Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In dat licht heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 16 november 2015 aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer gemeld3 dat het kabinet beoogt een wetsvoorstel in te dienen dat verplichtgestelde deelname in een bedrijfstakpensioenregeling mogelijk maakt met de nodige waarborgen. Door het mogelijk maken van een verplichtgestelde deelname in een bedrijfstakpensioenregeling kunnen verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen toegang krijgen tot het algemeen pensioenfonds zonder grote consequenties voor de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling.

In de planningbrief pensioenen van februari 2016 is vervolgens aangekondigd dat in nauwe samenhang met de pensioensector en de sociale partners naar de nadere invulling wordt gekeken, mede gezien de bezwaren van de verzamelde vakcentrales4. In de daaropvolgende maanden is gebleken dat het voornemen om een verplichtgestelde deelname in een regeling in een bedrijfstak te bewerkstelligen thans niet op voldoende draagvlak kan rekenen bij de verzamelde vakcentrales. Hoewel het een oplossing biedt voor de wens van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om tot schaalvergroting te komen doordat zij toegang krijgen tot het algemeen pensioenfonds betreft het tegelijkertijd een wijziging van de huidige systematiek van de verplichtstelling. Voor de middenlange termijn blijft dit echter een interessante en nuttig optie.

In het algemeen overleg over de hoofdlijnen herziening pensioenstelsel van 4 mei 2016 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat ook wordt gekeken naar andere extra mogelijkheden om tot schaalvergroting te komen voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen5. Daarbij is gebleken dat de Pensioenfederatie en sociale partners een sterke wens hebben verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die willen fuseren afgescheiden vermogens te mogen laten aanhouden6.

Op basis van de hierboven benoemde uitgangspunten van bescherming van deelnemers, juridische houdbaarheid van de verplichtstelling, mitigering van markteffecten en draagvlak, is deze wens bezien.

De regering acht het wenselijk dat maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die willen fuseren en waartussen een duidelijke samenhang bestaat de extra mogelijkheid krijgen om tijdelijk afgescheiden vermogens aan te houden, mits er voldaan is aan een aantal waarborgen. Met deze extra mogelijkheid kan een verschil in dekkingsgraad en daarmee een drempel voor fusie worden weggenomen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 3 juni 2016 aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer7 reeds de contouren geschetst waarlangs dit kan plaatsvinden. Dit is verder ingevuld in de brief van 22 december 2016 die aan de Tweede Kamer is verzonden8. Daarna heeft verdere uitwerking plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot dit onderhavige «wetsvoorstel fuserende bedrijfstakpensioenfondsen».

Met dit wetsvoorstel kan bewerkstelligd worden dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen fuseren met tijdelijk afgescheiden vermogens. Dit kan met name interessant zijn voor kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen.

Het aantal verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen laat ook een afname zien, maar hier is geen sprake van een consequente daling10. In de periode van 1997 tot 2000 waren er 67 verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. In de daaropvolgende 6 jaar stijgt het aantal verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen tot 78. Sinds 2006 is het aantal verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen vervolgens met 24 afgenomen. Dat brengt het aantal verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen op 54 in 2016.

Tabel 1 laat zien dat er een dalende lijn in het aantal pensioenfondsen is waar te nemen. Tabel 2 geeft inzicht in de absolute en relatieve afname van het aantal pensioenfondsen naar categorie per tijdvak met als referentie het jaar 1997.

Daarnaast denken sommige fondsen na over het efficiënter inrichten van het bestuur van het fonds. Er worden terecht hogere eisen gesteld aan de bestuurders van een pensioenfonds, zowel in de maatschappij als door aanpassing van de wet- en regelgeving13. Dit heeft echter wel tot gevolg dat het bemensen van het bestuur door sommige fondsen als lastiger kan worden ervaren.

Ten slotte is er bij veel fondsen meer aandacht gekomen voor de efficiëntie van de pensioenuitvoering en de impact van uitvoeringskosten op de pensioenresultaten voor pensioendeelnemers en -gerechtigden. De uitvoeringskosten zijn van belang omdat deze gevolgen kunnen hebben voor het pensioenresultaat van de deelnemers. In het algemeen geldt dat een kostenverlaging van 0,25 procentpunt op een termijn van veertig jaar leidt tot een circa 7,5% hoger collectief pensioenvermogen14.

Zo kunnen de kosten die worden gemaakt voor administratie verlaagd worden doordat deze kosten gespreid kunnen worden over meer deelnemers.

De gemiddelde kosten per deelnemer dalen fors naarmate het aantal deelnemers en het beheerd vermogen per pensioenfonds stijgt15 ^, 16. Uit recent onderzoek blijkt dat de administratiekosten in de kleinste grootteklasse gemiddeld € 575 per deelnemer bedragen en dat deze afnemen naar gemiddeld € 50 per deelnemer voor de grootste pensioenfondsen, ruim 10 keer lager17^, 18.

Bij beleggingskosten kunnen de kosten worden gespreid over meer vermogen. Ook kan sprake zijn van een betere onderhandelingspositie met externe vermogensbeheerders als gevolg van de schaalgrootte en/of kan het vermogensbeheer op een kosteneffectieve manier intern worden uitgevoerd19.

Uit onderzoek blijkt dat een pensioenfonds dat tien keer groter is in termen van beheerd vermogen, op jaarbasis gemiddeld 8 basispunten (0,08 procentpunt) lagere beleggingskosten heeft ten opzichte van het beheerde vermogen20.

Zowel ten aanzien van administratiekosten als ten aanzien van beleggingskosten kunnen schaalvoordelen dus leiden tot lagere kosten.

De regering en de Nederlandsche Bank (DNB) onderschrijven het belang van schaalvergroting met als doel het verlagen van de uitvoeringskosten voor sommige pensioenfondsen, omdat dit in het belang van de deelnemers kan zijn. Mede met de introductie van het algemeen pensioenfonds en de regels omtrent de indexatiedepots zijn er de afgelopen jaren stappen gezet in het faciliteren van schaalvergroting.

Er zijn verschillende mogelijkheden voor pensioenfondsen om tot schaalvergroting te komen. Dit kan variëren van minder vergaande samenwerkingsverbanden – bijvoorbeeld de uitvoering van de pensioenregeling uitbesteden aan de uitvoeringsorganisatie verbonden aan een ander pensioenfonds – tot zeer vergaande vormen waarbij sprake is van een integratie van twee of meerdere fondsen zoals een fusie. Een fusie is een zeer complex traject. Er is een samenvoeging van twee besturen tot één bestuur, van de vermogens van de twee pensioenfondsen tot één vermogen en van het vermogensbeheer en de pensioenadministratie.

Afhankelijk van het soort pensioenfonds staan sommige mogelijkheden wel ter beschikking van sociale partners en andere mogelijkheden juist niet. Zo hebben werkgevers met een ondernemingspensioenfonds bijvoorbeeld wel de mogelijkheid om hun pensioenregeling uit te laten voeren door een algemeen pensioenfonds maar heeft datzelfde ondernemingspensioenfonds niet de mogelijkheid om een pensioenregeling van een andere werkgever op te nemen.

Een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds heeft andersom bijvoorbeeld wel de mogelijkheid de pensioenregeling van een ander pensioenfonds op te nemen door aanpassing van de verplichtstelling, maar niet de mogelijkheid om de pensioenregeling uit te laten voeren door een algemeen pensioenfonds. Dit is het gevolg van de bijzondere positie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en de afspraken die als gevolg daarvan zijn gemaakt in de taakafbakening. Deze afspraken zijn belangrijk en goed verklaarbaar. Echter, zowel ondernemingspensioenfondsen als verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen hebben de behoefte om tot schaalvergroting te komen.

Op zich kunnen twee verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen fuseren met elkaar. In dat geval is onder meer een aanpassing van een van de verplichtstellingen van de betrokken pensioenfondsen nodig of het aanvragen van een nieuwe verplichtstelling.

Als sociale partners opteren voor een fusie van pensioenfondsen dan zijn de dekkingsgraden van groot belang. Er kunnen bij een fusie effecten optreden voor specifieke groepen deelnemers. Bijvoorbeeld ten aanzien van belangrijke parameters van de pensioenregeling zoals de premie, het opbouwpercentage, het beleggingsbeleid en het indexatiebeleid. Op grond van de Pensioenwet moet sprake zijn van evenwichtige belangenbehartiging, ook bij een fusie van pensioenfondsen. Onderdeel daarvan is dat bij een fusie sprake hoort te zijn van gelijke dekkingsgraden en dat de fusie niet nadelig mag zijn voor specifieke groepen deelnemers. Een verschil in dekkingsgraden moet daarom in ieder geval worden weggenomen, wil er sprake zijn van evenwichtige belangenbehartiging en het voorkomen van nadelige effecten voor specifieke groepen deelnemers.

Hiervoor kunnen verschillende instrumenten worden ingezet, waaronder het inzetten van een toeslagendepot als bedoeld in artikel 15a van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen. Alle instrumenten hebben echter gemeen dat in de huidige situatie de pensioenfondsen de vermogens in één keer moeten fuseren op een van te voren vastgelegd moment waarop de dekkingsgraden gelijk zijn. Dat kan tot moeilijkheden leiden, omdat de dekkingsgraad voor de pensioenfondsen die willen fuseren veelal initieel niet gelijk is, in aanloop naar de fusie verder uit elkaar kan lopen en bovendien ook van verschillende factoren afhangt.

Vanuit de Pensioenfederatie en sociale partners is daarom aangegeven dat er behoefte is om aan de huidige mogelijkheden voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen een extra mogelijkheid toe te voegen: een fusie met tijdelijk financieel afgescheiden vermogens.

Met tijdelijk afgescheiden vermogens kan de fusie gerealiseerd worden terwijl de vermogens op een later moment worden geïntegreerd. Het verschil in dekkingsgraad kan daardoor op een later moment en mogelijk geleidelijker worden overbrugd. Het einddoel blijft een fusie met uiteindelijk een volledige integratie van het vermogen tot één financieel geheel. Dat betekent dat de tijdelijk afgescheiden vermogens worden samengevoegd als het verschil in dekkingsgraden is weggenomen binnen de hieronder nader gemotiveerde maximale termijn voor het aanhouden van financieel afgescheiden vermogens.

Hierbij moet worden opgemerkt dat afgescheiden vermogens evenwel niet stroken met het principe van één financieel geheel van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds en het uitgangspunt van solidariteit dat een van de fundamenten vormt van de verplichtingstelling. Zodoende is het van belang aan fusies van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen – met tijdelijk afgescheiden vermogens – voorwaarden en waarborgen te verbinden.

Daarnaast is het wenselijk dat DNB wettelijke bevoegdheden krijgt, ook waar dit fusies van ondernemingspensioenfondsen, beroepspensioenfondsen, vrijwillige bedrijfstakpensioenfondsen en verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zonder afgescheiden vermogens betreft24. Dit wordt met het wetsvoorstel fuserende bedrijfstakpensioenfondsen geregeld.

«Samenvattende ziet de meerderheid van het Bestuur de oudendagsvoorziening dus als volgt opgezet.

• 1. Een algemeen wettelijk geregelde vaste basis uitkeering aan iedereen beneden de loon- of inkomensgrens vanwege de Staatsorganen te verstrekken;

• 2. Op de vorenbedoelde algemeene voorziening bedrijfstakgewijze opgebouwde pensioenverzekeringen, waarvan de normen hetzij publiekrechterlijk, hetzij privaatrechtelijk kunnen worden vastgesteld;

• 3. Eventueel een nog verdergaande pensioenregeling vanwege de onderneming vrijwillig te verstrekken.»

Werkgevers en werknemers die bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds zijn aangesloten zijn gebonden aan het specifieke bedrijfstakpensioenfonds waarin deelname verplicht is voorgeschreven op verzoek van de sociale partners die een meerderheid in die bedrijfstak vertegenwoordigen. Een andere pensioenuitvoerder is het niet toegestaan deze pensioenregeling uit te voeren. De bijzondere positie van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds komt dus tot uitdrukking in het exclusieve recht om de binnen de betreffende bedrijfstak geldende pensioenregeling uit te voeren.

De rechtvaardiging hiervan ligt in het feit dat het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds een essentiële sociale taak uitvoert. Het zorgt ervoor dat alle werknemers in een bedrijfstakpensioenfonds een adequaat pensioen opbouwen en voorkomt concurrentie binnen de bedrijfstak op de arbeidsvoorwaarde pensioen. Dit komt tot uitdrukking in de solidariteit tussen de werkgevers en tussen de deelnemers die deelnemen in het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds.

Met de introductie en evolutie van het aanvullende pensioenstelsel was een situatie tot stand gekomen waarbij sprake was van een zogeheten «pluriforme uitvoering» met zowel bedrijfspensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen31. Handhaving van deze historisch zo gegroeide situatie werd door de Commissie Pensioenen van de Stichting van de Arbeid als uitgangspunt genomen32^,33. Daarbij werd als voorwaarde gesteld dat dit de «voorrangspositie van verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen» niet mocht aantasten34.

Er was aldus sprake van meerdere pensioenuitvoerders én een voorrangspositie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Gegeven de duidelijk verschillen tussen verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen enerzijds en verzekeraars anderzijds was sprake van een situatie waarin beide soorten pensioenuitvoerders verschillende mogelijkheden en beperkingen ervoeren. Zo waren pensioenfondsen vrijgesteld van de bepalingen van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv 1993). Deze bepalingen golden wel voor verzekeraars. Voorwaarde was dan wel dat pensioenfondsen uitsluitend werkzaam mochten zijn op een duidelijk afgebakend terrein, te weten (in principe collectieve) pensioenvoorzieningen in het kader van bedrijf of beroep. Artikel 13 Wtv 1993 bevatte terzake een regeling35.

Naar aanleiding van het opvullen van het WAO-gat door pensioenfondsen hebben vervolgens enkele aanpassingen plaatsgevonden. Zo heeft de Verzekeringskamer in een circulaire van 10 maart 1993 laten weten dat een pensioenfonds bevoegd is een dergelijke aanvullende regeling uit te voeren, mits de werkgever ten minste voor 50% bijdraagt in de kosten van de betreffende pensioenregeling omdat anders geen sprake kan zijn van een werkgeverstoezegging36.

Omdat zich in de praktijk problemen voordeden bij de toepassing van een procentueel criterium, is als alternatief afbakeningscriterium een grondslag gevonden in de definitie van het begrip pensioentoezegging, waarmee pensioenfondsen bevoegd waren pensioentoezeggingen uit te voeren mits die toezeggingen onder de pensioendefinitie van Pensioen en Spaarfondsenwet vielen37. De Stichting van de Arbeid beoordeelde deze wijziging van het destijds bestaande afbakeningscriterium tussen pensioenfondsen en verzekeraars positief, met enkele aantekeningen ten aanzien van de precieze definitie38.

Indien deze taakafbakening niet wordt bewaakt komt ook de verplichtstelling in gevaar. Het exclusieve recht van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen is immers primair gericht op de werknemers en werkgevers in de eigen bedrijfstak. Dit om oneerlijke concurrentie tussen uitvoerders te voorkomen.

De verplichtstelling is daarmee van groot belang voor de vele deelnemers in de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die Nederland kent. Als de rechtvaardiging voor de verplichtstelling vervalt, dan kunnen zij daar nadeel van ondervinden, doordat zij mogelijk niet meer worden gestimuleerd een adequaat pensioen op te bouwen. Zodoende hecht het kabinet ook in een toekomstig pensioenstelsel waarde aan de verplichtstelling39.

Voor het vervullen van de essentiële sociale functie van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds is het van belang dat er sprake is van solidariteit. De solidariteit tussen de deelnemers in een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds is op meerdere manieren georganiseerd. Uit de jurisprudentie van het EHvJ blijkt dat van belang is of er sprake is van voldoende solidariteit. Deze solidariteitskenmerken kunnen onder meer bestaan uit de volgende aspecten44:

• • acceptatieplicht. Er is geen aanvangsselectie en geen medische keuring;

• • risicodeling tussen de deelnemers die aan het pensioen deelnemen;

• • de regeling valt onder het verbod op ringfencing van artikel 123 van de Pensioenwet en vormt dus één financieel geheel met de andere regelingen die een pensioenfonds uitvoert;

• • de doorsneesystematiek.

Het algemeen pensioenfonds49 is een fonds dat zich niet hoeft te beperken tot een specifiek domein: het mag bijvoorbeeld een beroepspensioenregeling maar ook een pensioenregeling van een onderneming uitvoeren. Het algemeen pensioenfonds is het eerste soort pensioenfonds dat dit mag. Daarnaast kent het algemeen pensioenfonds een opzet met collectiviteitkringen die financieel afgescheiden zijn van elkaar. Daardoor kan de eigen identiteit en solidariteit van een collectiviteit – zoals alle deelnemers van een ondernemingspensioenfonds – behouden blijven binnen die collectiviteitkring en kunnen anderzijds schaalvoordelen gerealiseerd worden en bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten beperkt. Bij een overgang van bijvoorbeeld een ondernemingspensioenfonds naar een andere pensioenuitvoerder is het slechts mogelijk te komen tot schaalvergroting ten kosten van de oorspronkelijke identiteit en solidariteit, zoals bij een overgang naar een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds (waar alle risico’s met en over de hele populatie van dat bedrijfstakpensioenfonds worden gedeeld) of naar een verzekeraar (waar de risico’s anders verdeeld zijn).

Voor wat betreft de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen geldt het volgende. In de huidige situatie is de verplichtstelling gekoppeld aan een bedrijfstakpensioenfonds. Vanwege de eis dat een bedrijfstakpensioenfonds één financieel geheel vormt – waardoor goede en slechte risico’s door de hele populatie van het fonds worden gedeeld – ligt de solidariteit eveneens op dat niveau. Deze koppeling tussen verplichtstelling en solidariteit op hetzelfde niveau is belangrijk. Daar heeft de Raad van State ook op gewezen50.

Op het moment dat (de dienstverlening van) een algemeen pensioenfonds openstaat voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, of deze zich kunnen omvormen tot een algemeen pensioenfonds, zal dat specifieke algemeen pensioenfonds dat verplichtgestelde pensioenregelingen uitvoert profiteren van de door de overheid verleende verplichtstelling. Hiermee wordt immers een zekere schaalgrootte en financiële draagkracht gegarandeerd51. Dit is een reëel effect: het aantal verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen is fors (er zijn momenteel 54 verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen)52 en het betreft een substantieel aantal deelnemers.

Het is mogelijk om voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen te komen tot een andere vormgeving van de verplichtstelling: een verplichtstelling aan de regeling in een bedrijfstak. Deze verplichtgestelde bedrijfstakpensioenregeling kan dan door elke pensioenuitvoerder worden uitgevoerd. Daarmee wordt dus gekomen tot een vrije keuze voor een pensioenuitvoerder, waarbij de gehele regeling door sociale partners wordt ondergebracht. Bij een algemeen pensioenfonds zou dan zowel de verplichtstelling als de solidariteit op het niveau van de collectiviteitkring komen te liggen. Deze koppeling tussen het niveau van verplichtstelling en solidariteit is van belang. Vanwege de urgentie van de problematiek van kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakfondsen beoogt de regering met het wetsvoorstel fuserende bedrijfstakpensioenfondsen deze doelgroep op korte termijn een alternatieve mogelijkheid te bieden om tot schaalvergroting te komen.

Er zijn extra waarborgen nodig voor de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling. Het kabinet heeft eerder al uitgesproken dat zij de verplichtstelling van groot belang acht en die wil behouden voor het Nederlandse pensioenstelsel53. Tegelijkertijd wil het kabinet de consolidatie voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen faciliteren, ook voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die graag willen fuseren.

Fusies van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met tijdelijk afgescheiden vermogen kunnen in beginsel mogelijk worden gemaakt, zeker gelet op de positie van kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Wel zal daarbij voldaan moeten worden aan een aantal waarborgen. Met de mogelijkheid om tijdelijk afgescheiden vermogens aan te houden in een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds, wordt een doelgerichte uitzondering op het uitgangspunt van onderlinge financiële solidariteit binnen het fonds gemaakt. Het is daarom in het belang van de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling om waarborgen aan de vormgeving van deze tijdelijke afgescheiden vermogens te verbinden. Daarnaast is zoals eerder aangegeven ook het zo veel mogelijk voorkomen van een verstoring van de huidige marktverhoudingen een belangrijk aandachtspunt.

Voor kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen verschillen in dekkingsgraden een obstakel vormen bij een fusie. Het amendement Lodders/Vermeij heeft een belangrijke rol gespeeld bij het agenderen hiervan54.

De intentie van het amendement vormt het vertrekpunt. De regering beoogt enerzijds belangrijke uitgangspunten van het amendement te respecteren en anderzijds tegemoet te komen aan de aandachtspunten die de Raad van State in haar voorlichting over het amendement heeft geschetst. De regering is van mening dat dit kan door de onderstaande waarborgen.

Voor kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kan schaalvergroting belangrijk zijn. Dit kan leiden tot noodzakelijke lagere uitvoeringskosten en dat kan in het belang van de deelnemers zijn.

De regering acht het prudent een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en anderzijds grote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen krijgen wel de mogelijkheid om tijdelijk afgescheiden vermogens aan te houden. Grote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds krijgen die mogelijkheid niet. Op die manier hebben alle verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen van te voren duidelijkheid.

Kleine en middelgrote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen worden gedefinieerd als fondsen met een beheerd vermogen van niet meer dan € 25.000.000.000 (€ 25 miljard). Met deze definitie komen volgens de peildatum 1 januari 2017 er 44 verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen in aanmerking voor de mogelijkheid om tijdelijk financieel afgescheiden vermogens te mogen aanhouden met de onderstaande waarborgen55.

Er zijn als gevolg hiervan 5 grote verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die niet in aanmerking komen voor de mogelijkheid van het aanhouden van financieel afgescheiden vermogens56

DNB beschikt over bevoegdheden om, op grond van prudentiële overwegingen, een verbod op collectieve waardeoverdracht op te leggen bij liquidatie van een pensioenfonds of bij een collectieve waardeoverdracht op verzoek van de werkgever. Als het echter een voorgenomen fusie of splitsing betreft, dan ontbreekt een dergelijke wettelijke bevoegdheid van DNB. Een fusie of splitsing is vergelijkbaar met een liquidatie of collectieve waardeoverdracht. Het is daarom wenselijk dat DNB wettelijke bevoegdheden krijgt, ook waar dit een fusie of splitsing van ondernemingspensioenfondsen, beroepspensioenfondsen, algemene pensioenfondsen, vrijwillige bedrijfstakpensioenfondsen en verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zonder afgescheiden vermogens betreft.

De onderstaande elementen gelden zowel voor «generieke fusies» tussen pensioenfondsen als voor een fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die met tijdelijk afgescheiden vermogens willen werken. Uiteraard hoeft bij een generieke fusie niet te worden voldaan aan het gestelde met betrekking tot afgescheiden vermogens. Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die willen fuseren met tijdelijke afgescheiden vermogens dienen daartoe één aanvraag in. Zij hoeven dus niet een aanvraag in te dienen om te mogen fuseren én een aanvraag om met tijdelijk afgescheiden vermogens te mogen fuseren.

Indien maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen willen fuseren met tijdelijke afgescheiden vermogens, dan dienen zij daarvoor een fusieplan in te dienen bij DNB. In het fusieplan komen in ieder geval de hieronder staande elementen I tot en met III aan de orde. Met deze elementen ontstaat een consistente systematiek waarbij sociale partners het primaat hebben met betrekking tot het te nemen besluit en DNB met betrekking tot de beoordeling van het besluit en de daarbij optredende prudentiële effecten. DNB stemt in, tenzij het pensioenfonds niet voldoet aan hetgeen bij of krachtens de Pensioenwet is bepaald of de toezichthouder van oordeel is dat de belangen van de deelnemers, gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden of pensioengerechtigden onvoldoende zijn gewaarborgd.

Daarnaast kan DNB aan haar instemming nadere voorwaarden verbinden. Deze nadere voorwaarden kunnen bijvoorbeeld gelegen zijn in veranderende omstandigheden. Als gevolg van die veranderende omstandigheden kan het naar het inzicht van DNB bijvoorbeeld niet langer in het belang van de deelnemers zijn tijdelijk afgescheiden vermogens aan te houden. DNB zal waar mogelijk trachten deze nadere voorwaarden zo specifiek mogelijk te maken en hier tijdig over te communiceren zodat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die willen fuseren daar vooraf zo veel als mogelijk duidelijkheid over hebben.

• I. Motivatie fusie en noodzaak tijdelijk afgescheiden vermogens

  Het is van belang dat sociale partners motiveren waarom de betrokken fondsen logische fusiepartners zijn en waarom het noodzakelijk is om te fuseren met tijdelijk afgescheiden vermogens. Indien een van de betrokken fondsen een belanghebbendenorgaan heeft ingesteld, moet het belanghebbendenorgaan hebben ingestemd met de voorgenomen fusie. Indien een (of meerdere van) de betrokken fondsen een verantwoordingsorgaan heeft ingesteld moet het fusieplan vermelden wat het advies van het verantwoordingsorgaan is. Beargumenteerd dient te worden op welke punten het advies van de verantwoordingsorga(a)n(en) is overgenomen, op welke punten is afgeweken en de redenen daarvoor. Tevens dient bij het fusieplan de goedkeuring van de raden van toezicht van de te fuseren verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen ingediend te worden.

• II. Haalbaarheid fusieplan

  Sociale partners geven in het fusieplan gemotiveerd aan hoe de fondsen binnen een termijn van maximaal vijf jaar op basis van realistische aannames naar elkaar toegroeien in dekkingsgraad. DNB toetst of het fusieplan voldoet aan de (wettelijk vastgelegde) eisen en of het fusieplan «concreet en haalbaar» is. Dit houdt onder meer in dat de eindfusie voldoende realistisch is binnen de gestelde termijn. Het verschil in dekkingsgraad is niet leidend, hoewel een groter verschil uiteraard moeilijker overbrugbaar is. In het fusieplan wordt aangegeven hoe wordt toegewerkt naar een gelijke dekkingsgraad door de inzet van verscheidene instrumenten, bijvoorbeeld het premiebeleid of een indexatiedepot. Ook zal DNB toetsen of in het fusieplan is voldaan aan een evenwichtige belangafweging over de verschillende groepen deelnemers en of de belangen van de deelnemers in voldoende mate zijn gewaarborgd bij de maatregelen die worden voorgesteld om het verschil in dekkingsgraad weg te werken.

• III. Beheerste en integere bedrijfsvoering

  Het fusieplan werkt nader uit hoe de bedrijfsvoering van het gefuseerde verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds eruit komt te zien. Hoe wordt bijvoorbeeld het beleggingsbeleid, de administratie en het bestuur georganiseerd? DNB zal bij de beoordeling van het fusieplan ook aandacht schenken aan het te voeren beleggingsbeleid na eenwording van de verschillende vermogenskringen in relatie tot eventuele verschillen in aard en karakter van de pensioenregelingen en hoe het bestuur van het pensioenfonds hiermee omgaat. Daarnaast zal het fusieplan ook moeten uitwerken hoe op deze en andere te bepalen elementen tot een integratie van de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wordt gekomen en hoe bij het niet slagen van de fusie de fondsen weer uit elkaar gaan door middel van een «splitsingsplan».

Bij de beoordeling van de beheerste en integere bedrijfsvoering zal DNB een oordeel geven over de opzet van het nieuwe fonds, zowel materieel (beoordeling aangepaste statuten en andere fondsstukken), als prudentieel (financiële opzet) en qua beheersing. Daarbij zal DNB er nadrukkelijk op toezien dat elk afgescheiden vermogen wordt gezien als de voortzetting van het oude verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds (waardoor maatregelen en instrumenten uit het financieel toetsingskader zoals die van toepassing waren op het vermogen bij het fonds, worden voortgezet bij dat afgescheiden vermogen).

In het kader van de beschrijving van een beheerste en integere bedrijfsvoering zal DNB een risico-analyse verlangen. Deze risico-analyse is vereist vanwege de wens om te fuseren met tijdelijk afgescheiden vermogens. In het kader van die risico-analyse zullen de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die wensen te fuseren zelf moeten vaststellen welke bedrijfsrisico’s relevant zijn en of die aanleiding geven om het niveau van het fusievermogen te verhogen. Er wordt een beleid verwacht op basis waarvan adequaat kan worden omgegaan met dergelijke bedrijfsrisico’s. Dit beleid moet worden vastgelegd in procedures en maatregelen ter beheersing van relevante risico’s en worden geïntegreerd in de bedrijfsprocessen. Hiermee is aangegeven, dat – op grond van de eigen risicobeoordeling – de bedoelde financiële waarborgen ter dekking van de onderkende risico’s hoger kunnen uitvallen dan de uitkomst conform het minimumvereiste van het fusievermogen zoals hieronder wordt beschreven. Van de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die wensen te fuseren wordt in voorkomend geval derhalve verwacht dat het de uitkomst van de eigen risicobeoordeling als maatgevend beschouwt voor het niveau van het aan te houden fusievermogen.

Om effecten op de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling te beperken moet er sprake zijn van een tijdelijke situatie. Er wordt een doelgerichte uitzondering op het uitgangspunt van onderlinge financiële solidariteit beoogd die noodzakelijk is om een verschil in dekkingsgraad van fondsen geleidelijk te overbruggen.

Er kan derhalve alleen voor een beperkte periode sprake zijn van afgescheiden vermogens. Het doel is dat deze tijdelijk afgescheiden vermogens worden samengevoegd op het moment dat de dekkingsgraden gelijk zijn, waarbij het verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds één financieel geheel wordt.

Voorkomen moet worden dat er de facto een praktijk van continue afgescheiden vermogens ontstaat, gegeven de implicaties voor de houdbaarheid van de verplichtstelling die dit zou kunnen hebben.

De regering kiest er daarbij voor om een koppeling te leggen aan het minimum vereist eigen vermogen (MVEV). Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die in onderdekking verkeren (en dus niet over het MVEV beschikken), zullen moeten (blijven) werken aan het herstel richting dit MVEV in maximaal vijf jaar. Een fonds mag maximaal vijf jaar in onderdekking verkeren, omdat anders onvoorwaardelijk kortingen moeten worden doorgevoerd. Om die reden is na het ontstaan van de wettelijke mogelijkheid tot fusie met tijdelijke afgescheiden vermogens ook een termijn van maximaal 5 jaar van toepassing: binnen deze termijn moet worden toegewerkt naar een gelijke dekkingsgraad. Daarbij kan het uiteraard zo zijn dat niet de volledige termijn van vijf jaar benut hoeft te worden omdat op een eerder moment de dekkingsgraden gelijk getrokken kunnen worden. Het ligt in de rede dan reeds de afgescheiden vermogens te laten vervallen en het risico te vermijden dat de dekkingsgraden op een later moment toch weer uit elkaar lopen. Mocht het niet mogelijk zijn om binnen vijf jaar de dekkingsgraden gelijk te trekken, dan bestaat een eenmalige verlengingsmogelijkheid.

Die verlenging beslaat óf maximaal één jaar, indien blijkt dat maatregelen die anders zouden moeten worden genomen onevenwichtig zijn voor bepaalde groepen deelnemers en waarbij wordt aangegeven hoe in die periode alsnog het dan aanwezige dekkingsgraadverschil op een evenwichtige wijze wordt overbrugd. Óf de verlenging beslaat maximaal twee jaar, indien samenvoeging binnen één jaar niet mogelijk is (althans niet evenwichtig is) en moet worden overgaan tot splitsing in afzonderlijke fondsen. Sociale partners en het pensioenfondsbestuur zullen keuze moeten maken tussen deze beide mogelijkheden, indien blijkt dat fusie binnen vijf jaar niet mogelijk is.

Een fusie kan plaatsvinden tussen maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Het is zaak enerzijds de complexiteit van de fusie te beperken. Immers, het is moeilijker om vijf dekkingsgraden naar elkaar te laten toegroeien dan twee dekkingsgraden. Anderzijds is een praktijkvoorbeeld bekend van vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die met tijdelijk afgescheiden vermogens willen fuseren. Om die reden is gekozen voor een grens van maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen.

Uitbreiding van de verplichtstelling tijdens de periode waarin tijdelijk afgescheiden vermogens worden aangehouden wordt niet toegestaan om dezelfde redenen. Als de tijdelijk afgescheiden vermogens weer vervallen, zal de verplichtgestelde werkingssfeer van het nieuwe verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds gelijk moeten zijn aan de verplichtgestelde werkingssferen van de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zoals die was ten tijde dat de fusie aanving. Gelet op de mogelijke impact op de deelnemers in de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, de houdbaarheid van de verplichtstelling, de marktordening en de passendheid van de regeling voor de doelgroep zal het kabinet het functioneren van deze regeling na tweeënhalfjaar tegen het licht houden om te bezien of aanpassingen noodzakelijk zijn.

De mate waarin sprake is van samenhang bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds is eerder aan de orde geweest. Een bedrijfstakpensioenfonds is volgens artikel 1 van de Pensioenwet een pensioenfonds ten behoeve van een of meer bedrijfstakken of delen van een bedrijfstak. In haar brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet echter reeds aangegeven dat de verbondenheid tussen verschillende bedrijfstakken niet altijd direct duidelijk is en dat er vragen zijn of de verbondenheid voor de hand ligt58. Dit is geen nieuw inzicht. Reeds in 1997 werd door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconcludeerd dat uit de strekking van de Wet Bpf «kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling is dat een bedrijfstakpensioenfonds «losse» bedrijven uit andere bedrijfstakken verzekert»59. Samenhang is dus van belang.

De samenhang is van extra belang bij een fusie met tijdelijk afgescheiden vermogens. Op het moment dat maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen fuseren met tijdelijk afgescheiden vermogens resulteert dat in extra juridische risico’s voor de verplichtstelling vanwege de effecten op de solidariteit. Dit wordt beperkt door middel van de randvoorwaarde dat er sprake moet zijn van een duidelijke samenhang tussen de maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die willen fuseren.

Sociale partners hebben een belangrijke rol bij de schaalvergroting van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Zij hebben het primaat bij het bepalen van de (verplichtgestelde en statutaire) werkingssfeer, uiteraard binnen de wettelijke kaders. Sociale partners maken in dit kader ook afwegingen over de samenhang tussen het eigen fonds en mogelijke aansluiters, of het nu een individuele werkgever, een onderneming of een andere bedrijfstak betreft. Deze afwegingen zijn echter niet altijd geëxpliciteerd en daardoor voor betrokkenen en belanghebbenden niet altijd te achterhalen.

Dit is wel wenselijk. Om die reden wordt een motivatievereiste van toepassing. Dit betekent dat sociale partners motiveren waarom er bij een fusie tussen maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen sprake is van samenhang conform de eisen die zijn gesteld in de lagere regelgeving (de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen vallen in de standaard bedrijfsindeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek binnen dezelfde bedrijfstak of er is sprake van een gelijke loonontwikkeling in de achterliggende bedrijfstakken). Dit wordt aangegeven in het fusieplan. Gezien het adviesrecht van het verantwoordingsorgaan over een fusie van het pensioenfonds (artikel 115a, derde lid, sub g van de Pensioenwet) zal ook in de adviesaanvraag de samenhang expliciet moeten worden gemotiveerd. Hetzelfde geldt ten aanzien van het instemmingsrecht van een belanghebbendenorgaan.

De taakafbakening regelt de onderlinge verhouding tussen pensioenfondsen en andere pensioenuitvoerders, zoals verzekeraars. De taakafbakening houdt in dat pensioenuitvoerders zich beperken tot afgebakende domeinen en producten. Door middel van vrijwillige aansluitingen concurreren verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met verzekeraars. De taakafbakening beoogt dit juist tegen te gaan, door middel van de productafbakening en de domeinafbakening. Zowel de Landsadvocaat60 als de Raad van State61 hebben aangegeven dat de taakafbakening belangrijk is in de bredere constellatie van de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling maar evenzeer ook als zelfstandig element.

De taakafbakening beperkt de consequenties van voordelen die verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen genieten en draagt daarmee bij aan de legitimatie van de uitzondering op de mededingingsregels die de verplichtstelling is.

Samenvattend: het behoud van de taakafbakening en het beperken van de uitzonderingen hierop is essentieel voor de juridische houdbaarheid van de verplichtstelling.

De taakafbakening staat er echter niet aan in de weg dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen over de mogelijkheid beschikken om op vrijwillige basis werkgevers te laten aansluiten. Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen hebben twee manieren om aansluitingen te realiseren. De eerste manier is via een uitbreiding van de verplichtstelling. De tweede manier is via vrijwillige aansluitingen: dit kan zowel een vrijwillige aansluiting zijn van een individuele werkgever conform artikel 121 van de Pensioenwet als een uitbreiding van de statutaire werkingssfeer met een gehele bedrijfstak.

Dit kan effecten hebben op de markt voor pensioenuitvoering – omdat daarmee de onderlinge verhouding tussen pensioenfondsen en andere pensioenuitvoerders verandert – en daarmee op de houdbaarheid van de verplichtstelling. Dat brengt risico’s met zich mee, die vergroot worden op het moment dat er sprake is van een mogelijkheid voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om tijdelijk afgescheiden vermogens aan te houden.

De markteffecten concentreren zich op een specifiek soort vrijwillige aansluitingen, te weten de uitbreiding van de statutaire werkingssfeer door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds met als doel om werkgevers in een bedrijfstak te laten aansluiten. Zodra de statutaire werkingssfeer is uitgebreid kunnen meerdere andere werkgevers binnen de nieuw opengezette werkingssfeer toetreden. Per 1 januari 2016 zijn er met artikel 121a van de Pensioenwet eisen verbonden aan het uitbreiden van de statutaire werkingssfeer.

Sociale partners en de Pensioenfederatie geven aan dat het in het belang kan zijn van deelnemers van fondsen die zoeken naar schaalvergroting via vrijwillige aansluitingen om zich via die route aan te sluiten bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds. Dit is wel een complicerende factor in het kader van de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van het fusietraject. Voor de houdbaarheid van de verplichtstelling is het daarnaast wenselijk dat – zo lang er sprake is van afgescheiden vermogens – aan verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen beperkingen worden gesteld in de mogelijkheden om vrijwillige aansluitingen via de statutaire werkingssfeer te realiseren.

Sinds 1 januari 2016 is er een extra randvoorwaarde ingevoerd voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die de statutaire werkingssfeer willen uitbreiden: het eerder genoemde artikel 121a van de Pensioenwet. Toetsing hiervan vindt eenmalig plaats op het niveau van (het deel van) de bedrijfstak waarmee de statutaire werkingssfeer wordt uitgebreid bij het eerste toetredende ondernemingspensioenfonds. Daarna vindt geen toetsing meer plaats op het niveau van individuele werkgevers.

Bij een fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met tijdelijke afgescheiden vermogens zal echter iedere vrijwillige aansluiting van een werkgever binnen de statutaire werkingssfeer worden getoetst op het niveau van de individuele werkgever. Dit geldt niet alleen voor uitbreidingen van de statutaire werkingssfeer tijdens de fusie, maar ook voor toekomstige vrijwillige aansluitingen die binnen de reeds opengestelde statutaire werkingssfeer vallen. Hiermee wordt echter nadrukkelijk geen terugwerkende kracht beoogd. Verlenging van een contract van een individuele werkgever die reeds voor de fusie op vrijwillige basis was aangesloten via openstelling van statutaire werkingssfeer bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds wordt daarom niet opnieuw getoetst.

In haar voorlichting over het amendement Lodders/Vermeij heeft de Raad van State gewezen op het risico dat «verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zich opsplitsen in verschillende collectiviteitkringen en voor die kringen afgescheiden vermogens aanhouden en verschillen in premiestelling introduceren. Op die manier wordt het mogelijk om de «goede risico’s» en de «slechte risico’s» binnen een fonds te scheiden. Dit ondergraaft, op fondsniveau, de collectiviteit en de solidariteit, terwijl de binnen een fonds gedeelde solidariteit juist de rechtvaardiging vormt voor de verplichtstelling op dat niveau»62.

Ten aanzien van kleinere collectiviteiten heeft de Stichting van de Arbeid reeds in het verleden opgemerkt in het kader van de taakafbakening, dat indien deze ontstaan ze in hoofdzaak slechtere risico’s kunnen omvatten, dit vervolgens kan leiden tot uittreding van minder slechte risico’s en uiteindelijk alleen de slechtste risico’s overblijven63.

De regering onderschrijft het risico dat de Raad van State schetst en is van mening dat dit niet de intentie is geweest van het amendement Lodders/Vermeij. Het door de Raad van State geschetste risico kan worden voorkomen door duidelijk te definiëren dat de maximaal vijf fuserende verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen alleen het oorspronkelijke vermogen gescheiden mogen houden en hier binnen geen verdere afscheiding mag plaatsvinden. Daarom mogen enkel de huidige collectiviteiten (het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds 1, 2 en eventueel 3, 4 en 5) (tijdelijk) afgescheiden vermogens kennen en is daarbinnen geen afscheiding van vermogens mogelijk.

Het algemeen pensioenfonds kent waarborgen voor ringfencing. Dit betreft – kort gezegd – de eis van een vergunning, het beschikken over een weerstandsvermogen, het juridisch afgescheiden vermogen, een rangregeling en afspraken over de kosten die in de uitvoeringsovereenkomst ten laste kunnen worden gebracht van een afgescheiden vermogen. Het algemeen pensioenfonds kent deze waarborgen omdat de uitvoering van meerdere financieel afgescheiden pensioenregelingen extra eisen met zich meebrengt. Deze waarborgen voorkomen dat het pensioenvermogen van deelnemers uit de ene collectiviteitkring kan worden gebruikt voor het voldoen van schulden die voortvloeien uit een andere collectiviteitkring. Dit zijn belangrijke waarborgen voor de bescherming van deelnemers.

De regering acht het van groot belang dat deze waarborgen ook gelden indien een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds tijdelijk financieel afgescheiden vermogens aanhoudt. Ook daar moet immers worden voorkomen dat het pensioenvermogen van deelnemers uit de ene vermogenskring kan worden gebruikt voor het voldoen van schulden die voortvloeien uit een andere vermogenskring. Tegelijkertijd is sprake van substantiële verschillen tussen een algemeen pensioenfonds en een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds dat tijdelijk afgescheiden vermogens aanhoudt.

Allereerst is het doel anders. Een fusie tussen maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met afgescheiden vermogens dient ertoe een verschil in dekkingsgraad te overbruggen. Het betreft dus een tussenstap. Daarna worden de maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen financieel solidair met elkaar. Dat is het einddoel. Bij een algemeen pensioenfonds dienen de afgescheiden vermogens er juist toe dat per collectiviteitkring de eigen identiteit overeind blijft en financiële solidariteit zich beperkt tot de eigen collectiviteitkring. Het moverende karakter is daarmee juist niet het zetten van een tussenstap.

Ten tweede is er het tijdelijke karakter van de mogelijkheid om afgescheiden vermogens aan te houden voor de maximaal vijf fuserende verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Een algemeen pensioenfonds kent juist een permanente afscheiding van vermogens.

Het uitvoeren van verschillende financieel afgescheiden vermogens brengt een aantal aandachtspunten met zich mee. Gezamenlijke kosten (bijvoorbeeld ten aanzien van de bedrijfsvoering) moeten worden voldaan. Daarnaast moet voorkomen worden dat vorderingen ten behoeve van de pensioenvermogens van deelnemers van een collectiviteitkring kunnen worden verhaald op (pensioenvermogens van) deelnemers van de andere collectiviteitkring. Het algemeen pensioenfonds kent daartoe een weerstandsvermogen64, dat de weerstand van de pensioenuitvoerder algemeen pensioenfonds waarborgt.

Ook bij een fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met tijdelijk afgescheiden vermogens zijn deze aandachtspunten relevant. Daarom is een vermogen vereist dat de continuïteit van het pensioenfonds waarborgt gedurende de periode waarin afgescheiden vermogens worden aangehouden (een zogeheten «fusievermogen»). De excassokostenvoorzieningen van (een of meer van) de fuserende verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen mogen worden gebruikt om het fusievermogen te bewerkstelligen. Het uitgangspunt daarbij is om de gevolgen voor de dekkingsgraad zo veel mogelijk te beperken. Op het moment dat de vermogenskringen zijn samengevoegd en er geen afgescheiden vermogens meer zijn, is er geen fusievermogen meer nodig.

De exacte eisen aan het fusievermogen zijn opgenomen in een algemene maatregel van bestuur.

Administratieve lasten zijn de kosten die bedrijven en burgers moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen, die voortvloeien uit de wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie, die door de overheid wordt verlangd. De inhoudelijke nalevingskosten zijn de kosten die gemaakt worden om aan de inhoudelijke eisen van de wet- en regelgeving te voldoen.

Het wetsvoorstel fuserende bedrijfstakpensioenfondsen heeft alleen betrekking op bedrijven. Voor burgers zijn geen verplichtingen opgenomen.

Dit wetsvoorstel en bijbehorende algemene maatregel van bestuur is op 24 april 2017 aan Actal verzonden voor een toets. In haar advies van 8 mei 201766 adviseert Actal om:

• 1. Af te zien van de instemmingsplicht en te volstaan met algemene regels;

• 2. Voor een fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met tijdelijk afgescheiden vermogens met één aanvraag(formulier) en één instemming te volstaan;

• 3. Bij de aanvraag van instemming niet te vragen naar algemene gegevens en informatie over het pensioenfonds en deze te ontlenen aan openbare en algemeen toegankelijke bronnen en registers;

• 4. In de beschrijving en berekening van de gevolgen voor de regeldruk ook de eenmalige kennisnemingskosten van de instemmingsplicht bij een «generieke fusie» mee te nemen.

In haar advies van 15 mei 201767 adviseert DNB om:

• 1. In de memorie van toelichting expliciet te maken dat het aanbeveling verdient de samenvoeging van de afgescheiden vermogens zo snel mogelijk te laten plaatsvinden, ook als de maximale termijn van 5 jaar nog niet is verstreken. Indien gedraald wordt met samenvoegen ontstaat namelijk het risico, dat vlak voor het verstrijken van de 5-jaarstermijn toch een kink in de kabel komt, met alle complicaties van dien.

• 2. Het overzicht van alle verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en de omvang van hun belegde vermogen achterwege te laten, omdat het een momentopname betreft, en in plaats daarvan te verwijzen naar het overzicht op de website van DNB.

Artikel I, onderdeel A en artikel II, onderdeel B

In artikel 114a van de Pensioenwet wordt een regeling opgenomen voor fusie en splitsing van pensioenfondsen.

In het eerste lid wordt geregeld dat pensioenfondsen voor een fusie of splitsing van het fonds de instemming van de toezichthouder, De Nederlandsche Bank (DNB), nodig hebben. Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die na de fusie tijdelijk afgescheiden vermogens willen aanhouden hebben ook daarvoor de voorafgaande instemming van DNB nodig. DNB kan op grond van het tweede lid voorschriften verbinden aan de instemming met het oog op de belangen die de wet beoogt te beschermen.

Op grond van het derde lid verstrekt het pensioenfonds bij de aanvraag van de instemming gegevens waarover bij algemene maatregel van bestuur regels zullen worden gesteld. Bij de te verstrekken gegevens zal het onder meer gaan om het voorstel tot fusie of voorstel tot splitsing dat het pensioenfonds moet opstellen.

In het vierde lid is een regeling opgenomen voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die vanwege een (te groot) verschil in dekkingsgraad tussen de fuserende fondsen, na de fusie tijdelijk afgescheiden vermogens willen aanhouden. Deze bedrijfstakpensioenfondsen leveren, naast de in de lagere regelgeving op te nemen gegevens, een fusieplan in dat is opgesteld in overeenstemming met de sociale partners die de verplichtstelling voor de afzonderlijke verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen hebben aangevraagd.

Op grond van het vijfde lid gaat het fusieplan in ieder geval in op de volgende onderwerpen.

• – De wenselijkheid tot de fusie en de noodzaak tot het tijdelijk aanhouden van afgescheiden vermogens. In het plan zal moeten worden beschreven waarom het verschil in dekkingsgraden niet (meteen) overbrugbaar is en waarom desondanks fusie noodzakelijk is.

• – De samenhang tussen de bedrijfstakken van de fuserende bedrijfstakpensioenfondsen.

• – Op welke wijze in maximaal vijf jaar wordt overgegaan tot een financieel geheel. Daarbij wordt een concreet stappenplan opgesteld. Ook moet in het fusieplan weergegeven worden op welke wijze het gefuseerde fonds in maximaal twee jaar gesplitst wordt indien overgang naar een financieel geheel niet mogelijk blijkt.

• – De bedrijfsvoering van het gefuseerde bedrijfstakpensioenfonds.

Op grond van het zesde lid, is zowel de verplichtgestelde als, indien van toepassing, de vrijwillige werkingssfeer van het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds na de fusie gelijk aan de (optelsom van de) verplichtgestelde en vrijwillige werkingssfeer van de fuserende fondsen voor de fusie. Er kan dus geen uitbreiding of beperking van de werkingssfeer plaatsvinden of een verschuiving van vrijwillige naar verplichtgestelde werkingssfeer.

Mogelijke latere uitbreidingen van de werkingssfeer kunnen wel maar zijn gebonden aan de regels van artikel 121a van de Pensioenwet bij uitbreiding van de vrijwillige werkingssfeer.

Op grond van het zevende lid stemt DNB in, tenzij het pensioenfonds niet voldoet aan hetgeen bij of krachtens de wet is bepaald of DNB van oordeel is dat de belangen van de deelnemers, gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden of pensioengerechtigden onvoldoende zijn gewaarborgd.

Op grond van het achtste lid worden nadere regels gesteld bij dit artikel. Hierbij zal onder meer gaan om regels over de procedure van de aanvraag en het fusieplan.

In artikel II, onderdeel B, worden in een nieuw artikel 113b van de Wet verplichte beroepspensioenregeling vergelijkbare regels gesteld voor de fusie en splitsing van beroepspensioenfondsen in die zin dat zij ook de voorafgaande instemming van DNB nodig hebben voor fusie of splitsing.

Artikel I, onderdeel B

In artikel 123a van de Pensioenwet wordt geregeld dat een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds, dat is ontstaan door fusie van maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die ieder een beheerd vermogen hebben van niet meer dan € 25 miljard en met samenhangende bedrijfstakken, tijdelijk, voor een periode van maximaal vijf jaar, een afgescheiden vermogen kan aanhouden voor iedere vermogenskring indien dit noodzakelijk is ter overbrugging van verschillen in dekkingsgraad.

Het gaat bij deze regeling om een fusie van maximaal vijf verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die een verschil in dekkingsgraad tussen de fondsen niet meteen kunnen overbruggen zonder dat dit de belangen van (een deel van) de betrokkenen schaadt en die dit wel kunnen in een periode van maximaal vijf jaar.

Een vermogenskring bestaat op grond van het tweede lid uit alle pensioenregelingen (en het vermogen) die voor de fusie bij een of bij een aantal van de fuserende bedrijfstakpensioenfondsen waren ondergebracht. Er zijn dus minimaal twee en maximaal vijf vermogenskringen (en afgescheiden vermogens) afhankelijk van de vraag hoeveel bedrijfstakpensioenfondsen zijn gefuseerd en hoeveel daarvan de vermogens gescheiden houden. Bij een fusie van vier verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen bijvoorbeeld de pensioenregelingen van twee bedrijfstakpensioenfondsen bij de fusie worden samengevoegd en de pensioenregelingen van de twee andere fondsen (vooralsnog) niet. Dan zijn er dus drie afgescheiden vermogens na de fusie waarbij één vermogenskring bestaat uit de pensioenregelingen en het vermogen van twee van de fusiefondsen en de twee andere vermogenskringen bestaan uit de pensioenregelingen en het vermogen van ieder van de twee andere bij de fusie betrokken bedrijfstakpensioenfondsen. Een eventueel herstelplan gaat bij de fusie mee naar de vermogenskring bij het nieuwe fonds.

In het derde lid is bepaald dat DNB de maximale periode van vijf jaar voor het aanhouden van afgescheiden vermogens op verzoek van het fonds eenmaal kan verlengen. Het fonds doet dit verzoek in overeenstemming met de partijen die de verplichtstelling voor het fonds hebben aangevraagd.

Op grond van het vierde lid beschikt het fonds dat afgescheiden vermogens aanhoudt over voldoende fusievermogen. Een fusievermogen is een vermogen dat vergelijkbaar is met het weerstandsvermogen waarover een algemeen pensioenfonds beschikt.

In het vijfde lid is bepaald dat het fonds dat afgescheiden vermogens aanhoudt alleen vrijwillige aansluitingen kan realiseren indien de betreffende werkgever aan de criteria, bedoeld in artikel 121 van de Pensioenwet voldoet. Ook bij een werkgever die in beginsel onder de statutaire (vrijwillige) werkingssfeer van het fonds valt, wordt dus op individueel niveau aan de criteria getoetst. Daarbij gaat het om de «eerste» uitvoeringsovereenkomst, bij verlenging van een overeenkomst wordt niet getoetst.

In het zesde lid is geregeld dat een aantal bepalingen uit de Pensioenwet die van toepassing zijn op afgescheiden vermogens bij een algemeen pensioenfonds van overeenkomstige toepassing zijn zolang een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds afgescheiden vermogens aanhoudt. Het betreft het vaststellen van de goederenrechtelijke werking en rangregeling.

Op grond van onderdeel a worden in het uitvoeringsreglement (dat een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds op grond van artikel 23, tweede lid, van de Pensioenwet opstelt) of de uitvoeringsovereenkomsten (bij vrijwillige aansluitingen) regels opgenomen voor de kosten die ten laste kunnen worden gebracht van het afgescheiden vermogen en de premie; geldt de melding van premieachterstand per afgescheiden vermogen en wordt het financieel toetsingskader toegepast per afgescheiden vermogen.

Op grond van onderdeel b zijn een aantal regels voor de collectiviteitkring van overeenkomstige toepassing op de vermogenskring. Daarbij gaat het om regels voor het keuzerecht en het shoprecht bij variabele uitkeringen, de regels voor het verantwoordingsorgaan en het belanghebbendenorgaan en de rangregeling.

Zolang het verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds afgescheiden vermogens aanhoudt heeft het dus een verantwoordingsorgaan of belanghebbendenorgaan per vermogenskring en hebben deze organen alleen bevoegdheden ten aanzien van de eigen vermogenskring.

Op grond van onderdeel c beschrijft het verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds ieder afgescheiden vermogen afzonderlijk in de jaarrekening en het bestuursverslag.

Artikel I, onderdeel C en artikel II, onderdeel A

In artikel 125a van de Pensioenwet is bepaald dat (een aantal bepalingen uit) het financieel toetsingskader wordt toegepast per afgescheiden vermogen. Zo heeft ieder afgescheiden vermogen een eigen herstelplan. Bij een gehele overgang van een pensioenfonds naar een (eigen) afgescheiden vermogen bij een algemeen pensioenfonds middels fusie of door middel van een collectieve waardeoverdracht wordt de toepassing van het financieel toetsingskader op het afgescheiden vermogen gezien als voortzetting van dit financieel toetsingkader bij het eerdere fonds. Zo blijft een lopend herstelplan (en het daarbij horende toetsingsmoment) van toepassing. Er wordt een grondslag toegevoegd om bij algemene maatregel van bestuur hierover nadere regels ter verduidelijking te kunnen stellen. Die regels zijn van toepassing bij overgang naar een algemeen pensioenfonds maar zullen, via artikel 123a, zesde lid, onderdeel a, van de Pensioenwet ook van toepassing zijn zolang een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds na een fusie afgescheiden vermogens aanhoudt.

In de Wvb wordt een vergelijkbare grondslag voorgesteld voor de situatie dat een beroepspensioenregeling naar een algemeen pensioenfonds gaat.

Artikel I, onderdeel C en artikel II, onderdeel C

Aan artikel 176 van de Pensioenwet en artikel 171 van de Wvb worden een aantal bepalingen toegevoegd, waardoor deze beboetbaar worden.