Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).
Dit wetsvoorstel betreft de vrijwillige samenvoeging van de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem in de provincie Noord-Brabant. De beoogde samenvoeging gaat uit van de bestaande grenzen van de betrokken gemeenten, die een gebied van 226,63 km2 omvatten. De nieuw te vormen gemeente zal ongeveer 54.000 inwoners tellen en Altena gaan heten.
Aanleiding voor dit wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de betrokken gemeenten, voorzien van een positieve zienswijze van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant.1 Met het oog op de toekomstbestendigheid van de gemeentelijke organisatie in een context van gemeentelijke taakuitbreiding en veranderende maatschappelijke opgaven achten de gemeenten een samenvoeging noodzakelijk. Daarbij is de noodzaak tot herindeling voor meer bestuurskracht en een grotere toekomstbestendigheid volgens gedeputeerde staten onomstreden gebleken.
In hoofdstuk 2 wordt de voorgeschiedenis van de voorgestelde samenvoeging behandeld. In hoofdstuk 3 worden de uitkomsten van de toets van het herindelingsadvies aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 beschreven. De financiële consequenties van het voorstel komen in hoofdstuk 4 aan de orde. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de herindelingsverkiezingen, de naam van de nieuwe gemeente en de toepasselijkheid van de Wet raadgevend referendum.
De drie gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem zijn al decennialang goede samenwerkingspartners. De samenwerking maakte het lange tijd mogelijk om de taken uit te voeren en opgaven het hoofd te bieden waarvoor de afzonderlijke gemeenten niet de optimale schaal hebben. In 2003 hebben de colleges van burgemeester en wethouders van de drie gemeenten de wens kenbaar gemaakt om de bestuurskracht verder te versterken door middel van intensievere samenwerking. Daarop riep de gemeenteraad van Woudrichem de gemeenten Aalburg en Werkendam op tot een serieuze verkenning van een mogelijke samenvoeging van de drie gemeenten. Deze oproep van Woudrichem heeft eind 2006 geleid tot het besluit van de drie raden om in 2007 een gezamenlijk bestuurskrachtonderzoek te laten uitvoeren. Uit het onderzoek bleek dat de bestuurskracht in alle drie gemeenten voor versterking vatbaar is. Aanvankelijk kozen de gemeenten voor structurele en intensievere samenwerking. In 2009 spraken zij af dat de samenwerking niet vrijblijvend is. Dit mondde uit in het Bestuursconvenant Samenwerken in het Land van Heusden en Altena, waarin afspraken waren opgenomen over tien domeinen, zoals cultuur, veiligheid, economie en dienstverlening.
In 2011 is de samenwerking van de drie gemeenten opnieuw tegen het licht gehouden om te bezien of zij tot de gewenste bestuurskrachtversterking had geleid. De uitkomst bood aanleiding om een verbeterplan op te stellen en te komen tot een visie op de toekomstige bestuurlijke ontwikkeling. Diverse vergaande en minder vergaande varianten zijn in dit proces de revue gepasseerd, zoals een shared service center, een ambtelijke fusie en een herindeling. Tevens hebben de drie gemeenten diverse uitgangspunten geformuleerd voor het toetsen van deze varianten, zoals de borging van eigenheid van gemeenten, de kwaliteit van de dienstverlening aan inwoners en andere partijen, de positie in de regio en de kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisaties. Begin 2013 hebben de gemeenten nader laten onderzoeken welke variant de voorkeur geniet. Hierop heeft onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers een financiële analyse en een takenanalyse uitgevoerd en de opvattingen van inwoners, maatschappelijke partners, bedrijven en ambtenaren over de bestuurlijke toekomst van hun gemeente gepeild. De conclusie van het onderzoek was dat een gemeentelijke herindeling de voorkeur genoot boven de alternatieven. De drie gemeenteraden besloten hierna de lichtste samenwerkingvormen buiten beschouwing te laten in het verdere proces en te focussen op een keuze tussen een ambtelijke fusie en een herindeling. De drie raden kwamen echter in dit stadium niet tot een eensluidend besluit over de bestuurlijke toekomst.
Rol van de provincie
De provincie Noord-Brabant heeft in de aanloop naar de herindelingsprocedure een modererende, faciliterende en aanjagende rol gespeeld. In 2011 is de provincie samen met de Vereniging van Brabantse Gemeenten (VBG) gestart met het project «Krachtig Bestuur in Brabant», bedoeld om gemeenten te stimuleren tot een grotere toekomstbestendigheid, bijvoorbeeld door intensivering van samenwerking of gemeentelijke herindeling. Dit heeft in 2012 en 2013 geleid tot een bestuursscan van alle Brabantse gemeenten waarbij onder meer is bezien in hoeverre gemeenten in staat zijn hun gemeentelijke taken te vervullen en bij te dragen aan de Brabantse ambities (Agenda van Brabant). In het bijzonder ging het in de bestuursscan om de interactie met de samenleving, de stabiliteit van het bestuur en de samenwerkingskracht van de gemeenten. In 2013 adviseerde de Adviescommissie Krachtig Bestuur in Brabant tot samenvoeging van de drie gemeenten, omdat de samenwerking een voortdurende en intensieve bestuurlijke inzet vroeg zonder dat daar voldoende resultaten tegenover stonden. Gedeputeerde staten onderschreven de aanbeveling en riepen de drie gemeenten op om met een gedragen uitwerking van hun bestuurlijke toekomst te komen.
Ter ondersteuning van dit proces hebben gedeputeerde staten samen met de drie betrokken burgemeesters aan de heer C.P. Veerman de opdracht gegeven aanbevelingen te doen over de bestuurlijke toekomst van de gemeenten en het proces om daar te komen. In het rapport van mei 2015 beschreef hij de ambtelijke kwetsbaarheid en de bestuurlijke situatie in het Land van Heusden en Altena. Veerman adviseerde de provincie en gemeenten om in te zetten op een herindeling per 1 januari 2019, waarbij de gemeenten het herindelingsproces zelf inrichten. Na een positieve reactie van de provincie besloten de gemeenteraden in het najaar van 2015 gezamenlijk een procedure te initiëren om te komen tot een herindeling per 1 januari 2019.
Aanvang herindelingsprocedure
Na de principebesluiten van de drie gemeenteraden hebben de gemeenten de voorbereidingen voor de herindeling ter hand genomen. Zo zijn er begin 2016 diverse werkgroepen ingesteld voor onder meer de opstelling van een plan van aanpak en een herindelingsontwerp. Er is ook een werkgroep ingesteld voor het maken van een toekomstvisie van de nieuwe gemeente waaraan ook inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties hebben deelgenomen. Daarnaast hebben de drie gemeenten medio 2016 diverse bestuurlijke overleggen gevoerd met buurgemeenten waaruit breed regionaal draagvlak voor de herindeling is gebleken. Tevens zijn de inwoners van de drie gemeenten in deze periode betrokken bij een proces om te komen tot een naam voor de nieuwe gemeente (zie § 5.2).
De gemeenteraden van Aalburg, Werkendam en Woudrichem hebben op 25 oktober 2016 het herindelingsontwerp vastgesteld. Dit heeft vervolgens acht weken ter inzage gelegen op de gemeentehuizen en was ook digitaal beschikbaar. Dit heeft geresulteerd in elf nagenoeg allemaal positieve zienswijzen (zie § 3.1). De zienswijzen hebben niet geleid tot aanpassingen van het herindelingsontwerp.
Op 7 maart 2017 hebben de drie gemeenteraden met unanimiteit (Woudrichem) dan wel met grote meerderheid (Aalburg en Werkendam) het herindelingsadvies vastgesteld. Vervolgens hebben gedeputeerde staten op 5 april 2017 een positieve zienswijze vastgesteld.
Het herindelingsadvies is getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling van 2013 (verder: Beleidskader). Volgens het Beleidskader dienen herindelingsadviezen aan de volgende criteria te worden getoetst: draagvlak, interne samenhang, bestuurskracht, evenwichtige regionale verhoudingen en duurzaamheid.
De onderhavige samenvoeging is door de gemeenteraden van Aalburg, Werkendam en Woudrichem geïnitieerd. Op 7 maart 2017 hebben de gemeenteraden het herindelingsadvies met een grote meerderheid van stemmen vastgesteld (13 stemmen voor en 1 tegen in Aalburg, 12 voor en 6 tegen in Werkendam en 15 voor en 0 tegen in Woudrichem). De beoogde samenvoeging kan derhalve rekenen op breed lokaal bestuurlijk draagvlak.
Daarnaast blijkt het lokaal bestuurlijk draagvlak uit de voortvarende gezamenlijke voorbereiding van de herindeling, bijvoorbeeld door het vaststellen van een plan van aanpak en het inrichten van een projectorganisatie. De gemeenten zijn ook tijdig gestart met een proces om te komen tot een toekomstvisie voor de nieuwe gemeente.
Een gemeentelijke herindeling is een ingrijpende verandering voor inwoners, bedrijven, instellingen en de bestuurlijke omgeving van gemeenten. Daarom verlangt het kabinet dat de mate van maatschappelijk draagvlak voor de herindeling kenbaar wordt gemaakt in het herindelingsadvies. In dit geval blijkt uit het herindelingsadvies dat de gemeenten veel aandacht hebben gehad voor de manier waarop inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties bij de herindeling betrokken zouden kunnen worden. Nog voor de terinzagelegging van het herindelingsontwerp zijn inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties uitgenodigd om deel te nemen aan de twintig werkgroepen voor de totstandkoming van de toekomstvisie van de nieuwe gemeente. Ongeveer 250 mensen hebben deelgenomen aan de start-, tussen- en eindmanifestaties die hiervoor zijn georganiseerd. De resultaten van dit visietraject zijn opgenomen in het herindelingsontwerp en het herindelingsadvies. Ook hebben de gemeenten geïnvesteerd in een goede informatievoorziening via sociale en lokale media, digitale nieuwsbrieven en openbare bijeenkomsten. In november 2016 is in elk van de drie gemeenten een inloopavond georganiseerd waar inwoners en andere belangstellenden in de gelegenheid zijn gesteld om met leden van het college en betrokken ambtenaren in gesprek te gaan over het voornemen tot herindeling. Eventuele zienswijzen konden tijdens de inloopavonden direct worden ingediend.
Gedeputeerde staten van Noord-Brabant prijzen de wijze waarop de gemeenten zich hebben ingespannen om belanghebbenden bij het herindelingsproces te betrekken. Zij constateren dat de herindeling onomstreden is.
Van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen is in totaal elf keer gebruikgemaakt. Dit is inclusief vier reacties van buurgemeenten (zie § 3.1.3). De zienswijzen zijn positiefkritisch van aard en bevatten veelal aanbevelingen om ook in de toekomst voldoende aandacht te geven aan diverse onderwerpen zoals het cultuurhistorisch erfgoed, muziek (het orkest) en het sociaal domein. Deze suggesties zijn door de gemeentebesturen ter harte genomen en doorgeleid naar de werkgroep Toekomstvisie. De zienswijzen hebben geen aanleiding gegeven tot wijzigingen in het herindelingsadvies.
De samenvoeging kan rekenen op een zeer breed regionaal bestuurlijk draagvlak. Dat blijkt onder meer uit de diverse bestuurlijke overleggen die de colleges van Aalburg, Werkendam en Woudrichem in de zomer van 2016 hebben gevoerd met de buurgemeenten. Er is gesproken met Dordrecht, Drimmelen, Geertruidenberg, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Heusden, Waalwijk en Zaltbommel.
De colleges van Geertruidenberg, Drimmelen, Gorinchem en Hardinxveld-Giessendam hebben in hun zienswijzen aangestipt dat zij de huidige samenwerkingsrelaties graag willen continueren en verwachten dat de nieuwe bestuurlijke situatie zal bijdragen aan goede verhoudingen in de regio. In hun reactie benadrukken de gemeentebesturen van Aalburg, Werkendam en Woudrichem dat het voornemen bestaat de samenwerkingsrelaties voort te zetten en waar nodig te versterken.
Vanuit meerdere perspectieven is er sprake van een grote interne samenhang in de nieuwe gemeente. Ten eerste is het gebied een duidelijke geografische eenheid, omdat het aan alle kanten is omsloten door rivieren. Er is sprake van grote ruimtelijke overeenkomsten en ook het grondgebruik en de economische activiteit komen in grote mate overeen. Verder zijn de gemeenten te karakteriseren als plattelandsgemeenten met veel kleine kernen. Inwoners vormen hechte gemeenschappen en het sociale leven is georganiseerd rondom familiebedrijven, kerkelijke gemeenschappen en verenigingen voor sport en culturele activiteiten. De gemeenten hebben in hun gezamenlijke toekomstvisie opgenomen dat de borging van identiteit en kleinschaligheid een van de speerpunten moet zijn. De gemeenten willen hiervoor de lokale democratie versterken via bijvoorbeeld dorpsraden, thematische raden (zoals een jeugdraad of een sportraad) en het opzetten van digitale inspraakmogelijkheden. De gemeenten gebruiken de periode in aanloop naar de gemeentelijke herindeling om de mogelijkheden voor versterking van de lokale democratie verder te verkennen en te ontwikkelen.
Verder blijkt de interne samenhang uit de mate waarin inwoners georiënteerd zijn op de buurgemeenten en gebruik maken van elkaars voorzieningen. Tot slot is er ook in bestuurlijke zin sprake van samenhang, zoals blijkt uit de lange historie van steeds nauwere intergemeentelijke samenwerking tussen Aalburg, Werkendam en Woudrichem.
De wens om de bestuurskracht te versterken is voor de drie gemeenten de voornaamste reden geweest om het initiatief voor een herindeling ter hand te nemen. Zoals beschreven in § 2.1 staat bestuurskrachtversterking al sinds 2007 op de agenda van de gemeentebesturen en zijn sindsdien diverse bestuurskrachtonderzoeken uitgevoerd. In die onderzoeken wordt met name Woudrichem als kwetsbare organisatie en afhankelijke gemeente aangemerkt. De uitwerking van de samenwerkingsrelaties met beide buurgemeenten bleek voor Woudrichem echter geen structurele oplossing, waardoor een herindeling nodig bleek. Werkendam is de grootste van de drie gemeenten en zou naar verwachting pas op termijn te maken krijgen met moeilijkheden om de maatschappelijke, economische en ruimtelijke opgaven op effectieve wijze het hoofd te bieden. Aalburg ondervindt vooral op strategisch niveau bestuurskrachtproblemen, wat betekent dat de gemeente slechts beperkt in staat is om in te spelen op complexere en gemeentegrensoverstijgende opgaven.
In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de geïntensiveerde samenwerking onvoldoende bestuurskrachtversterking heeft opgeleverd. De besluitvorming verliep te traag en te stroperig en er was onvoldoende sprake van bestuurlijke eensgezindheid. Ook bleek dat de gemeenteraden onvoldoende betrokken waren bij de samenwerking waardoor zij te maken kregen met een informatieachterstand. Verder was er sprake van blijvende kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties in het licht van het maatschappelijke uitdagingen en de uitbreiding van taken en bevoegdheden van lokale overheden. Volgens de heer Veerman (zie § 2.1) is het niet waarschijnlijk dat de huidige gemeenten in adequate capaciteit kunnen voorzien (bijvoorbeeld bij ziekte/uitval) door de inhuur van externen of met hulp van de buurgemeenten. Door de herindeling ontstaat een betere positie op de arbeidsmarkt. Bovendien zijn er in een robuuste organisatie minder eenmansfuncties en meer mogelijkheden voor specialistische deskundigheid.
De gemeenteraden van Aalburg, Werkendam en Woudrichem verwachten dat de voorgestelde herindeling in meerdere opzichten zal bijdragen aan het verbeteren van de bestuurskracht. Ten eerste verwachten de raden dat de herindeling zal leiden tot een professionele, minder kwetsbare organisatie die een adequaat antwoord biedt op de toegenomen taken en bevoegdheden van gemeenten. Een tweede doel is het beter laten samenvallen van de schaal waarop maatschappelijke opgaven zich voordoen en de schaal van het lokaal bestuur. Ook willen de raden de bestuurlijke drukte als gevolg van de samenwerking in de regio verminderen en een steviger positie in de regio innemen. Tot slot is het doel een betere benutting van sociale, culturele, ruimtelijke en economische kansen samen met inwoners, bedrijven en instellingen.
Aalburg, Werkendam en Woudrichem maken deel uit van de Regio West-Brabant, een alliantie van negentien gemeenten met als doel de regio te versterken op het gebied van onder andere economie en arbeidsmarkt, mobiliteit, duurzaamheid, zorg, welzijn, onderwijs, ruimtelijke ontwikkelingen en wonen. Zowel de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem zelf als de provincie Noord-Brabant benadrukken de mogelijkheden van de nieuwe gemeente Altena om in regionaal verband een betekenisvolle plaats in te nemen. De nieuwe gemeente zal door de grotere schaal en professionelere organisatie beter in staat zijn om een regierol te vervullen in relatie tot medeoverheden, het bedrijfsleven en maatschappelijke partners. De verwachting is dan ook dat de vorming van de nieuwe gemeente in sterke mate zal bijdragen aan de realisatie van de opgaven en taken die in de regio aan de orde zijn. Daarnaast draagt de herindeling bij aan de bestuurlijke eenheid in de regio, doordat er minder afstemming nodig is om regionale opgaven op te pakken.
De herindeling zal verder weinig gevolgen hebben voor de samenwerkingsrelaties die de huidige gemeenten onderhouden in de regio. In hun zienswijze hebben de colleges van Geertruidenberg, Drimmelen, Gorinchem en Hardinxveld-Giessendam aangegeven dat zij de samenwerkingsrelaties met de nieuwe gemeente willen continueren of zelfs willen intensiveren op terreinen waar zich kansen voordoen (zoals economie, toerisme, cultuur en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de Biesbosch). Aalburg, Werkendam en Woudrichem delen dit voornemen.
Gedeputeerde staten van Noord-Brabant constateren dat alle buurgemeenten positief zijn over de herindeling, oordelen dat de nieuwe gemeente goed past binnen de regionale verhoudingen en menen dat de herindeling niet in de weg staat aan eventuele andere initiatieven voor bestuurskrachtversterking in de regio.
Met de samenvoeging van Aalburg, Werkendam en Woudrichem wordt een bestuurskrachtige gemeente gevormd van ongeveer 54.000 inwoners, die voor lange tijd toegerust zal zijn op haar lokale en regionale opgaven en (wettelijke) taken. De samenvoeging past in de visie van de provincie Noord-Brabant op de bestuurlijke inrichting en past ook goed binnen het in 2011 door de provincie in gang gezette beleid ter vergroting van de toekomstbestendigheid van de gemeenten in Noord-Brabant (zie § 2.1). Het ligt niet in de lijn der verwachting dat de nieuwe gemeente op korte of middellange termijn opnieuw bij een herindeling betrokken zal zijn.
Uit het voorgaande blijkt dat het voorstel in ruime mate voldoet aan de criteria van het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013. De samenvoeging vormt een duurzame oplossing voor het door de gemeenten ervaren bestuurskrachttekort en kan rekenen op breed draagvlak in de gemeenteraden, onder de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties in de gemeenten en onder de andere gemeenten in de regio. De samenvoeging leidt tot een bestuurskrachtige gemeente met een grote interne samenhang, die goed past binnen de regio.
Om de financiële positie van de huidige drie gemeenten en de financiële levensvatbaarheid van de nieuw te vormen gemeente te beoordelen, heeft de provincie Noord-Brabant op verzoek van de drie colleges een herindelingsscan uitgevoerd. Hieruit blijkt dat er sprake is van een financieel gezonde basis voor de nieuw te vormen gemeente.
Naar verwachting zal de algemene uitkering aan de gemeente Altena ongeveer € 650.000 lager zijn dan de som van de algemene uitkeringen die de gemeenten zonder samenvoeging zouden ontvangen. Dat komt vooral door het verlies van tweemaal het vaste bedrag in de algemene uitkering. Tegenover de daling van de algemene uitkering staat een afname van de kosten. Die betreft onder meer besparingen op bestuurskosten (raad, college, griffie, rekenkamer en gemeentesecretaris).
Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de tijdelijke kosten om de samenvoeging te realiseren (ook wel aangeduid als frictiekosten) een uitkering uit het gemeentefonds van ongeveer € 11,19 miljoen verspreid over vijf jaar. De eerste betaling vindt plaats in het jaar voorafgaande aan de herindeling.
Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling vinden tussentijdse raadsverkiezingen plaats (artikel 52 Wet algemene regels herindeling (Wet arhi)). In dit geval dienen tussentijdse raadsverkiezingen te worden gehouden voor de raad van de nieuwe gemeente Altena. De gemeente Werkendam is als de naar inwonertal grootste betrokken gemeente belast met het organiseren van de verkiezingen (artikel 52 Wet arhi). Naar verwachting vinden de verkiezingen plaats op woensdag 21 november 2018 (artikel 55, tweede lid, Wet arhi).
Om te voorkomen dat in de betrokken gemeenten in 2018 tweemaal raadsverkiezingen plaatsvinden, worden de reguliere raadsverkiezingen van maart 2018 in deze gemeenten overgeslagen en wordt de zittingsduur van de zittende raadsleden verlengd tot de datum van herindeling (artikelen 56a en 56b Wet arhi). De eerste reguliere raadsverkiezingen in de gemeente Altena zijn die van maart 2022. Dat betekent dat de raad die bij de herindelingsverkiezingen wordt gekozen drie jaar en drie maanden zitting zal hebben.
Indien deze herindelingswet onverhoopt niet uiterlijk op donderdag 20 september 2018 in werking is getreden, zullen in november 2018 in plaats van herindelingsverkiezingen alsnog reguliere raadsverkiezingen plaatsvinden (artikel 56d Wet arhi).
De gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem hebben een zorgvuldig proces doorlopen om te komen tot een naam voor de nieuwe gemeente. Dat heeft geresulteerd in de breed gedragen naam «Altena».
De colleges van de drie gemeenten hebben ervoor gekozen de inwoners te betrekken bij het naamgevingsproces. In totaal zijn er door inwoners 808 unieke naamvoorstellen ingediend, die zijn besproken en beoordeeld door een onafhankelijke commissie bestaande uit vertegenwoordigers van maatschappelijke en culturele organisaties, de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) en de ondernemersvereniging (BKA). De commissie werd voorgezeten door de directeur van het Brabants Historisch Informatie Centrum. De commissie heeft vervolgens vier geschikte namen aan inwoners van de drie gemeenten voorgelegd. Er zijn ruim achttienduizend stemmen uitgebracht, waarvan ruim 70 procent op Altena. Op 12 december 2016 hebben de drie gemeenteraden unaniem voor deze naam gekozen.
Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, waarna de herindeling ingaat op de eerstvolgende 1 januari (artikel 1, eerste lid, onder h, Wet arhi). De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2019. In verband met de wettelijke termijnen voor de voorbereiding van de herindelingsverkiezingen dient de herindelingswet uiterlijk op donderdag 20 september 2018 in werking te treden. Als dat niet gebeurt, vinden in november 2018 geen herindelingsverkiezingen maar reguliere raadsverkiezingen plaats (zie § 5.1).
Deze herindelingswet is referendabel in de zin van de Wet raadgevend referendum (Wrr). In het koninklijk besluit waarbij de inwerkingtreding geregeld wordt, zal rekening worden gehouden met de termijnen van de Wrr.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren