Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2018
Het kabinet heeft u bij brief van 22 januari jl. de kabinetsreactie aangeboden op het «WRR-rapport «Weten is nog geen doen: Een realistisch perspectief op redzaamheid».1
In deze brief onderschrijft het kabinet de aanbeveling van de WRR om bij de ontwikkeling van beleid en wetgeving uit te gaan van een realistisch perspectief van redzaamheid van mensen en daarbij gebruik te maken van gedragswetenschappelijke inzichten. Ook omarmt het kabinet de toepassing van de door de WRR ontwikkelde doenvermogentoets, om problemen van mensen in hun contacten met de overheid waar mogelijk te voorkomen of op te lossen. Van een rechtsstaat mag immers worden verwacht dat het beleid van de overheid aansluit bij de dagelijkse problemen van mensen.
In de kabinetsreactie zijn maatregelen aangekondigd, gericht op het verbeteren van de voorbereiding, inhoud en de uitvoering van overheidsbeleid. Het kabinet is actief aan de slag gegaan met de uitvoering van deze maatregelen en in deze brief informeer ik u, mede namens de Minister en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), over de voortgang. Tevens voldoe ik hiermee aan het verzoek van de Eerste Kamer aan mij en mijn collega van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties om voor de zomer een voortgangsoverzicht te mogen ontvangen, waarin wordt aangegeven welke concrete stappen reeds zijn gezet.2
In dit overzicht wordt een tussenstand gegeven over de uitvoering van de belangrijkste maatregelen sinds de kabinetsreactie. Dit betreft de implementatie van de doenvermogentoets, het breder gebruikmaken van gedragsinzichten en de uitvoering van beleid. Het doenvermogen wordt zo integraal onderdeel van beleid, wetgeving en uitvoering.3
De overheid gaat, zoals voorgesteld door de WRR, bij voorgenomen beleid en regelgeving breder gebruikmaken van gedragsinzichten, waaronder het perspectief van doenvermogen. Onderdeel daarvan is het vooraf toetsen of de regeling «doenlijk» is voor burgers, de doenvermogentoets. Hierin wordt aandacht besteed aan de vraag of de voorgenomen regeling uitgaat van realistische aannames over de mentale belastbaarheid van burgers en welke maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de regeling doenlijk is voor de doelgroep. Daarom is het criterium doenvermogen opgenomen in een aantal bestaande instrumenten die gebruikt worden bij het opstellen van beleid en regelgeving.
a. Doenvermogen in het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK)
De verplichting om in de beleidsvorming rekening te houden met het doenvermogen van de betrokken doelgroep(en) is in het IAK opgenomen als nieuwe kwaliteitseis: Doenvermogen en doenvermogentoets.4 Ook is de informatie in het IAK over gedragsinzichten uitgebreid met informatie over doenvermogen en de doenvermogentoets.5 Met behulp hiervan kunnen beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen bij het opstellen van hun beleidsanalyse en bij voorbereiden van nieuw beleid en regelgeving beter bekijken of de regeling doenlijk is voor de burgers, ook wanneer deze een lastige periode doormaken en hun mentale vermogens zwaar worden belast. En kunnen ze, door gebruik te maken van de inzichten uit de gedragswetenschappen, de regeling zo inrichten dat deze rekening houdt met het doenvermogen van de doelgroep.
b. Aandacht voor doenvermogen in uitvoeringstoetsen
In uitvoeringstoetsen moet niet alleen het perspectief van de uitvoeringsorganisaties worden betrokken maar ook het perspectief van de burgers. Van uitvoerders wordt voortaan gevraagd om in de uitvoeringstoets naar voren te brengen hoe de uitvoering aan zal sluiten bij het doenvermogen van de doelgroep met wie ze te maken hebben. Daarom is in de instrumenten die in het IAK zijn opgenomen voor het opstellen en beoordelen van de uitvoeringsanalyses en uitvoeringstoetsen aandacht besteed aan het doenvermogen en aan het uitvoeren van een doenvermogentoets als onderdeel van de uitvoeringstoets.6 De departementen hebben zelf de taak om voor de uitvoeringsorganisaties die onder hun verantwoordelijkheid vallen concrete werkafspraken te maken over de wijze waarop deze doenvermogentoets in de diverse uitvoeringstoetsen wordt opgenomen.
Het kabinet zal de Wetgevingskalender in de loop van 2018 uitbreiden met een digitaal wetgevingsdossier, waarin op een overzichtelijke wijze per voorstel alle openbaar te maken documenten te vinden zullen zijn. Hierbij valt onder meer te denken aan de stukken met betrekking tot de uitvoeringstoets.
Het aangekondigde overleg met de Rijksbrede benchmarkgroep (een kennisnetwerk van 41 uitvoeringsorganisaties) over de vraag hoe de aandacht voor het doenvermogen en de doenvermogentoets in de praktijk verder kan worden vormgegeven door en voor de uitvoeringsinstanties is opgestart. Bij dit overleg is intussen ook KleinLef (een samenwerkingsverband van 33 kleine uitvoeringsorganisaties) aangesloten.
c. Aanwijzingen voor de regelgeving
Zoals toegezegd in de kabinetsreactie wordt de aandacht voor het doenvermogen en de doenvermogentoets opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Deze aanvulling wordt verwerkt in de 11e wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving die is voorzien voor begin 2019.
d. Schrijfwijzer voor de memorie van toelichting
Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie is de doenvermogentoets ook opgenomen in de interdepartementale Schrijfwijzer memorie van toelichting. Deze schrijfwijzer bevat een overzicht voor de schrijver van een toelichting voor een logische opzet ervan aan de hand van een aantal bouwstenen, waarin de inhoudelijke eisen waaraan een toelichting moet voldoen allemaal aan bod komen. Zowel bij de bouwsteen «Gevolgen» als bij de bouwsteen «Uitvoering» is nu opgenomen dat moet worden nagegaan of in de regeling rekening is gehouden met het doenvermogen.
Het opnemen van de doenvermogentoets en de achterliggende informatie over gedragsinzichten in het IAK, in de Aanwijzingen voor de regelgeving en in de Schrijfwijzer voor de memorie van toelichting draagt eraan bij dat in de toelichting bij beleid en wet- en regelgeving meer en beter aandacht wordt besteed aan het motiveren van de gemaakte afwegingen uit het oogpunt van gedragsinzichten en doenvermogen.
Daarnaast zal in de rijksbrede wetgevingstoetsing, die het Ministerie van Justitie en Veiligheid verricht bij voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur, bij de toetsing van de uitvoerbaarheid van het voorstel worden nagegaan of in het voorstel adequaat rekening is gehouden met het doenvermogen en of het voorstel een goede toelichting op dit punt bevat. Daarbij gaat het niet alleen om de uitvoerbaarheid voor de uitvoeringsorganisatie, maar ook om de uitvoerbaarheid voor de mensen en bedrijven die door deze regeling worden geraakt.
De Raad van State heeft in haar jaarverslag 2017 aangegeven bij wetsvoorstellen extra te letten op de toepassing van de doenvermogentoets.
Het Behavioural Insights Netwerk NL (hierna: BIN NL) is het samenwerkingsverband van alle ministeries voor de toepassing van gedragsinzichten in beleid, uitvoering, toezicht en communicatie. BIN NL faciliteert het onderling uitwisselen van kennis en ervaring en speelt daarnaast een ondersteunende en aanjagende rol. Om verder aan de slag te kunnen gaan met het toepassen van gedragsinzichten blijven de ministeries investeren in gedragsexpertise. De afgelopen maanden zijn bij enkele ministeries, inclusief hun uitvoerende diensten en toezichthouders, een aantal nieuwe gedragsexperts aan de slag gegaan.
Via BIN NL werken verschillende ministeries samen aan het toepassen van gedragsinzichten op departementsoverstijgende thema’s. De samenwerking rondom de brede schuldenaanpak en verschillende life-events is reeds in de kabinetsreactie genoemd. Daarnaast wordt door de betrokken vakdepartementen ook verkend of samenwerking mogelijk is op de thema’s energietransitie in de gebouwde omgeving en circulaire economie. Zoals toegezegd zal de Minister van EZK de Tweede Kamer in het najaar van 2019 informeren over voortgang en voorgenomen activiteiten van BIN NL met het rapport «Rijk aan gedragsinzichten: editie 2019». Dit rapport zal, evenals de editie 2017, inzicht geven in de resultaten die de ministeries boeken met het toepassen van gedragsinzichten.
De ministeries zelf blijven ook werken aan het toepassen van gedragsinzichten. Zo is bijvoorbeeld het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dit jaar gestart met een aantal experimenten om te bezien hoe DUO kan omgaan met een beperkt doenvermogen van studenten en oud-studenten. Het betreft gedragsexperimenten gericht op het stimuleren van verantwoord lenen, het tijdig stopzetten van het studentenreisproduct na afronding van de studie, het bevorderen van het aflossen via automatische incasso en het verhogen van de response op de eerste betalingsherinnering bij het missen van een termijn. Verder zet het Ministerie van Algemene Zaken (AZ) het in 2017 ingezette experiment met een «Gedragslab» voort, een rijksbreed communicatieteam dat gedragsinzichten toepast op departementale casuïstiek. Dit jaar gaat het team onder andere aan de slag met een casus met toeslagen, in samenwerking met de Belastingdienst. Het Gedragslab en de Belastingdienst willen met een pilot ervoor zorgen dat doelgroepen van de Kinderopvangtoeslag die nu niet handelen, dit in de toekomst wel gaan doen. Ze moeten bijvoorbeeld wijzigingen doorgeven als hun situatie verandert of reageren op berichten van de Belastingdienst. Als ze dit nalaten, kan dit leiden tot hoge terugvorderingen en mogelijk tot schulden. Ook wordt dit jaar het Communicatie Activatie Strategie Instrument (CASI) dat gebruikt wordt in de advisering over communicatie bij gedragsvraagstukken verder doorontwikkeld. CASI is een instrument om tot een goede gedragsanalyse te komen. Aan de hand van die analyse wordt vervolgens een strategie ontwikkeld waarin, indien relevant, ook aandacht wordt besteed aan het doenvermogen van mensen.
Het toepassen van gedragsinzichten is ook opgenomen in de Programmabrief «Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening 2018 – 2021» die de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat mede namens mij recent aan Uw Kamers heeft gestuurd.7 In deze brief geeft het kabinet aan dat het begrip doenvermogen uit het WRR-rapport Weten is nog geen doen weliswaar is gericht op burgers, maar dat het ook kan én zal worden toegepast op zzp-ers en het (kleine) mkb. Het Ministerie van BZK zet zich bijvoorbeeld in voor het ontwikkelen van regelhulpen voor bedrijven, toegespitst op specifieke regelgeving. Een regelhulp vertelt een ondernemer aan de hand van een aantal vragen welke regels op zijn bedrijf van toepassing zijn en wat dit voor hem betekent. Voorbeelden van regelhulpen zijn de regelhulp Algemene verordening gegevensbescherming of de regelhulp over het gebruik van Drones.
Naar aanleiding van de aanbeveling van de WRR om als overheid in te spelen op de beperkte doenvermogens van burgers door de keuzearchitectuur aan te passen is in de kabinetsreactie aangegeven dat het kabinet in beginsel meerwaarde ziet in keuzevrijheid en dat per geval moet worden bekeken welke mate van keuzevrijheid gewenst is. De overheid moet dus bewustere keuzes maken bij de gebruikte keuzearchitectuur bij de inrichting van nieuw beleid en nieuwe regelgeving. Om dit te ondersteunen wordt meer gebruik gemaakt van de kennis en expertise van BIN NL op het gebied van keuzearchitectuur. Concreet betekent dit dat de coördinatoren gedragskennis van de departementen als aanspreekpunt dienen voor collega’s die met behulp van gedragsinzichten de keuzearchitecteur willen vormgeven. Ook is in het IAK informatie over keuzearchitectuur opgenomen.
In de kabinetsreactie is al gemeld dat, om keuzedruk voor burgers te verminderen, door het Ministerie van AZ (digitale) checklists voor levensgebeurtenissen (life events) worden ontwikkeld en welke er al beschikbaar waren. In 2018 zijn in aanvulling hierop de «checklist bij trouwen», «checklist bij een geregistreerd partnerschap», «checklist bij samenlevingscontract afsluiten» en de «checklist bij een kind krijgen» gepubliceerd op rijksoverheid.nl. Op de planning staan nog de onderwerpen «een kind adopteren», «een pleegkind krijgen», «schulden», «verhuizen», «een huis kopen», «een huis huren», «new to Holland» en «langdurige zorg nodig». Oplevering hiervan vindt nog dit jaar plaats. De checklists bieden een overzicht van alles wat iemand moet regelen als hij of zij met een levensgebeurtenis te maken heeft. Het geeft een overzicht van rechten en plichten en wijst mensen op praktische zaken. Deze checklists komen tot stand in nauwe samenwerking met de verantwoordelijke organisaties. Het Ministerie van AZ blijft checklists voor life events ontwikkelen.
Tot slot meld ik hier graag dat de Academie voor Wetgeving en de Academie voor Overheidsjuristen mede naar aanleiding van het WRR-rapport «Weten is nog geen doen,» bezig zijn om, samen met het landelijk netwerk van psychologen, een leerlijn «Psychologische inzichten voor juristen» te ontwikkelen.
Het kabinet onderschrijft het belang van vroeg contact met de burger die problemen heeft met de effecten van beleid en doet daar aan de hand van experimenten en onderzoek ervaring mee op. Het aanpakken van belangrijke knelpunten in de contacten tussen overheid en burger wordt nader vormgegeven binnen het regeldrukprogramma van de Staatssecretaris van BZK, dat na het zomerreces aan de Kamers wordt verstuurd. In samenwerking met een brede vertegenwoordiging van maatschappelijke organisaties en vertegenwoordigers van betrokken overheidsorganisaties vond dit voorjaar een selectie en prioritering plaats van aan te pakken knelpunten. Om bij het nader uitwerken en aanpakken van de geselecteerde knelpunten gebruik te maken van relevante gedragswetenschappelijke inzichten wordt gebruik gemaakt van innovatielabs en «klantreizen». In samenwerking met betrokken maatschappelijke organisaties, een vertegenwoordiging van de doelgroep, relevante departementen, uitvoeringsorganisaties en een aantal gedragswetenschappers worden zo de processen en ervaringen van burgers inclusief de gewenste procesverbeteringen (visueel) in kaart gebracht.
Bij het verminderen van de regeldruk onder burgers zal, in lijn met de aanbevelingen van de WRR, aandacht worden besteed aan mogelijke verbeteringen van processen, het verbeteren van de door de overheid gehanteerde keuze-architectuur, het verminderen van de bij burgers belegde keuzedruk, het waar nodig organiseren van een betere samenwerking tussen overheidsorganisaties, en de ontwikkeling van nieuwe vaardigheden, interventies en technieken. Om inzicht te verkrijgen in de door burgers ervaren lasten en de effecten van ontwikkelde verbeteringen worden effectmetingen uitgevoerd. Daarbij wordt ook gebruik gemaakt van de door de WRR ontwikkelde doenvermogentoets.
Bij het verder verbeteren van de contacten tussen de overheid en burger en het vergroten van de responsiviteit van de overheid vervult de door BZK ingerichte Regieraad een platformfunctie voor ontmoeting van de uitvoering en de betrokken departementen.8 De Regieraad stimuleert de ontwikkeling van (organisatie-overstijgende) oplossingen voor problemen in de contacten tussen overheid en burger. De nadruk ligt daarbij op ideeënvorming en expliciet niet op implementatie. De leden van de Regieraad adopteren relevante thema’s en doen voorstellen voor verbetering. De in de kabinetsreactie aangekondigde agenda van de Regieraad bestaat op dit moment uit de thema’s: het omgaan met dilemma’s tussen dienstverlening en privacy, het adresseren van knelpunten rondom het ontstaan en oplossen van (problematische) geldschulden, het bieden van integrale geschilbeslechting in het sociaal domein en het bieden van verantwoord maatwerk. De bevindingen van de gesprekken in de Regieraad kunnen neerslaan in bijv. discussiepapers of brieven en notities aan de betrokken beleidsverantwoordelijke ministeries, maar kunnen ook hun beslag krijgen in de vorm van een inspirerende kennisuitwisselingsbijeenkomst.
Verbeteren doenvermogen op diverse beleidsterreinen
In de kabinetsreactie heeft het kabinet aangegeven aan de slag te gaan met enkele beleidsonderwerpen waarvan op voorhand duidelijk is dat ze met grote mentale lasten gepaard gaan of dat er winst te behalen valt in de aansluiting op het doenvermogen van een aanvrager. Het gaat om problematische schulden, echtscheidingen en het gebruik van toeslagmogelijkheden.
Op 22 mei jl. is de brede schuldenaanpak gepubliceerd.9 Hiermee geeft het kabinet in samenwerking met tientallen partijen een impuls aan 40 acties om mensen met schulden te helpen. Meer rekening houden met het doenvermogen van mensen is onderdeel van de actielijn Problematische schulden voorkomen. Een aantal acties draagt direct bij aan een realistisch perspectief op redzaamheid. Bijvoorbeeld in het door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gesubsidieerde programma «Schouders eronder», waar de Vereniging van gemeentelijke directeuren in het sociaal domein (Divosa), de Landelijke Cliëntenraad, de Branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK), Sociaal Werk Nederland en de Vereniging Nederlandse gemeente gedragswetenschappelijke inzichten toepassen bij kennisontwikkeling, innovatie en professionalisering van schuldhulp. In het programma Vakkundig aan het werk geeft het Ministerie van SZW financiële ondersteuning bij meer methodisch en evidence based werken in de schuldhulpverlening, gebaseerd op vragen en behoeften van gemeenten. In het Actieplan brede schuldenaanpak (bijlage 1 bij de brief aan de Tweede Kamer) zijn alle acties, de stand van zaken, de verantwoordelijke departementen en de planning terug te vinden.
Op 9 mei jongstleden hebben de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en ik Uw Kamers geïnformeerd over het Programma Scheiden zonder Schade.10 Het programma gaat thans van start. Als onderdeel hiervan gaan wij in drie arrondissementen een scheidingsloket en een nieuwe procedure voor de rechter ontwikkelen en uittesten. Daarbij zullen we ook aan de slag gaan met de aanbevelingen van het WRR-rapport Weten is nog geen doen.
In de kabinetsreactie is aangegeven dat voor het verkrijgen van toeslagen ook een beroep wordt gedaan op het doenvermogen van burgers. Hoewel burgers zelf beslissen over het al dan niet gebruik maken van een toeslag kan de overheid wel helpen bij het maken van die afweging en de drempel voor gebruikmaking zo laag mogelijk maken. Inmiddels zijn diverse concrete stappen gezet, mede in samenwerking met andere overheidsdiensten. De experimenten van Belastingdienst/Toeslagen, gericht op het proactief informeren van burgers bij bepaalde leeftijdsgebeurtenissen, zijn onderdeel geworden van de reguliere werkwijze. Ook de komende tijd zal, mede aan de hand van vervolgpilots, verder worden gewerkt aan de uitbreiding van de proactieve signalering. Verder is eind april door het kabinet het besluit genomen om de problematiek die ontstaat als gevolg van de kinderopvangtoeslag, aan te pakken door verbeteringen aan te brengen in het huidige stelsel bij de Belastingdienst. Het wetsvoorstel dat een directe financieringsstroom van het Rijk naar kinderopvangorganisaties zou realiseren, wordt niet verder uitgewerkt. De Belastingdienst heeft verbetervoorstellen gedaan om de problematiek als gevolg van terugvorderingen terug te dringen. Dit met bijzondere aandacht voor het terugdringen van (zeer) hoge terugvorderingen en door maatwerk te bieden voor ouders met een verhoogd risico op terugvorderingen. Het is de bedoeling dat de nu voorgenomen verbeteringen bij de Belastingdienst stapsgewijs, maar uiterlijk in 2020 zijn gerealiseerd, zodat het aantal ouders met hoge terugvorderingen over toeslagjaren 2020 en verder substantieel daalt. Een van de in de kabinetsreactie genoemde activiteiten is de reeds uitgevoerde verkenning naar niet gebruik van het kindgebonden budget. Omdat het kabinet het van belang acht om (onbewust) niet-gebruik van toeslagen zo veel mogelijk te beperken zal door het Ministerie van Financiën ook onderzoek worden gedaan naar het (onbewust) niet-gebruik van de andere toeslagen. In het najaar zullen voor deze toeslagen onderzoeken gestart worden. De verwachting is dat de onderzoeken in het voorjaar van 2019 gereed zullen komen.
Doenvermogen in de zorg
Rekening houden met verschillen in doenvermogens van burgers speelt ook een belangrijke rol in het contact tussen burgers en zorgverleners en tussen burgers en gemeenten en verzekeraars. Ons zorgstelsel biedt ruimte voor eigen keuzes en eigen verantwoordelijkheid, maar voor mensen met een complexe zorgvraag of verminderde zelfredzaamheid kan het ingewikkeld zijn om regie te voeren over hun gezondheid en ziekte en passende keuzes te kunnen maken voor een verzekering of behandeling. In de hoofdlijnenakkoorden maakt het Ministerie van VWS daarom afspraken met de partijen in de zorg om de zorg beter te laten aansluiten bij de mogelijkheden van de patiënt om zelf regie te houden, o.a. door de inzet van e-health. Ook worden er afspraken gemaakt om de mogelijkheden te verbeteren voor de arts en de patiënt om samen goede keuzes te maken over welke zorg echt toegevoegde waarde heeft voor iemand.
Naast de aandacht in de hoofdlijnenakkoorden, stimuleert VWS partijen in de zorg om meer aandacht te besteden aan mensen die door beperkte gezondheidsvaardigheden hun weg in de zorg moeilijk kunnen vinden. Zo heeft het Ministerie van VWS aan Pharos middelen beschikbaar gesteld om uitwisseling van kennis en ervaring tussen zorgverleners, beleidsmakers en onderzoekers te stimuleren via het online platform www.gezondheidsvaardigheden.nl van de Alliantie Gezondheidsvaardigheden.
Onderzoek naar doeltreffendheid van beleid
Ook bij onderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid is aandacht nodig voor gedragsaspecten. Daarbij kan het gaan om het evalueren van toegepaste gedragsinzichten in beleid en/of het gebruiken van gedragsinzichten als verklaring voor de (in)effectiviteit of (on)doelmatigheid van beleid. Gedragsinzichten kunnen zo bijdragen om de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid (verder) te vergroten. De handreiking bij de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) wordt daartoe door het Ministerie van Financiën aangevuld, zodat medewerkers ondersteund worden in het meenemen van gedragsaspecten bij beleidsevaluaties en -doorlichtingen. De aanpassing van de handreiking wordt in het najaar van 2018 verwacht en zal worden afgestemd met de toekomstige gebruikers.
Het kabinet vindt het belangrijk om bij het overheidshandelen steeds uit te gaan van een realistisch burgerperspectief. De genomen maatregelen leggen een basis om dit een tweede natuur te laten worden. Dit bereik je niet met één druk op de knop. Breder gebruikmaken van gedragsinzichten helpt daarbij. We trekken hierin samen op met andere overheden, uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke partners. En we bouwen verder op goede plannen en initiatieven die er al zijn. Waar dat aan de orde is kunnen betrokken bewindslieden Uw Kamers separaat informeren over de voortgang op hun terrein, zoals ook de Staatssecretaris van SZW heeft gedaan met de eerdergenoemde publicatie van de brede schuldenaanpak.
Op deze manier werkt het kabinet met volle overtuiging aan het betrekken van het burgerperspectief in beleid en wetgeving, zodat elke Nederlander zich kan herkennen in het overheidshandelen en het vertrouwen in de overheid wordt versterkt.
De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker