Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Inhoudsopgave		blz.
1.	Inleiding	1
2.	Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies	2
3.	Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling	7
4.	Financiële aspecten	11

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks, de SP, de ChristenUnie, de SGP en 50Plus in het verslag. In reactie op de opmerkingen van de leden van een aantal fracties over de gevolgde procedure en het draagvlak voor deze herindeling in de gemeente Haren hecht ik eraan te benadrukken dat het, zeker bij een herindeling die niet door alle betrokken gemeenten wordt onderschreven, van groot belang is dat een zorgvuldige procedure wordt gevolgd. Daarvan is in dit geval sprake geweest. Vanwege aanhoudende zorgen over de positie van de gemeente Haren, ook in deze gemeente zelf, en omdat het bestuur van Haren niet langer bereid was met de gemeenten Groningen en Ten Boer in overleg te treden, heeft de provincie in maart 2016 een open overleg op grond van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) geïnitieerd. Op basis van een zorgvuldig doorlopen proces van overleg en inspraak, waarbij tevens verschillende onderzoeken zijn uitgevoerd naar de huidige en toekomstige positie van Haren, heeft de provincie geadviseerd om Haren deel uit te laten maken van de reeds voorgenomen samenvoeging van Groningen en Ten Boer. De regering heeft dit advies na een zorgvuldige beoordeling op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling overgenomen. Zoals ook in het Beleidskader wordt benadrukt, dient een herindeling bij voorkeur de steun van alle betrokken gemeenten te genieten, maar kunnen andere overwegingen prevaleren. In dit geval acht de regering de kwetsbare bestuurskracht en financiële positie van Haren, de regionale context en de duurzaamheid van de herindeling doorslaggevend. Het is onzeker of de recente stappen van de gemeente Haren om haar bestuurskracht en financiële positie te verbeteren voldoende zullen zijn. Dit brengt risico’s mee, temeer omdat reële alternatieven voor een duurzame versterking van de bestuurskracht van Haren gelet op de ontwikkelingen in de regio de komende jaren ontbreken. Met de provincie Groningen acht de regering het wenselijk om nu te komen tot een duurzame oplossing voor alle gemeenten in de regio, opdat deze gemeenten zich weer kunnen richten op hun taken in plaats van op voortdurende discussies over hun bestuurlijke toekomst.

Bij de beantwoording van de vragen heb ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. In enkele gevallen zijn vragen die eenzelfde onderwerp raken samengenomen. Zo worden de vragen over de financiële situatie van de betrokken gemeenten vrijwel allemaal beantwoord in § 4.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom het herindelingsadvies en de bijbehorende reactienota niet als bijlagen bij de memorie van toelichting zijn opgenomen. Anders dan in voorgaande jaren heeft de regering ervoor gekozen het herindelingsadvies aan de Minister van BZK, dat strikt genomen geen deel uitmaakt van het wetsvoorstel, op digitale wijze beschikbaar te stellen. Bij deze keuze speelt een rol dat herindelingsadviezen de afgelopen jaren omvangrijker zijn geworden en veelal van een groot aantal bijlagen worden voorzien, met een totale omvang van soms wel honderden pagina’s. Het meezenden van deze documenten in fysieke vorm leidt op verschillende momenten in het wetgevingsproces tot een papierproductie die niet past in het streven van de rijksoverheid om papierverspilling tegen te gaan. Om ervoor te zorgen dat de Kamers en anderen van de herindelingsadviezen en de achterliggende stukken kennis kunnen nemen, is ervoor gekozen deze documenten, in aanvulling op de beschikbaarstelling via gemeenten en provincies, op www.rijksoverheid.nl te publiceren.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

De leden van verschillende fracties stellen vragen over de voorgeschiedenis van het herindelingsadvies. Zo vragen de leden van de VVD-fractie of de provincie Groningen in de loop van het herindelingsproces ook andere opties heeft onderzocht of overwogen die wellicht beter hadden aangesloten bij de wensen van de Harense gemeenteraad. Ook vragen deze leden of de gemeente Haren gedurende het herindelingsproces zelf om verkenning van andere opties heeft gevraagd. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een nadere toelichting op de wijze waarop het voorlopig principebesluit van 25 november 2015 van de gemeente Haren voor een herindeling met Groningen en Ten Boer tot stand is gekomen en wat daarin de doorslag gaf. De leden van de SGP-fractie vragen of hun indruk klopt dat er zeker op de iets langere termijn geen grote belemmeringen zouden zijn voor intensieve samenwerking met de gemeente Tynaarlo of mogelijk met andere gemeenten en of deze optie in de achterliggende jaren is onderzocht.

In de aanloop naar het herindelingsadvies hebben de provincie Groningen en de gemeente Haren verschillende opties van samenwerking en herindeling verkend. Zo heeft Haren in 2012 een sterkte-zwakteanalyse van de gemeentelijke organisatie gemaakt, op basis waarvan de raad concludeerde dat het vanwege de kwetsbaarheden van de gemeentelijke organisatie van belang is samenwerking te zoeken met andere gemeenten, om ervoor te zorgen dat de gemeente Haren ook in de toekomst haar taken zo goed mogelijk kan uitoefenen. Vervolgens heeft het college in de periode maart tot juni 2013 in opdracht van de raad een verkenning gemaakt van samenwerkingsmogelijkheden met omliggende gemeenten. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de notitie Verkenning van samenwerking. In deze notitie concludeerde het college dat samenwerken met een of meer andere Groninger gemeenten niet tot de mogelijkheden behoorde, omdat alle mogelijke samenwerkingspartners kozen voor herindeling. Deze notitie is op 24 juni 2013 in de raad van Haren besproken, waarbij een meerderheid concludeerde dat herindeling «onontkoombaar» was. Er werden voor het vervolg drie herindelingsopties onderscheiden:

• 1. een herindeling met Groningen, Ten Boer en Meerstad (dat per 1 januari 2017 met een grenscorrectie is overgegaan van de gemeente Slochteren naar de gemeente Groningen),

• 2. een herindeling met Hoogezand-Sappemeer, Slochteren en Menterwolde (per 1 januari 2018 zijn deze gemeenten opgegaan in de nieuwe gemeente Midden-Groningen), en

• 3. een herindeling met de Drentse gemeente Tynaarlo.

Op 14 oktober 2013 besloot de raad de tweede optie, de zogeheten «Gorechtvariant», niet te betrekken bij het vervolgonderzoek. Op 25 november 2013 viel de keuze van de raad op een herindeling met Groningen, Ten Boer en Meerstad, waarover de raad een voorlopig principebesluit nam. De keuze werd gemotiveerd met de conclusie dat deze variant, getoetst aan de criteria van gedeputeerde staten en het Beleidskader gemeentelijke herindeling, in sterkere mate voldeed aan de criteria duurzaamheid en «nodaliteit»1 dan een herindeling met Tynaarlo. De voorgeschiedenis en afwegingen die ten grondslag lagen aan het voorlopig principebesluit zijn uitgebreid beschreven in het raadsvoorstel voor dat besluit.2

Na de raadsverkiezingen van maart 2014 heeft de raad van Haren op 24 april 2014 het college opnieuw de opdracht gegeven de bestuurlijke toekomst van de gemeente Haren te verkennen. Dit zou volgens de raad moeten leiden tot een «bestendige en duurzame bestuurlijke oplossing». Op 12 januari 2015 besloot de raad het college op te dragen een herindeling met de gemeente Tynaarlo te verkennen. De gemeente Tynaarlo wees de mogelijkheid van verdergaande samenwerking of herindeling met Haren op dat moment echter af, waarna de raad van Haren op 14 december 2015 besloot de zelfstandige status van de gemeente Haren te willen continueren.3

Omdat de gemeente Haren geen gehoor gaf aan het advies van de provincie om met de gemeenten Groningen en Ten Boer in overleg te treden, heeft de provincie Groningen in maart 2016 een open overleg op basis van de Wet arhi geïnitieerd. Tijdens het open overleg heeft de provincie de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer gevraagd welke andere bestuurlijke oplossingen bespreekbaar waren om Haren te helpen de geconstateerde knelpunten duurzaam op te lossen. Het college van Haren heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er geen andere oplossingen zijn dan de twee «sporen» die Haren op dat moment onderzocht, te weten zelfstandigheid en een herindeling met Groningen en Ten Boer. Haren heeft in het open overleg dan ook niet gevraagd om onderzoek naar andere opties.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie hoe de gemeenten Groningen en Ten Boer aankijken tegen een samenvoeging waarbij Haren niet betrokken is. Navraag bij de gemeenten Groningen en Ten Boer leert dat deze gemeenten hechten aan de vorming van een nieuwe gemeente inclusief de gemeente Haren. De voorgeschiedenis en de vervolgstappen die beide gemeenten hebben gezet, laten daarover evenmin twijfel bestaan. Zo hebben de raden van Groningen en Ten Boer de gemeente Haren op 16 december 2015 uitgenodigd om aan een gezamenlijke verkenning van een mogelijke herindeling deel te nemen. Haren heeft hieraan destijds geen gevolg gegeven. In de fase van het open overleg hebben de colleges van de drie gemeenten wel gezamenlijk de meerwaarde en contouren van een herindeling verkend, wat heeft geleid tot de Verkenning gemeentelijke herindeling Groningen, Haren en Ten Boer van 2 juni 2016. Deze verkenning vormde de basis voor de visie van de drie colleges op de nieuwe gemeente die is opgenomen in hoofdstuk 4 van het herindelingsadvies. Over dit herindelingsadvies hebben de raden van Groningen en Ten Boer beide een positieve zienswijze gegeven. Daarin oordelen de raden positief over een herindeling met Haren, die de nieuwe gemeente naar hun oordeel veelzijdiger en sterker zal maken.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering een nadere onderbouwing te geven van de beoordeling van de bestuurskracht van de gemeente Haren bij een zelfstandig voortbestaan, alsmede hoe de regering de kenschets uit het rapport Verkenning zelfstandigheid gemeente Haren (2016) van het functioneren van de ambtelijke organisatie van deze gemeente beoordeelt in het licht van de toenemende opgaven voor gemeenten. Ook de leden van de SGP-fractie vragen de regering de opmerking dat een zelfstandig voortbestaan van de gemeente Haren risicovol is te verduidelijken.

In het genoemde rapport Verkenning zelfstandigheid gemeente Haren4 van adviesbureau B&A worden de actiegerichtheid, betrokkenheid, inzet en ambitie van de ambtelijke organisatie van Haren als positieve punten benoemd. Tegelijkertijd wordt in het rapport geconstateerd dat het de gemeente ontbreekt aan een strategie en duidelijke langetermijnvisie en dat Haren veelal op ad hoc-basis reageert op ontwikkelingen. Ook in andere rapporten, zoals het B&A-rapport Toetsing Aanpak Beterr Haren, zijn knelpunten ten aanzien van de bestuurskracht van Haren geconstateerd. Die betreffen onder meer de beperkte capaciteit en kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie, de afhankelijkheid van samenwerking met gemeenten die wel voor herindeling kiezen en de financiële positie van Haren, die weinig ruimte biedt voor versterking van de organisatie of de uitvoering van de verbeterplannen en het ontwikkelen en uitvoeren van nieuw beleid. Deze knelpunten brengen voor een zelfstandig Haren risico’s mee, temeer omdat reële alternatieven voor een duurzame versterking van de bestuurskracht van Haren gelet op de ontwikkelingen in de regio de komende jaren ontbreken. Hoewel het huidige bestuur van de gemeente Haren een aantal verbeterplannen heeft ontwikkeld, acht de regering het een reëel risico dat Haren zonder herindeling binnen afzienbare termijn terugvalt in ad hoc-oplossingen voor opgaven die vragen om een langetermijnvisie.

De leden van D66-fractie vragen of de regering het voor Haren mogelijk acht om een significante beleidswijziging door te voeren waardoor het zelfstandig kan blijven en daarnaast dezelfde faciliteiten en diensten aan haar inwoners kan blijven aanbieden, zonder de lokale belastingen drastisch te verhogen. Niet alleen de regering, maar ook de gemeente Haren zelf acht dit niet mogelijk. Het bestuur van de gemeente Haren is zich ervan bewust dat het niet op de oude voet door kan gaan. Dit komt onder meer naar voren in de Aanpak Beterr Haren, waarin de voornemens van Haren zijn opgenomen om via zes deelprojecten te komen tot versterking van de bestuurskracht en verbetering van de financiële positie. In deelrapport 2, dat gaat over de maatregelen die zouden moeten leiden tot een financieel toekomstbestendig Haren, wordt geconstateerd dat van voortzetting van het bestaande beleid met handhaving van het bestaande voorzieningenniveau geen sprake kan zijn.

Voorts vragen deze leden naar de verenigbaarheid van het rapport van de heer Allers namens het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO) en de rapporten van B&A en Deloitte. Het rapport Financiële positie Haren: reden voor herindeling? (2016) betreft de vraag in hoeverre financiële overwegingen een goed argument vormen voor de voorgestelde herindeling. De conclusie luidt dat de financiële positie van Haren zwak is, maar geen acuut probleem vormt. Het rapport Verkenning zelfstandigheid gemeente Haren van B&A (maart 2016) kent een bredere reikwijdte: de centrale vraagstelling is of Haren zelfstandig een robuuste en bestuurskrachtige toekomst heeft in regionaal perspectief. De conclusie is dat zelfstandigheid voor Haren de nodige maatschappelijke en financiële risico’s meebrengt, onder meer vanwege de beperkte financiële spankracht van de gemeente en de onzekere mogelijkheden om deze spankracht te vergroten. Ook de rapporten Financiële stresstest gemeente Haren en Financieel onderzoek gemeente Haren van Deloitte (juni 2016) laten zien dat de financiële spankracht van de gemeente beperkt is en dat de financiële positie van Haren «zich op het randje beweegt». Gezamenlijk geven de rapporten een adequaat beeld van de situatie van Haren: een gemeente met een financieel zwakke positie die hard werkt aan een sluitende begroting, maar daartoe op termijn naar verwachting niet zelfstandig in staat zal zijn, terwijl de mogelijkheden om de bestuurskracht van Haren op andere wijze te versterken beperkt (zullen) zijn.5 Zie over de financiële situatie van Haren ook § 4 van deze nota.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering nader uiteen te zetten hoe de inwoners, maatschappelijke organisaties en de lokale politiek van de betreffende gemeenten betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het herindelingsvoorstel. De provincie Groningen heeft het betrekken van de inwoners en maatschappelijke organisaties en het investeren in draagvlak voor de herindeling beschouwd als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de drie gemeenten en de provincie. Vanaf het moment dat de contouren van de herindeling zichtbaar werden, is een uitgebreid traject van informatievoorziening en inspraak gestart (zie ook § 3.1.2 van de memorie van toelichting). Zo heeft de provincie in de drie gemeenten meerdere bijeenkomsten voor burgers, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven georganiseerd en hen op verschillende manieren in staat gesteld om op het herindelingsontwerp te reageren, waaronder via een online formulier, per brief en mondeling tijdens de bijeenkomsten. Een gedetailleerde beschrijving van de activiteiten die zijn ondernomen om het maatschappelijk draagvlak te peilen en te stimuleren is opgenomen in bijlage IV bij het herindelingsadvies (logboeken maatschappelijk draagvlak).

De leden van de SP-fractie vragen waarom er wordt gekozen voor een herindeling van Haren met Groningen en Ten Boer ondanks een burgerraadpleging waarin 74,45% van de inwoners van de gemeente Haren zich tegen deze variant heeft uitgesproken. Het lijkt volgens deze leden alsof de uitdagingen waar kleinere gemeenten voor staan leiden tot gedwongen herindeling. De regering benadrukt dat de omvang van een gemeente niet leidend is bij de vraag of een herindeling noodzakelijk is. Zie daarover ook het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie naar het criterium schaalniveau in het vervolg van deze paragraaf. Hoewel het draagvlak voor een herindeling onder burgers en maatschappelijke organisaties vanzelfsprekend van groot belang is, kan dit niet altijd doorslaggevend zijn. Daarop wordt nader ingegaan in § 3 van deze nota.

De leden van de SGP-fractie vragen naar het voornemen van de provincie Groningen om geen herindelingen van bovenaf te initiëren. In het collegeprogramma 2015–2019 van het provinciebestuur is als uitgangspunt opgenomen dat herindelingen niet worden opgelegd, maar dat de provincie initiatieven die gemeenten zelf aandragen stimuleert en ondersteunt. De provincie heeft vanuit deze rolopvatting altijd benadrukt dat het in eerste instantie aan gemeenten zelf is om een oplossing te vinden voor de noodzaak tot bestuurskrachtversterking. Dit neemt niet weg dat de provincie een eigen verantwoordelijkheid heeft voor de kwaliteit van het lokaal bestuur en op grond van de Wet arhi de procedure van gemeenten kan overnemen. Zoals hiervoor en in § 2.2 van de memorie van toelichting is toegelicht, heeft de provincie het initiatief tot een open overleg genomen omdat Haren zelf niet langer bereid was met de gemeenten Groningen en Ten Boer in overleg te treden.

Dezelfde leden vragen of bij deze herindeling geen sprake is van een vergelijkbare situatie als bij Heerlen en Landgraaf, waarbij de procedure problematisch is verlopen. Ik hecht eraan te benadrukken dat de situatie bij de gemeenten Heerlen en Landgraaf geheel op zichzelf staat. Zoals ik heb toegelicht in mijn brief van 8 december 2017 aan uw Kamer en het nader rapport bij het voorbereide wetsvoorstel inzake herindeling van Heerlen en Landgraaf, is in die specifieke procedure de zorgvuldigheid van het herindelingsproces in het geding gekomen.6 Daarom heeft de regering afgezien van indiening van het voorbereide wetsvoorstel. Van dergelijke procedurele gebreken is in de onderhavige procedure geen sprake geweest.

De leden van de SGP-fractie vragen voorts of het behoud van het eigen karakter en de eigen identiteit van de gemeente Ten Boer bij de vorming van de nieuwe gemeente voldoende gewaarborgd is. De regering vertrouwt erop dat het eigen karakter en de eigen identiteit van Ten Boer met de afspraken uit de bestuursovereenkomst ten aanzien van de dorpen, kernen en buitengebieden voldoende gewaarborgd zijn. Blijkens paragraaf 2 van die bestuursovereenkomst wordt erop ingezet het behoud van de specifieke identiteit van dorpen en kernen in de nieuwe gemeente voorop te stellen.

Deze leden vragen ook of het meenemen van Haren, en als gevolg daarvan de keuze voor een reguliere samenvoeging, niet leidt tot een zodanige verzwaring van de lasten dat het problemen oplevert voor Groningen en Ten Boer. De keuze voor een reguliere samenvoeging heeft als enige verschil met de eerder voorgestelde lichte samenvoeging dat de gemeente Groningen net als de gemeenten Haren en Ten Boer wordt opgeheven. De belangrijkste gevolgen hiervan zijn dat de burgemeester van Groningen ontslagen zal worden en dat het regime van de Wet arhi inzake de overgang van personeel op de gemeente Groningen van toepassing zal zijn, zoals ook geldt voor de burgemeester en het personeel van Haren en Ten Boer. In de maatstaf herindeling is rekening gehouden met de kosten die zijn gemoeid met de opheffing van gemeenten. Dit betekent dat de gemeente Groningen voor de opheffing een financiële compensatie ontvangt.

Voorts vragen deze leden of een reguliere samenvoeging voldoende draagvlak in Groningen en Ten Boer heeft. De keuze voor een reguliere samenvoeging heeft niet geleid tot een vermindering van het bestuurlijk of maatschappelijk draagvlak in de gemeenten Groningen en Ten Boer. Hoewel het bestuur van de gemeente Groningen een voorkeur heeft voor de variant lichte samenvoeging, heeft het laten weten dat het een reguliere samenvoeging gelet op het geldende Beleidskader gemeentelijke herindeling en in het belang van een zo groot mogelijk draagvlak voor de herindeling kan accepteren.

Tot slot vragen de leden van de SGP-fractie of het provinciale criterium «schaalniveau» gewenst is en of hiermee niet te gemakkelijk wordt verondersteld dat een grotere gemeente automatisch beter functioneert. Worden klein en financieel zwak niet te eenvoudig op één lijn gesteld en is de situatie van de stad Groningen niet ook financieel problematisch (geweest), zo vragen deze leden. De regering is van oordeel dat het criterium schaalniveau een bruikbaar criterium is in de context waarin het door de provincie Groningen wordt gehanteerd. Het gaat daarbij niet om een bepaalde omvang of een bepaald aantal inwoners, maar om de schaal die het best aansluit bij de lokale en regionale vraagstukken. De financiële positie van de gemeente Groningen heeft zich de afgelopen jaren positief ontwikkeld. Voor alle begrotingsjaren is sprake van een structureel evenwicht en de aanwezige weerstandscapaciteit is volgens de provincie Groningen, die al jaren verscherpt toezicht op de begroting van de gemeente Groningen uitoefent, voldoende om de risico’s af te dekken.

De leden van de 50Plus-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe het herindelingsadvies en de voorbereiding ervan procedureel zijn getoetst en beoordeeld. Met een verwijzing naar het beperkte draagvlak in de gemeente Haren vragen deze leden of volgens de regering aan de vereisten van zorgvuldigheid, behoorlijkheid en rechtmatigheid is voldaan. Het herindelingsadvies en de totstandkoming ervan zijn getoetst aan de Wet arhi en het Beleidskader gemeentelijke herindeling van 2013. Zoals in § 2.2 van de memorie van toelichting is beschreven, heeft in overeenstemming met de Wet arhi een zorgvuldige procedure plaatsgevonden. Ook inhoudelijk voldoet het herindelingsadvies in voldoende mate aan de criteria van het Beleidskader, zoals uiteengezet is in hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting.

3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling

De leden van de VVD-fractie vragen waarop de stelling is gebaseerd dat deze herindeling zal leiden tot een grote toename in bestuurskracht voor de inwoners van Ten Boer en Haren en op welke specifieke gebieden de herindeling dergelijk effect zal sorteren. Deze verwachting is vooral gebaseerd op de gevolgen van de herindeling voor de omvang van het ambtelijk apparaat. De nieuwe gemeente zal bijvoorbeeld meer hooggeschoolde en gespecialiseerde ambtenaren in dienst hebben, wat resulteert in een betere ondersteuning van het gemeentebestuur en een meer vakkundige afhandeling van aanvragen en verzoeken van de inwoners. Voor de gemeente Ten Boer spelen deze overwegingen in mindere mate, nu de gemeente Groningen al sinds 2007 het merendeel van de ambtelijke taken van Ten Boer uitvoert. Voor zowel Haren als Ten Boer geldt dat een kwalitatief en kwantitatief hoogwaardiger ondersteuning door de griffie kan leiden tot een betere taakuitoefening door de raad.

In reactie op de vragen van dezelfde leden naar de gemeenschappelijke regelingen waarin de drie gemeenten participeren, is als bijlage bij deze nota een overzicht opgenomen met de betreffende samenwerkingsverbanden, zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk. Uit het overzicht komt naar voren dat op veel beleidsterreinen sprake is van samenwerkingsverbanden waarin meerdere en soms zelfs alle Groninger gemeenten participeren.

Deze leden vragen voorts hoe de regering de vorderingen op het gebied van de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de jeugdzorg en de implementatie van de Omgevingswet in de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer beoordeelt. Volgens de provincie liggen alle drie de gemeenten op schema bij de uitvoering van de decentralisaties van de Wmo en de jeugdzorg. Dit is mede te danken aan de gemeentelijke samenwerking in de provincie Groningen, waarvan de gemeente Groningen op een aantal gebieden de belangrijkste trekker is. Voor de inkoop en de transformatie van de jeugdzorg participeren de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer in regionaal verband samen met de overige gemeenten in de provincie in een gezamenlijke inkooporganisatie (regionale inkooporganisatie Groninger gemeenten).

Wat betreft de implementatie van de Omgevingswet zijn er duidelijke verschillen tussen de gemeenten Groningen en Ten Boer enerzijds en de gemeente Haren anderzijds. Voor Groningen en Ten Boer voert de gemeente Groningen deze taak uit en zijn er belangrijke stappen gezet in de voorbereidingen van de implementatie. Zo is er een gezamenlijke organisatie opgezet, zijn er voldoende middelen gereserveerd en zijn er reeds een plan van aanpak en een stappenanalyse gemaakt. Het college heeft in 2016 een indicatief stappenplan aan de raad voorgelegd en de raad heeft geld gereserveerd voor een definitief plan van aanpak. Ook heeft de gemeente in de Aanpak Beterr Haren een aantal zaken opgenomen die gerelateerd zijn aan de Omgevingswet. Verder heeft Haren, in afwachting de besluitvorming over en invoering van de Omgevingswet, nog geen stappen van betekenis gezet. Er zijn bijvoorbeeld nog geen definitief plan van aanpak, geen projectorganisatie en geen financiële dekking.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie in hoeverre de gemeenten Ten Boer en Haren in staat zijn de verantwoordelijkheden omtrent deze ontwikkelingen zelfstandig op zich te nemen. Ook bij deze vraag moet onderscheid worden gemaakt tussen de gemeente Ten Boer en de gemeente Haren. Er bestaan duidelijke verschillen tussen deze gemeenten, omdat de gemeente Groningen sinds 1 januari 2017 de taken in verband met de Wmo en de jeugdzorg alsook de implementatie van de Omgevingswet voor de gemeente Ten Boer uitvoert. De gemeente Haren heeft de uitvoering van de decentralisaties van de Wmo en de jeugdzorg volgens de provincie Groningen op orde. De kwetsbaarheid op deze terreinen betreft volgens de provincie, die toezicht houdt op de uitvoering van de taken in het fysieke domein, specifieke (beleids)vraagstukken en casuïstiek, waarvoor de benodigde specialistische kennis veelal ontbreekt. Voor aanbesteden en gecompliceerde onderwerpen is Haren vaak afhankelijk van regionale samenwerking. Haren kan de uitvoering alleen zelfstandig continueren als zij zich in de toekomst verzekerd weet van goede samenwerking met de omliggende gemeenten. Voor de uitvoering van de Omgevingswet ontbeert Haren daarvoor binnen de ambtelijke organisatie de benodigde capaciteit en specifieke kennis. De provincie verwacht dat Haren bij de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet vaak een beroep zal moeten doen op externe expertise en samenwerking met andere organisaties.

Dezelfde leden vragen de regering om verder uit te wijden over de opmerking dat een samenvoeging van de drie gemeenten een bijdrage zal leveren aan evenwichtige regionale verhoudingen. De nieuwe gemeente Groningen zal naar het oordeel van de regering een evenwichtige combinatie vormen van stedelijk en landelijk gebied, waardoor zij in de regionale samenwerking de samenhangende stedelijke en landelijke opgaven in het gebied beter kan behartigen. Tevens sluiten de nieuwe gemeentegrenzen goed aan bij de maatschappelijke en sociaaleconomische oriëntatie van veel inwoners van Haren en Ten Boer op de stad. De vorming van de nieuwe gemeente Groningen past bovendien in het bredere gezamenlijke proces van de provincie Groningen en de Groninger gemeenten om te komen tot een duurzame versterking van de bestuurlijke organisatie in de provincie als antwoord op de sociaaleconomische en maatschappelijke opgaven. Als voorlopige uitkomst van dit provinciebrede proces zijn per 1 januari 2018 de nieuwe gemeenten Midden-Groningen en Westerwolde ontstaan en zijn wetsvoorstellen ingediend tot samenvoeging van de gemeenten Bedum, De Marne, Eemsmond en Winsum (34 828) en tot samenvoeging van de gemeenten Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn en een deel van het grondgebied van de gemeente Winsum (34 829). De raden van de gemeenten Delfzijl, Appingedam en Loppersum hebben zich recent uitgesproken voor een herindeling per 1 januari 2021.

Ten slotte vragen de leden van de VVD-fractie in hoeverre de duurzaamheid van de gemeente Haren is gegarandeerd als Haren zelfstandig zou blijven, ook in het licht van toekomstige ontwikkelingen in de provincie Groningen. Een zelfstandige gemeente Haren heeft naar het oordeel van de regering mede in het licht van toekomstige regionale ontwikkelingen geen duurzame toekomst. Zoals in § 2 is toegelicht, is het zeer de vraag of de verbeterplannen van het huidige college van Haren voldoende zullen zijn om het hoofd te bieden aan de kwetsbaarheden in de ambtelijke organisatie en financiën van Haren. Alle omliggende gemeenten hebben gekozen voor herindeling, waarmee de komende jaren geen reële mogelijkheden voor een herindeling zullen bestaan. Een zelfstandig Haren zou dan ook in sterke mate afhankelijk zijn van samenwerking en daarbij gezien haar omvang en de opschaling van de omliggende gemeenten sterk aan invloed inboeten. De gemeente Haren heeft in 2013 ook zelf geconcludeerd dat samenwerking lastiger wordt doordat de omliggende gemeenten allemaal kiezen voor herindeling. Daarbij is ook relevant dat omliggende gemeenten Haren vanwege regelmatige en soms lastig te doorgronden koerswijzigingen in het beleid beschouwen als moeilijk om mee samen te werken, zo komt naar voren uit het eerder genoemde rapport van B&A.

De leden van de CDA-fractie vragen of de voorgenomen introductie van nieuwe vormen van participatieve democratie binnen de nieuwe gemeente Groningen een voorwaarde is voor de voorgestelde samenvoeging. Volgens het Beleidskader gemeentelijke herindeling is de wijze waarop de nieuwe gemeente de inwoners bij het bestuur zal betrekken van belang voor de beoordeling van de interne samenhang en het dorps- en kernenbeleid van de nieuwe gemeente. Van de betrokken gemeentebesturen wordt een visie verwacht op de wijze waarop burgers, maatschappelijke organisaties en gemeenschappen betrokken zullen worden bij het bestuur. In dit geval bestaat het voornemen om nieuwe vormen van participatieve democratie, zoals wijkraden, te introduceren.

Deze leden vragen voorts om een nadere onderbouwing van de formulering dat voorkomen moet worden dat één gemeente feitelijk een veto kan uitspreken over een herindeling die een positieve bijdrage levert aan de regionale bestuurskracht of de regionale bestuurlijke verhoudingen en waarom het besluit van Haren om niet in te stemmen met de voorgestelde samenvoeging, de samenvoeging van Groningen en Ten Boer onmogelijk maakt. Met de aangehaalde formulering wordt gedoeld op een «veto» over de voorgestelde herindeling, waarvan de gemeente Haren deel uitmaakt. Zoals hiervoor uiteen is gezet, acht de regering het in het belang van de bestuurskracht en de verhoudingen in de regio noodzakelijk dat Haren bij deze herindeling betrokken is.

De leden van de D66-fractie vragen of er garanties zijn voor het voortbestaan van faciliteiten en diensten in met name de gemeente Haren, waaronder het onderwijsaanbod en de werkgelegenheid. Ook de leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering in te gaan op toegankelijkheid van voorzieningen en het behoud van het karakter van de dorpskernen. Over deze onderwerpen zijn afspraken gemaakt in de tussen Groningen en Ten Boer gesloten bestuursovereenkomst, waarbij verbindingspersoon Marga Kool de belangen van Haren vertegenwoordigde. Er is afgesproken dat de nieuwe gemeente de instandhouding van de huidige kenmerken, kwaliteiten en waarden van de verschillende dorpen, wijken en kernen bevordert, waarbij bestaande onderhoudsnormen, inzet voor veiligheid en toegankelijkheid van voorzieningen waar nodig worden verbeterd. De bestuursovereenkomst bevat verder een aantal concrete maatregelen op het gebied van onder meer bestuurlijke nabijheid, dienstverlening, voorzieningen en ruimtelijke ontwikkeling, waaronder het behoud van concreet genoemde sportvoorzieningen. Wat betreft het behoud van groengebieden in de toekomstige gemeente, waar de leden van beide fracties naar vragen, is in de bestuursovereenkomst opgenomen dat in het overgangsgebied tussen Groningen en de dorpen van Haren en Ten Boer ten minste tot 2040 niet wordt gebouwd. Dit geldt ook voor de groene long tussen Groningen en Haren.

De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan beamen dat met de herindeling diverse gemeenschappelijke regelingen komen te vervallen, hoeveel dit er zijn en wat hun onderlinge samenhang is. In de bijlage bij deze nota is een overzicht opgenomen van alle gemeenschappelijke samenwerkingsverbanden waarin de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer participeren. Uit het overzicht blijkt dat in elk geval alle specifieke privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden van de gemeente Ten Boer zullen vervallen. Daarnaast zal de nieuwe gemeente Groningen de enige gemeentelijke deelnemer zijn in het cluster Waterketen Gamerwolde. Verder zijn er geen gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer deelnemen, maar altijd ook één of meer andere gemeenten. Met de voorgenomen vorming van de gemeenten Het Hogeland (Kamerstukken 34 828) en Westerkwartier (Kamerstukken 34 829) zal bij alle samenwerkingsverbanden sprake zijn van een daling van het aantal deelnemers.

Deze leden vragen voorts hoe de regering zal waarborgen dat de inwoners van Haren rust, saamhorigheid en toekomstgerichtheid ervaren indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen. De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar waarborgen voor de informatievoorziening aan de inwoners van de huidige gemeenten Haren en Ten Boer en voor de betrokkenheid van deze inwoners bij het bestuur van de nieuwe gemeente. Uit de genoemde bestuursovereenkomst blijkt dat erop wordt ingezet de nieuwe gemeente voor alle inwoners en maatschappelijke organisaties een thuis te laten zijn. Afgesproken is onder meer dat de nieuwe gemeente het behoud van de specifieke identiteit van dorpen en kernen vooropstelt en inzet op nabijheid van bestuur en politiek. Ter bevordering van transparante besluitvorming en participatie van de inwoners zal geëxperimenteerd worden met nieuwe vormen van participatieve democratie, waaronder dorps- en wijkwethouders en een coördinerend wethouder voor het plattelandsbeleid.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader toe te lichten welke risico’s verbonden zijn aan het niet doorgaan van deze herindeling. Het risico bestaat dat het niet doorgaan van deze herindeling negatieve effecten zal hebben op het gezamenlijke proces van de Groninger gemeenten en de provincie om te komen tot een duurzame versterking van de bestuurlijke organisatie in de provincie. In ieder geval wordt dan op korte termijn geen duurzame oplossing getroffen voor de kwetsbaarheden in de bestuurskracht en financiën van de gemeenten Haren en Ten Boer.

Deze leden vragen voorts op welke wijze de regering vervolg zal geven aan het voornemen tot aanpassing van het Beleidskader gemeentelijke herindeling, waarbij een wijziging is voorzien in het overeenstemmingscriterium bij toepassing van de variant van de lichte samenvoeging. De regering is voornemens om het beleidskader aan te passen en daarbij de aanvulling op het beleidskader over toepassing van de herindelingsvariant lichte samenvoeging7 in het beleidskader op te nemen. In het proces om te komen tot een herzien beleidskader wordt gesproken met vertegenwoordigers van gemeenten, provincies de VNG en het IPO. Ik streef ernaar de Kamer rond de zomer te informeren over de inhoud van het herziene beleidskader.

4. Financiële aspecten

De leden van de VVD-fractie vragen naar de verhouding tussen het feit dat Haren enerzijds een sluitende begroting heeft, maar anderzijds geen sterke financiële positie heeft. Het feit dat de gemeente Haren voor het begrotingsjaar 2018 een sluitende begroting heeft, betekent dat het saldo van de door deze gemeente geprognosticeerde baten en lasten voor 2018 positief is. Een sluitende begroting biedt op zichzelf geen garantie dat de door de gemeente beoogde bezuinigingen gerealiseerd zullen worden. Bij het bepalen van de financiële positie en het risicoprofiel van een gemeente weegt de provincie in haar risicoanalyse vele andere factoren mee. Aan de hand van deze risicoanalyse is de provincie tot de conclusie gekomen dat de financiële positie van de gemeente Haren niet stabiel is. Dit oordeel is onder meer gebaseerd op de hoge schuldpositie (categorie meest risicovol) en de lage solvabiliteit, in combinatie met een beperkte ruimte om de belastingen te verhogen en een beperkte reservepositie. Dit betekent dat de gemeente Haren weinig ruimte heeft om financiële tegenvallers op te vangen. Dat is zorgelijk, mede omdat er in de nabije toekomst financiële risico’s spelen en de door de gemeente beoogde bezuinigingen onzeker zijn.

Dezelfde leden vragen naar de huidige situatie betreffende de artikel 12-status van de gemeente Ten Boer. De leden van de SGP-fractie vragen of de financiële situatie van Ten Boer zodanig is verbeterd dat er ook na samengaan met de gemeente Groningen sprake zal zijn van een blijvend gezonde situatie zonder grote lastenverzwaring voor de burgers. De belangrijkste oorzaak van de financiële problemen van de gemeente Ten Boer was gelegen in de negatieve gevolgen van grondexploitaties. Dit artikel 12-traject is inmiddels afgerond. De fondsbeheerders (BZK en Financiën) hebben medio 2017 een eindbedrag toegekend aan Ten Boer dat afdoende is om financieel weer op orde te komen. Bij het toekennen van het eindbedrag is ook rekening gehouden met de aanstaande herindeling van Ten Boer, zodat de nieuwe gemeente niet wordt geconfronteerd met tekorten van Ten Boer. De financiële situatie van de gemeente Ten Boer zal dan ook geen negatieve invloed hebben op de financiën van de nieuwe gemeente.

De leden van de VVD-fractie vragen de regering voorts een overzicht te verschaffen van de lokale lasten voor zowel bedrijven als inwoners in de drie gemeenten en hoe deze zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Hieronder is een overzicht opgenomen van de ontwikkelingen van de lokale woonlasten in de drie betrokken gemeenten in de jaren 2014 tot en met 2017.8 Uit het overzicht blijkt dat de woonlasten in de gemeente Groningen lager zijn dan in de gemeenten Haren en Ten Boer. Tevens valt de continue lastenstijging in Haren en Ten Boer op, waarbij in de gemeente Haren sprake is van een opvallend forse stijging in 2017. Dit beeld komt overeen met de begrotingen van de drie gemeenten in de afgelopen jaren.9

Onder de lokale lasten voor bedrijven vallen onder meer algemene belastingen, heffingen en leges. De tarieventabellen hiervoor zijn omvangrijk en de heffingen hebben ongelijke grondslagen. Ook zijn de lasten afhankelijk van de omvang en het type bedrijf (object). Door deze diversiteit is het lastig de lasten in de drie gemeenten te vergelijken. Onderstaande tabellen geven een indicatie van de tarieven van de precariobelasting en de voornaamste voor bedrijven relevante leges die in de gemeenten worden geheven.

Verordening precariobelasting (2018)	Groningen	Haren	Ten Boer
Algemeen tarief m2/jaar	€ 53,05	0	0
Groenstroken/jaar	€ 6	0	0
Bouwmaterialen m2/jaar	€ 5,55	0	0
Terras buiten diepenring m2/seizoen	€ 43,80	0	0
Terras binnen diepenring m2/seizoen	€ 54,00	0	0
Uithangborden en dergelijke m2/jaar	€ 120,00	0	0
Open afval container < 10 m3	€ 11,05	0	0
Open afval container >= 10 m3	€ 27,30	0	0
Zeecontainers m2/maand	€ 5,40	0	0
Rolsteigers per plaatsing	€ 21,90	0	0
Vaste steigers	€ 5,40	0	0

Tarieventabel leges (2017)	Groningen	Haren	Ten Boer
1 kansspelautomaat / 12 maanden	€ 39,63	€ 56,50	€ 56,50
Behandeling vergunning kansspelen	€ 11,00	€ 13,24	€ 15,25
Aanvraag vergunning telecommunicatie	€ 443,50	€ 170,47	€ 443,50
Omgevingsvergunning aanlegactiviteit Wabo	€ 124,50	€ 422,80	€ 81,70
Aanvraag vergunning handelsreclame	€ 133,50	€ 0	€ 22,00
Aanvraag drank- en horecaexploitatievergunning	€ 585,30	€ 268,17	€ 297,00
Aanvraag vergunning escortbedrijf	€ 1.912,00	€ 283,36	€ 1.195,75

Naar verwachting zou de belastingdruk voor bedrijven in Haren en Ten Boer in geringe mate toenemen indien de tarieven van de huidige gemeente Groningen in de nieuwe gemeente van toepassing zouden blijven. Het is echter aan de nieuwe gemeente om het type belastingen en heffingen alsmede de tarieven daarvan te bepalen.

In reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie om te onderbouwen waarom de financiële positie van de gemeente Haren een gedwongen samenvoeging met Groningen en Ten Boer zou rechtvaardigen, hecht ik eraan te benadrukken dat de financiële positie van Haren zwak was en dat het herstel daarvan weliswaar ingezet is, zoals de begroting 2018 aangeeft, maar dat de realisatie van de verbetering nog niet aangetoond is. Daarnaast is de financiële positie niet de enige reden waarom Haren deel uitmaakt van de voorgestelde samenvoeging. Zoals elders in deze nota is toegelicht, gaat het om een combinatie van factoren.

De leden van de SP-fractie vragen waarop de verwachting is gebaseerd dat de structurele verlaging van de algemene uitkering wordt opgevangen door de te verwachten vermindering van de bestuurskosten en andere efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie. De verlaging van de algemene uitkering houdt vooral verband met het wegvallen van het vaste bedrag dat iedere gemeente ontvangt. In de huidige situatie ontvangt elk van de drie gemeenten dit bedrag; na de herindeling is dat alleen de nieuwe gemeente. De verwachting dat tegenover deze verlaging een structurele financiële besparing staat, is onder meer gebaseerd op het gegeven dat de nieuwe gemeente minder bestuurders zal tellen (van drie naar één burgemeester, gemeentesecretaris en griffier; minder wethouders). De mogelijke efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie houden verband met het samenvoegen van de verschillende organisaties en het kunnen voorzien in meer specialistische functies. In welke mate dergelijke voordelen worden behaald, hangt vanzelfsprekend af van de sturing daarop door de nieuwe gemeente.

Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de kosten om de herindeling te realiseren (frictiekosten) een uitkering uit het gemeentefonds, die over een periode van vijf jaar wordt uitgekeerd. Het vorige kabinet heeft deze maatstaf verruimd. In dit geval gaat het om een uitkering van in totaal € 11.067.502. Uit het oordeel van de provincie als financieel toezichthouder blijkt daarnaast dat de betrokken gemeenten over voldoende weerstandscapaciteit beschikken om eventuele risico’s af te dekken. Het ligt dan ook niet in de lijn der verwachting dat er incidentele of structurele financiële tekorten ontstaan als direct gevolg van de herindeling.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren