Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 oktober 2017
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 (hoofdstuk VI) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) (Kamerstuk 34 775 VI). De begroting omvat € 12.081 miljoen aan uitgaven, € 12.071 miljoen aan verplichtingen en € 1.714 miljoen aan ontvangsten.
Wij brengen vanaf dit jaar geen separate brief meer uit met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting en het ontwerpbeheerplan van de Nationale Politie.
In deze brief gaan wij in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons onderzoek, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:
• de controlfunctie op het Ministerie van VenJ;
• de ontvangsten uit boetes en transacties en uit afpakken;
• capaciteitsvraagstukken politie en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI);
• eigen vermogen Rechtspraak;
• kosten eerstejaarsopvang van asielzoekers;
• navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling.
We sluiten de brief af met een opsomming van nog te publiceren onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de Opvolgmonitor op het terrein van het Ministerie van VenJ.
Het Ministerie van VenJ heeft veel uitvoerings- en ketenorganisaties met belangrijke maatschappelijke taken. Complicerend is dat deze organisaties op verschillende manieren worden aangestuurd en gefinancierd.
Zo maken het Openbaar Ministerie (OM) en de Dienst Justitiële Inrichtingen deel uit van het ministerie. Andere organisaties staan daarentegen op afstand van het ministerie, zoals de politie, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Raad voor de Rechtspraak (Rvdr). De politie heeft een eigen begroting en jaarrekening die door een externe accountant wordt gecontroleerd. Ondanks de eigen rechtspersoonlijkheid van de politie heeft de Minister van VenJ vergaande bevoegdheden voor de bedrijfsvoering van de politie. De financiering is ook verschillend. De politie ontvangt bijvoorbeeld een lumpsumbijdrage, terwijl de Rvdr wordt bekostigd op basis van het aantal zaken. De bijdragen die het Ministerie van VenJ aan deze organisaties verstrekt zijn in de begroting en de verantwoording van het ministerie opgenomen. Dit vraagt van de Minister dat hij niet alleen overzicht heeft over het functioneren van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties, maar ook tijdig inzicht heeft in risico’s die zich kunnen voordoen binnen die organisaties, zodat tussentijds kan worden bijgestuurd. Een goede controlfunctie is, met andere woorden, essentieel. Tekorten moet de Minister immers binnen zijn eigen begroting opvangen.
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2015 (Kamerstuk 34 475 VI, nr. 2) oordeelden we dat er een «ernstige onvolkomenheid» was op het gebied van het financieel beheer, inclusief de controlfunctie. In ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 (Kamerstuk 34 725 VI, nr. 2) constateerden we dat het Ministerie van VenJ zich heeft ingespannen om dit te veranderen. In 2016 is er veel werk verricht om het financieel beheer, inclusief de controlfunctie, op orde te krijgen, maar dat werk is nog niet afgerond. Met het oog op deze verbeteringen spreken we in ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 nog wel van een onvolkomenheid, maar noemen we die niet meer ernstig.
Eén van de aangepakte punten is het verbeteren van het begrotings- en verantwoordingsproces. De controlfunctie is hiertoe heringericht: het aantal controllagen binnen het Ministerie van VenJ is teruggebracht van drie naar twee, om de informatievoorziening te verbeteren en de positie van de concerncontroller te versterken. De nieuwe organisatie is op 1 april 2017 gestart.
Om inzicht te krijgen in het effect van alle beoogde veranderingen heeft het ministerie een verandermonitor ontwikkeld en kondigde het in zijn jaarverslag over 2016 aan om in de ontwerpbegroting 2018 te rapporteren over de eerste resultaten van het programma VenJ Verandert. In bijlage 6 van de ontwerpbegroting is de derde voortgangsrapportage over VenJ Verandert opgenomen. Deze voortgangsrapportage bevat hoofdzakelijk informatie van procesmatige aard en nog geen inhoudelijke informatie over de bereikte resultaten van de ingezette verbeteringen. In ons lopende Verantwoordingsonderzoek blijven wij wat betreft de verbeteringen in de controlfunctie dan ook de vinger aan de pols houden.
De ontvangsten in de ontwerpbegroting VenJ 2018 worden geraamd op € 1.714 miljoen, waarvan € 1.213 miljoen vanuit beleidsartikel 33 Veiligheid en criminaliteitsbestrijding (boetes en transacties € 858 miljoen en afpakken € 343 miljoen).
Het grootste deel van de ontvangsten uit boetes en transacties bestaat uit verkeersboetes op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, ook wel «Wet Mulder» genoemd. Vanaf 2017 zijn de verkeersboetes een zogenoemd «generaal dossier» geworden (uitvoering van de motie van de Kamerleden Zijlstra en Samsom).1 Dat betekent dat mee- of tegenvallers niet meer voor rekening komen van de begroting van VenJ. Hierdoor is een mogelijke budgettaire prikkel om (extra of hogere) verkeersboetes op te leggen om de begroting te realiseren bij VenJ weggenomen.
De ontvangsten uit afpakken komen voort uit de prioritaire doelstelling van het kabinet om crimineel vermogen door de inzet van het strafrecht af te pakken. Tot en met 2015 mocht de Minister meevallers bij de afpakopbrengsten gebruiken om tegenvallers elders op de VenJ-begroting op te lossen; tegenvallers diende hij binnen zijn eigen begroting op te lossen. In 2016 gold dat de afpakopbrengsten groter dan € 10 miljoen, zoals de schikking met het Russische telecombedrijf Vimpelcom van € 358 miljoen, voor rekening en risico van het kabinet komen (de zogenoemde «generale compensatie»). Voor de jaren 2017 en verder heeft het kabinet nog geen definitieve afspraken gemaakt over de verdeling van deze grote afpakopbrengsten.
We zien dat de realisatie voor afpakken in de periode 2013 tot en met 2016 structureel hoger is dan de raming, merendeels als gevolg van incidentele schikkingen (zoals de schikking met Vimpelcom). De meerjarenraming loopt voor de jaren vanaf 2017 op: in 2020 is het beoogde afpakresultaat geraamd op meer dan € 390 miljoen. Wij concluderen in ons recent gepubliceerde rapport Niet-belastingontvangsten: Raming, beheersing en prikkels van ontvangsten van ministeries dat een deel van deze beoogde ontvangsten niet is onderbouwd.2 Omdat de Minister van VenJ budgettair verantwoordelijk is voor het grootste deel van de realisatie van de geraamde afpakopbrengsten, moeten volgens de huidige begrotingsregels eventuele tegenvallende afpakopbrengsten binnen de eigen begroting worden opgelost.
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 hebben we zowel gekeken naar de beschikbare capaciteit bij het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) als naar het capaciteitsmanagement binnen de politie.
Bij het NFI constateerden we dat het instituut in 2016 minder geproduceerd heeft dan vooraf bij de begroting afgesproken. Van de ingestuurde sporen is 75% binnen de afgesproken levertijden (normlevertijden) afgehandeld. Of de aangepaste normlevertijden voor 2017 aansluiten op de behoefte van de politie en het OM en welke gevolgen ze hebben voor het vervolg van een zaak in de strafrechtketen, is daarbij nog de vraag.
De Minister van VenJ ging in zijn reactie niet in op de gewenste kernproductie van het NFI. Wel is het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd om te bezien hoe de vraag naar forensisch onderzoek nauwkeuriger geraamd kan worden. Voor de werking van de strafrechtketen is het jammer dat er pas meer duidelijkheid over de benodigde capaciteit van het NFI komt na publicatie van het WODC-onderzoek in 2018.
Bij de politie (een zelfstandige organisatie) concludeerden we dat de politie op dit moment nog niet stuurt op de meest effectieve inzet van haar capaciteit. Dit belemmert vooral het maken van goede keuzes binnen de uit te voeren werkzaamheden. Daarnaast beperkt het ook de flexibiliteit van de politie én het afleggen van verantwoording over de hoeveelheid capaciteit die is besteed aan de aanpak van onveiligheid.
Wij vinden het van belang dat er duidelijkheid komt over de prioriteit die de korpsleiding aan de invoering van capaciteitsmanagement bij de politie geeft. De Minister van VenJ onderschrijft dit wel, maar concretiseert niet hoe hij invulling gaat geven aan onze aanbevelingen. Concrete maatregelen en een plan van aanpak op korte termijn blijven uit.
Overigens staan de hier behandelde capaciteitsvraagstukken niet op zichzelf. Ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 wijst uit dat het Rijk kampt met een krapte aan specifieke deskundigheid en tegelijkertijd met een dreigend overschot aan middelbaar administratief personeel. Signalen over hoge werkdruk nemen toe en tekorten aan specialisten (financieel, ICT, cyber- en digitale experts bij de politie) lopen op. Ook zijn er bezettingsproblemen in het gevangeniswezen.3
De Minister schrijft in zijn ontwerpbegroting voor 2018 dat de financiële uitgangspositie van de Rechtspraak de komende jaren fors onder druk staat. In 2016 kon het negatieve jaarresultaat nog worden opgevangen door de Rechtspraak met het beschikbare eigen vermogen. De verwachting is dat 2017 en 2018 ook worden afgesloten met verlies (€ – 30 miljoen respectievelijk € – 28 miljoen). Dit ondanks het prijsakkoord van vorig jaar dat heeft geleid tot een structurele verhoging met € 35 miljoen van de bijdrage aan de Rvdr vanaf 2017. Hier komt bij dat de Minister wederom vooraf niet alle verwachte zaken financiert. Worden meer zaken gerealiseerd dan afgesproken, dan worden die achteraf wel gefinancierd, maar niet volledig (tegen 70% van de afgesproken prijs per soort rechtszaak). Zie ook ons rapport Bekostiging Rechtspraak: gevolgen voor doelmatigheid.4
Het kabinet wil, indien nodig, een beroep doen op de reserves van de Rechtspraak. Het eigen vermogen van de Rechtspraak is in 2017 naar verwachting te klein (€ 1,6 miljoen) om het geraamde verlies op te vangen. In 2018 is het eigen vermogen van de Rechtspraak nihil. De Minister schrijft dat hij wil bezien of met de inzet van de egalisatierekening een deel van het probleem kan worden opgelost.5 Het is ons niet duidelijk of en in hoeverre de egalisatierekening een oplossing kan bieden en hoe het resterende deel kan worden opgelost. Daarnaast is de egalisatierekening niet bedoeld voor het wegnemen van deze financiële problemen. Het Besluit Financiering Rechtspraak6 schrijft voor dat een eventueel negatief eigen vermogen bij de Rechtspraak door de Minister moet worden aangezuiverd.
Ook dit jaar hebben we gekeken naar de verhouding tussen de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers en de rest van het ODA-budget. De kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers worden conform de afspraken binnen het kabinet toegerekend aan het ODA-budget dat valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Voor de nadere toelichting over de besteding van het ODA-budget verwijzen wij naar onze brief bij de ontwerpbegroting 2018 van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de kabinetswisseling van 2012 (Rutte/Asscher). Uit ons onderzoek blijkt dat onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers in de startnota zijn gebaseerd. Ook is de aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher lastig te maken. Om beter gebruik te kunnen maken van hun budgetrecht adviseren wij de Tweede Kamer om met de nieuwe Minister van Financiën duidelijke afspraken te maken over onder andere het type informatie dat in de startnota wordt opgenomen. Specifieke aandacht vragen we voor de informatie over de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en een verwijzing naar de artikelnummers van de begrotingen bij voorgenomen maatregelen. Meer informatie over de uitkomsten van ons onderzoek is opgenomen in de bijlage.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2017 op 16 mei 2018 verwachten we over het Ministerie van VenJ de volgende onderzoeken te publiceren: Voorarrest: verdachten in de cel, Oppakken aangiftes politie (beide eind 2017) en de Asielketen (begin 2018).
Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hier is terug te vinden hoe de Minister van VenJ opvolging heeft gegeven aan onze aanbevelingen die voortkomen uit onze onderzoeken over de afgelopen vijf jaren. U vindt de resultaten gerangschikt per ministerie en per onderzoek op: http://www.rekenkamer.nl/opvolging-aanbevelingen
We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser, president
drs. C. (Cornelis) van der Werf, wnd. secretaris
In de factsheet Begroten en verantwoorden van onze publicatie Rijk in uitvoering 7 gingen we in op de wijze waarop het regeerakkoord wordt verwerkt in de reguliere begrotingscyclus en hoe dat zich verhoudt tot het budgetrecht van de Tweede Kamer. Hierbij gaven we aan dat bij het uitoefenen van het budgetrecht Kamerleden zich moeten kunnen baseren op financiële informatie die navolgbaar is. Onder navolgbaarheid verstaan we dat duidelijk is waarop financiële meerjarencijfers zijn gebaseerd (de onderbouwing) en hoe ze worden verwerkt in de reguliere begrotingsstukken (de aansluiting).
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de kabinetswisseling van 2012 waaruit we vervolgens een aantal lessen trekken voor de aanstaande kabinetswisseling.8
Meerjarencijfers nauwelijks onderbouwd
Er bestaan geen formele afspraken over de informatie die opgenomen wordt in de financiële bijlage bij het regeerakkoord en de daaropvolgende startnota. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het vaak onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers van de maatregelen in het regeerakkoord Rutte/Asscher en de verwerking daarvan in de startnota zijn gebaseerd. De mutaties in de financiële bijlage van het regeerakkoord en de startnota zijn niet of nauwelijks onderbouwd.
Ook bij de verwerking van de mutaties in de nota’s van wijziging en de 1e suppletoire begroting van 2013 ontbreekt een duidelijke onderbouwing. Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften zou er, voor zover mogelijk, informatie over de prijs (P) en de hoeveelheid (Q)9 in begrotingsstukken moeten worden opgenomen. Deze voorschriften zijn in eerste instantie echter opgesteld voor (ontwerp)begrotingen en gelden in mindere mate voor nota´s van wijziging of suppletoire begrotingen.
Voorbeeld 1: ontbreken van onderbouwing kostprijs asielzoekersplaats in bijdrage Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wordt bekostigd op basis van het aantal verwachte op te vangen asielzoekers (gemiddelde bezetting in de opvang) in een jaar vermenigvuldigd met de integrale kostprijs. In het regeerakkoord, de startnota én de begroting 2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) was de kostprijs van een asielzoekersplaats niet onderbouwd. Sinds 2015 is de onderbouwing en toelichting in de begrotingsstukken verbeterd.
De onderbouwing van meerjarencijfers uit het regeerakkoord Rutte/Asscher was ook niet af te leiden uit het zogenoemde informatiedossier, een overzicht van relevante stukken uit het informatieproces.10 Over de inhoud van het informatiedossier van de lopende kabinetsformatie zijn overigens vooraf geen formele afspraken gemaakt tussen de Tweede Kamer en de (in)formateur(s).
Meerjarencijfers lastig op elkaar aan te sluiten
De aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher is lastig te maken. De financiële bijlage bij het regeerakkoord en de startnota bevatten bij de presentatie van de maatregelen uit het regeerakkoord geen verwijzing naar de begrotingsartikelen. De beperkte toelichting op de maatregelen maakt evenmin duidelijk wat een bepaalde maatregel precies omvat en op welk(e) artikel(en) de maatregel betrekking kan hebben.
Voorbeeld 2: ontbreken van verwijzing naar artikel in begroting en onderbouwing van maatregel Huishouduitkeringstoets in regeerakkoord
In de financiële bijlage bij het regeerakkoord Rutte/Asscher is in de paragraaf F Sociale Zekerheid de maatregel F76 Huishouduitkeringstoets opgenomen. Deze maatregel moest vanaf 2015 jaarlijks € 80 miljoen aan besparingen opleveren. De toelichting bij de maatregel luidt: «Een huishouduitkeringstoets wordt ingevoerd per 2015. Het normbedrag voor de WBB (Wet Werk en Bijstand) wordt verlaagd naarmate in een huishouden meer inwonende volwassenen aanwezig zijn.» De toelichting vermeldt niet op welk artikel in de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of op welk fonds deze maatregel betrekking heeft. Ook zijn de besparingen niet onderbouwd: op hoeveel huishoudens de maatregel betrekking zal hebben en hoeveel de gemiddelde verlaging van de uitkering zal zijn.
Bij de kabinetswisseling in 2012 zijn de meeste mutaties als gevolg van het regeerakkoord meerjarig verwerkt in de nota’s van wijziging op de begroting van 2013 of de 1e suppletoire begroting van 2013. In deze begrotingsstukken zijn doorgaans alleen mutaties gegeven en geen standen. Hierdoor was het lastig om een goed beeld van de (destijds) actuele situatie te krijgen.
Ook een zogenoemde herverkaveling van verantwoordelijkheden over Ministers kan de navolgbaarheid van meerjarencijfers bemoeilijken. Dit bleek bijvoorbeeld uit de casus huurtoeslag.
Voorbeeld 3: mutaties huurtoeslag in regeerakkoord niet zichtbaar bij herverkaveling
Met de benoeming van een Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) in het kabinet-Rutte/Asscher werden onder andere de uitgaven aan huurtoeslag (€ 2.773 miljoen) afgesplitst binnen het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De uitgaven werden uiteindelijk ondergebracht bij de begroting van WenR. Bij de overgang van de huurtoeslag van BZK naar WenR zijn de mutaties uit het regeerakkoord gelijktijdig met de overheveling in de nota van wijziging verwerkt. Hierdoor waren ze niet meer afzonderlijk zichtbaar.
Adviezen voor verbetering navolgbaarheid financiële meerjarencijfers
Om de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers bij de aanstaande kabinetswisseling te verbeteren, adviseren we de Tweede Kamer duidelijke afspraken te maken met de Minister van Financiën van het nieuwe kabinet over:
• het type informatie dat wordt opgenomen in de startnota. Speciale aandacht kan daarbij worden geschonken aan de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en de verwijzing naar artikelnummers van de begrotingen bij de voorgenomen maatregelen;
• verbetering van de navolgbaarheid van de verwerking van de financiële meerjarencijfers uit de startnota in de begrotingsstukken 2018. Als nota´s van wijziging tot omvangrijke wijzigingen in de ontwerpbegroting hebben geleid, is het een optie om in de vastgestelde begrotingsstaten de standen op artikelniveau op te nemen. Dit zou de Kamer beter in staat stellen een volledig beeld te verkrijgen van de bijgestelde begroting.