Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

We gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons eerdere onderzoek, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• • inzicht in beleidsresultaten;

• • financiële informatievoorziening revolverende fondsen;

• • toerekening eerstejaarsasielopvang aan het ODA-budget1;

• • budgetflexibiliteit van de BHOS-begroting;

• • navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling.

Vanaf de begroting voor 2017 heeft de Minister voor BHOS 15 nieuwe OS-indicatoren opgenomen.4 De Minister heeft de 15 nieuwe indicatoren mede afgeleid van de Sustainable Development Goals (SDG’s). Op 16 maart 2017 zijn «methodological notes» waarin deze indicatoren zijn uitgewerkt, naar de Tweede Kamer gestuurd. Bij de uitwerking van de indicatoren heeft BHOS aandacht geschonken aan definities, attributie en aggregeerbaarheid. Een helder gedefinieerde indicator is belangrijk, zo zagen wij in onze monitoringrapportages over de hulpactie in Haïti.5 Daar bleek een totaalbeeld van de bereikte resultaten onmogelijk, omdat de organisaties voor eenzelfde resultaat verschillende indicatoren gebruikten, die niet opgeteld konden worden.

Door deze 15 nieuwe indicatoren gedurende een langere periode te blijven gebruiken, kan de Minister de resultaten van haar beleid op consistente wijze monitoren.

In ons verantwoordingsonderzoek over 2016 hebben we voor drie door FMO beheerde revolverende9 fondsen (AEF, IDF en MASSIF)10 ook gekeken naar de financiële informatievoorziening. De Minister voor BHOS financiert deze fondsen op basis van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006.11 Hierdoor hoeft het parlement niet formeel in te stemmen met het verstrekken, wijzigen, verlengen of beëindigen van individuele subsidies die de Minister op grond van deze regeling verstrekt. Wel moet het parlement via de begroting instemmen met het totale budget voor het beleidsartikel, maar welk deel van het beleidsartikel bedoeld is voor een van deze fondsen is uit de begroting niet af te leiden.

In de begroting 2018 is voor de fondsen IDF en MASSIF alleen een toelichting onder het desbetreffende artikel opgenomen van waaruit ze, samen met andere instrumenten, programma’s of uitvoeringsorganisaties, worden gefinancierd.12 Voor het AEF-fonds ontbreekt zelfs een toelichting en is het artikel van waaruit het fonds mede wordt gefinancierd, alleen af te leiden uit een bijlage.13 In ons verantwoordingsonderzoek over 2016 constateerden we ook dat de Minister besluiten om de meerjarige bijdrage aan de fondsen te verhogen niet of slechts zeer beperkt toelicht in de begrotingsstukken. Daardoor bestaat het risico dat het parlement de fondsen onvoldoende kan meenemen in de integrale afweging van de allocatie van middelen op de begroting van BHOS.

Verder zien we dat de ODA-uitgaven, exclusief de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers, vanaf 2014 enkele jaren stijgen. De daling zet in vanaf 2017. De daling in 2017 wordt deels veroorzaakt door een daling van de uitgaven BHOS, als gevolg van de oploop van de bezuinigingstaakstelling van € 750 miljoen in de jaren 2014–2016 en € 1 miljard vanaf 2017. De tweede oorzaak is het eenmalig naar voren halen van de ondersteuning van een aantal multilaterale systeemorganisaties: Wereldbank, UNDP en UNICEF. In 2016 heeft Nederland hieraan € 518 miljoen bijgedragen, in 2017 was dit slechts € 3 miljoen, in 2018 wordt dit € 275 miljoen.

De daling in 2018 wordt veroorzaakt door een daling van de uitgaven BHOS. In 2018 is de verwachting dat het noodhulpfonds15 uitgeput is, aangezien de laatste € 160 miljoen in 2017 is uitgegeven. Ook het budget voor opvang in de regio, waar in 2017 nog € 112 miljoen aan wordt uitgegeven, is in 2018 uitgeput.

Door bovenstaande oorzaken dalen de ODA-uitgaven tussen 2017 en 2018 in absolute zin nauwelijks. Uit figuur 2 blijkt echter dat de daling in relatieve zin wel doorzet. Vanaf 2015 daalt het ODA-percentage, inclusief de kosten van eerstejaarsopvang van asielzoekers (blauwe lijn), gestaag. Voor de volledigheid is ook het ODA-percentage exclusief de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers (groene lijn) in de grafiek opgenomen. Door het eenmalig naar voren halen van de ondersteuning van een aantal multilaterale systeemorganisaties (zie boven), kent dit percentage in de jaren 2015 en 2016 een beperkte stijging, waarna het vanaf 2016 ook weer daalt.

De OESO-donorlanden hebben afgesproken om 0,7% van hun bruto nationaal inkomen (bni) te besteden aan ODA. Dit is een inspanningsverplichting. Nederland heeft, als een van de weinige OESO-donorlanden, jarenlang aan deze norm voldaan, maar met opeenvolgende bezuinigingen van de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher is de 0,7%-norm losgelaten. De Minister voor BHOS hanteert de 0,7%-norm nog steeds als uitgangspunt voor het berekenen van de totale ODA-uitgaven, na berekening van het basisbedrag (0,7% van het bni) wordt onder meer de taakstelling van € 1 mld. hierop in mindering gebracht.16 De ODA-uitgaven worden voor ruim 60% gedaan door BHOS.

Bij het opstellen van de BHOS-ontwerpbegroting is het bni van het begrotingsjaar nog niet bekend, en daarom gebruikt de Minister ramingen van het Centraal Planbureau. Op twee momenten in het begrotingsjaar (bij de voor- en najaarsnota) worden de ramingen bijgesteld, en het definitieve bni wordt verwerkt in de slotwet.

Om te voorkomen dat wijzigingen van het bni direct doorwerken in de OS-programmalijnen, is in de begroting het artikelonderdeel 5.4 «Nog te verdelen i.v.m. wijzigingen bni en/of toerekeningen» opgenomen. De Minister voor BHOS wil vanwege behoedzaamheid en stabiliteit in de begroting verhogingen en verlagingen niet direct doorvoeren in de ontwikkelingsprogramma’s. Daarom worden mogelijke fluctuaties in de bni-ontwikkeling en de asielinstroom (verhogingen en verlagingen) op dit artikelonderdeel opgevangen. Een eventueel tekort op dit artikelonderdeel vult BHOS gedurende het begrotingsjaar aan.17 Uitgangspunt is dat het tekort opgevangen wordt met meevallers (zie ook paragraaf budgetflexibiliteit hieronder). Als dat niet mogelijk is wordt op dat moment naar dekking gezocht.

Op basis van de OESO-criteria mogen de kosten voor de opvang van asielzoekers, die worden gemaakt in de eerste 12 maanden, worden meegeteld als ODA-uitgaven, maar alleen als de asielzoekers afkomstig zijn uit een door de OESO erkend ontwikkelingsland.18 Asielzoekers worden in Nederland opgevangen door het COA en voor een klein deel door de Stichting Nidos.19 Beide organisaties ontvangen hiervoor middelen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, dat de kosten voor de eerste 12 maanden vervolgens declareert bij BHOS als ODA-uitgave.

Omdat ook het aantal asielzoekers bij het opstellen van de BHOS-begroting nog niet bekend is, gebruikt de Minister voor BHOS ook hiervoor een raming die gedurende het jaar wordt bijgesteld en die wordt verwerkt in het eerdergenoemde artikel 5.4.

In de ontwerpbegroting BHOS 2018 is voor een bedrag van € 2.508,8 miljoen aan uitgaven geraamd. Van deze uitgaven verwacht de Minister voor BHOS dat eind 2017 83%, ofwel € 2.086,8 miljoen, juridisch is verplicht. De overige 17% van het geraamde bedrag aan uitgaven, € 422 miljoen, is beschikbaar voor alternatieve aanwending. Deze budgetflexibiliteit wordt wel verder beperkt door artikel 5.4, waar een negatief bedrag opgenomen is van € 41,6 miljoen.20

Dit bedrag is dus bedoeld om tegenvallers in het bni en in de raming van de asielstroom op te vangen. In antwoorden op Kamervragen heeft de Minister aangegeven dat tegenvallers ook op andere manieren opgevangen kunnen worden, bijvoorbeeld door meevallende bni-cijfers, meevallende toerekeningen, vertraging op lopende programma’s of hogere ontvangsten.21 Ten tijde van de begrotingsbehandeling is dit echter nog niet bekend en daarnaast kunnen de asielinstroom en/of de bni-cijfers later ook tegenvallen, zo is bijvoorbeeld in de HGIS-nota 2018 de toerekening asielzoekers in 2018 met € 150 miljoen verhoogd ten opzichte van de HGIS-nota 2017.