Nr. 84 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2018

Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Financiën van uw Kamer in een brief van 14 februari 2018 om de kabinetsreactie op de evaluaties van de giftenaftrek en van de praktijk rond ANBI's en SBBI's in april 2018 te versturen, bied ik u hierbij de genoemde kabinetsreactie aan. Deze kabinetsreactie heb ik gelijktijdig verzonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel

KABINETSREACTIE EVALUATIES GIFTENAFTREK EN ANBI/SBBI-regeling

1. Aanleiding

In de brief die ik uw Kamer op 26 januari 2018 heb doen toekomen, heb ik gereageerd op de brief van 29 november 2017 van de vaste commissie voor Financiën met verzoeken gerelateerd aan de evaluaties van de giftenaftrek en de evaluatie van de praktijk rondom Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) en Sociaal Belang Behartigende Instellingen (SBBI’s).1 In deze brief heb ik gemeld dat ik voornemens was om de door de vaste commissie gevraagde kabinetsreactie op deze evaluaties voor 1 juni 2018 naar uw Kamer te sturen. Vervolgens heeft de vaste commissie voor Financiën mij verzocht de kabinetsreactie in april naar uw Kamer te sturen zodat over de kabinetsreactie half juni 2018 een algemeen overleg kan worden gevoerd. Aan dit verzoek wil ik graag voldoen.

2. Regeerakkoord

Voor deze kabinetsreactie is het Regeerakkoord leidend. In het Regeerakkoord is afgesproken dat de Geefwet blijft.2 De Geefwet die van kracht is sinds 1 januari 2012, kent een multiplier voor giften aan culturele ANBI’s3 en een optionele Vpb-plicht voor culturele instellingen, maar ook enkele andere maatregelen, zoals een verruiming van de commerciële activiteiten van ANBI’s en invoering van een aftrek van eenmalige giften aan steunstichtingen SBBI’s.4 De belangrijkste overwegingen voor het kabinet om te kiezen voor continuering van de Geefwet en de daaraan gekoppelde regelingen, waaronder de giftenaftrek en regelingen voor de ANBI en SBBI, zijn het maatschappelijk draagvlak voor deze wet en de bijdrage die de wet levert aan financiële ondersteuning van goede doelen, waaronder cultuur.

3. Evaluaties

In Nederland werd in 2015 in totaal bijna 5,7 miljard euro gegeven aan goede doelen.5 Daarmee speelt filantropie – het vrijwillig ter beschikking stellen van geld en goederen aan doelen van algemeen nut – een belangrijke rol in de Nederlandse samenleving. Denk aan fondsenwervende goededoelenorganisaties, kerken, vermogensfondsen, sponsoring door bedrijven, opbrengsten uit kansspelen en nalatenschappen. Burgers geven in Nederland jaarlijks circa 2 miljard euro direct via giften en donaties aan maatschappelijke doelen, en 700 miljoen euro indirect via loterijen en nalatenschappen. De fiscale ondersteuning aan goede doelen heeft vooral vorm gekregen door de giftenaftrek (budgettair beslag € 374 miljoen in 2018, Miljoenennota 2018) en door de vrijstelling van de schenk- en erfbelasting voor ANBI’s en SBBI’s (budgettair beslag € 215 miljoen in 2018, Miljoenennota 2018).

Zowel de giftenaftrek als de ANBI-regeling kennen een groot maatschappelijk draagvlak maar zijn vanwege de vele verbijzonderingen niet eenvoudig en begrijpelijk. Dat geldt zowel voor de goede doelensector als voor de burger. Dat kan ertoe leiden dat de burger ten onrechte geen gebruik maakt van de giftenaftrek maar ook per ongeluk «het verkeerde vakje» aankruist en zo een hogere giftenaftrek ontvangt. Beiden zijn niet de bedoeling van de regeling. De evaluaties zijn dan ook met name op het punt van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid kritisch. De evaluaties maken inzichtelijk dat, in de woorden van mijn ambtsvoorganger, de conclusies over de uitvoerbaarheid en oneigenlijk gebruik van deze regelingen verontrustend zijn. Het kabinet is van mening dat dergelijk oneigenlijk gebruik van de regelingen onwenselijk is.

De bereidheid om te geven en daarbij gebruik te maken van de giftenaftrek is van grote betekenis. Daarom hecht het kabinet eraan op te merken dat het doel van eventuele aanpassingen in de regelingen een effectievere inzet is, door deze in de toepassing qua uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te verbeteren. Daartoe bevat deze kabinetsreactie een aantal suggesties. Als een bepaalde suggestie in de uitwerking zou leiden tot een budgettaire opbrengst, dan zal dit volledig worden teruggesluisd in de regelingen, aangezien een versobering van de regelingen geenszins het oogmerk van deze kabinetsreactie is. Bij beoordeling van suggesties zal ook worden gekeken naar de gevolgen voor de bereidheid van burgers om te geven en de administratieve lasten voor de goededoelinstellingen.

Omdat ik een breed draagvlak voor verbeteringen van de regelingen van groot belang acht, kom ik niet met beleidsvoornemens in deze kabinetsreactie maar met suggesties die ik graag eerst met uw Kamer en met de goededoelensector bespreek. Daarbij ben ik uiteraard ook benieuwd naar de suggesties van de kant van de Kamer en de goededoelensector om de werking van de regelingen te verbeteren.

4. Mogelijke verbeteringen naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluaties

4.1 Suggesties tot verbeteringen in de ANBI-regeling en SBBI-regeling

De evaluatie van de praktijk rondom de ANBI’s en SBBI’s heeft op verschillende punten reeds aanleiding gegeven tot verbeteringen in het ANBI-toezicht.6 Het betreft kort gezegd, het maximaal efficiënt inzetten van ANBI-kennis en prioritering van de meest risicovolle ANBI-posten.7 Het toezicht op de publicatieplicht wordt thans nog meer dan voorheen risicogericht uitgevoerd. Uit de openbare ANBI-lijst worden instellingen gefilterd die nog geen (werkende) website hebben. Die instellingen worden benaderd teneinde te voldoen aan hun publicatieplicht. Aangezien aan de publicatieplicht geen vormvereisten zijn gesteld, kan dit toezicht alleen handmatig met behulp van de ANBI-lijst uitgevoerd worden.

Verbetering van de naleving van de publicatieplicht van ANBI’s

De controle op naleving van de publicatieplicht door ANBI’s is lastig door het ontbreken van vormvereisten en plaatsbepaling. Gevolg is ook dat deze controle erg arbeidsintensief is. Invoering van een (vrijwillig of verplicht) standaardsjabloon dat permanent en rechtstreeks toegankelijk is op de website van de ANBI, kan daarin een verbetering brengen en de transparantie en daarmee het vertrouwen in de filantropiesector bevorderen. Ook de filantropiesector heeft aangegeven voordelen te zien in een standaardsjabloon en wil daarover meedenken. De standaardformats kunnen eventueel beschikbaar worden gesteld via de website van de Belastingdienst of het zou verplicht kunnen worden gesteld om de gegevens in een standaardformat in te vullen.

Uitbreiding van de publicatieplicht van ANBI’s

Wijzigingen/differentiatie in ANBI-regime

Uit de evaluatie komt naar voren dat er geregeld vragen zijn over de eisen waaraan een ANBI moet voldoen (bijvoorbeeld bij sociaal ondernemen of crowdfunding) of over de liquidatiebepaling. Het betreft hier dan de voorwaarde dat in de statuten bepaald moet zijn dat bij liquidatie van de ANBI het resterende saldo wordt besteed aan een ANBI met een soortgelijk doel. Bezien kan worden of de liquidatiebepaling zou kunnen worden versoepeld.

Anti-oppoteis

Een ANBI moet meer dan 90% van zijn bestedingen algemeen nuttig doen. Daarom mag een ANBI niet meer vermogen aanhouden dan redelijkerwijs nodig is voor de continuïteit van de activiteiten ten behoeve van zijn doelstelling. In de praktijk zijn er regelmatig vragen over de juiste interpretatie van de anti-oppoteis. Bovendien is deze anti-oppoteis lastig te toetsen. De vraag is in hoeverre dat vermogen nog redelijkerwijs nodig is voor de doelstelling van de instelling. De huidige wettelijke voorwaarden die gelden rondom deze eis zouden kunnen worden versoepeld.

Toezicht op ex-ANBI’s

De Belastingdienst moet ex-ANBI’s jarenlang blijven volgen om te controleren of zij het vermogen in overeenstemming met het oorspronkelijke beoogde algemeen nut besteden. Het toezicht op de renseigneringsplicht van ex-ANBI’s vergt steeds meer toezichtcapaciteit omdat er geen definitief afreken- of afsluitmoment is. De bepalingen met betrekking tot de ex-ANBI’s kunnen slechts tegen steeds hogere uitvoeringskosten goed gecontroleerd worden. In de huidige situatie zijn deze bepalingen daarom slecht uitvoerbaar. Een suggestie die nader onderzocht kan worden is om een afrekenmoment na een redelijke periode voor ex-ANBI’s in te bouwen. Dit leidt tot een beter uitvoerbare situatie.

Een andere optie is, al dan niet in combinatie met het voorgaande, een versoepeling van de renseigneringsverplichting te onderzoeken. Het aantal ex-ANBI’s bedraagt inmiddels ruim 5600 (per 31 december 2017) waarvan er circa 1600 al vóór 2013 geen ANBI meer waren en derhalve niet informatieplichtig zijn. De groei van het aantal ex-ANBI’s vormt het saldo van het aantal intrekkingen van de ANBI-status en neemt af met de verwijdering uit het bestand door opheffing van de instelling. Een ex-ANBI heeft de jaarlijkse verplichting om – als het vermogen hoger is dan € 25.000 – informatie aan de Belastingdienst te verstrekken betreffende de schenkingen van het voorafgaande jaar en het verloop van het vermogen in datzelfde jaar. Zo kan de Belastingdienst schenkingen die belast zijn met schenkbelasting achterhalen. Het aantal belaste schenkingen blijkt zeer beperkt ten opzichte van het aantal ingediende formulieren. Dit duidt erop dat de administratieve lasten en uitvoeringskosten te hoog zijn ten opzichte van het doel. Opties voor nader onderzoek zijn het optrekken van de genoemde grens, of afzien van de renseigneringsverplichting als er al door een andere toezichthouder controle plaatsvindt. Ook kan worden bezien hoe andere landen omgaan met ex-ANBI’s.

Toezicht op buitenlandse ANBI’s

Per 1 januari 2018 zijn er 236 ANBI-instellingen die gevestigd zijn in het buitenland. De ANBI-status wordt in die gevallen veelal aangevraagd voor de vrijstelling van de erfbelasting na het overlijden van een in Nederland wonende persoon. Als dat een eenmalige kwestie voor de buitenlandse instelling is, is de ANBI-status hier feitelijk overbodig en complicerend in het toezicht.

4.2 Verkenning opties stroomlijnen giftenaftrek

De giftenaftrek in de inkomstenbelasting (IB) is ingewikkeld, waardoor burgers te vaak giften fout aangeven. Dit kan ertoe leiden dat burgers geen of te weinig gebruik maken van de giftenaftrek maar ook tot het ten onrechte gebruiken van de giftenaftrek. Daarnaast geldt dat de Belastingdienst in deze een beperkte informatiepositie heeft, waardoor het moeilijk is de gemaakte fouten in het toezicht te herstellen. De giftenaftrek zou dan ook langs de volgende wegen verbeterd kunnen worden:

• A. Complexiteitsreductie; uniformeren en verminderen van het aantal verschillende drempels, categorieën ontvangers (ANBI, vereniging, steunstichting SBBI, culturele ANBI) en typen aftrekbare gift (periodiek, eenmalig, in natura enz). Beter helpen van de burger bij naleven van regels.

• B. Informatiepositie Belastingdienst; beschikbaar maken van contra-informatie en stapsgewijs werken aan meer renseignering van giften.

A. Giftenaftrek minder complex maken

Aanknopingspunten voor maatregelen die afzonderlijk of soms in combinatie genomen kunnen worden zijn:

Andere indeling/vragen aangifte waardoor invulling van de aangifte wordt vergemakkelijkt.

Afschaffen van de giftenaftrek voor contante giften

Contante giften zijn zeer lastig te controleren en blijken fraudegevoeliger dan giften die op een andere manier worden gedaan. Afschaffing van de giftenaftrek voor contante giften leidt tot een verbetering van de handhaafbaarheid voor de Belastingdienst. In zijn algemeenheid kan wel worden gezegd dat er een duidelijke tendens is naar minder contant betalen, ook voor kleine aankopen.

Moeilijk te waarderen giften

Eenmalige giften aan steunstichtingen SBBI

Aftrek van eenmalige giften aan steunstichtingen SBBI’s is mogelijk gemaakt met het amendement van de Tweede Kamerleden Omtzigt en Neppérus.9 Uit de evaluaties blijkt dat er 8 steunstichtingen SBBI’s waren in 2012–2016. Uit de evaluaties blijkt dat vaak onterecht een aftrek aan steunstichtingen SBBI’s is opgenomen waarbij voor € 140 miljoen aan giften aan deze steunstichtingen is ingevuld. De conclusie lijkt dan ook dat deze rubriek vaak verkeerd ingevuld wordt. Bezien zou kunnen worden of het aangifteformulier op dit punt kan worden aangepast.

Grondslag «gewone» giften10 en periodieke giften

Afschaffen van de aftrek voor herroepelijke giften

Indien een gift herroepen wordt, moet de gever het genoten fiscale voordeel van de eerder afgetrokken gift terugbetalen. Dit is voor burgers ingewikkeld en de informatiepositie van de Belastingdienst is hier niet gemakkelijk.

B. Informatie Belastingdienst over giften verbeteren

Identiteit ontvanger in de aangifte

Op dit moment kan in de aangifte bij eenmalige giften vrij omschreven worden aan wie de gift wordt gedaan. Deze informatie is voor de Belastingdienst nauwelijks bruikbaar. De 900.000 unieke omschrijvingen die in de aangiftes IB worden ingevuld, zijn vaak niet aan een goed doel te koppelen. Dit zou verbeterd kunnen worden door de verplichting het RSIN-nummer (identificatienummer) van de ANBI in te vullen. Voor periodieke giften ligt dit anders aangezien daar nu reeds voor ANBI’s het RSIN-nummer moet worden ingevuld en voor periodieke giften aan verenigingen het nummer van inschrijving bij de Kamer van Koophandel moet worden ingevuld. Om de burger hierbij behulpzaam te zijn en de kwaliteit te verhogen zou hiervoor een slim invulscherm ontwikkeld kunnen worden dat de RSIN-nummers op basis van een ingetypte naam aanbiedt aan de belastingplichtige, die deze vervolgens zelf selecteert. Dit verbetert de aangifte doordat gevers die denken aan een ANBI te schenken direct kunnen verifiëren of dat inderdaad het geval is, en doordat er geen aparte categorie voor culturele ANBI’s meer hoeft te worden ingevuld aangezien dat al uit het RSIN-nummer blijkt.

Renseignering door de instellingen

De Belastingdienst heeft om goed toezicht te houden op de giftenaftrek, informatie van derden nodig. Informatie die van een hoge kwaliteit is en kort na de jaarovergang beschikbaar is, kan worden vooringevuld in de aangifte. Dit is het beste middel, als er aangifte gedaan moet worden, om de burger te helpen bij het voldoen aan zijn verplichtingen en toezicht vooraf uit te oefenen. Daarnaast is er informatie die na de aangiftefase als contra-informatie kan worden gebruikt. In Noorwegen is in dit kader bijvoorbeeld gekozen voor het handhaven van een fiscale giftenaftrek, maar is deze wel volledig renseigneerbaar.

In de uitvoering van de giftenaftrek is nog geen sprake van renseignering, terwijl dat juist binnen de giftenaftrek veel toegevoegde waarde zou hebben. Mogelijk te nemen stappen om op termijn te komen tot volledige renseignering zijn deels een kwestie van implementatie door zowel de renseignerende partij als door de Belastingdienst, maar vereisen deels ook de daarvoor voorwaardelijke inhoudelijke wijzigingen van de regeling. Hierbij speelt dat het opzetten van een infrastructuur voor renseignementen veel vergt, en daarom pas opportuun is als de inhoudelijke wijzigingen mogelijk zijn. De kracht zit hierbij vooral in de combinatie van eventuele maatregelen.

Hieronder staat een aantal mogelijke afzonderlijke opties beschreven. Het is desgewenst mogelijk hier een combinatie van te maken. Daarbij kan dan gekozen worden voor een combinatie van opties die samen ingrijpender, of minder vergaand is. Mogelijke opties zijn:

• • Inrichten van een infrastructuur voor renseigneren die door ontvangers op basis van vrijwilligheid gebruikt kan worden. Als dit soepel loopt, door een groeiende groep ontvangers wordt gebruikt, en dit in de vooringevulde aangifte komt, kunnen burgers bij deze groep geen fouten meer maken bij het invullen van de aangifte. Hoe zinvol dit is, hangt af van het volume betreffende giften. Hierbij spelen de administratieve lasten voor de instellingen een grote rol en uiteraard het privacyaspect. Voor het renseigneren is namelijk een BSN nodig.

• • Bij een positief resultaat van deze renseignering, kan overwogen worden op langere termijn renseignering verplicht te maken voor de gehele groep van ANBI’s en verenigingen.

• • Voor kleine verenigingen en ANBI’s kan renseignering een naar verhouding zware administratieve last zijn. Een denkbare optie is het inrichten van een instantie als tussenpersoon. Deze ontvangt de giften en draagt zorg voor verdeling van het geld over de doelen en voor renseignering. Dit ondervangt deels het privacy-aspect doordat de goede doelen zelf niet over het BSN hoeven te beschikken. Bovendien hebben goede doelen hiermee de renseigneertaak uitbesteed.

• • Een mogelijkheid is ANBI’s/SBBI’s die onder een «light» regime vallen, zoals hieronder in paragraaf 4.2 beschreven, vrij te stellen van renseignering.

• • In ultieme vorm is het een optie de aftrekbaarheid afschaffen van giftentypen die onrenseigneerbaar zijn.

5. Afrondend

Nederland kent een eeuwenlange traditie van charitas. Veel burgers zijn betrokken bij goede doelen door schenkingen, nalatenschappen en inzet van hun tijd. Het maatschappelijk belang van (particuliere) initiatieven zoals goede doelen, staat buiten twijfel. De overheid stimuleert dat ook op verschillende manieren, bijvoorbeeld met de giftenaftrek en ANBI-regelingen. Het kabinet hecht dan ook aan het continueren van deze fiscale regelingen. De uitvoerbaarheid van fiscale regelingen stoelt op twee pijlers, de eenvoud van de regeling en mogelijkheid van controle. De evaluaties van de giftenaftrek en ANBI-regelingen waren op deze punten kritisch. Bij de giftenaftrek is geen contra-informatie aanwezig en de voor de giftenaftrek benodigde gegevens worden zodanig door de burger aangeleverd dat de Belastingdienst deze moeilijk automatisch kan verwerken en toetsen. De giftenaftrek is ook voor de burger complex en foutgevoelig. Dit kan een negatief effect hebben op zijn bereidheid om te geven. Juist om te komen tot een effectievere inzet van de giftenaftrek en ANBI-regelingen bevat deze kabinetsreactie een aantal denkbare suggesties die ik graag bespreek met de beide Kamers en de goededoelensector, waarbij ik open sta voor andere suggesties. Hierbij moet echter worden benadrukt dat versobering van de regelingen geen doel is en dat de Geefwet blijft.