Open Kamerbeta
Kamerstuk 34775-XIII-5

Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 van het Ministerie van Economische Zaken

Dossier: Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII), de begrotingsstaten van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2018
Gepubliceerd: 5 oktober 2017
Indiener(s): Arno Visser (VVD)
Onderwerpen: begroting financiën
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34775-XIII-5.html
ID: 34775-XIII-5

Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 oktober 2017

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 (hoofdstuk XIII) van het Ministerie van Economische Zaken (EZ)(Kamerstuk 34 775 XIII, nrs. 1 en 2). De begroting omvat € 5.254 miljoen aan uitgaven, € 21.338 miljoen aan verplichtingen en € 3.540 miljoen aan ontvangsten, waarvan € 1.950 miljoen aardgasbaten.

De Minister van EZ is ook verantwoordelijk voor het Diergezondheidsfonds (hoofdstuk F). Deze begroting omvat € 34,5 miljoen aan uitgaven, € 34,5 miljoen aan verplichtingen en € 34,5 miljoen aan ontvangsten. De ontwerpbegroting van dit fonds geeft geen aanleiding tot opmerkingen.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons onderzoek, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

  • • raming van niet-belastingontvangsten,

  • • zicht op belastingverlichtende regelingen van EZ,

  • • navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling,

  • • begrotingsreserves,

  • • oprichting Invest-NL en

  • • Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de Opvolgmonitor op het terrein van het Ministerie van EZ.

1. Raming van niet-belastingontvangsten

De ontwerpbegroting van het Ministerie van EZ bevat in totaal € 3.540 miljoen aan niet-belastingontvangsten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de aardgasbaten en verkoop van gronden.

In ons rapport Niet-belastingontvangsten van 14 september 2017 hebben we ramingen en realisaties voor alle niet-belastingontvangsten tijdens de regeerperiode van het kabinet Rutte/Asscher in de jaren 2013 tot en met 2016 onderzocht. Op basis van de begrotingsregels hebben wij deze ingedeeld in twee categorieën: een categorie waarbij de vakminister beperkt budgettair verantwoordelijk1 is en een categorie waarbij de Minister volledig budgettair verantwoordelijk2 is. In het onderzoek concluderen we dat veel ministers de inkomsten waarvoor zij budgettair verantwoordelijk voor zijn, jaar op jaar, lager ramen dan de werkelijke opbrengst.3 We constateren ook dat deze inkomsten pas laat in het jaar zichtbaar worden voor het parlement. Hierdoor kan de Tweede Kamer een deel van de reëel te verwachten ontvangsten niet betrekken bij de belangrijkste besluitvormingsmomenten.

Uit ons onderzoek blijkt dat ook de niet-belastingontvangsten waarvoor de Minister van EZ budgettair verantwoordelijk is lager worden geraamd dan de werkelijke opbrengst. Onderstaande figuur laat zien dat er per saldo, jaar in jaar uit, bij het jaarverslag meer ontvangen blijkt te zijn dan vermeld bij de Voorjaarsnota.

Ieder jaar komen meer ontvangsten binnen waarvoor de Minister budgettair verantwoordelijk is dan gemeld bij de Voorjaarsnota

Figuur: Meeropbrengsten in jaarverslag ten opzichte van Voorjaarsnota (2013–2016, € miljoen)

Figuur: Meeropbrengsten in jaarverslag ten opzichte van Voorjaarsnota (2013–2016, € miljoen)

Uit ons onderzoek blijkt verder dat er geen voorschriften bestaan, in bijvoorbeeld begrotingsregels of Rijksbegrotingsvoorschriften, die beschrijven of er behoedzaam of realistisch moet worden geraamd. Dit betekent dan ook dat vakministers hier vrij in zijn. Daarom hebben wij de Tweede Kamer aanbevolen om:

  • • Uit te spreken, of en in welke mate een raming behoedzaam moet of mag zijn en wat daarvan zichtbaar moet zijn in de begrotingen;

  • • Vooral bij de behandeling van de begroting en de Voorjaarsnota, alert te zijn op de ramingen van niet-belastingontvangsten en de onderbouwing daarvan aangezien de mogelijkheden om de begroting te amenderen op die momenten het grootst zijn.

2. Zicht op belastingverlichtende regelingen van EZ

De Minister van EZ is beleidsmatig verantwoordelijk voor een aantal zogenoemde belastinguitgaven, zoals voor de energiebelasting het verlaagd tarief glastuinbouw van 124 miljoen euro, voor de overdrachtsbelasting de vrijstelling cultuurgrond van 123 miljoen euro, voor de inkomstenbelasting de zelfstandigenaftrek van 1.720 miljoen euro en voor de loonheffing de afdrachtvermindering voor speur- en ontwikkelingswerk van 1.163 miljoen euro.

Uit ons op 1 februari jl. gepubliceerde rapport Zicht op Belastingverlichtende regelingen (bijlage bij Kamerstuk 32 140, nr. 30) blijken er naast deze belastinguitgaven nog meer belastingfaciliteiten en belastinginstrumenten te zijn die de belastingontvangsten beperken. Voor deze belastingfaciliteiten en -instrumenten heeft het parlement geen periodiek geactualiseerd totaalbeeld. Het ontbreekt voor een groot deel van deze regelingen aan inzicht of de beoogde doelen en effecten zijn behaald, en tegen welke prijs. Voorbeelden hiervan zijn de regelingen voor de vrijstelling van assurantiebelasting voor transportverzekeringen en teruggaaf van accijnzen op LPG in de glastuinbouw.

In de inleiding van bijlage 6 bij de Miljoenennota (Kamerstuk 34 775, nr. 2, p. 39) is opgenomen dat vanaf dit jaar, uit het oogpunt van budgettaire en beleidsmatige relevantie, regelingen die verplicht zijn op basis van Europese wet- en regelgeving of een budgettair belang van minder dan 5 miljoen euro hebben, niet meer in het budgettaire overzicht worden opgenomen. Daardoor ontbreekt met ingang van 2018 het inzicht in het budgettair belang van verschillende regelingen. Wij maken u erop attent dat voor het Ministerie van EZ geldt dat de vrijstelling in de omzetbelasting voor post niet meer in bijlage 6 van de Miljoennota is opgenomen. In de Miljoenennota 2017 (Kamerstuk 34 550, nr. 1) was deze regeling nog wel opgenomen en had voor 2017 een begroot budgettair belang van 38 miljoen euro. Ook het verlaagde tarief voor de accijnzen voor kleine brouwerijen is niet meer in de bijlage 6 van de Miljoenennota opgenomen. In de Miljoenennota 2017 was deze regeling nog wel opgenomen en had voor 2017 een begroot budgettair belang van 2 miljoen euro.

3. Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling

We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de kabinetswisseling van 2012 (Rutte/Asscher). Uit ons onderzoek blijkt dat onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers in de startnota zijn gebaseerd. Ook is de aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher lastig te maken. Om beter gebruik te kunnen maken van hun budgetrecht adviseren wij de Tweede Kamer om met de nieuwe Minister van Financiën duidelijke afspraken te maken over onder andere het type informatie dat in de startnota wordt opgenomen. Specifieke aandacht vragen we voor de informatie over de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en een verwijzing naar de artikelnummers van de begrotingen bij voorgenomen maatregelen. Meer informatie over de uitkomsten van ons onderzoek is opgenomen in de bijlage.

4. Begrotingsreserves

De begroting van het Ministerie van EZ bevat een aantal zogenoemde begrotingsreserves. Deze worden ingezet als een beroep wordt gedaan op afgegeven garantstellingen; voor het terugbetalen van financiële correcties van de Europese Commissie (begrotingsreserve voor zogenoemde «apurement») en voor de uitfinanciering van verplichtingen die zijn aangegaan of deels nog worden aangegaan (de reserve voor duurzame energie en de reserves voor landbouw en visserij). De grootste reserve is bedoeld voor het stimuleren van duurzame energie en heeft inmiddels een omvang van € 1.707 miljoen (verwachte stand per 31-12-2017).

Bij het aantreden van een nieuw kabinet kunnen de begrotingsreserves worden «leeggeboekt»: geld uit een begrotingsreserve waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan, kan bij een kabinetswissel worden betrokken in de plannen van het nieuwe kabinet. Het nieuwe kabinet stelt bij zijn aantreden een nieuw uitgavenkader vast, en een geactualiseerde raming van de uitgaven voor duurzame energieproductie maakt deel uit van de uitgaven binnen dat kader. De Minister van EZ heeft de Tweede Kamer op 25 maart 2016 meegedeeld dat ook bij het «leegboeken» van de begrotingsreserve duurzame energie bij het aantreden van een nieuw kabinet het behoud van de middelen in de reserve voor het oorspronkelijke doel uitgangspunt is.4 Het is aan de Tweede Kamer om al dan niet in te stemmen met de voorstellen hiervoor van het nieuwe kabinet.

Voor meer informatie over de rijksbrede ontwikkelingen van begrotingsreserves verwijzen wij naar ons rapport Begrotingsreserves: Het opzij zetten van geld als begrotingsinstrument.5

5. Oprichting Invest-NL

De Minister van EZ heeft, mede namens de ministers van Financiën en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, op 10 februari 2017 een brief naar de Tweede Kamer gestuurd over de oprichting van een Nederlandse financierings- en ontwikkelingsinstelling Invest-NL (Kamerstuk 28 165, nr. 266). Hij schrijft dat Invest-NL gewenste investeringen in bedrijven en projecten mogelijk moet maken, die vanwege hun onzekere risico-rendementsverhouding of lange onzekere terugverdientijden onvoldoende financiering in de markt kunnen aantrekken. Invest-NL krijgt daartoe bestaande financieringsinstrumenten en een kapitaalstorting van in totaal € 2,5 miljard om financiering mogelijk te maken.

De bestaande instrumenten voor ondernemingsfinanciering gaan over van het Ministerie van EZ naar Invest-NL. Een aantal van deze instrumenten kent een begrotingsreserve, bijvoorbeeld de Borgstelling MKB-kredieten. De begrotingsreserve hiervoor is bedoeld om de verliesdeclaraties van de borgstellingen (in de begroting te vinden als garanties) aan bedrijven te dekken. Eind 2016 bedroeg deze begrotingsreserve € 58,6 miljoen. Een andere voorbeeld is de Garantie Ondernemingsfinanciering (saldo eind 2016: € 60,1 miljoen). Begrotingsreserves zijn bestemd voor een bepaald doel en kunnen alleen voor dat doel worden gebruikt. Het is nog onduidelijk wat er met de betreffende begrotingsreserves gaat gebeuren.

Een deel van de regelingen die overgaan naar Invest-NL heeft het karakter van een zogenoemd revolverend fonds. Anders dan bij subsidies kunnen de middelen in zo’n fonds steeds opnieuw worden ingezet voor projecten. Voorwaarde daarvoor is wel dat de gesubsidieerde instelling de subsidie op termijn geheel of gedeeltelijk kan terugbetalen. De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek naar deze vorm van financiering in voorbereiding.

De oprichting van Invest-NL is in april 2017 door de Tweede Kamer controversieel verklaard (Kamerstuk 34 707, nr. 1). De Minister geeft in een brief aan de Tweede Kamer op 30 juni 2017 (Kamerstuk 28 165, nr. 269) aan dat het kabinet datgene doet wat nodig is om Invest-NL op 1 januari 2018 operationeel te laten zijn, maar dat er geen onomkeerbare stappen worden gezet zonder de Tweede Kamer erbij te betrekken.

De Algemene Rekenkamer wordt door het Ministerie van EZ op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen rondom Invest-NL. Op grond van artikel 96 van de Comptabiliteitswet 2001 moet de Minister met de Algemene Rekenkamer overleggen over het voorstel. De volgende punten hebben dan in ieder geval onze aandacht:

  • • de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken ministers ten opzichte van Invest-NL en zijn dochterondernemingen;

  • • de verantwoording over rechtmatige en doelmatige besteding van de aan Invest-NL ter beschikking gestelde middelen;

  • • de informatiepositie van het parlement.

6. Toezicht Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) houdt toezicht op de naleving van regelgeving voor voedsel- en productveiligheid, dierenwelzijn en een aantal verwante terreinen. De uitvoering van die taken gaf de afgelopen jaren aanleiding tot publieke discussies, zeer recent was dat naar aanleiding van de fipronilzaak. Een commissie onder leiding van mevrouw mr. W. Sorgdrager zal de gang van zaken rondom het gebruik van fipronil evalueren. De Minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van EZ hebben de Tweede Kamer op 5 september 2017 geïnformeerd over de centrale onderzoeksvragen van het evaluatie onderzoek.6 Ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid zal naar aanleiding van de fipronilzaak onderzoek doen naar de crisis en het functioneren van het voedselveiligheidssysteem.

In 2013 concludeerden wij in ons onderzoek Toezicht bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit dat de oprichting van de NVWA niet de verwachte efficiëntievoordelen had opgeleverd waarop de bezuiniging op de organisatie was gebaseerd. De taken en het budget waren hierdoor niet met elkaar in evenwicht.7 Inmiddels is het budget structureel bijgesteld om het meer in balans te brengen met het takenpakket en wordt langs diverse sporen gewerkt aan verbeteringen. Uit de zesde voortgangsrapportage over het Plan van Aanpak NVWA 2013 blijkt dat er belangrijke stappen zijn gezet om het toezicht van de NVWA structureel te versterken maar dat nog niet alle beoogde verbeteringen zijn doorgevoerd.8 De afronding daarvan is onderdeel van het Verbeterplan NVWA 2020 dat moet leiden tot grotere doelmatigheid en effectiever toezicht door gestroomlijnde werkprocessen en betere ICT-ondersteuning.

De NVWA heeft sinds haar oprichting de opdracht en de ambitie om méér risicogericht te gaan werken en de effectiviteit van het instrumentarium te versterken, en investeert daarvoor in kennismanagement. In 2013 merkten wij daarover op dat de invoering ervan werd belemmerd doordat de NVWA voor de meeste sectoren geen scherp inzicht heeft in de naleving van wet- en regelgeving. In ons Verantwoordingsonderzoek 2017 zullen wij nagaan welke vorderingen de NVWA sindsdien heeft gemaakt bij het invoeren van risicogericht toezicht.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2017 op 16 mei 2018 verwachten we over het Ministerie van EZ de volgende onderzoeken te publiceren:

  • • een rapport over de effectiviteit van inkomenssteun via EU landbouwsubsidies, publicatie gepland in het eerste kwartaal 2018.

Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hier is terug te vinden hoe de Minister van EZ opvolging heeft gegeven aan onze aanbevelingen die voortkomen uit onze onderzoeken over de afgelopen vijf jaren. U vindt de resultaten gerangschikt per ministerie en per onderzoek op: http://www.rekenkamer.nl/opvolging-aanbevelingen

We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018.

Algemene Rekenkamer

A.P. (Arno) Visser president

C. (Cornelis) van der Werf wnd. Secretaris

Bijlage: Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling

In de factsheet Begroten en verantwoorden van onze publicatie Rijk in uitvoering9 gingen we in op de wijze waarop het regeerakkoord wordt verwerkt in de reguliere begrotingscyclus en hoe dat zich verhoudt tot het budgetrecht van de Tweede Kamer. Hierbij gaven we aan dat bij het uitoefenen van het budgetrecht Kamerleden zich moeten kunnen baseren op financiële informatie die navolgbaar is. Onder navolgbaarheid verstaan we dat duidelijk is waarop financiële meerjarencijfers zijn gebaseerd (de onderbouwing) en hoe ze worden verwerkt in de reguliere begrotingsstukken (de aansluiting).

We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de kabinetswisseling van 2012 waaruit we vervolgens een aantal lessen trekken voor de aanstaande kabinetswisseling.10

Meerjarencijfers nauwelijks onderbouwd

Er bestaan geen formele afspraken over de informatie die opgenomen wordt in de financiële bijlage bij het regeerakkoord en de daaropvolgende startnota. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het vaak onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers van de maatregelen in het regeerakkoord Rutte/Asscher en de verwerking daarvan in de startnota zijn gebaseerd. De mutaties in de financiële bijlage van het regeerakkoord en de startnota zijn niet of nauwelijks onderbouwd.

Ook bij de verwerking van de mutaties in de nota’s van wijziging en de 1e suppletoire begroting van 2013 ontbreekt een duidelijke onderbouwing. Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften zou er, voor zover mogelijk, informatie over de prijs (P) en de hoeveelheid (Q)11 in begrotingsstukken moeten worden opgenomen. Deze voorschriften zijn in eerste instantie echter opgesteld voor (ontwerp)begrotingen en gelden in mindere mate voor nota´s van wijziging of suppletoire begrotingen.

Voorbeeld 1: ontbreken van onderbouwing kostprijs asielzoekersplaats in bijdrage Centraal Orgaan opvang Asielzoekers

Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wordt bekostigd op basis van het aantal verwachte op te vangen asielzoekers (gemiddelde bezetting in de opvang) in een jaar vermenigvuldigd met de integrale kostprijs. In het regeerakkoord, de startnota én de begroting 2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) was de kostprijs van een asielzoekersplaats niet onderbouwd. Sinds 2015 is de onderbouwing en toelichting in de begrotingsstukken verbeterd.

De onderbouwing van meerjarencijfers uit het regeerakkoord Rutte/Asscher was ook niet af te leiden uit het zogenoemde informatiedossier, een overzicht van relevante stukken uit het informatieproces.12 Over de inhoud van het informatiedossier van de lopende kabinetsformatie zijn overigens vooraf geen formele afspraken gemaakt tussen de Tweede Kamer en de (in)formateur(s).

Meerjarencijfers lastig op elkaar aan te sluiten

De aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher is lastig te maken. De financiële bijlage bij het regeerakkoord en de startnota bevatten bij de presentatie van de maatregelen uit het regeerakkoord geen verwijzing naar de begrotingsartikelen. De beperkte toelichting op de maatregelen maakt evenmin duidelijk wat een bepaalde maatregel precies omvat en op welk(e) artikel(en) de maatregel betrekking kan hebben.

Voorbeeld 2: ontbreken van verwijzing naar artikel in begroting en onderbouwing van maatregel Huishouduitkeringstoets in regeerakkoord

In de financiële bijlage bij het regeerakkoord Rutte/Asscher is in de paragraaf F Sociale Zekerheid de maatregel F76 Huishouduitkeringstoets opgenomen. Deze maatregel moest vanaf 2015 jaarlijks € 80 miljoen aan besparingen opleveren. De toelichting bij de maatregel luidt: «Een huishouduitkeringstoets wordt ingevoerd per 2015. Het normbedrag voor de WBB (Wet Werk en Bijstand) wordt verlaagd naarmate in een huishouden meer inwonende volwassenen aanwezig zijn.» De toelichting vermeldt niet op welk artikel in de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of op welk fonds deze maatregel betrekking heeft. Ook zijn de besparingen niet onderbouwd: op hoeveel huishoudens de maatregel betrekking zal hebben en hoeveel de gemiddelde verlaging van de uitkering zal zijn.

Bij de kabinetswisseling in 2012 zijn de meeste mutaties als gevolg van het regeerakkoord meerjarig verwerkt in de nota’s van wijziging op de begroting van 2013 of de 1e suppletoire begroting van 2013. In deze begrotingsstukken zijn doorgaans alleen mutaties gegeven en geen standen. Hierdoor was het lastig om een goed beeld van de (destijds) actuele situatie te krijgen.

Ook een zogenoemde herverkaveling van verantwoordelijkheden over ministers kan de navolgbaarheid van meerjarencijfers bemoeilijken. Dit bleek bijvoorbeeld uit de casus huurtoeslag.

Voorbeeld 3: mutaties huurtoeslag in regeerakkoord niet zichtbaar bij herverkaveling

Met de benoeming van een Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) in het kabinet-Rutte/Asscher werden onder andere de uitgaven aan huurtoeslag (€ 2.773 miljoen) afgesplitst binnen het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De uitgaven werden uiteindelijk ondergebracht bij de begroting van WenR. Bij de overgang van de huurtoeslag van BZK naar WenR zijn de mutaties uit het regeerakkoord gelijktijdig met de overheveling in de nota van wijziging verwerkt. Hierdoor waren ze niet meer afzonderlijk zichtbaar.

Adviezen voor verbetering navolgbaarheid financiële meerjarencijfers

Om de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers bij de aanstaande kabinetswisseling te verbeteren, adviseren we de Tweede Kamer duidelijke afspraken te maken met de Minister van Financiën van het nieuwe kabinet over:

  • • het type informatie dat wordt opgenomen in de startnota. Speciale aandacht kan daarbij worden geschonken aan de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en de verwijzing naar artikelnummers van de begrotingen bij de voorgenomen maatregelen;

  • • verbetering van de navolgbaarheid van de verwerking van de financiële meerjarencijfers uit de startnota in de begrotingsstukken 2018. Als nota´s van wijziging tot omvangrijke wijzigingen in de ontwerpbegroting hebben geleid, is het een optie om in de vastgestelde begrotingsstaten de standen op artikelniveau op te nemen. Dit zou de Kamer beter in staat stellen een volledig beeld te verkrijgen van de bijgestelde begroting.