Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Inhoudsopgave

1.	Inleiding	1
2.	Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies	1
3.	Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling	6
3.1.1.	Draagvlak	8
3.1.2.	Maatschappelijk draagvlak	8
3.2.	Interne samenhang	12
3.3.	Bestuurskracht	12
3.4.	Evenwichtige regionale verhoudingen	12
4.	Financiële aspecten	13

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks, de SP, de ChristenUnie en de SGP. Bij de beantwoording van de vragen heb ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. In enkele gevallen zijn vragen die eenzelfde onderwerp raken samengenomen. Zo worden alle vragen over de mogelijkheid van versterkte samenwerking via een regioraad met doorzettingsmacht beantwoord in § 2.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

De leden van de VVD-fractie constateren dat de Hoeksche Waard ligt ingeklemd tussen andere gebieden c.q. metropolen, wat volgens hen om sterkere bestuurs- en uitvoeringskracht vraagt. Zij vragen in hoeverre een herindeling van de Hoeksche Waard bijdraagt aan deze sterke positie in de regio. De vorming van een gemeente Hoeksche Waard draagt bij aan een sterkere positie in de regio, doordat de gemeente beter in staat zal zijn om in het regionale krachtenveld haar inzet en bijdrage te formuleren en daar ook naar te handelen. De nieuwe gemeente Hoeksche Waard kan in regionaal verband richting de omliggende stedelijke gebieden een gelijkwaardiger partner vormen en een grotere bijdrage leveren aan de versterking van de kwaliteiten van bijvoorbeeld de Zuidvleugel en in het verlengde daarvan de Zuidwestelijke Delta op de as Rotterdam-Antwerpen. Uit de in de memorie van toelichting aangehaalde onderzoeken en evaluaties blijkt dat de bestuurlijke energie van de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard voor een groot deel intern is gericht, op het afstemmen en onderhandelen tussen de vijf gemeenten. Hierdoor is de Hoeksche Waard extern onvoldoende zichtbaar in de bestuurlijke arena’s en worden kansen gemist om aansluiting te vinden op ontwikkelingen die zich voordoen in de dynamische omgeving. Als de Hoeksche Waard daadkrachtige en eenduidige aansluiting vindt op de juiste interbestuurlijk overlegtafels, liggen er kansen richting Europese, nationale en provinciale niveaus.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom het herindelingsadvies en de bijbehorende reactienota niet als bijlagen bij de memorie van toelichting zijn opgenomen. Anders dan in voorgaande jaren heeft de regering ervoor gekozen het herindelingsadvies aan de Minister van BZK, dat strikt genomen geen deel uitmaakt van het wetsvoorstel, op digitale wijze beschikbaar te stellen. Bij deze keuze speelt een rol dat herindelingsadviezen de afgelopen jaren omvangrijker zijn geworden en veelal van een groot aantal bijlagen worden voorzien, met een totale omvang van soms honderden pagina’s. Het meezenden van deze documenten in fysieke vorm leidt op verschillende momenten in het wetgevingsproces tot een papierproductie die niet past in het streven van de rijksoverheid om papierverspilling tegen te gaan. Om ervoor te zorgen dat de Kamers en anderen van de herindelingsadviezen en de achterliggende stukken kennis kunnen nemen, is ervoor gekozen deze documenten, in aanvulling op de beschikbaarstelling via gemeenten en provincies, op www.rijksoverheid.nl te publiceren.

Deze leden vragen voorts om een overzicht van de discussie over samenwerking en herindeling van de afgelopen vijftig jaar in de Hoeksche Waard. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is sprake van een lange periode van discussie over de bestuurlijke toekomst van de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen. Hier wordt dan ook volstaan met het noemen van de belangrijkste ontwikkelingen.

Anno 1950 viel de gemeentelijke indeling samen met de oorspronkelijke veertien dorpen, waarvan enkele net 2.000 inwoners telden. In 1960 heeft de toenmalige Minister van BZK een voorstel tot grenscorrectie niet in behandeling genomen, omdat één herindelingsplan voor dit gebied als geheel wenselijk werd geacht. Daarop zijn gedeputeerde staten van Zuid-Holland overgegaan tot de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling. In 1966 introduceerden zij hun voornemens bij de betrokken colleges van burgemeester en wethouders. Twaalf van de veertien gemeenten (met uitzondering van ’s-Gravendeel en Strijen) reageerden hierop door begin 1967 gezamenlijk opdracht te geven aan een commissie onder leiding van prof. dr. A.H. Brasz (de eerste en lange tijd enige hoogleraar bestuurskunde in Nederland) om onderzoek te verrichten naar de bestuurlijke toekomst van het eiland. Gedeputeerde staten staakten hun voorbereidingen in afwachting van het eindrapport, dat eind 1968 verscheen. De commissie-Brasz onderscheidde diverse varianten voor de toekomst, waarbij een duidelijke voorkeur werd uitgesproken voor de vorming van één gemeente Hoeksche Waard. De toen zo genoemde «lichte variant» – een indeling in zes gemeenten – werd onvoldoende toekomstbestendig geacht. De conclusies van het rapport werden door de gemeenten echter verworpen. Zij gingen over tot gemeentelijke samenwerking: in 1971 ging het Overlegorgaan Hoeksche Waard van start. Tegelijkertijd begonnen wel voorzichtige, clustergewijze besprekingen tussen de gemeenten en met de provincie over een eventuele herindeling.

De provincie Zuid-Holland pakte de voorbereiding van een mogelijke herindeling weer op nadat er via de vaststelling en aanpassingen van het streekplan Zuid-Holland-Zuid (1972) voorlopig duidelijkheid was over de ruimtelijke ontwikkeling in het gebied: de Hoeksche Waard zou geen stedelijke ontwikkeling en grootschalige bedrijvigheid krijgen. Het herindelingsvoorstel dat de provincie in 1978 ter inspraak voorlegde, had een sterk compromiskarakter, waarbij de voorkeur van de betrokken gemeenten zwaar had gewogen. De gemeenten Oud-Beijerland, Strijen en ’s-Gravendeel bleven behoudens enkele grenscorrecties zelfstandig, de dorpen Goudswaard, Nieuw-Beijerland, Piershil en Zuid-Beijerland zouden samen de gemeente Korendijk gaan vormen, Heinenoord, Mijnsheerenland en Westmaas gingen samen als Binnenmaas en Klaaswaal en Numansdorp werden samengevoegd tot Cromstrijen. Zowel de precieze indeling, de begrenzing van buurtschappen als de naamgeving is een uitvoerig en langjarig proces geweest, waarbij het provinciale advies in 1979 werd vastgesteld en de herindelingswet per 1 januari 1984 van kracht werd. Als resultaat van ruim twee decennia overleg tussen gemeenten en provincie werd het wetsvoorstel in mei 1983 met zeer brede steun in de Tweede Kamer aangenomen.

Op 5 maart 2001 sprak de raad van ’s-Gravendeel uit dat zelfstandig voortbestaan voor deze gemeente niet lang mogelijk zou zijn. Een gezamenlijk voorstel van de gemeenten Binnenmaas en ’s-Gravendeel tot een samenvoeging werd in november 2001 met een positieve zienswijze van de provincie aan de Minister gestuurd. Destijds signaleerde de provincie al dat een meer eilandbrede oplossingsrichting weliswaar wenselijk kon zijn, maar dat het draagvlak daarvoor ontbrak. De Minister van BZK beoordeelde een herindeling van Binnenmaas en ‘s-Gravendeel echter als onvoldoende duurzaam en verzocht de provincie een herindelingsprocedure te starten voor de gehele Hoeksche Waard.

Gedeputeerde staten van Zuid-Holland startten in 2002 de herindelingsprocedure, waarbij alle varianten voor de Hoeksche Waard open werden gehouden. Uiteindelijk spraken vier van de zes gemeenten (Binnenmaas, Cromstrijen, Oud-Beijerland en ’s-Gravendeel) zich uit voor een herindeling en twee voor versterkte samenwerking (Korendijk en Strijen). De vier gemeenten die voor herindeling waren, bleken echter sterk verdeeld over de te kiezen variant. In september 2003 nam de provincie in het herindelingsontwerp een voorkeur op voor de variant van één gemeente Hoeksche Waard. Het draagvlakcriterium kon naar het oordeel van de provincie niet de doorslag geven, omdat over elke oplossingsrichting binnen de Hoeksche Waard grote verdeeldheid blijkt. Vervolgens gingen de raden over tot het houden van volksraadplegingen met een voor/tegen-vraag over de herindeling. De resulterende uitslag, waarbij tussen de 85 en 90% van de bevolking zich tegen herindeling uitsprak, was voor de provincie aanleiding om de herindelingsprocedure in 2005 te beëindigen, mits de gemeenten stappen zouden zetten om op andere wijze hun bestuurlijke slagvaardigheid te vergroten en de effectiviteit daarvan te evalueren. In 2007 zijn de gemeenten Binnenmaas en ‘s-Gravendeel alsnog samengevoegd.

Op 1 mei 2010 trad de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW) in werking waarin de vijf gemeenten op een groot aantal terreinen de samenwerking intensiveerden. Op basis van de evaluaties van 2013 en 2015 concludeerden de raadsleden in de Hoeksche Waard eenstemmig dat de samenwerking onvoldoende resultaten heeft opgeleverd, waarna overeenstemming werd bereikt over een gezamenlijk traject dat tot gezamenlijke besluitvorming over de bestuurlijke toekomst had moeten leiden. Na het mislukken van dit traject heeft de provincie Zuid-Holland begin 2016, zoals afgesproken met de gemeenten, de regie overgenomen, wat heeft geresulteerd in het herindelingsadvies dat ten grondslag ligt aan dit wetsvoorstel. Voor een weergave van het verloop van de herindelingsprocedure wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting.

Regioraad met doorzettingsmacht

De leden van verschillende fracties stellen vragen over het tijdens het open overleg gepresenteerde alternatief van samenwerking via een regioraad met doorzettingsmacht. Zo vragen de leden van de VVD-fractie de regering nader in te gaan op het model van versterkte samenwerking met doorzettingsmacht met gebruik van een regioraad, die dan zou besluiten over alle dossiers die voor de hele regio van belang zijn, waarbij die onderwerpen door alle gemeenteraden aan de regioraad zouden zijn gedelegeerd. Deze leden vragen de regering nader op dit model in te gaan, vragen of dit model juridisch houdbaar zou zijn en waarom het geen oplossing is voor de gemeenten in de Hoeksche Waard. De leden van de CDA-fractie vragen de regering de conclusie van de provincie nader te onderbouwen dat de bestuurlijke en ambtelijke voorwaarden voor een dergelijk model ontbreken, of zij de conclusie van de provincie deelt dat het model van versterkte samenwerking met doorzettingsmacht geen afdoende oplossingen biedt voor een duurzame toekomst van de gemeenten in de Hoeksche Waard en zo ja, of die conclusie rechtvaardigt dat aan drie van de vijf betrokken gemeenten een herindeling wordt opgelegd. De leden van de D66-fractie vragen naar de voor- en nadelen van een herindeling in vergelijking met een zware variant van het samenwerkingsmodel met gebruik van een regioraad.

De regering is het met de provincie eens dat de bestuurlijke en ambtelijke randvoorwaarden voor dit model ontbreken en dat het model geen oplossing biedt voor een duurzame toekomst van de gemeenten in de Hoeksche Waard. De samenwerking gaat bepaald niet van harte, maar verloopt moeizaam, zoals blijkt uit de in de memorie van toelichting aangehaalde evaluaties en onderzoeken. Daarin is onder andere geconcludeerd dat samenwerking alleen op die onderdelen tot stand komt waar een echte noodzaak wordt gevoeld en niet vanuit het benutten van kansen of een gezamenlijke gedeelde visie. Daarbij ontbreekt het veelal aan gezamenlijkheid, een onderlinge «gunfactor», het verankeren van de gezamenlijke belangen en het inzetten van genoeg middelen voor de uitvoering. De afstemming tussen de vijf gemeenten is veelal intern gericht; de partnerschappen met instellingen en bedrijven in de Hoeksche Waard en met medeoverheden en andere regio’s is zwak.

Het is daarom niet reëel te verwachten dat de omstandigheden recent zodanig gewijzigd zijn dat een model van versterkte samenwerking met doorzettingsmacht van de regioraad nu ineens tot de mogelijkheden behoort. Aan een essentiële voorwaarde – onvoorwaardelijke steun van alle vijf gemeenten – is bovendien niet voldaan, nog daargelaten dat niet voldoende duidelijk is wat het bedoelde model precies inhoudt. De regering is dan ook met de provincie van mening dat het model geen oplossing biedt voor een duurzame toekomst van de gemeenten in de Hoeksche waard. Evenzeer deelt de regering de opvatting van de provincie dat die conclusie een herindeling rechtvaardigt die niet door alle gemeenten wordt gewenst. De patstelling die is ontstaan noodzaakt ertoe dat de oplossing «van buiten» wordt geforceerd.

Het voordeel van een herindeling, zo antwoord ik de leden van de D66-fractie, is dat daarmee een robuuste en duurzame gemeente wordt gevormd, die goed is toegerust om de huidige en toekomstige opgaven en taken uit te voeren, een sterke mate van interne samenhang vertoont en een grotere bijdrage kan leveren aan de regionale opgaven.

De leden van de D66-fractie vragen hoe het mandaat van de vijf gemeenteraden zou wijzigen indien er een regioraad zou worden ingesteld. De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre een regioraad niet juist democratisch gelegitimeerd is door het gegeven dat het ook om raadsleden uit de diverse gemeenten gaat. De kiezer geeft bij gemeenteraadsverkiezingen het raadslid het mandaat het belang van de eigen gemeente naar eigen inzicht te behartigen. De regioraad – dat wil zeggen het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling – bestaat uit afgevaardigden van de deelnemende gemeenten die het belang van hun gemeente moeten dienen en niet uit volksvertegenwoordigers met een regionaal mandaat. Hun legitimatie ontlenen zij aan de gemeente die zij vertegenwoordigen. Dat is inherent aan het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur dat ten grondslag ligt aan de Wet gemeenschappelijke regelingen.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de instelling van een regioraad zich verhoudt tot het regeerakkoord, waarin in het kader van herindeling wordt gesproken over langjarig en in hoge mate afhankelijk zijn van gemeenschappelijke regelingen voor essentiële taken. Zoals aangegeven is de bestuurlijke energie van de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard voor een groot deel intern gericht, waardoor de onderlinge samenwerking moeizaam verloopt. Hierdoor is de Hoeksche Waard als geheel onvoldoende zichtbaar in de bestuurlijke arena’s en worden kansen gemist. Dit kan, zoals hiervoor uiteen is gezet, niet voldoende worden opgelost met een model van versterkte samenwerking met doorzettingsmacht en biedt de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard dan ook geen duurzaam perspectief op de noodzakelijke bestuurskrachtversterking. Het voorgaande is in lijn met de genoemde passage uit het regeerakkoord.

Deze leden constateren voorts dat de raden van de vijf gemeenten unaniem van oordeel waren dat nietsdoen geen optie is en dat er slechts twee oplossingsrichtingen bestaan. Zij vragen of de raden ook unaniem van oordeel waren dat geen van beide oplossingsrichtingen kan worden gerealiseerd als niet alle vijf gemeenten daaraan meedoen. De raden waren inderdaad ook unaniem van oordeel dat geen van beide oplossingsrichtingen kan worden gerealiseerd als niet alle vijf de gemeenten daaraan meedoen. Alle gemeenteraden hebben uitgesproken dat de bestuurlijke toekomst hoe dan ook gezamenlijk moet worden vormgegeven. Een verschil over het gewenste eindbeeld leidt er dan ook toe dat geen enkel van door de gemeenten ingenomen standpunten over de bestuurlijke toekomst kan worden uitgevoerd, omdat de daarvoor benodigde medewerking van de andere gemeenten in het gebied ontbreekt. Toen in 2013 een meerderheid van de gemeenteraden voor een herindeling was, is deze verhouding dan ook niet als doorslaggevend beoordeeld voor de keuze over de bestuurlijke toekomst.

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de versterking van de samenwerking voor de gemeenten Strijen en Oud-Beijerland een onbegaanbare weg is. Intergemeentelijke samenwerking is slechts mogelijk op basis van vrijwilligheid. Niet alleen de gemeenten Oud-Beijerland (unaniem) en Strijen (in overgrote meerderheid), maar ook substantiële minderheden in de andere drie gemeenten hebben zich tegen het alternatief van versterkte samenwerking uitgesproken. Op dit moment vormen de tegenstanders van herindeling in zowel Cromstrijen als Binnenmaas een meerderheid van de helft plus één (8 van de 15 respectievelijk 11 van de 21 raadsleden); alleen in de gemeente Korendijk is het draagvlak voor versterkte samenwerking fors (10 van de 15 raadsleden). Het draagvlak voor versterkte samenwerking is dan ook beperkter dan voor herindeling, zeker als ook de opvattingen van het maatschappelijk middenveld, de ondernemingsraden van de vijf gemeenten en het bedrijfsleven in ogenschouw worden genomen.

Het antwoord op de vraag van deze leden of het logisch is om bij het ontbreken van draagvlak in drie van de vijf gemeenten toch voor de verdergaande optie van herindeling te kiezen, is dat het alternatief van versterkte samenwerking geen werkelijke oplossing biedt voor de problemen in de regio en het draagvlak voor dat alternatief eveneens beperkt is. Voor de optie nietsdoen bestaat in het geheel geen draagvlak.

Voorts vragen deze leden in hoeverre de voorliggende discussie over herindeling heeft bijgedragen aan een ontbrekende cultuur van gunnen en vertrouwen. De conclusie van de provincie Zuid-Holland dat in de regio Hoeksche Waard sprake is van een ontbrekende cultuur van gunnen en vertrouwen is gebaseerd op de in de opdracht van de gemeenten uitgevoerde onderzoeken Evaluatie Regionale Samenwerking (2013) en Onderzoek Bestuurlijk Toekomst (2015). Volgens deze onderzoeken wordt er te veel vanuit de lokale belangen en perspectieven gehandeld en is er onvoldoende vertrouwen en gunfactor om tot keuzes te komen die beter zijn voor de regio als geheel. De vijf gemeenten hebben deze conclusies onderschreven. Hoewel voorstanders van versterkte samenwerking aangeven dat de samenwerking in de regio de afgelopen twee jaar is verbeterd, acht de provincie de verbeteringen onvoldoende om de bestuurlijke toekomst van de regio afhankelijk te maken van vrijwillige samenwerking, temeer omdat ook die optie slechts een beperkt draagvlak geniet en onvoldoende toekomstbestendig is.

3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling

De leden van de VVD-fractie en de leden van de SGP-fractie vragen naar de gemeenschappelijke regelingen waarin de vijf gemeenten participeren. De vijf gemeenten werken op verschillende gebieden samen in zes gemeenschappelijke regelingen. De belangrijkste daarvan is het Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW), waarin wordt samengewerkt op de domeinen ruimte, landschap, economie, samenleving en integrale veiligheid. Parallel aan het SOHW is er een raadsledenoverleg Hoeksche Waard zonder formele bevoegdheden, bedoeld als afstemmingsorgaan voor regionale dossiers voordat ze via de colleges aan de lokale raden worden voorgelegd. De andere vijf gemeenschappelijke regelingen betreffen de ombudscommissie, ICT-samenwerking, werk en inkomen, primair openbaar onderwijs en de regionale afvalstoffendienst. Verder nemen de gemeenten deel in een ontwikkelingsbedrijf voor het bedrijvenpark Hoeksche Waard.

De vijf gemeenten zijn ook deelnemer aan diverse gemeenschappelijke regelingen met partijen buiten de Hoeksche Waard. Met name de samenwerking in Zuid-Holland Zuid (ZHZ) is van belang. Met de gemeenten in dit gebied wordt samengewerkt in vier gemeenschappelijke regelingen, te weten de Dienst gezondheid en jeugd, de Omgevingsdienst, het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling en de Veiligheidsregio.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie hoe de regering de vorderingen op het gebied van de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de jeugdzorg en de implementatie van de Omgevingswet in de vijf gemeenten beoordeelt. In hoeverre zouden de vijf gemeenten in de ogen van de regering in staat zijn de verantwoordelijkheden omtrent deze ontwikkelingen zelfstandig op zich te nemen, zo vragen deze leden.

De invoering van de Wmo is georganiseerd binnen het Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW) waarin de vijf gemeenten participeren. Jeugdzorg is georganiseerd binnen de regio Zuid-Holland Zuid. In aanvulling op de Dienst Gezondheid en Jeugd ZHZ is er in en voor de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard een gezamenlijk Centrum voor jeugd en gezin in Oud-Beijerland. Belangrijke uitdagingen zijn de transformatie en financiering van het sociaal domein. De invoering van de Omgevingswet wordt getrokken door het SOHW waarin de vijf gemeenten participeren. De vorderingen op elk van deze terreinen liggen volgens de provincie op schema.

De individuele gemeenten laten deze taken al jaren uitvoeren door gemeenschappelijke regelingen of samenwerkingsverbanden. Mede gezien deze jarenlange praktijk is het niet waarschijnlijk dat de gemeenten de verantwoordelijkheid omtrent deze ontwikkelingen zelfstandig op zich zouden kunnen nemen, voor zover zij dat al zouden willen. Met name de gemeente Strijen pleit vanuit deze erkenning voor een herindeling.

De leden van de CDA-fractie merken op dat de noodzaak om de bestuurskracht in de Hoeksche Waard te versterken volgens de regering de voornaamste grond is voor het voorstel tot herindeling. Zij vragen of de betrokken colleges en gemeenteraden de conclusies van het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van de Hoeksche Waard uit 2015 onderschrijven. De noodzaak tot verbetering van de bestuurskracht in de Hoeksche Waard is door de betrokken colleges en gemeenteraden op diverse momenten erkend en bevestigd, bijvoorbeeld naar aanleiding van de resultaten van de Evaluatie Regionale Samenwerking, als uitgangspunt van het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst en in het open overleg. De bestuurders in de Hoeksche Waard konden het echter niet eens worden over de manier waarop deze versterking dient plaats te vinden. Het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst vergeleek, onder leiding van een stuurgroep van alle fractievoorzitters in de Hoeksche Waard, de twee opties van een herindeling of versterkte samenwerking. Het onderzoek concludeerde dat de optie van een herindeling kansrijker is als oplossing voor de gewenste verbeteringen en maatschappelijke opgaven. Zoals afgesproken stelde de stuurgroep daarom eind 2015 een eensluidend raadsvoorstel op met de keuze voor een herindeling. Het opstellen van een eensluidend raadsvoorstel had als doel om een herhaling van de verdeelde stemming zoals in 2013 te voorkomen. Vervolgens werd echter in drie gemeenteraden een amendement ingediend met de keuze voor een versterkt samenwerkingsmodel. Daarmee onderschreven deze gemeenten wel de bevinding dat het noodzakelijk is de bestuurskracht te versterken, maar niet de conclusie dat de optie van herindeling kansrijker is.

Ook vragen deze leden welke inhoudelijke opgaven in de Hoeksche Waard spelen die de afzonderlijke vijf gemeenten zelfstandig niet het hoofd zouden kunnen bieden. De belangrijkste maatschappelijke uitdaging voor de Hoeksche Waard is het behouden en versterken van de vitaliteit van het eiland. De bevolkingssamenstelling verandert sterk door de vergrijzing en het wegtrekken van jongeren. Op het vlak van voorzieningen, wonen, welzijn, zorg en bedrijvigheid zullen de gevolgen merkbaar zijn. De uitdaging voor de Hoeksche Waard is op een goede manier met deze veranderingen om te gaan om de sociale en economische vitaliteit op peil te houden. De gemeenten, regio en provincie hebben verschillende opgaven benoemd die moeten worden opgepakt ter verbetering van de vitaliteit van het eiland, waaronder (behoud of verbetering van) vitale dorpen en een actieve samenleving, een vitaal economisch klimaat, omgevingskwaliteit, natuur en recreatie en duurzame innovatieve landbouw.

Deze opgaven doen zich voor op het niveau van de hele Hoeksche Waard en vragen ook op dat niveau om een gezamenlijke visie, afstemming en inzet om stappen te kunnen zetten. Dat de gemeenten deze opgaven niet zelfstandig het hoofd kunnen en willen bieden, is ook terug te zien in de jarenlange samenwerking die de gemeenten al hebben op het gebied van veiligheid, ruimte, landschap, economie en samenleving, en recentelijk voor de decentralisaties en implementatie van de Omgevingswet. Daarnaast kan een nieuwe gemeente Hoeksche Waard zoals eerder aangegeven richting de omliggende stedelijke gebieden een gelijkwaardiger partner vormen en een grotere bijdrage leveren aan de versterking van de kwaliteiten van bijvoorbeeld de Zuidvleugel en in het verlengde daarvan de Zuidwestelijke Delta op de as Rotterdam-Antwerpen.

3.1.1. Draagvlak

De leden van de SGP-fractie vragen de regering zo concreet mogelijk aan te geven waaruit de bestuurlijke impasse in de regio bestaat. Zij vragen wat de concrete problemen zijn die op dit moment niet opgelost kunnen worden. De impasse is erin gelegen dat er enerzijds overeenstemming in de Hoeksche Waard bestaat over de noodzaak om de bestuurskracht te versterken («nietsdoen is geen optie»), terwijl er anderzijds geen overstemming kan worden bereikt over de manier waarop de bestuurlijke toekomst moet worden vormgegeven. Deze impasse wordt versterkt door de overeenstemming over de wens om verdere stappen in de ontwikkeling van de bestuurlijke organisatie met de vijf gemeenten samen te zetten («De Hoeksche Waard is één en ondeelbaar»). Een verschil over het gewenste eindbeeld leidt er dan ook toe dat geen van de door de gemeenten ingenomen standpunten over de bestuurlijke toekomst kan worden uitgevoerd, omdat de daarvoor benodigde medewerking van de andere gemeenten in het gebied ontbreekt.

Concrete problemen in de samenwerking zijn onder andere benoemd in de evaluatie van de regionale samenwerking (2013) en het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst (2015), die reeds zijn toegelicht in § 2. Op de inhoudelijke opgaven die de gemeenten niet zelfstandig het hoofd kunnen bieden, is ingegaan aan het slot van de vorige paragraaf.

3.1.2. Maatschappelijk draagvlak

De leden van verschillende fracties vragen naar de burgerraadpleging die is gehouden in de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen en Korendijk. De leden van de D66-fractie vragen of de regering de burgerpeiling evenwichtig vond in termen van timing, vraagstelling en uitkomst, alsmede welk gewicht de regering aan de burgerpeiling toeschrijft. Ook vragen zij waarom in een eerdere fase (2015) de mogelijkheid van een referendum is afgewezen. De leden van de fracties van de SP en de SGP vragen waarom de inwoners niet ook gevraagd is hoe zij staan tegenover verdergaande samenwerking.

De voorzitters van alle gemeenteraadsfracties in de Hoeksche Waard, die samen de Stuurgroep Onderzoek Bestuurlijke Toekomst vormden, hebben er in 2015 voor gekozen een burgerpeiling te doen uitvoeren om meer inzicht te krijgen in de factoren en aspecten die de inwoners voor de toekomstige bestuurlijke inrichting van belang vinden. Het bureau BMC heeft in opdracht van de stuurgroep een representatieve enquête onder de bevolking verricht, met als resultaat een overzicht van wensen en voorkeuren van inwoners waar de raadsleden hun weging op konden baseren. Het besluit om een raadpleging in deze vorm en niet in de vorm van een voor/tegen-vraag te organiseren, is toen unaniem genomen. Een voor/tegen-vraag zou de raadsleden niet de informatie bieden die nodig was om tot de door hen afgesproken gezamenlijke besluitvorming te komen.

Nadat gedeputeerde staten in juli 2016 na beëindiging van het open overleg hadden besloten te adviseren tot een herindeling, zijn de tegenstanders ertoe overgegaan alsnog een burgerraadpleging met een voor/tegen-vraag te organiseren in die gemeenten waar zij een meerderheid in de raad vormen. Daarbij is het hun keuze geweest de raadpleging te organiseren op een datum na de besluitvorming in provinciale staten. Eveneens is het hun keuze geweest het samenwerkingsmodel niet aan de bevolking voor te leggen. Opgemerkt moet worden dat de relevante raadsminderheden in de gemeenten Binnenmaas, Korendijk en Cromstrijen niet aan de burgerpeilingen hebben willen meewerken en dan ook geen campagne hebben gevoerd.

In termen van timing, vraagstelling en uitkomst kunnen er dan ook kanttekeningen worden geplaatst bij de gehouden burgerpeilingen. De uitkomst is op zich helder en bevestigt de eerdere constatering dat voor herindeling onvoldoende overtuigend draagvlak bestaat. Uit eerdere peilingen was reeds het beeld naar voren gekomen dat ongeveer een derde van de inwoners voor versterkte samenwerking is, een derde voor samenvoeging en een derde van mening is dat er niets hoeft te veranderen. Uit de uitkomst van de burgerraadplegingen kan niet de conclusie worden getrokken dat er voldoende draagvlak voor versterkte samenwerking zou zijn. Evenmin kan de uitkomst van de peilingen wijzen in de enige richting die unaniem door alle raadsleden in de Hoeksche Waard is afgewezen: nietsdoen. De regering concludeert dat het maatschappelijk draagvlak, evenals het lokaal bestuurlijk draagvlak, een gemengd beeld oplevert. Dit brengt een oplossing voor de impasse over de bestuurlijke toekomst van de Hoeksche Waard niet dichterbij.

De leden van de D66-fractie vragen voorts hoe tegemoet kan worden gekomen aan de zorgen onder inwoners van de Hoeksche Waard over het behoud van de lokale identiteit en voorzieningen zoals sport, winkels en zorg, maar ook aan ambtelijke dienstverlening en korte lijnen. Zij vragen de regering te schetsen of en hoe men in de Hoeksche Waard tegemoet zou kunnen komen aan deze zorgen. Ook de leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de toegankelijkheid en bereikbaarheid van belangrijke voorzieningen gewaarborgd blijft. De toegankelijkheid en bereikbaarheid van voorzieningen zal een van de speerpunten zijn voor de nieuwe gemeente. De lokale politici hebben op verschillende momenten aangegeven de wens te hebben om te komen tot een kernenontwikkelingsplan en een participatienota waar ook concrete zaken zoals evenementen- en recreatiemogelijkheden en zondagsrust in staan. Hoe de gemeentelijke voorzieningen en dienstverlening aan de inwoners precies zullen worden vormgegeven, is aan de nieuwe gemeenteraad.

Er zijn in Nederland in diverse gemeenten waarin voorbeelden te vinden zijn hoe kan worden omgegaan met de ambtelijke dienstverlening en de korte lijnen. Zo biedt voor een deel van de inwoners digitalisering een uitkomst om op ieder moment zelf zaken te regelen met de gemeente. Een andere mogelijkheid is om bij het maken van een afspraak met de gemeente de gemeenteambtenaar langs te laten gaan bij de inwoner in plaats van andersom, waarbij indien nodig ook de situatie ter plaatse bekeken kan worden. Recent is het bijvoorbeeld al mogelijk gemaakt voor inwoners van de Hoeksche Waard om paspoorten thuis te laten bezorgen. Voor de inwoners die behoefte hebben aan een fysiek loket voor vragen en ondersteuning kan gedacht worden aan locaties die aansluiten bij de plekken waar inwoners geregeld komen, zoals de genoemde zorgcentra of winkelgebieden. Zo kunnen mogelijk ook verschillende loketten gecombineerd worden op het gebied van wonen, welzijn en zorg. Qua huisvesting kan worden gekozen voor één centraal gemeentehuis, maar bijvoorbeeld ook voor diverse kleinere locaties van waaruit ambtenaren dicht bij de lokale situatie aanwezig zijn. Om korte lijnen te onderhouden met de ambtelijke organisatie kan gedacht worden aan «gebiedsambtenaren» die zorg dragen voor het contact met bijvoorbeeld bewoners, verenigingen en instellingen in een bepaald dorp en als eerste lijn functioneren voor vragen en dergelijke.

De provincie Zuid-Holland en de vijf gemeenten hebben over het kernenbeleid gezamenlijk afspraken gemaakt in het Gebiedsprogramma Hoeksche Waard (2017). Daarin zijn kerngericht werken en het ondersteunen van de kracht van de kernen twee speerpunten. De provincie en de gemeenten willen samen met de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties komen tot een visie op de diverse kernen nu en in de toekomst. De aanpak bestaat in eerste instantie uit het maken van een analyse van de kernen en hun «daily urban system», om vervolgens op basis daarvan samen met de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties de ontwikkeling van de kernen, ook in onderlinge samenhang, vorm te geven. Tegelijkertijd wordt via een «kwartiermaker» het kerngericht werken verder ontwikkeld. Deze kwartiermaker moet de samenleving in alle kernen in beeld brengen en de condities verkennen en faciliteren waardoor de kernen ook zelf beter voor leefbaarheid en vitaliteit kunnen zorgen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de inwoners, maatschappelijke organisaties en de lokale politiek van de gemeenten betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het voorstel tot herindeling. Gedurende de jarenlange discussie over de bestuurlijke toekomst van de Hoeksche Waard zijn op diverse manieren en momenten inwoners, maatschappelijke organisaties en de lokale politiek betrokken geweest bij deze discussie. Voor dit wetsvoorstel zijn met name de stappen van belang die zijn gezet sinds de aanvang van het open overleg op basis van de Wet arhi. Zie over de voorgeschiedenis en de totstandkoming van het herindelingsadvies ook hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting.

Het open overleg is formeel gestart op 12 januari 2016 met een vergadering van gedeputeerde staten van Zuid-Holland met de gezamenlijke colleges van burgemeester en wethouders van de vijf gemeenten. Daarnaast heeft de provincie in de fase van het open overleg gesprekken gevoerd met de 35 individuele raadsfracties, de afzonderlijke portefeuillehoudersoverleggen en als afsluiting met de afzonderlijke colleges van burgemeester en wethouders. Ook zijn er bijeenkomsten geweest met vertegenwoordigers van de raden over de uitwerking van het samenwerkingsmodel en de presentatie van de financiële scan. Tot slot heeft de provincie vertrouwelijke individuele gesprekken gevoerd.

Naast de gemeenten is een groot aantal andere partijen uitgenodigd om mee te praten tijdens het open overleg. Het betreft met name de inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden. Voor de inwoners zijn zes inloopavonden georganiseerd, waar de inwoners mondeling antwoord konden geven op de vragen van de provincie, aanvullende opmerkingen konden meegeven en vragen konden stellen aan de provincie. De inwoners konden tevens reageren via een digitaal formulier op de provinciale webpagina www.zuid-holland.nl/hw. Bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk of digitaal mee te praten over de bestuurlijke toekomst van de Hoeksche Waard. Voor alle belangstellenden zijn er bijeenkomsten georganiseerd over de uitwerking van het samenwerkingsmodel, de financiële scan en over de relatie tussen inwoners en overheid (kernenbeleid). Jongeren zijn betrokken bij het open overleg met een scholierendebat. Een aantal inwoners en organisaties heeft daarnaast ook zelf het initiatief genomen en rechtstreeks contact opgenomen met de provincie.

Het herindelingsontwerp heeft van 26 september tot en met 21 november 2016 voor eenieder ter inzage gelegen op de gemeentehuizen van de vijf gemeenten en op het provinciehuis. Eenieder die heeft gereageerd tijdens de fase van het open overleg en de betrokken overheden zijn hiervan individueel in kennis gesteld. Tevens hebben de huidige gemeenten via hun websites gewezen op de terinzagelegging. De bekendmaking is herhaald in advertenties in Het Kompas op 7 oktober en 16 en 18 november 2016. Meepraten en zienswijzen indienen kon met een digitaal formulier, per e-mail, schriftelijk en mondeling. Ook hebben inwoners en organisaties zelf contact gezocht om rechtstreeks met de provincie de dialoog aan te gaan en hun zienswijze aan te bieden. Zienswijzen zijn onder andere ingediend door inwoners, dorpsverenigingen, medeoverheden, diverse maatschappelijke instellingen en de ondernemingsraden van de vijf gemeenten. De gemeenteraden van de huidige gemeenten in de Hoeksche Waard zijn op 21 september 2016 in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 23 december 2016 hun zienswijze op het herindelingsontwerp in te dienen. Het herindelingsontwerp is op 13 oktober 2016 door de betrokken gedeputeerde Van der Sande gepresenteerd aan de colleges van burgemeester en wethouders van de vijf gemeenten, de vijf gemeenteraden en inwoners.

De leden van de SP-fractie vragen waarom er ondanks de uitslag van de burgerraadpleging toch wordt gekozen voor een herindeling. De uitdagingen waar de kleinere gemeenten voor staan, na onder andere de decentralisaties, leiden zo immers toch tot gedwongen herindelingen, lijkt het. De regering benadrukt dat de omvang van een gemeente niet leidend is bij de vraag of een herindeling noodzakelijk is. Hoewel het draagvlak voor een herindeling vanzelfsprekend van groot belang is, kan dit niet altijd doorslaggevend zijn. Alle gemeenten in de Hoeksche Waard zijn het erover eens dat nietsdoen geen optie is en het draagvlak voor alternatieven is eveneens beperkt.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering om meer specifiek aan te geven wat het maatschappelijk draagvlak is in de twee gemeenten waarin geen burgerpeiling is gehouden. De gemeenteraden van Oud-Beijerland en Strijen hebben zich unaniem respectievelijk in overgrote meerderheid uitgesproken voor een samenvoeging van de vijf gemeenten. Hieruit mag worden geconcludeerd dat binnen deze twee gemeenten groot draagvlak bestaat voor een herindeling tussen de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard. Beide gemeenten hebben in hun zienswijzen op het herindelingsontwerp ook aangegeven dat de zienswijzen van derden geen nieuwe argumenten bevatten en dat het hen opvalt dat organisaties en instellingen uit het maatschappelijk middenveld de voorkeur uitspreken voor herindeling.

3.2. Interne samenhang

De leden van de VVD-fractie vragen hoe voorkomen zal worden dat in de nieuwe gemeente Hoeksche Waard de afstand tussen bestuur en inwoners groter wordt. Ook de leden van de SGP-fractie willen weten hoe er voor wordt gezorgd dat de gemeente dicht bij de burger blijft, dat ambtelijk rekening wordt gehouden met de lokale diversiteit en dat de identiteit van de 17 dorpen in de Hoeksche Waard behouden blijft. Afgaande op de standpunten van de huidige vijf gemeenten, zal de nieuwe gemeente Hoeksche Waard de nabijheid van bestuur en de relaties met haar dorpen en wijken als één van de belangrijkste taken zien, zoals ook is aangegeven in het herindelingsadvies. De provincie Zuid-Holland zal de nieuwe gemeente hierbij desgewenst actief terzijde staan, zo hebben gedeputeerde staten aangegeven. De provincie heeft in februari 2018 ook een handreiking «Kernendemocratie» vastgesteld, waarin voorbeelden en lessen uit de praktijk zijn opgenomen voor gemeenten die meer werk willen maken van het kernenbeleid. De huidige gemeenten kunnen gebruik maken van deze handreiking bij de voorbereiding van de door de nieuwe gemeente te maken keuzes voor een actief kernenbeleid.

3.3. Bestuurskracht

De leden van de CDA-fractie vragen welke indicaties de regering heeft dat de vijf gemeenten erin zullen slagen op 1 januari 2019 een functionerende gezamenlijke ambtelijke organisatie in te hebben gericht en alle noodzakelijke voorbereidingen voor een herindeling te hebben getroffen. De vijf gemeenteraden hebben in september 2017 bij gelijkluidende raadsbesluiten besloten om de nodige voorbereidingen te gaan treffen voor een mogelijke herindeling. Daartoe is onder meer een projectorganisatie ingericht, die met haar werkzaamheden is gestart op het moment van indiening van dit wetsvoorstel. De projectorganisatie heeft de opdracht gekregen om rekening te houden met een scenario waarin de herindeling niet doorgaat. De regering vertrouwt er met de provincie op dat de gemeenten erin zullen slagen om op 1 januari 2019 een functionerende gezamenlijke ambtelijke organisatie te hebben ingericht.

De leden van de D66-fractie vinden het van groot belang dat het bestuur in de Hoeksche Waard toekomstvast is. Zij vragen hoe de regering de huidige bestuurskracht van de Hoeksche Waard beoordeelt en hoe de herindeling ervoor zal zorgen dat de bestuurskracht wordt verbeterd of geoptimaliseerd. De noodzaak om de bestuurskracht in de Hoeksche Waard te versterken, die de vijf gemeenten alle onderschrijven, is de voornaamste reden voor het voorstel tot herindeling (zie § 2)De bestuurskracht zal vooral verbeterd worden door de vermindering van het aantal bestuurders, ambtelijke organisaties en samenwerkingsverbanden als gevolg van de herindeling. In plaats van vijf gemeenten met tussen de 9.000 en 29.000 inwoners, zeventien dorpen, vijf colleges met vijf burgemeesters en vijftien wethouders, vijf gemeenteraden met in totaal 83 raadsleden en meerdere onderlinge samenwerkingsverbanden ontstaat één bestuurskrachtige gemeente met circa 86.000 inwoners en één krachtige ambtelijke organisatie.

3.4. Evenwichtige regionale verhoudingen

De leden van de D66-fractie vragen hoe kan worden voorkomen dat de Hoeksche Waard haar functie van de groene long ten zuiden van Rotterdam verliest. De huidige gemeenten koesteren het Nationaal Landschap Hoeksche Waard, zoals blijkt uit zowel de Structuurvisie Hoeksche Waard (2009) als het Gebiedsprogramma Hoeksche Waard (2017) dat de provincie en de vijf gemeenten hebben vastgesteld. De nieuwe gemeente Hoeksche Waard zal naar verwachting beter dan de huidige vijf gemeenten in staat zijn om uitvoering te geven aan deze visie en de projecten in het Gebiedsprogramma, zoals de ontwikkeling van de Deltanatuur in de Spuimonding. Daarnaast zet de provincie Zuid-Holland erop in de belangen op het gebied van ruimtelijke ordening en natuur te bewaken en te waarborgen.

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de steeds toenemende opschaling in de omgeving niet voortdurend vraagt om nieuwe voorstellen, omdat er altijd (relatief) kleine gemeenten in de omgeving zijn. Zij vragen in hoeverre er, mede in het licht van het regeerakkoord, sprake is van een duurzaam beeld. Dit voorstel om te komen tot één gemeente Hoeksche Waard komt niet voort uit opschaling in de omgeving. De optimale schaal voor een gemeente is niet per se afhankelijk van de omvang of het aantal inwoners; het gaat om de schaal die het beste past bij de lokale en regionale vraagstukken. In dit geval liggen veel van deze vraagstukken op het niveau van de Hoeksche Waard als geheel, zoals ook wordt onderkend door de vijf gemeenten. Met de voorgestelde samenvoeging ontstaat een duurzame en bestuurskrachtige gemeente van circa 86.000 inwoners. Deze omvang sluit goed aan bij de opgaven en de omgeving van de Hoeksche Waard. Ook zal de nieuwe gemeente uit een duidelijk samenhangend gebied bestaan. Er is dan ook sprake van een duurzaam beeld voor de nieuw te vormen gemeente Hoeksche Waard.

4. Financiële aspecten

De leden van de VVD-fractie vragen de regering een overzicht te verschaffen van de lokale lasten voor zowel bedrijven als inwoners in de vijf gemeenten en hoe deze zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Hieronder is een overzicht opgenomen van de ontwikkelingen van de lokale woonlasten1 in de vijf betrokken gemeenten in de jaren 2012 tot en met 2017. Uit deze overzichten blijkt dat de lokale woonlasten van de gemeente Binnenmaas zich tussen 2012 en 2017 hebben ontwikkeld tot de laagste van de vijf gemeenten. De woonlasten van de gemeente Korendijk zijn in alle jaren het hoogste geweest. Een overzicht van de ontwikkeling van de lokale lasten voor bedrijven is voor deze gemeenten niet beschikbaar.

De leden van de D66-fractie vragen naar een schatting van de kosten die de herindeling met zich meebrengt, of het bedrag dat de gemeenten zullen ontvangen op grond van de maatstaf herindeling dit dekt en of er op termijn sprake is van een stabilisatie of afname van de lastendruk. De leden van de SP-fractie vragen waarop de verwachting is gebaseerd dat de structurele verlaging van de algemene uitkering wordt opgevangen door de te verwachten vermindering van de bestuurskosten en andere efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie.

De nieuwe gemeente krijgt een even hoge algemene uitkering als vergelijkbare gemeenten met dezelfde structuurkenmerken. De verlaging van de algemene uitkering ten opzichte van het totaal van de algemene uitkeringen die de vijf gemeenten nu ontvangen, houdt vooral verband met het wegvallen van het vaste bedrag dat iedere gemeente ontvangt. In de huidige situatie ontvangt elk van de vijf gemeenten dit bedrag; na de herindeling is dat alleen de nieuwe gemeente. De verwachting dat tegenover deze verlaging een structurele financiële besparing staat, is onder meer gebaseerd op het gegeven dat de nieuwe gemeente minder bestuurders zal tellen (van vijf naar één burgemeester, gemeentesecretaris en griffier; minder wethouders). De mogelijke efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie houden verband met het samenvoegen van de verschillende organisaties en het kunnen voorzien in meer specialistische functies. In welke mate dergelijke voordelen worden behaald, hangt vanzelfsprekend af van de sturing daarop door de nieuwe gemeente.

Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de kosten om de herindeling te realiseren (frictiekosten) een uitkering uit het gemeentefonds, die over een periode van vijf jaar wordt uitgekeerd. Het vorige kabinet heeft deze maatstaf verruimd. In dit geval gaat het om een uitkering van in totaal ongeveer € 22,3 miljoen. De provincie acht dit toereikend om de frictiekosten op te vangen. Het ligt dan ook niet in de lijn der verwachting dat er incidentele of structurele financiële tekorten ontstaan als gevolg van de herindeling.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren