de huidige maximale inkomensgrenzen. Deze huishoudens krijgen door de wijziging de mogelijkheid huurtoeslag aan te vragen. Het gaat om circa 115.000 extra huishoudens die recht op huurtoeslag krijgen. Deze groep krijgt recht op een gemiddeld bedrag aan huurtoeslag van circa € 50 per maand, met een maximum van € 185 per maand.

3.1.2. Administratieve lasten

Het schrappen van de KAN-bepaling leidt niet tot extra administratieve lasten voor de burger; in het aanvraagproces voor de huurtoeslag verandert er niets. Door het vervallen van de maximale inkomensgrenzen nemen de administratieve lasten voor de huishoudens die recht krijgen op huurtoeslag met naar schatting € 287.500 toe, omdat het circa 10 minuten kost om een aanvraag in te dienen om in aanmerking te kunnen komen voor huurtoeslag. Daarnaast is het mogelijk dat een deel van deze huishoudens de huurtoeslag deels terug moet betalen omdat ze hun inkomen verkeerd hebben ingeschat. Dit zal leiden tot een extra betalingshandeling van circa 2 minuten en extra administratieve lasten van circa € 12.500. Ook is er sprake van kennisname van 1 minuut en eenmalige kennisnamekosten van € 28.750.

3.2 Gevolgen voor de overheid (Belastingdienst)

De Belastingdienst heeft twee uitvoeringstoetsen uitgevoerd naar de voorgestelde wijzigingen. De gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoetsen die als bijlagen bij de indiening van dit wetsvoorstel zijn bijgevoegd8. Het schrappen van de KAN-bepaling is uitvoerbaar en leidt niet tot uitvoeringskosten, omdat de kosten voor de noodzakelijke systeemaanpassingen vallen binnen de jaaraanpassingen. De wijziging kan tijdig in de toeslagensystemen worden verwerkt indien de indexatie, zoals ieder jaar te doen gebruikelijk, aangeleverd wordt voor 15 oktober 2018.

Het vervallen van de maximale inkomensgrenzen is ook uitvoerbaar en wordt gezien als een vereenvoudiging. De uitbreiding van het aantal huishoudens dat recht heeft op huurtoeslag (circa 115.000) levert extra werk op. Tegelijk voorkomt het voorstel een aantal (hoge) terugvorderingen (circa 77.000) wat de dienstverlening ten goede komt. Deze wijziging vergt een aanpassing van de systemen en van de rekentools. Ten aanzien van de massale processen kan de volumegroei binnen de bestaande systemen worden opgevangen. De structurele uitvoeringskosten stijgen als gevolg van de toename van de doelgroep met circa € 1,4 miljoen. Incidenteel is nog ruim € 0,2 miljoen nodig voor de aanpassing van de systemen.

Verder heeft de Autoriteit Woningcorporaties (Aw) een Handhaafbaarheids-, Uitvoerbaarheids- en Fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) uitgevoerd naar de technische wijziging waarbij in de Woningwet ook naar een bij het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (BTIV) 2015 te bepalen huishoudinkomen wordt verwezen. De Aw heeft geen opmerkingen bij de voorgestelde wijziging in de regelgeving in het kader van handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid. De voorgestelde wijziging heeft geen effect op de inzet of werkwijze van de Aw.

3.3 Financiële gevolgen voor het Rijk

De in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen hebben effect op de uitgaven huurtoeslag en daarmee op de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het gaat om de in tabel 1 opgenomen bedragen. Vanwege het vervallen van de KAN-bepaling zullen de uitgaven huurtoeslag in de toekomst met gemiddeld circa € 13 miljoen per jaar minder sterk stijgen dan zonder deze wijziging. In 2020 ligt de verwachte huurontwikkeling lager dan de netto-bijstandsontwikkeling en heeft het schrappen van de KAN-bepaling geen budgettaire effecten. Door het vervallen van de maximale inkomensgrenzen krijgen meer huishoudens recht op huurtoeslag, waardoor vanaf 2020 de uitgaven huurtoeslag toenemen met € 70 miljoen per jaar. De in tabel 1 opgenomen uitgaven zijn geraamd op basis van de huidige economische inzichten9. De uitgaven voor het vervallen van de maximale inkomensgrenzen zijn conform de raming zoals opgenomen in het regeerakkoord. De uitgaven voor het schrappen van de KAN-bepaling liggen lager dan in de raming zoals opgenomen het regeerakkoord. De uiteindelijke budgettaire effecten van het schrappen van de KAN-bepaling hangen af van het toekomstige verschil tussen de netto-bijstandsontwikkeling en huurontwikkeling.

Tabel 1: Budgettaire gevolgen wetsvoorstel (in € miljoenen)

	2019	2020	2021	2022
Schrappen KAN-bepaling	– 7	– 7	– 34	– 51
Vervallen maximale inkomensgrenzen		70	70	70
Totaal	– 7	63	36	19

4. Inwerkingtreding

In het regeerakkoord is de inwerkingtreding van het schrappen van de KAN-bepaling per 1 januari 2019 voorzien en voor het vervallen van de maximale inkomensgrens inwerkingtreding per 1 januari 2020. Om de vereiste implementatie per 1 januari 2019 te realiseren, dient de Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk op 15 oktober 2018 definitieve zekerheid te hebben over de toe te passen parameters huurtoeslag voor het jaar 2019.

5. Consultatie

Ter voorbereiding van de wijziging is het wetsvoorstel voorgelegd aan Aedes, IVBN, Vastgoedbelang, Woonbond en VNG. Het wetsvoorstel is in deze periode ook via internet (https://www.internetconsultatie.nl/wijziginghuurtoeslag) ter consultatie aangeboden om iedere geïnteresseerde de mogelijkheid te geven te reageren. Hierna wordt op hoofdlijnen ingegaan op de reacties die zijn gegeven en de wijze waarop hier mee is omgegaan door de regering. Naar aanleiding van de consultatie is de memorie van toelichting op een aantal onderdelen verhelderd.

Internetconsulatie

Er zijn in totaal 24 reacties gekomen op dit wetsvoorstel bij de internetconsultatie. Er zijn naast reacties van individuele burgers ook reacties binnen gekomen van KBO-PCOB (grootste seniorenorganisatie van Nederland)10, Ieder(in) (netwerk voor mensen met een beperking of chronische ziekte), Woningcorporatie Vidomes11, Huurdersvereniging De Bewonersraad Friesland12, Aedes (vereniging van woningcorporaties)13, de Woonbond (koepelorganisatie voor huurders)14 en Amsterdamse federatie van woningcorporaties (AFWC).

De reacties van individuele burgers zijn verdeeld voor de twee maatregelen van dit wetsvoorstel. Er is positief gereageerd op het vervallen van de maximale inkomensgrenzen. Anderzijds leidt het afschaffen van de KAN-bepaling tot zorgen over de betaalbaarheid van het wonen. Ook Ieder(in), Huurdersvereniging De Bewonersraad Friesland en AFWC delen deze zorgen over de betaalbaarheid. Zoals toegelicht in onderdeel 3.1.1 van de memorie van toelichting zijn de effecten van de wijzigingen in de huurtoeslag, samen met alle andere in het regeerakkoord opgenomen maatregelen, meegenomen in het algemene koopkrachtbeeld van het regeerakkoord. Verder zijn naar aanleiding van deze zorgen de onderdelen 2.1 en 3.1.1 van de memorie van toelichting verder aangevuld.

KBO-PCOB vindt het vervallen van de maximale inkomensgrenzen een goede maatregel, maar ziet het liefst dat het kabinet afziet van het schrappen van de KAN-bepaling. Anders vindt KBO-PCOB een betere onderbouwing van de koopkracht- en budgettaire effecten gewenst. De memorie van toelichting is uitgebreid met deze effecten in de onderdelen 3.1 en 3.3 KBO-PCOB heeft daarnaast voorgesteld om niet jaarlijks automatisch de eigen bijdrage met huurprijsontwikkeling te indexeren, maar om jaarlijks een besluit te nemen over de indexering, of de KAN-bepaling uitsluitend te schrappen voor de voorziene duur van de huidige kabinetsperiode. Voor 2009 was er sprake van een jaarlijkse vrije keuze voor het indexeren van de eigen bijdrage. In de wet ter vereenvoudiging van de huurtoeslag (in 2009) is voorgesteld de procedure voor de jaarlijkse indexering van de eigen bijdrage te vereenvoudigen en het geen jaarlijkse vrije keuze te laten zijn, omdat het niet alleen de uitvoerbaarheid bemoeilijkt maar ook weinig inzichtelijk is voor de burger. Daarnaast is het schrappen van de KAN-bepaling bestendig beleid en niet bedoeld voor uitsluitend de duur van de huidige kabinetsperiode.

Ook Woningcorporatie Vidomes vindt het een grote verbetering dat de maximale inkomensgrenzen komen te vervallen. Zij zien het echter als de verkeerde keuze dat de huurprijsontwikkeling en niet de netto-bijstandsontwikkeling wordt gekozen als indexering van de KAN-bepaling. De Woonbond deelt deze mening. In onderdeel 2.1 van de memorie van toelichting is toegelicht dat er met indexering met de huurprijsontwikkeling een eenduidige relatie van de eigen bijdrage in de huurtoeslag met het huurbeleid ontstaat en de automatische compensatie via de huurtoeslag beëindigd wordt. Tevens vindt Vidomes het onwenselijk dat er na het vervallen van de maximale inkomensgrenzen verschillende grenzen gehanteerd worden voor de passendheidstoets en de huurtoeslag. Zoals in onderdeel 2.2 van de memorie van toelichting ziet het kabinet geen aanleiding om wijzigingen aan te brengen in de omvang van de doelgroep voor het passend toewijzen. Ook Aedes heeft in de consultatie aangegeven de huidige grenzen voor de passendheid te willen handhaven omdat verschillende grenzen tot grote uitvoeringsproblemen zullen leiden. Verder doet Vidomes een aantal voorstellen voor andere wijzigingen in de huurtoeslag die niet samenhangen met dit wetsvoorstel.

Stakeholders

Het wetsvoorstel is ook ter consultatie voorgelegd aan Aedes, IVBN, Vastgoedbelang, Woonbond en VNG. Er is brede steun voor het vervallen van de maximale inkomensgrenzen, vanwege het verminderen van het aantal terugvorderingen en het voorkomen van armoedeval. De Woonbond en Aedes zijn tegen het afschaffen van de KAN-bepaling en behouden graag de automatische compensatie via de huurtoeslag. Ze maken zich met het schrappen van de KAN-bepaling zorgen over de betaalbaarheid van het wonen voor de laagste inkomensgroep. Naar aanleiding van deze zorgen zijn de onderdelen 2.1 en 3.1.1 van de memorie van toelichting uitgebreid.

De verschillende stakeholders hebben ook gevraagd naar verdere mogelijkheden om de huurtoeslag te vereenvoudigen. Daarbij zijn onder meer het uniformeren van de inkomensgrenzen voor de uitvoering van de passendheidstoets en uitgaan van genormeerde in plaats van feitelijke huren bij de berekening van recht op huurtoeslag genoemd. Zoals ook in het regeerakkoord opgenomen, is het de wens van het kabinet mogelijke vereenvoudigingen in de huurtoeslag door te voeren. Hier zal dan ook een nadere verkenning naar worden uitgevoerd, waarbij de opvattingen van onder andere de stakeholders zullen worden betrokken.

Artikelsgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Met het aantreden van het huidige kabinet, is de bevoegde Minister voor dit onderwerp Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De begripsbepaling wordt dienovereenkomstig gewijzigd.

Onderdeel B

Door het derde lid van artikel 14 te laten vervallen worden de maximale inkomensgrenzen waarboven geen huurtoeslag wordt toegekend, geschrapt. Op grond van het tweede lid van artikel 19 (toepassing formule) en artikel 21 van de Wht zal de toegekende huurtoeslag geleidelijk aan afnemen naarmate het inkomen stijgt. Door het vervallen van het derde lid kunnen de daaropvolgende leden worden vernummerd.

Onderdeel C

Onderdeel D

Artikel II

Onderdeel A

Met het aantreden van het huidige kabinet, is de bevoegde Minister ten aanzien van de Woningwet eveneens Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De begripsbepaling wordt dienovereenkomstig gewijzigd.

Onderdeel B

Om ervoor te zorgen dat de inkomensgrenzen van toepassing blijven voor het passend toewijzen van woningen door corporaties wordt artikel 46 van de Woningwet aangepast. Thans vloeit uit artikel 46 van de Woningwet voort dat passend toewijzen van toepassing is bij huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag. Echter, door het vervallen van de maximale inkomensgrenzen in de Wht zou die doelgroep plotseling groter worden. Om ervoor te zorgen dat de doelgroep voor passend toewijzen gelijk blijft, wordt thans opgenomen dat het gaat om huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag en een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen huishoudinkomen hebben. Die algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (BTIV 2015). In het BTIV 2015 zal een verwijzing worden opgenomen naar de inkomensgrenzen van artikel 14 van de Wht.

Artikel III

Het wetsvoorstel zal in werking treden bij koninklijk besluit. Voor Artikel I, onderdelen A en D is inwerkingtreding voorzien op 1 januari 2019. De inwerkingtreding van Artikel I, onderdelen B, C en Artikel II is voorzien op 1 januari 2020.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren