Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat voor experimenten voor het testen van geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen waarin zich geen bestuurder bevindt door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat een vergunning kan worden verleend. Aan zo’n vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden om het experiment op een verantwoorde wijze uit te voeren. Als dat voor het experiment noodzakelijk is, kan bij deze vergunning ook van bepaalde bestaande wetten en daarop gebaseerde regelgeving worden afgeweken. Het wetsvoorstel voorziet daarmee in aanvulling op de huidige experimenteerruimte van het Boev (ontheffing van de RDW). De reikwijdte van het afwijken van bestaande regelgeving moet zo beperkt mogelijk worden ingevuld en mag niet verder gaan dan nodig is voor het doel van het experiment. Dit houdt in dat alleen de minimaal noodzakelijke afwijkingen kunnen worden voorgesteld met een strikte doelbinding aan de uitvoering van het experiment. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat evalueert het experiment en stelt daarvan een verslag op. Aan de hand van de evaluatie van een experiment ontstaat er zicht op de vraag in hoeverre de uitkomsten van het experiment aanleiding geven om over te gaan tot het aanpassen van regelgeving om het gebruik van deze systemen permanent toe te kunnen staan en onder welke voorwaarden dat gebruik is toegestaan.

Dit wetsvoorstel past ook in de wens van het kabinet om toekomstbestendige regelgeving te maken (Kamerstukken II 2014/15, 33 009, nr. 10). Door de experimenteerruimte voor de zelfrijdende auto te verbreden kan beter worden bepaald voor welke ontwikkelingen nieuwe regelgeving nodig is.

Op 1 juli 2015 is het Boev in werking getreden. Het Boev geeft de mogelijkheid om experimenten op de weg uit te voeren met motorrijtuigen die geautomatiseerde systemen bevatten. Op grond van het Boev kan ontheffing worden verleend van technische eisen voor het testen van geautomatiseerde functies. Daarbij kan ook ontheffing worden verleend van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990). Deze systematiek is bruikbaar voor experimenten waarin de bestuurder zich in het motorrijtuig bevindt en op de conventionele wijze de besturing kan overnemen. Een experiment met een motorrijtuig waarin zich geen bestuurder bevindt, roept echter wezenlijk andere praktische vragen op, die voor een belangrijk deel losstaan van technische eisen waarvan door middel van het Boev ontheffing kan worden verleend. Het zal vaker nodig zijn om aanvullende voorschriften en beperkingen te stellen om het doel van de bestaande regels ook te kunnen realiseren bij toepassing van de nieuwe technologieën. Daarnaast kunnen ook aanvullende voorschriften en beperkingen nodig zijn, als het nodig is om de omgeving te alerteren dat het om een motorrijtuig met een bestuurder op afstand gaat. Daarom wordt met bijgaand voorstel een speciale voorziening geïntroduceerd voor experimenten met dit type motorrijtuig, te weten een vergunningplicht voor dergelijke experimenten met daaraan gekoppeld de mogelijkheid om ook van andere voorschriften dan enkel technische eisen ontheffing te verlenen.

Op grond van het Verdrag van Wenen1 (hierna: Verdrag van Wenen) en het Verdrag van Genève nopens het wegverkeer2 (hierna: Verdrag van Genève) zijn experimenten met hoogwaardig geautomatiseerde motorrijtuigen toegelaten, zij het dat er een bestuurder moet zijn die bij zo’n motorrijtuig te allen tijde in staat is om het motorrijtuig in zijn macht te hebben (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel C, over artikel 149ab)).

De nieuwe mogelijkheden die als gevolg van nieuwe technologieën voor de bestuurder ontstaan ten opzichte van een bestuurder van een conventioneel motorrijtuig, vragen om een nadere toelichting over de uitleg en toepassing van die regels, omdat deze ontwikkeling veelal niet voorzien was ten tijde van de totstandkoming daarvan.

Hierbij vallen vier categorieën gevallen te onderscheiden:

• a. Gevallen waarin de regel zich zonder problemen leent voor toepassing op de bestuurder op afstand, zoals het verbod op gevaarzettend verkeersgedrag, het verbod op rijden onder invloed, de eis van het bezit van een geldig rijbewijs. Ook bepalingen die medewerking van een bestuurder vereisen om gehoor te geven aan een stopteken (zie bijvoorbeeld artikel 5:19, eerste lid, Awb of artikel 51 van de Vreemdelingenwet 2000) zijn onverkort toepasselijk en toepasbaar te achten bij een bestuurder op afstand. Dat betekent bijvoorbeeld dat als het geautomatiseerde systeem niet zelf reeds reageert op zo’n stopteken, een ingrijpen van de bestuurder vereist is op straffe van overtreding van artikel 160, eerste lid, WVW 1994 of 184 van het Wetboek van strafrecht.

• b. Gevallen waarin de regel per definitie geen toepassing kan vinden bij een bestuurder op afstand. Hierbij valt te wijzen op het in artikel 7 WVW 1994 neergelegde verbod voor diegene die bij een verkeersongeval is betrokken om de plaats van het ongeval te verlaten. Als een bestuurder op afstand niet aanwezig is op de plaats van het ongeval, kan de bestuurder niet aan deze bepaling voldoen.

• c. Gevallen waarin een regel weliswaar van toepassing kan zijn op de bestuurder op afstand doch waarbij feitelijk niet het doel wordt bereikt met het oog waarop die regel is gesteld. Voorbeeld hiervan is de eis dat opsporingsambtenaren bevoegd zijn van de bestuurder van een vervoermiddel inzage te vorderen van de wettelijk voorgeschreven bescheiden (artikel 23, derde lid, van de Wet op de economische delicten). Een bestuurder op afstand kan aan deze regel voldoen door het bewijs bij zich te hebben en dit desgevraagd ter inzage aan te bieden. Het zal echter duidelijk zijn dat daarmee niet het doel wordt bereikt dat deze bepaling beoogt te bereiken, namelijk: dat bij een ongeval direct ter plaatse duidelijkheid kan worden gegeven over de verzekering die voor het motorrijtuig geldt. Ook voor andere bepalingen op grond waarvan inzage in bepaalde bescheiden kan worden gevorderd speelt dit.3

• d. Gevallen waarbij de wettelijke bepaling weliswaar toepasselijk geacht kan worden maar onverenigbaar is met het uitvoeren van het experiment.

Enkel voor de laatste categorie zal – naast de mogelijkheid om van voertuigeisen en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 af te kunnen wijken, zoals dat ook kan op grond van artikel 149a, tweede lid, WVW 1994 – een ontheffing nodig kunnen zijn voor het uitvoeren van experimenten met een bestuurder buiten het motorrijtuig. Voor de andere categorieën geldt dat de geraakte wettelijke bepalingen op zichzelf geen beletsel lijken te vormen voor uitvoering van het experiment en dus dat daarvoor geen ontheffing vereist is. Wel kan het daarbij noodzakelijk zijn om aanvullende voorwaarden te stellen om te garanderen dat aan die bepalingen kan worden voldaan (bijvoorbeeld door voorzieningen te eisen waardoor gegarandeerd is dat de bestuurder op afstand een stopteken zal kunnen waar nemen) of om te voorkomen dat schade wordt berokkend aan het belang met het oog waarop die bepalingen gesteld zijn (bijvoorbeeld door een verplichting om op het motorrijtuig informatie aan te brengen die een betrokkene bij een ongeval in staat stelt de noodzakelijke informatie over zijn wederpartij te verkrijgen).

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat beslist uiteindelijk over de vergunning na overleg met de Minister van Justitie en Veiligheid en in overeenstemming met de betrokken Minister die het aangaat voor zover ervan de onder zijn beleidsverantwoordelijkheid vallende wetgeving wordt afgeweken.

De omvang van de experimenten laat zich niet op voorhand inschatten. De regering wil grootschalige experimenten faciliteren. Het kan gaan om enkele tot mogelijk honderden motorrijtuigen. Voordat een vergunning wordt verleend, wordt een zorgvuldig proces doorlopen waarin onder meer een analyse wordt gemaakt van de impact op het verkeer en de veiligheid. Bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning wordt bezien of een systeem in staat is om te kunnen functioneren in gemengd verkeer. In beginsel zal een experiment op elk moment in het jaar kunnen plaatsvinden, maar de veiligheidsmaatregelen voor het experiment zullen bijvoorbeeld wel afgestemd worden op de weers- en verkeersomstandigheden.

De aanvrager moet bij wijze van pre-assessment een Failure Mode Effect Analysis (FMEA) overleggen, waarin naar de robuustheid van het systeem wordt gekeken. Die zal worden beoordeeld, zo nodig eerst op een afgesloten terrein. De monitoring en evaluatie van experimenten vindt formeel plaats door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat wat niet wegneemt dat dit in de praktijk zal plaatsvinden in afstemming met de RDW, het expertteam en door de aanvrager gezamenlijk waarbij ook de effecten van de experimenten op de omgeving in de gaten worden gehouden. Expliciet wordt bij de vergunning bepaald dat als die wordt ingetrokken er geen gebruik meer mag worden gemaakt van de vergunning. Het experiment wordt direct gestopt als de verkeersveiligheid als gevolg of mede als gevolg van het experiment in gevaar komt. In dat geval moet degene die het experiment uitvoert maatregelen treffen of het experiment aanpassen om het experiment weer veilig te kunnen voortzetten. Eventuele instructies voor de wijze van uitvoering van het experiment zullen, indien nodig, ten behoeve van de verkeersveiligheid terzijde moeten worden gesteld. Mocht het experiment zonder aanpassing toch worden gecontinueerd, dan heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de mogelijkheid om de vergunning te wijzigen of in te trekken. Ook kan de Minister als hij dat naar zijn oordeel nodig acht de vergunning intrekken als de verkeersveiligheid in gevaar komt. Het intrekken van de vergunning moet worden gezien als een ultimum remedium. Als op een andere wijze het experiment kan worden voortgezet waarbij de Minister voldoende zekerheid heeft verkregen dat de verkeersveiligheid niet meer in het geding is, zal van intrekking kunnen worden afgezien.

Veiligheid is een belangrijk punt bij het uitvoeren van experimenten op de weg. In de nota van toelichting bij het Besluit van 15 juni 2015 tot wijziging van het Boev (Stb. 2015, 248) is aangegeven dat een testprocedure moet worden doorlopen voordat de ontheffing voor experimenten kan worden verleend. Het gaat hier immers om nieuwe technologie. Het beoordelingsproces is in eerste instantie maatwerk, waarbij de RDW een aantal vaste processtappen zal doorlopen en waar nodig deskundigen betrekt om de verkeersveiligheid te beoordelen en te borgen, in ieder geval de wegbeheerder. Ook zal het motorrijtuig op een afgesloten testfaciliteit worden getest en zal worden gekeken naar de omgeving waar getest zal worden. Deze procedure blijft ook voor het experimenteren met een bestuurder buiten het motorrijtuig bestaan. Als het motorrijtuig door de testprocedure komt, kan de ontheffing of – in het geval van een experiment met een bestuurder buiten het motorrijtuig – de vergunning wat dat betreft worden verleend.

Er zal bij het verlenen van een ontheffing of vergunning ook expliciet worden gekeken naar de eventuele gevaren voor inzittenden en andere weggebruikers. Zij moeten niet plotseling geconfronteerd worden met experimenten, of schrikken van de uitvoering van experimenten. De risico’s voor de andere weggebruikers worden door het bevoegd gezag (de Dienst Wegverkeer) in overleg met de experts en toezichthouders ingeschat en de veiligheidsmaatregelen dienen daarop afgestemd te zijn. Daarnaast moet het voor de weggebruiker duidelijk zijn dat op bepaalde plekken of tijdstippen experimenten kunnen worden uitgevoerd. Bij de vergunning wordt onder andere aangegeven welke veiligheidsmaatregelen getroffen dienen te zijn als het experiment wordt uitgevoerd.

Voorts moet er bij de experimenten altijd een bestuurder zijn die permanent monitort, ongeacht of die zich in of buiten het motorrijtuig bevindt. De bestuurder kan daarbij altijd ingrijpen als dat nodig is.

Door het volgen van de testprocedure, het treffen van de juiste veiligheidsmaatregelen en het monitoren door de bestuurder kan het experiment veilig worden uitgevoerd zonder dat er strijd is met de artikelen 5 en 6 WVW 1994.

Voor het verlenen van de vergunning wordt aangesloten bij de procedure van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De beslistermijn voor het verlenen van een vergunning voor experimenten voor het testen van geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen zal echter langer zijn dan de acht wekentermijn van artikel 4:13, tweede lid, Awb vanwege de tijd die nodig is om onder andere te beoordelen of het motorrijtuig zelf veilig is, hoe het motorrijtuig zich gedraagt op de weg en of het beoogde wegvak waar het experiment zal worden uitgevoerd daarvoor geschikt is. Ook de toelating en de kentekening van het motorrijtuig zijn van invloed op de doorlooptijd.

Verder zal rekening moeten worden gehouden met het benodigde overleg met de Minister van Justitie en Veiligheid en de overeenstemming met de Minister die het aangaat als er bij de vergunning van bepaalde wetten die onder zijn beleidsverantwoordelijkheid vallen, ontheffing wordt verleend.

Ook zal rekening moeten worden gehouden met de toestemming van de wegbeheerder (artikel 149b, tweede lid, WVW 1994). De termijn voor de verlening van de toestemming is in beginsel dertien weken en kan met dertien weken worden verdaagd (art. 10:31, eerste, Awb). De beslistermijn op de aanvraag kan bij ministeriële regeling worden bepaald.

Op de voorbereiding van de vergunning is de reguliere procedure van toepassing. Dat wil zeggen dat belanghebbenden tegen een verleende of geweigerde vergunning bezwaar kunnen maken en eventueel daarna beroep en hoger beroep kunnen instellen. Voor beroep wordt de vergunning of de weigering daarvan door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de toestemming onderscheidenlijk de weigering daarvan door de wegbeheerder op grond van artikel 149b, zesde lid, WVW 1994 als één besluit aangemerkt. Daarmee wordt beoogd dubbele procedures in beroep te voorkomen.

Voorts heeft de Minister van Economische Zaken mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid aangegeven dat het kabinet wil werken aan het structureel verbeteren van regelgeving (Kamerstukken II 2014/15, 33 009, nr. 10) en experimenteerbepalingen als mogelijk instrument ziet om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. De bredere toepassing van onder andere experimenteerbepalingen kan volgens het kabinet positieve gevolgen hebben op regelgeving. Deze ontwikkeling is eerder in gang gezet met bijvoorbeeld artikel 23.3 van de Omgevingswet. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt deze ontwikkeling voortgezet.

In dit kader wordt het voor experimenten met geautomatiseerde systemen wenselijk geacht dat van de Wegenverkeerswet 1994 en van andere wetten kan ontheffing worden verleend als dat noodzakelijk is voor de uitvoering van een experiment met geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen. Voor zover het discretionaire bevoegdheden betreft, zal in overleg met de toezichthouder bekeken worden hoe met deze bepalingen bij een experiment wordt omgegaan in plaats van dat van deze bepalingen wordt afgeweken. Daartoe kunnen voorschriften en beperkingen aan de vergunning worden verbonden.

Bij de vergunningverlening zal ook om advies van bijvoorbeeld de SWOV gevraagd kunnen worden, zoals nu ook al het geval is bij de ontheffingverlening op grond van het Boev.

Om te voldoen aan de Wet bescherming persoonsgegevens zullen de experimenten waarbij privacy een rol speelt, alleen worden uitgevoerd met toestemming van de betrokkene.

Het OM geeft aan dat een duidelijke paragraaf over de civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid ontbreekt. Voor de zelfrijdende auto zijn met name de civielrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid relevant. Omdat er bij experimenten altijd een menselijke bestuurder is, die net als bij conventionele motorrijtuigen, te allen tijde in staat is om het motorrijtuig in zijn macht te hebben, wijzigt er niets in de regels voor civielrechtelijke aansprakelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid. Dit geldt dus ook voor artikel 6 WVW 1994, dat – kort samengevat – zegt dat een verkeersdeelnemer zich niet zodanig mag gedragen dat daardoor een aan zijn schuld te wijten verkeersongeval plaatsvindt met zwaar lichamelijk letsel of de dood tot gevolg. De bestuurder, ook als die zich buiten het motorrijtuig of niet op de bestuurdersplaats achter het stuur bevindt, is een verkeersdeelnemer.

In hoofdstuk 9 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is dit nader toegelicht.

Voorts vraagt het OM of de WAM-plicht ook geldt voor motorrijtuigen die aan het experiment deelnemen. Dit is inderdaad het geval. De artikelsgewijze toelichting bij het nieuwe artikel 149ab WVW 1994 is hierop aangepast.

Het OM heeft ook enkele vragen over de ontheffing. De vergunning voor een experiment met een zelfrijdende auto kan aan een persoon of bedrijf worden verleend. Bij de vergunning dient echter aangegeven te worden wie de bestuurder is en waar die zich bevindt (zie het voorgestelde artikel 149ab, eerste lid, onder h, WVW 1994). Het uitvoeren van een experiment zonder vergunning is strafbaar op grond van artikel 149aa, eerste lid, in samenhang met artikel 177, eerste lid, WVW 1994. Ook is het niet naleven van de voorschriften van de vergunning strafbaar op grond van artikel 150, tweede lid, in samenhang met artikel 177, eerste lid, WVW 1994. Beide overtredingen kunnen worden gestraft met een hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie (€ 4.100,-). Dit is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel G, nader toegelicht.

De concept-versie van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met mogelijk maken van experimenten met geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen is van 7 juni 2016 tot en met 1 september 2016 opengesteld voor openbare internetconsultatie.

Op deze consultatie zijn twaalf reacties binnengekomen, waarvan vijf openbaar. De reacties zijn afkomstig van vijf bedrijven, de ANWB, een wetenschappelijk instituut, een universiteit en vijf particulieren. De reacties zijn overwegend positief.

Een tweetal participanten brengen de definitie van «bestuurder» ter sprake. Een bedrijf wijst erop dat bij een «bestuurder» niet altijd gedacht hoeft te worden aan een mens. Een particulier geeft een beschouwing van wat hij zich voorstelt bij de definitie van «bestuurder». Hij gaat ervan uit dat dit in ieder geval iemand zou moeten zijn die snelheid en/of richting geeft, en indien nodig kan ingrijpen. Dezelfde particulier vraagt zich af wat wordt bedoeld met «bepalingen inzake toezicht, handhaving en voorzieningen van strafrechtelijke aard» (de vraag is of de WAHV hieronder valt), en «voorzieningen van strafrechtelijke aard» (deze zouden verduidelijkt moeten worden). De wetstekst is aangepast, waardoor deze bedoelde zinsnede is komen te vervallen.

In dit wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de bestuurder een mens is. Op dit moment wordt in internationaal verband bestudeerd of bijvoorbeeld ook de fabrikant van het systeem als bestuurder kan worden gezien als het systeem de rijtaken van de menselijke bestuurder overneemt. Dat betreft evenwel een toekomstige situatie die buiten de reikwijdte van dit voorstel valt.

Een particulier merkt op dat regelgeving niet altijd belemmerend hoeft te werken, aangezien er verschillende interpretaties van regelgeving mogelijk zijn. Twee bedrijven geven in het verlengde hiervan aan dat bij verzoeken tot verlening van ontheffing, ook bij aspecten van veiligheid, op open en niet-conservatieve wijze naar de geest van de wet zou moeten worden gekeken.

Twee bedrijven wijzen op het belang van een efficiënte en snelle afwikkeling van administratieve en juridische procedures in verband met het experiment, met name ontheffingsaanvragen en bezwaar- en beroepsprocedures.

Het wetsvoorstel is met name bedoeld voor het mogelijk maken van experimenten met een bestuurder buiten het motorrijtuig. Uiteraard moet bij de vergunningverlening ook naar de belangen van andere weggebruikers worden gekeken. De waarborgen hiervoor zijn in het wetsvoorstel opgenomen. De in de inspraakreactie genoemde safety case heeft betrekking op de testprocedure en valt daarmee buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel. Dit punt zal worden betrokken bij de ontwikkeling van de testprocedure.

Voor de afhandeling van bezwaar en beroep geldt het regime van de Awb. Gedurende zes weken kan bezwaar worden gemaakt en vervolgens beslist het bestuursorgaan in beginsel binnen zes weken. Vervolgens kan gedurende een termijn van zes weken beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Voor de bestuursrechter geldt geen termijn waarbinnen uitspraak moet zijn gedaan. Daarna kan gedurende zes weken hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook daarvoor geldt geen termijn waarbinnen uitspraak moet worden gedaan.

Dit heeft niet geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting of de wettekst.

Een kennisinstituut wijst op het belang van de ontwikkeling van een goede ontwerp- en testmethodologie. Een particulier benadrukt dat wetenschappelijk onderzoek gekoppeld zou moeten zijn aan het experiment. Gezien de interactie tussen vrachtverkeer en automobilisten adviseert deze de branchevereniging erbij te betrekken.

De hier genoemde safety case heeft betrekking op de testprocedure. De testprocedure wordt door de RDW uitgevoerd, maar is niet wettelijk verankerd. Dit heeft ermee te maken dat het in eerste instantie maatwerk is. Dit punt zal worden betrokken bij de ontwikkeling van de testprocedure en heeft niet geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting of de wettekst.

ANWB benadrukt dat een kleine meerderheid van zijn leden voor het uitvoeren van het experiment is. Er wordt een positieve invloed verwacht op de veiligheid, doorstroming, milieu en rijgedrag. Wel zijn er zorgen over veiligheid van medeweggebruikers en de onbetrouwbaarheid van de techniek. Een kennisinstituut merkt op dat technische ontwikkelingen momenteel het uitvoeren van experimenten in een realistische omgeving noodzakelijk maken, om zo een wettelijk kader te kunnen creëren. Een particulier daarentegen meent dat de zelfrijdende auto eigenlijk pas kan rijden wanneer de verkeersveiligheid gegarandeerd is, en dus dan al geen experiment meer is.

Een aantal ANWB-leden alsmede een particulier geven aan over onvoldoende kennis en informatie te beschikken om te oordelen over experimenten op de weg.

Vier participanten gaan in op de randvoorwaarden die voor het slagen van het experiment van belang zijn. ANWB benadrukt het belang van een goede informatievoorziening en communicatie naar medeweggebruikers om het draagvlak voor het experiment te vergroten.

Het merendeel van de participanten benoemt het belang van het uitsluiten van risico’s en het nastreven van veiligheid. De ANWB erkent het belang van praktijktesten, zeker omdat onder een groot deel van hun leden zorgen zijn over de veiligheid (met name in overgangsfase), de techniek, het gebrek aan (mogelijkheid tot) interactie en het gebrek aan rijervaring die jonge bestuurders opdoen. Ook mogen andere weggebruikers niet tot schrikken gebracht worden.

Een particulier vraagt zich af of het, naast de RDW en de Minister, niet wenselijk is dat de politie ook direct kan ingrijpen. Ook zouden volgens hem weersomstandigheden moeten meetellen voor het uitvoeren van het experiment.

Voor de vergunningverlening wordt naar een aantal veiligheidsaspecten gekeken, waardoor het uitvoeren van testen veilig kan worden uitgevoerd:

• – er moet een testprocedure worden doorlopen waarbij gekeken wordt naar de veiligheid van het motorrijtuig;

• – er wordt gekeken naar de gevaren voor andere weggebruikers en de benodigde veiligheidsmaatregelen dienen te worden getroffen;

• – in de ontheffing voor het experiment moet worden opgenomen op welke tijden en onder welke weersomstandigheden het experiment kan worden uitgevoerd; en

• – er dient bij een experiment altijd een bestuurder te zijn die het experiment monitort en te allen tijde kan ingrijpen als dat nodig is;

• – bij de vergunning moet ten behoeve van de handhaving worden aangegeven wie de bestuurder is en waar hij zich bevindt.

De politie kan haar toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien van motorrijtuigen onverkort toepassen bij de motorrijtuigen waarop dit voorstel ziet.

De memorie van toelichting en de wettekst zijn hierop aangepast.

Een bedrijf adviseert aan te geven in hoeverre de Minister bevoegd is een ontheffing in te trekken in geval van een veiligheidsrisico. Gezien de snelle handeling, zal dit intensieve betrokkenheid van het ministerie vereisen.

Dit is een terecht punt. In het voorstel is opgenomen dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de bevoegdheid heeft om de vergunning in te trekken (artikel 149ab, derde lid). In de toelichting bij deze bepaling is vermeld dat de Minister zijn oordeel kan vormen aan de hand van informatie die hij van de wegbeheerder, de RDW of op andere manieren verkrijgt (bijvoorbeeld door actuele berichtgeving of via sociale media). Omdat de memorie van toelichting al in dit punt voorziet, heeft dit punt niet geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting of de wettekst.

Vier participanten hebben opmerkingen of vragen over de wijze van ontheffingverlening.

Een particulier vindt de mogelijkheid tot ontheffing te ruim, omdat deze het onwenselijk vindt dat de wet ontheffing van gedragsregels en kwaliteitseisen voor de bestuurder mogelijk maakt. Een andere particulier stelt voor een clausule toe te voegen die het gebruik van de ontheffing beëindigt als «de veiligheid als gevolg of mede als gevolg van het experiment in gevaar komt».

De vergunning voor een experiment kan alleen betrekking hebben op bepalingen waardoor het experiment niet uitgevoerd zou kunnen worden. Er zal dus niet worden afgeweken van bepalingen die zien op gedrag en kwaliteitseisen. De memorie van toelichting is hierop aangepast.

Een kennisinstituut merkt op dat de door hun genoemde safety case zeer

tijd- en kostenintensief is. Deze participant is van mening dat aan de veiligheid geen afbreuk wordt gedaan als de safety case alleen wordt toegepast op de worst-case scenario’s.

De hier genoemde safety case heeft betrekking op de testprocedure en die wordt niet beschreven in het wetsvoorstel omdat die procedure voor deze nieuwe technologieën in eerste instantie maatwerk is.

Dit punt zal worden betrokken bij de ontwikkeling van de testprocedure, maar heeft daarom niet geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting of de wettekst.

Drie participanten vragen aandacht te schenken aan de aansprakelijkheid bij ongevallen. Vanzelfsprekend is de bescherming van het slachtoffer leidend bij de vraag of het aansprakelijkheidsrecht aanpassing behoeft. Naar het zich nu laat aanzien, biedt het bestaande aansprakelijkheidsrecht een slachtoffer van een ongeval met een (deels) geautomatiseerd motorrijtuig op gelijke wijze bescherming als een slachtoffer van een ongeval met een reguliere auto. De deelname van het (deels) geautomatiseerde motorrijtuig aan het verkeer levert geen wezenlijk nieuwe vragen op, gelet op het feit dat ook een reguliere auto is voorzien van veel ingewikkelde technologie.

Het is denkbaar dat zich bij het uitvoeren van experimenten vragen kunnen voordoen op het gebied van overmacht aan de kant van de bestuurder van het geautomatiseerde motorrijtuig als een ongeluk zich zou voordoen, met name als hij zich buiten het motorrijtuig bevindt. Dat mag er echter niet toe leiden dat een slachtoffer in een nadeliger positie komt dan dat het geval zou zijn geweest als er alleen reguliere motorrijtuigen bij het ongeval betrokken zijn.

De huidige wettelijke aansprakelijkheids- en bewijsrechtelijke bepalingen laten de rechter de ruimte om rekening te houden met de specifieke kenmerken van een geautomatiseerd motorrijtuig. Bij een ongeval is de eigenaar (of houder) van het motorrijtuig dat het ongeluk heeft veroorzaakt in beginsel aansprakelijk, tenzij er een beroep kan worden gedaan op overmacht. De Hoge Raad heeft reeds lange tijd geleden geoordeeld dat een gebrek aan de auto geen beroep op overmacht rechtvaardigt ook al is de bestuurder geen verwijt te maken (HR 16 april 1942, NJ 1942, 394). Deze jurisprudentie is nog altijd actueel. De huidige wettelijke aansprakelijkheids- en bewijsrechtelijke bepalingen laten de rechter de ruimte om rekening te houden met de specifieke kenmerken van een geautomatiseerd motorrijtuig. Op dit moment wordt op nationaal en internationaal niveau bekeken hoe het aansprakelijkheidsrecht en de verzekerbaarheid geregeld zouden moeten worden op het moment dat motorrijtuigen op de markt komen waarbij het systeem de verantwoordelijkheid voor de besturing daadwerkelijk van de bestuurder overneemt. Bij experimenten als bedoeld in het onderhavige wetsvoorstel blijft er nog steeds een bestuurder die monitort en op elk gewenst moment kan ingrijpen. Het huidige stelsel voor aansprakelijkheid zal bij deze experimenten dus niet anders zijn. Die bestuurder zal in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad in beginsel aansprakelijk zijn voor gebreken van het motorrijtuig als een ongeluk daaraan te wijten is. Om te voorkomen dat een slachtoffer in een nadeliger positie komt als gevolg van een aanrijding met een geautomatiseerd motorrijtuig, zal degene die het experiment uitvoert moeten kunnen aantonen dat hij op dit punt adequaat verzekerd is (zie hiervoor het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting bij artikel I, onderdeel C). Op grond van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (hierna: WAM) moet de bezitter en kentekenhouder van een motorrijtuig een aansprakelijkheidsverzekering afsluiten, waarmee een adequate verzekering gegarandeerd is. Dat geldt evenzeer voor een (deels) geautomatiseerd motorrijtuig. De schadeafhandeling wordt vergemakkelijkt doordat het slachtoffer de WAM-verzekeraar zelf kan aanspreken (art. 6 WAM).

Het eerste lid bepaalt dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat een vergunning kan verlenen voor experimenten op de weg met een motorrijtuig waarvan de bestuurder zich niet in het motorrijtuig bevindt.

Het gaat om experimenten met motorrijtuigen die op grond van de krachtens artikel 71 van de WVW 1994 gestelde eisen een tijdelijke of voorlopige goedkeuring nodig hebben. De bedoelde eisen zijn de zogenoemde voertuigeisen die zijn opgenomen in de Regeling voertuigen. Voor toegelaten motorrijtuigen zijn geen experimenten meer nodig. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan parkeren met een afstandsbediening (remote control parking (RCP)).

Voordat de vergunning wordt verleend dient eerst overleg met de Minister van Justitie en Veiligheid te hebben plaatsgevonden, onder andere voor de borging van de veiligheid op de weg en de handhaving. Het is immers ook voor het OM en de Politie belangrijk om nauw betrokken te zijn bij de ontwikkelingen op het gebied van geautomatiseerd rijden, zodat ook de handhaving zich in dit kader kan ontwikkelen.

Op grond van het voorgestelde derde lid kan bij de vergunning ontheffing worden verleend van de Wegenverkeerswet 1994, overige wetten voor zover het door de bestuurder of kentekenhouder uit te voeren taken betreft en de op deze wetten berustende bepalingen. Een afwijking van wettelijke bepalingen is alleen toegestaan voor zover dat noodzakelijk is voor het uitvoeren van het experiment. De voorziening om van andere wetten dan de Wegenverkeerswet ontheffing te verlenen zal naar verwachting niet vaak worden toegepast, maar afhankelijk van het type experiment kan een dergelijke ontheffing gewenst zijn.

Voor zover het Wegenverkeerswet 1994 betreft, kan niet worden afgeweken van de artikelen 5 en 6 van die wet om strijd met internationaal recht te voorkomen. Een van de doelstellingen van de Verdragen van Genève en Wenen is immers het verbeteren van de verkeersveiligheid. Deze artikelen bepalen in lijn met de genoemde verdragen dat iemand – kort samengevat – niet onveilig mag rijden.

In het nieuwe artikel 149ab WVW 1994 zijn specifieke bepalingen voor een vergunning voor een experiment met een bestuurder buiten het motorrijtuig opgenomen.

Uit het eerste lid volgt dat een vergunning voor een experiment tijdelijk is en dat die voor een periode van ten hoogste drie jaar kan worden verleend. Die periode wordt voldoende geacht om een experiment uit te kunnen voeren.

In het derde lid van artikel 149ab WVW 1994 is opgenomen wat bij de ontheffing in ieder geval bepaald moet worden. In de ontheffing worden opgenomen het doel van het experiment (onderdeel a), op welke wegen of welke weggedeelten het experiment zal plaatsvinden (onderdeel b), gedurende welke periode het experiment zal worden uitgevoerd (onderdeel c) en bij welke weersomstandigheden en op welke tijdstippen van de dag het experiment mag worden uitgevoerd (onderdeel d). Bij de vergunning kan worden afgeweken van de in artikel 149aa, derde lid, genoemde regels (onderdeel e). Deze afwijkingen zijn uiteraard alleen toegestaan als die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het experiment en door de te stellen voorschriften en beperkingen toelaatbaar worden geacht. Ook mogen de afwijkingen niet in strijd zijn met internationaalrechtelijke verplichtingen zoals het Verdrag van Genève, het Verdrag van Wenen of Richtlijn 2007/46/EG. Zo dient op grond van het Verdrag van Wenen een motorrijtuig nu nog een bestuurder te hebben en de bestuurder dient te allen tijde alle andere activiteiten dan rijden tot een minimum te beperken. Zowel het Verdrag van Genève als het Verdrag van Wenen zeggen overigens niets over de plaats waar de bestuurder zich dient te bevinden. Dat kan binnen of buiten het motorrijtuig zijn, zolang er maar een bestuurder is te allen tijde in staat is het motorrijtuig in zijn macht te hebben. Zie hiervoor de punten 16 en 18 van het verslag van de 72ste bijeenkomst van de UNECE-Working Party on Road Safety (ECE/TRANS/WP.1/153 – Report of the 72nd session (29 March – 1 April 2016)). Momenteel worden de Verdragen van Genève en Wenen internationaal nader bestudeerd voor het uitvoeren van experimenten zonder bestuurder.

Voorts zal bij de vergunning aangegeven moeten worden welke veiligheidsmaatregelen getroffen worden (onderdeel f) voor de uitvoering van het experiment met het oog op de bescherming van de belangen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, WVW 1994. Die belangen zijn het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers, het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. Door bepaalde veiligheidsmaatregelen te treffen kunnen deze belangen in voldoende mate worden beschermd.

Het experiment zal worden gemonitord en na afloop zal de Minister van Infrastructuur en Waterstaat het experiment evalueren met het oog op het doel van het experiment. Hoe de Minister in de gelegenheid gesteld wordt te monitoren en evalueren, zal ook bij de ontheffing moeten worden bepaald (onderdeel g). Dit zal in ieder geval in overleg met de bij de vergunningverlening betrokken experts en vergunninghouders gebeuren.

Ten behoeve van de handhaving dient ook bij de vergunning aangegeven te worden wie de bestuurder is en waar die zich bevindt (onderdeel h). Als er wisselende bestuurders zijn, kan dit worden ondersteund door bijvoorbeeld voor te schrijven dat daarvoor een logboek moet worden bijgehouden. Ook kunnen andere voorschriften ten behoeve van de handhaving en opsporing aan de vergunning worden verbonden, zoals het kunnen opvragen van data van het motorrijtuig in geval van incidenten of ongevallen. Het gebruik van data moet uiteraard wel plaats vinden binnen de kaders van de AVG en Richtlijn 2016/680.

Het aantal motorrijtuigen dat een bestuurder kan bedienen is niet in strikte eisen vooraf vastgelegd. Uitgegaan wordt van één motorrijtuig per bestuurder om de maximale controle van een motorrijtuig te kunnen bewerkstelligen. Als er experimenten worden aangevraagd om meerdere motorrijtuigen te kunnen besturen door een bestuurder (bijvoorbeeld in geval van een operator op afstand, zoals bij het op afstand gestuurde volautomatische vervoer naar Rivium in Rotterdam het geval is), dan zal dat experiment zo moeten worden ingericht dat het op een veilige wijze kan worden uitgevoerd. Dit kan dan gepaard gaan met aanvullende eisen aan de infrastructuur, snelheid of technische voorzieningen (zoals bijvoorbeeld obstakeldetectie met eigen terugvalopties die ook functioneren zonder menselijke interventie).

Naast het eerste lid kunnen op grond van het te wijzigen artikel 150, eerste lid, WVW 1994 (artikel I, onderdeel E) ook voorschriften en beperkingen aan de vergunning worden verbonden. In de nota van toelichting bij het Boev (Stb. 2015, 248, p. 4) is al vermeld dat standaard in de procedure is dat de ontheffingaanvrager al voor de verlening van de ontheffing aan de RDW moet aantonen adequaat verzekerd te zijn voor eventuele schade. Dit is ook van toepassing op de vergunning. De verzekeringsplicht op grond van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM) blijft bestaan en dat voorziet in een adequate verzekering.

Ook kunnen er voorschriften en beperkingen aan de vergunning worden verbonden die bijvoorbeeld betrekking hebben op herkenbaarheid van het motorrijtuig waarmee geëxperimenteerd wordt. Op dit moment wordt door diverse fabrikanten en onderzoeksinstanties onderzocht in hoeverre andere weggebruikers reageren op een motorrijtuig waarin niemand achter het stuur zit. Het is daarom goed denkbaar dat het karakter van het experiment juist verlangt dat het motorrijtuig niet herkenbaar is als zelfrijdend motorrijtuig.