Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 april 2018
In de eerste helft van 2017 is in opdracht van het Ministerie van Financiën de 30%-regeling op doeltreffendheid1 en doelmatigheid2 geëvalueerd door het onderzoeksbureau Dialogic. Mijn ambtsvoorganger heeft het rapport Evaluatie 30%-regeling (verder: de evaluatie) op 13 juni 2017 aangeboden aan uw Kamer.3 Op 11 juli 2017 heeft uw Kamer twintig organisaties en personen verzocht een schriftelijke reactie op de evaluatie te geven.4 Uw Kamer heeft het kabinet op 29 november 2017 verzocht om een inhoudelijke appreciatie van de evaluatie.5 Uw Kamer heeft daarbij tevens verzocht om een reactie op de schriftelijke commentaren op de evaluatie. Met deze brief geeft het kabinet gehoor aan beide verzoeken. Tevens geeft het kabinet hiermee een reactie op de motie Merkies/Grashoff (Kamerstuk 34 775, nr. 21), waarin de regering is verzocht om de noodzaak van de 30%-regeling te heroverwegen.6
Opbouw brief
Het kabinet gaat hierna eerst kort in op de 30%-regeling en de doelstellingen van de regeling. Vervolgens gaat het kabinet in op de belangrijkste conclusies van het onderzoek van Dialogic in de evaluatie en de schriftelijke commentaren daarop. Daarna geeft het kabinet een inhoudelijke appreciatie van een aantal aanbevelingen van Dialogic, waarbij tevens een aantal schriftelijke commentaren wordt betrokken. Vervolgens komen de schriftelijke commentaren voor het overige aan de orde. Ten slotte volgt de conclusie van het kabinet.
De 30%-regeling in het kort
In de Wet op de loonbelasting 1964 is voor werkgevers de mogelijkheid opgenomen om werknemers de extra kosten van tijdelijk verblijf buiten het land van herkomst in het kader van de dienstbetrekking (extraterritoriale kosten ofwel ETK) onbelast te vergoeden. De 30%-regeling biedt werkgevers de mogelijkheid om onder voorwaarden aan een deel van deze (extraterritoriale) werknemers, namelijk ingekomen en uitgezonden werknemers, in plaats van de werkelijke ETK onbelast te vergoeden een forfaitaire onbelaste vergoeding te geven van maximaal 30% van – kort gezegd – het loon inclusief die vergoeding (de grondslag)7. Voor ingekomen werknemers geeft de inspecteur na een verzoek daartoe een beschikking 30%-regeling af als aan de voorwaarden is voldaan. Voor ingekomen werknemers mag de zogenoemde bewijsregel in dat geval gedurende een periode van acht jaar – onder aftrek van perioden van eerdere tewerkstelling of eerder verblijf – worden toegepast. De 30%-regeling voor ingekomen werknemers kent drie doelstellingen:
1. het aantrekken van werknemers uit het buitenland met een specifieke deskundigheid die op de Nederlandse arbeidsmarkt niet of schaars aanwezig is;
2. het leveren van een bijdrage aan het aantrekkelijk en competitief houden van het Nederlandse vestigingsklimaat;
3. het verminderen van de administratieve lasten voor werkgevers en werknemers.
Onderzoek Dialogic
Algemeen
De aanleiding voor de evaluatie is onder meer het rapport van de Algemene Rekenkamer (ARK) «Fiscale tegemoetkoming voor experts uit het buitenland: de 30%-regeling» van 18 mei 2016.8 Daarin doet de ARK de aanbeveling om de effecten en de doelmatigheid van de 30%-regeling voor ingekomen werknemers te onderzoeken. Deze aanbeveling is opgevolgd en de evaluatie, en daarmee logischerwijs ook deze kabinetsreactie, ziet om die reden uitsluitend op onder de 30%-regeling vallende ingekomen werknemers. Wel is bij de evaluatie rekening gehouden met de mogelijkheid dat werkgevers de werkelijke ETK belastingvrij vergoeden in plaats van de 30%-regeling toe te passen. Dialogic is bij de evaluatie uitgegaan van de huidige wet- en regelgeving en heeft het onderzoek onder meer gebaseerd op de afgegeven beschikkingen 30%-regeling.
Doeltreffendheid 30%-regeling
Het aantal ingekomen werknemers waarvoor de 30%-regeling wordt toegepast lag in 2015 op ruim 56.000 en groeide in de periode 2009–2015 met circa 7% per jaar. De belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat de 30%-regeling voor ingekomen werknemers een doeltreffende regeling is gelet op de drie doelstellingen van de regeling.
• De 30%-regeling wordt allereerst doeltreffend genoemd met betrekking tot het doel om de administratieve lasten te reduceren. De nettoreductie in administratieve lasten wordt door Dialogic ingeschat op € 15 miljoen tot € 65 miljoen per jaar.
• Ook blijkt uit de evaluatie dat de 30%-regeling doeltreffend is met betrekking tot het doel om werknemers met een specifieke deskundigheid die op de Nederlandse arbeidsmarkt niet of schaars aanwezig is aan te trekken. Dialogic constateert dat deze werknemers veelal werken in krapteberoepen en krapteberoepsgroepen. Naast vakspecifieke kennis en vaardigheden beschikken deze werknemers vaak over bedrijfs-, cultuur- of taalspecifieke kennis en vaardigheden. Dialogic concludeert dat de 30%-regeling een positief effect heeft op het aantrekken van deze werknemers.9
• Ten derde blijkt uit de evaluatie dat de 30%-regeling doeltreffend is met betrekking tot het doel om het vestigingsklimaat aantrekkelijk en competitief te houden. Hoewel het exacte effect van de 30%-regeling met betrekking tot dit doel niet (kwantitatief) is vast te stellen, concludeert Dialogic dat de regeling voor een deel van de werkgevers een relevante factor is binnen het Nederlandse vestigingsklimaat.10 Het gaat met name om (grote) internationaal georiënteerde werkgevers, die vaak opereren in relatief arbeidsintensieve sectoren of relatief veel te maken hebben met hoogwaardige schaarse arbeid, zoals het geval is bij hoofdkantoorfuncties, ICT-werkzaamheden, onderzoek en ontwikkeling, internationale marketing en internationale sales. De 30%-regeling lijkt dus met name een relevante vestigingsplaatsfactor te zijn voor (grote) bedrijven in Nederland die internationaal actief zijn.11
Doelmatigheid 30%-regeling
Dialogic schat in dat de opbrengsten van de 30%-regeling groter zijn dan de kosten en dat de 30%-regeling daarmee ook doelmatig te noemen is. Kanttekening bij deze constatering is dat Dialogic ruime bandbreedtes hanteert en een mate van onzekerheid constateert. Het kabinet gaat hierna nog in op enkele afzonderlijke aspecten van de 30%-regeling.
Hoogte van het forfait
Dialogic constateert dat gemiddeld genomen de hoogte van het forfait passend is bij de werkelijke ETK. Dialogic schat in dat de werkelijke ETK voor een werknemer gemiddeld 29% van de grondslag zijn; dit is dus in lijn met het forfait (30%). Er zijn echter grote verschillen tussen werknemers. Volgens het door Dialogic ontwikkelde model hebben werknemers met een brutoloon exclusief vergoeding onder de € 25.000 gemiddeld genomen ETK ter grootte van 46% van de grondslag. Bij werknemers met een brutoloon exclusief vergoeding van meer dan € 100.000 zijn de ETK naar schatting gemiddeld slechts 6% van de grondslag. Bij werknemers met hoge inkomens wordt om die reden relatief sterk(er) van het forfait geprofiteerd. Volgens Dialogic is het forfait voor circa 15% van de gebruikers te krap, voor circa 50% van de gebruikers te ruim en voor circa 35% van de gebruikers in lijn met de ETK.
Relatief ruime regeling; onder meer qua looptijd
Dialogic constateert op basis van een uitgevoerde internationale vergelijking van negen omliggende landen dat de Nederlandse 30%-regeling relatief ruim is. Dialogic noemt in dit kader een relatief ruime scope ten aanzien van de doelgroep en de afbakening van ETK en een lange looptijd; waar Nederland een looptijd van acht jaar hanteert, hanteert vrijwel ieder ander land met een vergelijkbare regeling in de regel een looptijd van vijf jaar.
Voordeel
Uit de evaluatie volgt dat in 5 tot 10% van de gevallen het voordeel van de 30%-regeling vrijwel volledig bij de werkgever neerslaat. In 90 tot 95% van de gevallen is door het toepassen van de regeling sprake van een gedeeld voordeel voor de werknemer en de werkgever.
Geen verdringing
De 30%-regeling ondersteunt Nederlandse werkgevers bij het aantrekken van buitenlandse werknemers. Dialogic heeft geen indicaties dat de 30%-regeling leidt tot verdringing op de Nederlandse arbeidsmarkt, vanwege de verhouding van het forfait tot de door Dialogic berekende werkelijke ETK van de mensen waarvoor een beschikking 30%-regeling is afgegeven. Voor lagere inkomens zijn de werkelijke ETK gemiddeld hoger dan het forfait. Voor deze lagere inkomens geldt dat de 30%-regeling geen of beperkt fiscaal voordeel biedt ten opzichte van de mogelijkheid om de werkelijke ETK onbelast te vergoeden, waardoor verdringing door de 30%-regeling zich hier niet of nauwelijks zal voordoen. Voor werknemers met hogere inkomens en een land van herkomst met een hoge koopkrachtpariteit zou de 30%-regeling tot (extra) verdringing kunnen leiden, maar er zijn geen indicaties dat verdringing daadwerkelijk een rol speelt. Volgens Dialogic bestaat er bovendien brede consensus dat deze personen een zekere mate van schaarsheid representeren op de Nederlandse arbeidsmarkt. Dialogic heeft de mogelijke verdringing door toepassing van de ETK-regeling bij personen waarvoor de 30%-regeling niet kan worden toegepast, bijvoorbeeld omdat niet aan de salarisnorm wordt voldaan, niet onderzocht.
Uitvoerbaarheid
Dialogic geeft aan dat de 30%-regeling een regeling is die relatief eenvoudig uitvoerbaar is door de Belastingdienst. De 30%-regeling voorkomt volgens Dialogic in hoge mate controles, discussies en procedures over welke kosten daadwerkelijk extraterritoriaal zijn. De uitvoering van de 30%-regeling is daarmee eenvoudiger dan een ETK-regeling waarbij volledig wordt aangesloten bij de werkelijk gemaakte kosten.
Aanbevelingen
Dialogic doet in zijn evaluatie een aantal aanbevelingen. Hieronder zijn de hoofdlijnen van de drie belangrijkste aanbevelingen, de bijbehorende commentaren en de reactie van het kabinet daarop, opgenomen.
1. Verkorten van de looptijd van acht jaar naar vijf of zes jaar
Uit de evaluatie blijkt dat een verkorting van de looptijd van acht jaar tot vijf jaar zorgt voor een hogere doelmatigheid van de 30%-regeling, terwijl de doeltreffendheid nauwelijks wordt beperkt. Dialogic constateert dat circa 80% van de werknemers met een beschikking 30%-regeling deze niet langer gebruikt dan vijf jaar. Daarbij wordt opgemerkt dat van de circa 20% van de gebruikers die de 30%-regeling langer dan vijf jaar gebruikt, een substantieel aandeel zich niet tijdelijk, maar langdurig in Nederland vestigt. Zoals eerder aangegeven constateert Dialogic dat in andere landen vrijwel overal in de regel een looptijd van vijf jaar wordt gehanteerd. Om die reden doet Dialogic de aanbeveling de looptijd van de 30%-regeling terug te brengen van acht jaar tot vijf of zes jaar.
Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling. In overeenstemming met deze aanbeveling is in het regeerakkoord opgenomen dat de looptijd van de 30%-regeling wordt verkort tot vijf jaar. In de schriftelijke commentaren wordt door de verschillende partijen uitgebreid aandacht besteed aan de mogelijkheid om de looptijd van de regeling te beperken. In het algemeen wordt het verkorten van de looptijd gezien als «minst bezwaarlijke» maatregel.
2. Verhogen van de 150 kilometergrens
Op dit moment komen alleen werknemers die, voordat zij in Nederland kwamen werken, verder dan 150 kilometer van de Nederlandse grens woonachtig waren in aanmerking voor de 30%-regeling. Dialogic constateert in de evaluatie dat gebruikers uit naburige landen (Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en in mindere mate Italië en Spanje) in veel gevallen een overcompensatie krijgen, vooral omdat deze gebruikers relatief lage reiskosten en cost of living allowance hebben. Dialogic geeft het kabinet in overweging de 150 kilometergrens te verhogen of te vervangen door een set aan landen of alle lidstaten van de Europese Unie (EU-landen).
De gedachte achter de 150 kilometergrens is dat werknemers die binnen 150 kilometer van de grens wonen in de regel in mindere mate extraterritoriale kosten zullen hebben, bijvoorbeeld doordat zij niet hoeven te verhuizen, maar kunnen forenzen.12 De schriftelijke reacties op de aanbeveling van Dialogic zijn niet positief. Professor Heithuis, de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) en het Register Belastingadviseurs (RB) geven in reactie op deze aanbeveling aan dat zij niet voor het verhogen van de grens zijn. Daarbij wordt nadrukkelijk aangegeven dat elke grens min of meer arbitrair is en discussies zal opleveren. Het RB en professor Heithuis pleiten wel voor aansluiting bij de reisafstand tussen de woonplaats en de werkplek in Nederland. Vanuit het oogpunt van eenvoud, gezien de omstandigheid dat de gebruikelijke werkplek in Nederland niet altijd gemakkelijk is vast te stellen en ook relatief gemakkelijk is te beïnvloeden en in verband met mogelijk onwenselijke grenseffecten, kiest het kabinet er niet voor om de afstand te bepalen op basis van de werkelijke reisafstand tot de plaats waar gebruikelijk wordt gewerkt. Het kabinet kiest er daarom voor deze aanbeveling niet over te nemen en handhaaft de 150 kilometergrens.
3. Verlaging van het forfait bij inkomens boven de € 100.000
Dialogic constateert dat er bij de hogere inkomens een groot verschil bestaat tussen de werkelijke ETK en het 30%-forfait. Een verlaging van het forfait voor de hoge inkomens zorgt volgens Dialogic voor een meer passende vergoeding. Dialogic schetst daarbij een aantal mogelijkheden voor de uitwerking: de 30%-regeling beperken tot het vaste loon, de onbelaste forfaitaire vergoeding maximeren op een absoluut bedrag of de grondslag waarover het forfait mag worden toegepast maximeren op een bepaald bedrag. Uit de evaluatie blijkt dat de kracht van de 30%-regeling voor een belangrijk deel zit in de eenvoud en de begrijpelijkheid van de regeling. Het invoeren van een plafond of een lager forfait boven een bepaald inkomen of voor hogere inkomens wringt naar verwachting met de eerste doelstelling van de regeling, namelijk het aantrekken van schaarse werknemers. De (over)compensatie fungeert immers als prikkel voor werknemers uit het buitenland met een specifieke deskundigheid. Daarnaast zou het leiden tot hogere administratieve lasten en uitvoeringskosten.
Suggesties voor andere vormen van verbijzondering in hoogte zijn gedaan in de schriftelijke commentaren die uw Kamer heeft ontvangen. De Vakcentrale voor Professionals oppert dat een meer gedifferentieerde aanpak naar land van herkomst (afhankelijk van kostenniveau) het overwegen waard zou zijn. Professor Kavelaars pleit voor een percentage dat afhankelijk is van het aantal meekomende kinderen. Tegelijkertijd onderkent hij dat deze maatregel tot een complexere regeling leidt. Bij een aftopping meent professor Kavelaars dat de inkomensgrens in ieder geval niet onder een salaris van € 180.000 zou moeten liggen. In de overige commentaren wordt in reactie op deze aanbeveling van Dialogic gewaarschuwd voor nadelige economische effecten, extra administratieve lasten en een afbreuk aan eenvoud, uitvoerbaarheid en transparantie. Iedere vorm van verbijzondering leidt tot complexiteit of andere ongewenste effecten. Het kabinet kiest er daarom voor deze aanbeveling niet over te nemen.
Schriftelijke commentaren
Uw Kamer heeft twintig organisaties en personen verzocht een schriftelijke reactie op de evaluatie te geven. Deze uitvraag bood de organisaties en personen ook de mogelijkheid informatie te verstrekken die van belang kan zijn bij wijzigingen van de 30%-regeling. Van de volgende zestien van deze organisaties en personen is een inhoudelijke reactie gepubliceerd op de website van uw Kamer: StartupDelta, American Chamber of Commerce in the Netherlands (AmCham), Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB), Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU), Algemene Rekenkamer, Netherlands Foreign Investment Agency, professor Kavelaars (hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus School of Economics), VNO-NCW, Ondernemend Nederland voor Ondernemers (ONL), Maurice Limmen (voorzitter CNV vakcentrale), FNV, Vereniging van Nederlandse Universiteiten (VSNU), Wageningen University & Research (WUR), Ton Mertens (docent Universiteit Leiden en Universiteit van Amsterdam, raadsheer plaatsvervanger bij gerechtshof ’s-Hertogenbosch en belastingadviseur), Leo Stevens (emeritus hoogleraar belastingrecht) en professor Heithuis (hoogleraar fiscale economie Universiteit van Amsterdam). Daarnaast zijn op de website van uw Kamer reacties gepubliceerd van het Register Belastingadviseurs (RB), de International School of Amsterdam (ISA), de KNVB en de Vakcentrale voor Professionals (VCP). Het kabinet is alle respondenten zeer erkentelijk voor hun reacties. Al deze reacties zijn bestudeerd en de argumenten zijn meegewogen bij deze kabinetsreactie. Hierna wordt ingegaan op enkele aspecten die in de schriftelijke reacties naar voren zijn gekomen, met name voor zover het kabinet daar nog niet op is ingegaan bij de aanbevelingen van Dialogic hierboven.
Samengevat geeft twee derde van de organisaties en personen in zijn reactie aan de voorkeur te geven aan het continueren van de 30%-regeling in haar huidige vorm of aan een uitbreiding van de huidige regeling.13 De respondenten wijzen daarbij regelmatig op het belang van de regeling voor de Nederlandse (kennis)economie en het Nederlandse vestigingsklimaat. De VSNU en de WUR benadrukken het belang van de 30%-regeling voor de internationale positie van Nederland op wetenschappelijk gebied. Ook de eenvoud, transparantie en voorspelbaarheid van de 30%-regeling worden als positief benoemd. In een deel van deze schriftelijke commentaren wordt aangegeven dat, als wordt besloten tot aanpassing van de regeling, de verkorting van de looptijd het minst bezwaarlijk is.
Uit de schriftelijke commentaren komt ook een aantal kritische geluiden naar voren. Er wordt bijvoorbeeld benoemd dat de 30%-regeling – zeker in combinatie met de keuzemogelijkheid voor partiële buitenlandse belastingplicht14 – te ruim is15 en leidt tot verstoring op de arbeidsmarkt, zoals verdringing van binnenlandse werknemers, en tot door werkgevers opgezette verdienmodellen.16 Een deel van de respondenten stelt dat de maatschappelijke acceptatie onderbelicht is gebleven17, dat de evaluatie te stellige conclusies bevat18 en geen compleet beeld geeft en dat de verhouding met de mogelijkheid om de werkelijke ETK te vergoeden niet in het juiste perspectief is geplaatst19. Andere respondenten geven juist aan blij te zijn met het onderzoek en vinden dat de evaluatie goed laat zien waarom de 30%-regeling doeltreffend en doelmatig is. Er worden ook aanbevelingen voor nader onderzoek gedaan: een aantal respondenten wenst meer informatievoorziening, onder meer over de huidige regeling in het bestaande kader20, de effecten van bepaalde wijzigingen van de 30%-regeling, het gebruik van aftrekposten en publieke voorzieningen door werknemers waarop de 30%-regeling van toepassing is21 en het gebruik van de salarisnormen of de hoogte daarvan in relatie tot specifieke deskundigheid en schaarste op de Nederlandse arbeidsmarkt22.
Conclusie
Het kabinet meent dat de evaluatie voldoende informatie geeft om te stellen dat de 30%-regeling goed gericht is op de geformuleerde beleidsdoelen. Zoals hiervoor is aangegeven in reactie op de eerste aanbeveling van Dialogic is in het regeerakkoord opgenomen dat de maximale looptijd van de 30%-regeling wordt beperkt van acht jaar tot vijf jaar. Concreet betekent dit dat het kabinet in het pakket Belastingplan 2019 zal voorstellen de maximale looptijd van de 30%-regeling met ingang van 1 januari 2019 voor zowel nieuwe als bestaande gevallen met drie jaar te verkorten. Ook de periode waarin de keuzeregeling voor partiële buitenlandse belastingplicht van artikel 2.6 van de Wet inkomstenbelasting 2001 van toepassing is, zal met drie jaar worden verkort. Gesteld kan worden dat na een verblijf in Nederland van vijf jaar geen sprake meer is van tijdelijk verblijf. Zoals eerder aangegeven bestaat voor werkgevers de mogelijkheid om de werkelijke ETK belastingvrij te vergoeden, hetgeen meestal aan de orde is als niet aan de voorwaarden voor toepassing van de 30%-regeling wordt voldaan. Het ligt voor de hand om te voorkomen dat na het verstrijken van de looptijd de werkelijke ETK kunnen worden vergoed, zodat de effecten van de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling niet via toepassing van de werkelijke ETK-regeling teniet kunnen worden gedaan. Voor de mogelijkheid om de werkelijke ETK onbelast te vergoeden zal daarom ook worden uitgegaan van een maximumperiode van vijf jaar.
Het kabinet reageert met deze brief tevens op de eerdergenoemde motie Merkies/Grashoff. De 30%-regeling is uitgebreid geëvalueerd door Dialogic. Het kabinet staat achter de drie geformuleerde doelstellingen van de 30%-regeling namelijk het aantrekken van werknemers uit het buitenland met een specifieke deskundigheid die in Nederland niet of schaars aanwezig is, het leveren van een bijdrage aan het aantrekkelijk en competitief houden van het Nederlandse vestigingsklimaat en het verminderen van de administratieve lasten voor werkgevers en werknemers. De 30%-regeling is een regeling met heldere voorwaarden. Werkgevers en werknemers weten vooraf waaraan zij toe zijn en de 30%-regeling leidt in de praktijk tot weinig discussie met de Belastingdienst. De 30%-regeling is voor de Belastingdienst relatief gemakkelijk uit te voeren. Ten slotte hecht het kabinet aan de constatering van Dialogic dat, hoewel het exacte effect van de 30%-regeling met betrekking tot dit doel niet (kwantitatief) is vast te stellen, de regeling voor een deel van de werkgevers een relevante factor is binnen het Nederlandse vestigingsklimaat.23
De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel