Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN EN NATIONALE SCHULD (IX)

Aandeel in ontvangsten IX, paragrafen 4.1 t/m 4.7 en 5.1 t/m 5.2 (bedragen x € 1.000)

Aandeel in niet-belastingontvangsten IX, paragrafen 4.1 t/m 4.7 en 5.1 t/m 5.3 (bedragen x € 1.000)

Aandeel in uitgaven IX, paragrafen 4.1 t/m 4.7 en 5.1 t/m 5.3 (bedragen x € 1.000)

Aandeel in uitgaven Nationale Schuld, paragrafen 4.8 en 4.9 (bedragen x € 1.000)

Aandeel in ontvangsten Nationale Schuld, paragrafen 4.8 en 4.9 (bedragen x € 1.000)

A. ALGEMEEN

1. AANBIEDING EN DECHARGEVERLENING

AAN de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal

Hierbij bied ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het departementale jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IX) over het jaar 2016 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2016 gevoerde financiële beheer.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem

B. BELEIDSVERSLAG

3. BELEIDSPRIORITEITEN

3.1 Inleiding

In 2016 waren in de werkzaamheden van het Ministerie van Financiën twee zaken dominant. Natuurlijk, zoals altijd, de financieel-economische ontwikkelingen en de problemen die bloot kwamen te liggen bij de Belastingdienst.

Het afgelopen jaar is de Belastingdienst herhaaldelijk negatief in het nieuws geweest. De gang van zaken rond de afgesloten vertrekregeling en de daarop volgende onderzoeken naar het functioneren van de Belastingdienst hebben het nodige bloot gelegd. De vertrekregeling kan de toets der kritiek niet doorstaan. De totale kosten van de regeling zijn geraamd op € 714 miljoen1 waarmee het budget met € 66 miljoen is overschreden. Een belangrijk deel van deze kosten betreft een fiscale eindhefffing die de Belastingdienst aan het Rijk moet afdragen. De afgesproken besluitvormingsprocedures zijn niet gevolgd en ingebouwde checks en balances hebben onvoldoende gewerkt. Naar aanleiding hiervan is besloten de financiële besluitvorming van de Belastingdienst onder curatele te stellen, de aansturing van de Belastingdienst terug te brengen naar een DG-model, een projectplaatsvervangend SG aan te stellen om de ophanging van de Belastingdienst onder het kerndepartement versneld aan te passen en een Commissie onderzoek Belastingdienst2 in te stellen om onderzoek naar de besluitvormingsprocessen binnen de Belastingdienst te verrichten. Als gevolg van de vertrekregeling vertrekken er deels andere medewerkers dan wier werk verdwijnt en medewerkers stromen ook sneller uit dan met het werkbedrijf Switch gepland was. In de continuïteitsrapportage3 zijn beheersmaatregelen opgenomen waarmee de continuïteit op dit moment kan worden geborgd. Voor de Investeringagenda wordt een haalbare aanpak met bijbehorend realistisch tijdpad ontwikkeld om deze stapsgewijs te implementeren en daarbij de continuïteit van de lopende processen leidend te laten zijn. Binnen de begroting van Financiën zijn extra middelen vrijgemaakt voor de werving van 140 fte. Binnen de begroting van de Belastingdienst worden de beschikbare middelen zodanig ingezet dat deze maximaal gericht zijn op het borgen van de continuïteit en is in het begrote budget ruimte voor een vervangingswerving van nog eens 350 fte in 2017. Het betreft in alle gevallen bedrijfskritische functies.

In januari jl. is de Commissie onderzoek Belastingdienst met zijn advies gekomen. De belangrijkste conclusie van de commissie is dat een verbetering van de sturing en beheersing van de processen binnen de Belastingdienst en in relatie met het departement dringend noodzakelijk is. Zoals richting de Tweede Kamer is aangegeven worden alle aanbevelingen overgenomen. Er lopen op dit moment verschillende verbetertrajecten. De bedrijfsvoeringsparagraaf gaat hier nader op in (paragraaf 6).

De Nederlandse economie herstelde in 2016 verder. De omvang van de economie groeide met 2,2 procent, het hoogste tempo sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2008. Het inkomen per inwoner bereikte weer het niveau van voor de crisis. De economische groei was voor een belangrijk deel binnenlands gedragen, geholpen door de toename van private consumptie en investeringen. Het consumentenvertrouwen bereikte in 2016 het hoogste punt in 9 jaar. Ook op de arbeidsmarkt ging het beter: de werkloosheid daalde van 6,9 procent in 2015 tot 6,0 procent in 2016 en het aantal werkenden nam toe met ongeveer 110.000 mensen.

Het economisch herstel vertaalt zich ook in een verbetering van de overheidsfinanciën. Voor het eerst sinds 2008 noteert het kabinet een overschot op de begroting. Dit overschot was in 2016 0,4 procent van het bbp (bruto binnenlands product). Dat is opmerkelijk omdat er in de Miljoenennota nog werd uitgegaan van een EMU-tekort van 1,5 procent van het bbp. De overheidsfinanciën zijn dus in korte tijd sterk verbeterd. Deze verbetering wordt enerzijds verklaard doordat de aantrekkende economie heeft geleid tot fors hogere belasting- en premieopbrengsten. Tegelijkertijd zijn de overheidsuitgaven minder gegroeid dan geraamd. Ook de overheidsschuld daalt snel. De EMU-schuld bedroeg eind 2016 62,3 procent. Dat is een daling van maar liefst 2,9 procentpunt ten opzichte van een jaar eerder. De overheidsschuld daalt niet alleen doordat het begrotingstekort is weggewerkt, maar ook door eenmalige opbrengsten uit bijvoorbeeld het (deels) verkopen van staatsdeelnemingen als ABN AMRO en Propertize. Met deze positieve cijfers is het kabinet Rutte-Asscher geslaagd in de opdracht de overheidsfinanciën weer op orde te brengen. Dat was een van de pijlers van het regeerakkoord uit 2012.

Verder staat in dit beleidsverslag een samenvattende paragraaf inzake de Nationale Schuld (paragraaf 3.2), de verantwoording over de beleidsprioriteiten van de ontwerpbegroting (paragraaf 3.3) en de realisatie van de beleidsdoorlichtingen inclusief het focusonderwerp dat door de Tweede Kamer is benoemd (paragraaf 3.4). In paragraaf 3.5 worden de risicoregelingen toegelicht.

Het overzicht van de maatregelen die door het Ministerie van Financiën zijn genomen bij het bestrijden van de kredietcrisis en de Europese schuldencrisis staat opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

3.2 Samenvatting Nationale Schuld

De Nationale Schuld was aan het eind van 2016 € 363 miljard. Dit is € 31 miljard lager dan opgenomen in de begroting. De belangrijkste oorzaken zijn de sterk verbeterde kassaldi in 2015 en 2016, vooral als gevolg van meevallers bij de belastinginkomsten en de verkoop van aandelen ABN AMRO.

Kerncijfers ontwerpbegroting en realisaties 2016 (in € mld.)

	Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
EMU-schuld	434	466	– 32
Staatsschuld	363	394	– 31
Schuldverhouding met ABN AMRO	– 0,8	– 0,8	0
Interne schuldverhouding	– 12,4	– 20,4	8,0
Rentelasten relevant voor het EMU-saldo
Rentelasten vaste en vlottende schuld (art. 11)	7,4	7,9	– 0,5
Rentelasten interne schuldverhouding (art. 12)	– 0,1	– 0,1	0,0
Totaal rentelasten art. 11 en 12	7,2	7,8	– 0,6
Niet relevant voor het EMU-saldo
Rentelasten derivaten	– 1,1	– 1,6	0,5
Voortijdige beëindiging derivaten	– 5,4	0	– 5,4
Voortijdige beëindiging schuld	0,3	0	0,3

De voor het EMU-saldo relevante rentelasten voor de financiering van de staatsschuld zijn uitgekomen op € 7,2 miljard. De rentelasten zijn de gesaldeerde rentelasten en rentebaten op de vaste en de vlottende schuld (artikel 11) en de rentelasten op de interne schuldverhouding (artikel 12). Dit is € 0,6 miljard lager dan in de begroting 2016 werd geraamd. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat de Staat op de uitgegeven leningen lagere rentetarieven heeft betaald dan de tarieven waarmee in de begroting rekening werd gehouden en dat minder schuld is uitgegeven vanwege een lagere financieringsbehoefte.

De Nederlandse Staat heeft eind 2016 nog een vordering op ABN AMRO van € 0,8 miljard. De rente die op deze vordering van ABN AMRO is ontvangen is meegeteld in de rentelasten van artikel 11. Zonder deze ontvangsten zouden de rentekosten uit zijn gekomen op € 7,3 miljard.

In 2015 was reeds begonnen met het voortijdig beëindigen van langlopende receiverswaps. In 2016 is hiermee verder gegaan. Deze voortijdige beëindigingen hebben plaats gevonden om de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille te verhogen, hetgeen in lijn is met de uitgangspunten van het nieuwe renterisicokader 2016–20194. Dit heeft geleid tot eenmalige, staatsschuldverlagende ontvangsten van in totaal € 5,4 miljard. Op receiverswaps die de Staat in het verleden heeft afgesloten ontvangt de Staat een vaste rente en betaalt hij een variabele rente. Doordat rentes sterk gedaald zijn, hebben receiverswaps een relatief hoge marktwaarde. Door de langlopende receiverswaps voortijdig te beëindigen, ontvangt de Staat de marktwaarde die de swap op dat moment heeft. Deze marktwaarde is de contant gemaakte waarde van alle toekomstige renteontvangsten en -betalingen die nu in één keer worden ontvangen. Dit houdt in dat er lagere toekomstige rentebaten zijn. In bovenstaande is te zien dat de rentebaten op derivaten met € 0,5 miljard zijn gedaald. Het voortijdig beëindigen van derivaten is de belangrijkste reden hiervoor.

De € 0,3 miljard uitgaven bij een voortijdige beëindiging van de schuld zijn het gevolg van het vervroegd aflossen van leningen. Er is voor een bedrag van € 11,4 miljard aan leningen vervroegd afgelost. Dit betreft voor € 7,9 miljard leningen die anders in 2017 of 2018 afgelost zouden moeten worden. De resterende € 3,5 miljard betreft vroegtijdig in 2016 afgeloste leningen. Het vervroegd inkopen is een manier om de aflossingen beter over de tijd te spreiden, wat gunstig is voor het financieringsbeleid en het cash management.

Er bestaat een schuldverhouding tussen de Staat en de publieke instellingen die deelnemen aan het schatkistbankieren. Het schatkistbankieren kent een aantal groepen deelnemers. Voor de groepen gelden verschillende voorwaarden en rentetarieven. In 2016 is gestart met een initiatief om de rentes te harmoniseren tussen verschillende deelnemers5. Ook verschilt het per groep of de deelnemers verplicht schatkistbankieren of dat zij daar vrijwillig voor kunnen kiezen. De volgende groepen doen mee aan schatkistbankieren: ministeries, de sociale fondsen, agentschappen, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s), decentrale overheden en een aantal derden.

Deelnemers hebben vorderingen (bij rekening-couranttegoeden en deposito’s) en schulden bij de Staat (bij leningen en roodstand op de rekening-courant). Het saldo van de vorderingen en schulden wordt de interne schuldverhouding genoemd. De interne schuldverhouding is ultimo 2016 € 12,4 miljard negatief. Dit houdt in dat de deelnemers aan het schatkistbankieren per saldo een schuld hebben bij de Staat.

Deze netto schuld wordt veroorzaakt doordat er leningen zijn verstrekt aan de deelnemers van schatkistbankieren (€ 11,4 miljard) en doordat het saldo van alle rekeningen-courant van de deelnemers samen ook negatief is (€ 2,4 miljard negatief). Tegenover deze leningen en (per saldo) roodstand staat een vordering van de deelnemers op de Staat vanwege de bij de schatkist gestalde deposito’s (€ 1,4 miljard positief).

De interne schuldverhouding is lager uitgevallen dan in de begroting werd geraamd. Dit komt voornamelijk doordat de roodstand van de sociale fondsen sneller afneemt dan geraamd. Eind 2016 stonden de sociale fondsen gezamenlijk € 17,6 miljard rood op hun rekeningen-courant bij de schatkist. Eind 2015 was dit nog € 23,4 miljard.

Desondanks is de interne schuldverhouding nog negatief en zijn de daarbij horende rentekosten (artikel 12) € 0,1 miljard negatief. Er is per saldo sprake van rentebaten. De deelnemers aan het schatkistbankieren betalen netto meer rente aan de Staat (op leningen en rekening-courantkredieten) dan dat zij van de Staat ontvangen (op rekening-couranttegoeden en deposito’s).

Opbouw en dekking financieringsbehoefte

De financieringsbehoefte bedroeg in 2016 € 65,1 miljard en bestond voornamelijk uit leningen die moesten worden afgelost. Deze aflossingen waren de obligaties die gedurende het jaar afliepen en uit de omvang van de geldmarkt eind 2015. Leningen op de geldmarkt lopen per definitie korter dan een jaar en worden dus allemaal afgelost in het volgende jaar. Het kassaldo van het Rijk was positief en droeg voor € 5,8 miljard bij aan de verlaging van de financieringsbehoefte.

De financieringsbehoefte is gedekt met de uitgifte van nieuwe langlopende leningen op de kapitaalmarkt en nieuwe kortlopende leningen op de geldmarkt. In 2016 is ondanks de lagere rentestanden het onderpand in contanten afgenomen dankzij de afname van de omvang van de swapportefeuille. Per saldo is de hoeveelheid onderpand het afgelopen jaar met € 3,6 miljard afgenomen.

De volgende tabel laat zien dat een deel van de financieringsbehoefte gedekt kon worden doordat het onderpand in contanten eind 2016 € 15,8 miljard bedroeg. Het betreft kasgeld dat banken bij de Staat plaatsen wanneer swapcontracten een positieve marktwaarde hebben voor de Staat. Hiermee wordt het kredietrisico, het risico dat de tegenpartij niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, ondervangen. Onderpand in contanten is daarmee een vorm van financiering voor de Staat. De omvang van het onderpand is afhankelijk van de marktwaarde van de swapcontracten.

De resterende afname van € 1,0 miljard komt voort uit de zogeheten mutatie van overige banksaldi. Het betreft het saldo dat op 31 december nog uitstaat op bankrekeningen van het Rijk.

Opbouw en dekking van de financieringsbehoefte van het Rijk in 2016, inclusief de geldmarkt (in € mld.)1

	Realisatie
Financieringsbehoefte
Aflossingen kapitaalmarkt	36,3
Geldmarkt ultimo 2015	15,2
Onderpand in contanten ultimo 2015	19,4
Kasoverschot Rijk 2016	– 5,8
Totaal	65,1
Dekking door
Kapitaalmarktuitgifte2	31,0
Geldmarkt ultimo 2016	19,3
Mutatie overige banksaldi	– 1,0
Onderpand in contanten ultimo 2016	15,8
Totaal	65,1

3.3 Verantwoording beleidsprioriteiten

Realisatie beleidsprioriteiten begroting

1.	Houdbare overheidsfinanciën
	Hoofddoelstelling	Het terugdringen van het overheidstekort en de overheidsschuld.
	Prestaties in 2016	Zowel het tekort als de schuld zijn in 2016 verbeterd.
2.	Investeringsagenda
	Hoofddoelstelling	–	betere interactie met de belastingbetaler en
		–	informatiegestuurd toezicht en inning.
	Prestaties in 2016	De doelstelling is op onderdelen gerealiseerd:
		–	interactie:
			°	portaal MijnBelastingdienst is beschikbaar gekomen en
			°	pilots zijn nog in ontwikkeling voor een directe betaalmogelijkheid via internet, eenvoudige betalingsregelingen en het aanbieden van schuldenoverzichten.
		–	informatiegestuurd toezicht en inning:
			°	implementatie risicomodel IH niet-winst;
			°	uitvoering pilot early warning system;
			°	uitvoering pilot risicomodel omzetbelasting en
			°	implementatie dynamisch monitoren op verhaalsmogelijkheden bij belastingschuldigen.
3.	Fiscale voornemens
	Hoofddoelstelling	Het inzetten op een evenwichtige verbetering van de koopkracht, het tegengaan van belastingontwijking en het verminderen van de complexiteit en het verbeteren van de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving.
	Prestaties in 2016	In 2016 is een omvangrijk pakket opgenomen in het Belastingplan 2017 waarmee met name wordt beoogd de uitvoerbaarheid van de wet- en regelgeving te verbeteren en de complexiteit ervan te verminderen. Verder is gedurende het Nederlandse voorzitterschap een Europese richtlijn tegen belastingontwijking, de Anti Tax Avoidance Directive (ATAD) aangenomen.
4.	Vorming kapitaalmarktunie
	Hoofddoelstelling	Verdere versterking, verdieping en verbreding van de financieringsmogelijkheden voor de reële economie door verdere integratie van kapitaalmarkten in de verschillende lidstaten van de EU.
	Prestaties in 2016	•	in de eerste helft van 2016 is een raadsakkoord bereikt over de herziening van de prospectusrichtlijn. Ook het Europees Parlement (EP) heeft in 2016 haar positie op dit dossier bepaald, waarna de trilogen eind 2016 zijn afgerond;
		•	het EP heeft eind 2016 over de voorstellen voor securitisaties haar positie bepaald. De trilogen zijn begin dit jaar van start gegaan, nadat de Raad eind 2015 al een akkoord bereikt had;
		•	de Raad heeft eind 2016 een akkoord bereikt over voorstellen voor de herziening van de EuVECA (European VEnture CApital fund regulation)- en EuSEF (European Social Entrepeneurship) -verordeningen. Wanneer het EP over deze herzieningen zijn positie heeft bepaald kunnen de trilogen van start gaan en
		•	de Europese Commissie heeft eind 2016 een voorstel gepubliceerd tot invoering van een Europees kader voor herstel en afwikkeling van centrale tegenpartijen (Central CounterParties, CCPs). De Raad en het EP zullen hierover nog een positie moeten bepalen.
5.	Financieel beheer en verkoop van de financiële deelnemingen
	Hoofddoelstelling	Substantiële reductie van de belangen in de financiële sector waarbij gestreefd wordt naar het volledig terugverdienen van de publieke middelen.
	Prestaties in 2016	•	vervolgplaatsing ABN AMRO heeft plaatsgevonden;
		•	a.s.r. is beursgenoteerd;
		•	Propertize is verkocht aan Lone Star Funds/J.P. Morgan securities en
		•	de toekomstplannen voor SNS Bank zijn bekend gemaakt.
6.	Effectieve Europese economische beleidscoördinatie
	Hoofddoelstelling	Actieve inzet voor versterking van de Europese economische beleidscoördinatie
	Prestaties in 2016	Mede dankzij de rol van Nederland als voorzitter van de Raad is er op belangrijke financiële dossiers vooruitgang geboekt.
7.	Implementatie nieuw beleid risicomangement staatsschuld
	Hoofddoelstelling	Inwerkingstellen van het nieuwe risicokader voor de uitvoering van de schuldfinanciering.
	Prestaties in 2016	Het nieuwe risicobeleid is in 2016 succesvol geïmplementeerd.

1. Houdbare overheidsfinanciën

Over heel 2016 bedroeg de economische groei 2,2%, terwijl de economie in 2015 met 2,0% groeide. Het EMU-saldo is in 2016 uitgekomen op een overschot van 0,4% van het bbp. Daarmee is 2016 het eerste jaar sinds 2008 dat het EMU-saldo een overschot laat zien. In de Miljoenennota 2016 werd nog rekening gehouden met een EMU-tekort van 1,5% bbp. Het EMU-saldo is dus in een relatief korte tijd fors verbeterd. Over heel 2015 was er immers nog sprake van een tekort van 2,1% bbp. De verbetering van de overheidsfinanciën is niet alleen zichtbaar in het EMU-saldo, maar ook in de EMU-schuld. De schuld bedroeg eind 2016 62,3% van het bbp. Dit is een flinke daling ten opzichte van eind 2015, toen de schuld nog 65,2% van het bbp was. Ook in nominale termen wordt de daling van de EMU-schuld die in 2015 begon voortgezet; de schuld was eind 2016 € 434 miljard.

Het Regeerakkoord van het kabinet kent drie pijlers, waaronder het op orde brengen van de overheidsfinanciën. De overheidsfinanciën hebben zich ook in 2016 gunstiger ontwikkeld dan bij de start van het kabinet werd verwacht. De overheidsschuld is hard op weg naar de Europese begrotingsgrens van 60% van het bbp. Het overheidstekort is sterk verbeterd en in 2016 omgeslagen in een overschot. Ook het structurele EMU-saldo is sterk verbeterd, waardoor de overheidsfinanciën ook op de lange termijn weer houdbaar zijn.

In 2016 is in het kader van de Studiegroep Begrotingsruimte ook een beleidsdoorlichting uitgevoerd naar het begrotingsbeleid. Deze beleidsdoorlichting is gepubliceerd als bijlage bij het vijftiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte6.

Beleidsmatige conclusie

Het jaar 2016 is het laatste jaar waarvoor het kabinet Rutte-Asscher het jaarverslag afrondt. Net als in eerdere jaren is ook in 2016 het uitgavenkader gehandhaafd. Zowel het begrotingstekort als de schuld hebben in 2016 een verbetering laten zien.

2. Investeringsagenda

De Investeringsagenda (IA) waarmee de Belastingdienst in mei 2015 is gestart moet leiden tot een dienst die op termijn beter kan presteren, goedkoper wordt en meer in control is. In de Investeringsagenda worden de volgende verandergebieden onderscheiden:

• 1. interactie met burgers en bedrijven;

• 2. informatiegestuurd toezicht en inning;

• 3. ontwikkeling Data & Analytics;

• 4. sturing, verantwoording en effectmeting en

• 5. ondersteuning door informatievoorziening.

De verandergebieden 1 en 2 voert de Belastingdienst uit binnen de kaders van zijn handhavingstrategie. De verandergebieden 3 tot en met 5 zijn randvoorwaardelijk en ondersteunend aan de twee eerste verandergebieden.

De noodzaak om te komen tot een verbetering in de productiviteit was en is evident. In de loop van 2015 en 2016 is een aantal projecten gestart.

De Investeringsagenda loopt nog enige jaren. Het is belangrijk dat de aandacht nu uitgaat naar de implementatie. De Belastingdienst herijkt voor de zomer van 2017 het tijdpad, gekoppeld aan de middelen en doelen, om de Investeringsagenda stapsgewijs te implementeren. Daarbij zal de continuïteit van de processen leidend zijn. De continuïteit kon in 2016 worden geborgd, maar aan de implementatie van de Investeringsagenda is onvoldoende toegekomen.

Aan de Tweede Kamer is bij brief van 27 januari 2017 (Kamerstuk II 2016–2017, 31 066, nr. 331) bericht dat doorgaan op de huidige weg er toe zou leiden dat de structureel beoogde effecten van de Investeringsagenda niet in het voorziene tempo gehaald worden. Daarom is een herijking van de Investeringsagenda aangekondigd voor de zomer van 2017. De herijking moet zorgen voor versnelling van de implementatie. De IA-projecten die nu in ontwikkeling zijn, worden verder uitgerold en afgerond. De Belastingdienst zorgt met deze herijking voor een haalbare aanpak met bijbehorend realistisch tijdpad. Voor de herijking zijn de doelen van de Belastingdienst het uitgangspunt en staat de continuïteit van de organisatie voorop. Het is van groot belang om de verandering in de organisatie te borgen.

De herijking wordt in actieve samenspraak met de werkvloer tot stand gebracht. Juist de medewerkers die dagelijks met de processen bezig zijn hebben zicht op de ruimte voor verbetering. Dit moet leiden tot procesoptimalisatie. De verandering slaagt niet zonder een gelijktijdige aanpassing van de topstructuur die voorziet in herstel van de verbinding met de werkvloer en in een gezonde balans voor fiscale, bedrijfseconomische en technologische afwegingen. Daarnaast is samenhangende informatie nodig over budget, prestaties en de inzet van personeel en ondersteunende middelen. Deze nu vaak ontbrekende managementinformatie moet beschikbaar komen in het kader van een sterke verbetering van de huidige planning- en controlcyclus.

Vrijgegeven budget

In totaal heeft de Belastingdienst in 2016 voor € 246,7 miljoen aan middelen voor de Investeringsagenda ontvangen, waarvan € 185 miljoen voor Switch (apparaat, premies, RVU) en € 61,7 miljoen voor projecten. Van de in 2016 op de «Aanvullende post» beschikbare middelen voor de Investeringsagenda is € 63 miljoen niet uitgeput.

Prestaties

Er waren in 2016 41 Investeringsagendaprojecten in uitvoering voor de realisatie van de doelen beter, goedkoper en meer in control. In het afgelopen jaar zijn het programmamanagement en de projectbeheersing van de Investeringsagenda intern ingericht. De doelstellingen zijn vastgesteld en de rapportagecyclus van de projecten en het portfolio is opgezet. Hierdoor is inzicht en overzicht ontstaan in de voortgang. Geconstateerd is dat het huidige portfolio van 41 projecten nog onvoldoende is om de doelen in het geplande tempo te realiseren. Er wordt gewerkt aan een gevalideerde methodiek voor het schatten en monitoren van de baten.

Voordat de generieke vertrekregeling met de bonden overeengekomen werd was sprake van een verwachte uitstroom Investeringsagenda van in totaal 4.800 fte. De uiteindelijke uitstroom – gebaseerd op de generieke overeengekomen vertrekregeling – bedraagt circa 5.100 fte, de FIOD en de douane inbegrepen. De medewerkers stromen echter sneller uit dan met het werkbedrijf Switch gepland was. Daarnaast verdwijnen als gevolg van de vertrekregeling er deels andere medewerkers dan wier werk verdwijnt. Er is dus sprake van een mismatch in zowel tijd als functie.

Realisatie beleidsprioriteiten begroting

Toegespitst op de in de begroting 2016 benoemde beleidsprioriteiten voor de Investeringsagenda kunnen de prestaties als volgt worden toegelicht.

Beleidsmatige conclusie

In 2016 is veel aandacht besteed aan het intern inrichten van het programmamanagement en de projectbeheersing. Een van de resultaten daarvan is centraal zicht op de projecten in het portfolio. Belangrijke stap was vervolgens de aan de Tweede Kamer toegezegde opzet voor de voortgangsrapportage. De hoofddoelstellingen Beter, Goedkoper en Meer in control en het overzicht van mensen en middelen vormen hierin de rode draad. In augustus 2016 zijn de doelen van de Investeringsagenda vastgesteld door de Raad van Bestuur van de Belastingdienst. Eind 2016 werd duidelijk dat de voortgang onvoldoende is om de doelen op tijd te realiseren. Deze risico’s zijn mede ontstaan door de grote animo voor de vertrekregeling. Aan de Tweede Kamer is vervolgens begin 2017 toegezegd de Investeringsagenda te herijken. De herijking moet zorgen voor een overkoepelende aanpak, met bijzondere aandacht voor de versnelling van de implementatie van IA-initiatieven binnen de organisatie. Gepland is de herijking vóór het zomerreces (7 juli 2017) aan de Tweede Kamer aan te bieden.

3. Fiscale voornemens

Ten aanzien van de fiscaliteit had het kabinet voor 2016 drie doelstellingen. Allereerst wilde het kabinet zich blijven inzetten voor een evenwichtige verbetering van de koopkracht. Verder was het tegengaan van belastingontwijking voor het kabinet een belangrijk thema. Tot slot wilde het kabinet de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar maken. Met de vereenvoudiging werd met name ingezet op een vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven en een vermindering van de uitvoeringskosten van de Belastingdienst. In het pakket Belastingplan 2017 zijn diverse vereenvoudigingmaatregelen opgenomen die tot een daling van de uitvoeringskosten hebben geleid. Naast de wetsvoorstellen in het pakket Belastingplan 2017 zijn ook het wetsvoorstel Wet uitwisseling inlichtingen over rulings en het wetsvoorstel Wet uitwerking Autobrief II in 2016 behandeld. Daarnaast zijn op Prinsjesdag 2016 de voortgangsrapportage «Heffing box 3 op basis van werkelijk rendement» en een brief over het vestigingsklimaat naar de Kamer verstuurd. De internationale fiscale agenda heeft onder meer in het teken gestaan van verplichtingen in het kader van samenwerking binnen de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Zo was Nederland het eerste half jaar van 2016 voorzitter van de Raad van Ministers van de Europese Unie (het voorzitterschap). Ook is in 2016 verder gewerkt aan de resultaten van het Base Erosion Profit Shifting (BEPS)-project en de totstandkoming en implementatie van de Anti Tax Avoidance Directive (ATAD).

Beleidsmatige conclusie

De fiscale voornemens voor 2016 zijn merendeels gerealiseerd. Er zijn in het Belastingplan 2017 maatregelen getroffen die hebben bijgedragen aan een evenwichtige verbetering van de koopkracht. Verder zijn er praktische vereenvoudigingen van het belastingstelsel gerealiseerd. Het kabinet heeft in het pakket Belastingplan 2017 ook stappen gezet om belastingontwijking tegen te gaan. Het kabinet neemt hiervoor onder andere maatregelen met betrekking tot arbitrage tussen box 2 en box 3. Het wetsvoorstel Wet uitfasering pensioen in eigen beheer en overige pensioenmaatregelen is, nadat het in 2016 in de Eerste Kamer was aangehouden, in maart 2017 aangenomen. Het wetsvoorstel Wet fiscale maatregelen rijksmonumenten en scholing is in 2016 door de Tweede Kamer aangehouden.

4. Vormgeving kapitaalmarktunie

Het streven om te komen tot een verdere integratie van de Europese kapitaalmarkten is door de Europese Commissie begin 2015 middels het groenboek voor de kapitaalmarktunie gelanceerd. Het groenboek voor de kapitaalmarktunie is eind 2015 opgevolgd middels het actieplan Kapitaalmarktunie. Voltooiing van de kapitaalmarktunie moet leiden tot een verdere versterking, verdieping en verbreding van de financieringsmogelijkheden voor de reële economie. In 2016 is verder gewerkt aan de totstandkoming van de kapitaalmarktunie door het uitwerken van de voorgestelde acties uit het actieplan Kapitaalmarktunie onder het Nederlands raadsvoorzitterschap. Dit is voorspoedig verlopen daar de voorgenomen doelen behaald zijn.

Zo is in de eerste helft van 2016 een raadsakkoord bereikt over de herziening van de prospectusrichtlijn. Ook het Europees Parlement (EP) heeft in 2016 haar positie op dit dossier bepaald, waarna de trilogen tussen de Raad en het Europees Parlement eind 2016 zijn afgerond. Ten tweede heeft het EP eind 2016 over de voorstellen voor securitisaties haar positie bepaald. De trilogen zijn begin dit jaar van start gegaan, nadat de Raad eind 2015 al een akkoord bereikt had. Voorts heeft de Raad eind 2016 een akkoord bereikt over voorstellen voor de herziening van de Europese durfkapitaal- en socialeondernemerschapsfondsenverordeningen. Wanneer het EP over deze herzieningen zijn positie heeft bepaald kunnen de trilogen van start gaan. Als laatste heeft de Europese Commissie eind 2016 een voorstel gepubliceerd tot invoering van een Europees kader voor herstel en afwikkeling van centrale tegenpartijen (CCPs). De Raad en het EP zullen hierover nog een positie moeten bepalen.

Daarnaast zijn ook op niet-wetgevende terreinen stappen gezet in het kader van de korte- en middellangetermijnagenda onder de kapitaalmarktunie. Wat betreft het verbeteren van kredietinformatie heeft Nederland in 2016 actief geparticipeerd in de uitwisseling van good practices. Daarnaast heeft Nederland gereageerd op het groenboek over financiële retaildiensten en de consultaties aangaande beleggingsinstellingen, gedekte obligaties en het faillissementsrecht. Ook heeft de Europese Commissie een mogelijkheid tot technische bijstand van lidstaten met kleinere kapitaalmarkten in 2016 nader uitgewerkt. Tot slot heeft de Europese Commissie in 2016 op meerdere terreinen workshops georganiseerd, waaronder toegang van financiering voor het MKB en crowdfunding.

Beleidsmatige conclusie

Met de ontwikkelingen op het gebied van de herziening van de prospectusrichtlijn, securitisatie, EuVECA en EuSEF en CCP’s zijn er in 2016 duidelijke stappen gezet ten aanzien van de belangrijkste wetgevende voorstellen op de korte termijn onder de agenda van de totstandkoming van een kapitaalmarktunie. In 2016 zijn de kortetermijnacties verder uitgewerkt en zijn ook stappen gezet op het gebied van de middellangetermijnacties. Hiermee ligt de uitvoering van de agenda van de totstandkoming van een kapitaalmarktunie in 2019 op koers. De voortgang van de totstandkoming van een kapitaalmarktunie zal in 2017 worden getoetst bij het uitkomen van de mid-term review van de kapitaalmarktunie van de Europese Commissie. Ter voorbereiding hierop loopt sinds 20 januari jl. een consultatie van de Europese Commissie waarbij nadere input gevraagd wordt voor de oorspronkelijke middellange- en langetermijnvoorstellen. Nederland zal zich in de verschillende lopende trajecten onder de noemer van de kapitaalmarktunie blijven inspannen voor het verbeteren van toegang tot financiering, het vergroten van de beschikbaarheid van kapitaal en het vergroten van de efficiëntie van markten.

5. Financieel beheer en verkoop financiële deelnemingen

Het beleid is gericht op een afgewogen, zakelijk verantwoorde exit uit ASR, ABN AMRO, het voormalige SNS REAAL en op de ondernemingsstrategie die deze exit mogelijk moet maken. De stichting NL Financial Investments (NLFI) adviseert de Minister van Financiën over de te volgen exitstrategie.

In 2015 is een eerste plaatsing van 23% van de certificaten van ABN AMRO genoteerd aan de Euronext Amsterdam. Op 17 november 2016 heeft de Staat in een vervolgplaatsing ongeveer 7% van de certificaten van ABN AMRO verkocht met een totale opbrengst van € 1.326 miljoen. Het aandelenbelang van de Staat in ABN AMRO komt daarmee uit op circa 70%. Ook a.s.r. is naar de beurs gebracht: vanaf 10 juni 2016 zijn de eerste aandelen van a.s.r. genoteerd aan de Euronext Amsterdam. De totale omvang van deze eerste plaatsing is 36,3% van de aandelen, met een totale opbrengst van de beursgang van circa € 1.065 miljoen.

Op 1 juli 2016 is een brief gestuurd aan de Tweede Kamer met betrekking tot de toekomst van SNS Bank7. Hierin staat dat SNS Bank meer tijd nodig heeft om een sterke positie binnen het Nederlandse bankenlandschap te verwerven en om zich strategisch te positioneren in Nederland. Zodra SNS Bank voldoende gereed is – naar verwachting in twee tot drie jaren – zullen de opties voor toekomstige eigendomsstructuren verder worden uitgewerkt. Wel is in 2016 Propertize, de voormalige vastgoedtak van SNS, verkocht. Op 28 juni 2016 is Propertize officieel verkocht aan het consortium Lone Star Funds/J.P. Morgan Securties Plc voor een koopprijs van € 895,3 miljoen, waarna op 27 september de aandelen zijn overgedragen.

Beleidsmatige conclusie

Met de vervolgplaatsing van certificaten ABN AMRO, de beursgang van a.s.r., de verkoop van Propertize en het bekendmaken van de toekomstplannen voor SNS Bank heeft de Minister van Financiën invulling gegeven aan de doelstelling van een afgewogen en zakelijk verantwoorde exit uit de tijdelijke deelnemingen in de financiële instellingen.

6. Effectieve Europese economische beleidscoördinatie

De eerste helft van 2016 was Nederland voorzitter van de Raad van de Europese Unie. De agenda van Nederland in de Ecofin (Economic and Financial affairs council) was gericht op het verbeteren van de omstandigheden voor structurele economische groei en welvaart in de unie en een schokbestendige eurozone. In de Ecofinraad hebben de lidstaten ingestemd met het compromisvoorstel van het Nederlandse voorzitterschap voor de richtlijn van anti-belastingontwijking (Anti Tax Avoidance Directive, ATAD). Ook is onder meer een akkoord bereikt over country by country reporting tussen belastingdiensten. Voor wat betreft de bankenunie is een roadmap overeengekomen die de stappen vastlegt om te komen tot de vervolmaking van de bankenunie, waarin is opgenomen dat er eerst risicoreducerende maatregelen zullen worden genomen alvorens over te gaan tot verdere risicodeling. Deze roadmap geeft het commitment van de lidstaten weer om het proces ten aanzien van de vervolmaking van de bankenunie tot een goed einde te brengen. Ten behoeve van het verbeteren van de EU-begrotingssystematiek is onder het Nederlands voorzitterschap onder meer een akkoord bereikt over de uitvoeringsverordening bij het Eigenmiddelenbesluit (de zogenaamde Making Available Regulation). Hiernaast is er ook goede voortgang gemaakt op het gebied van de kapitaalmarktunie (zoals een raadsakkoord over de Prospectusverordening) en is gedurende het Europees Semester het accent gelegd op de implementatie van landenspecifieke aanbevelingen door discussies hierover te agenderen in meerdere vakraden, waarbij is besloten om op meer reguliere basis de implementatie van hervormingen te bespreken. Tot slot heeft ook de actualiteit zijn weerslag gekregen in de Ecofin: in februari is naar aanleiding van de terroristische aanslagen in Parijs het actieplan tegen financiering van terrorisme overeengekomen. De Commissie heeft een actieplan opgesteld dat heeft geleid tot het op korte termijn oprichten van een platform voor het delen van nationale bevriezingslijsten en tot het besluit van de ECB (Europese Centrale Bank) om vanaf eind 2018 te stoppen met het produceren van 500 eurobiljetten. Naar aanleiding van de publicatie van de Panama papers hebben alle lidstaten aangegeven in te kunnen stemmen met het voorstel om de gegevens over de uiteindelijk belanghebbende (UBO, Ultimate Benificial Owner) tussen autoriteiten automatisch uit te wisselen.

Op aandringen van onder andere Nederland, vormen de aanbevelingen van de Europese Commissie in het kader van het Europees Semester voor de eurozone als geheel nu het startsein van economische beleidscoördinatie. De uitdagingen voor de eurozone kunnen zodoende beter worden vertaald naar landenspecifieke aanbevelingen, die in het voorjaar worden geformuleerd. Daarnaast is er onder het Nederlandse EU-voorzitterschap tijdens de Ecofin een discussie gevoerd over de implementatie van landenspecifieke aanbevelingen. Dit sluit aan bij de ambitie van het kabinet en kan helpen om de peer pressure op achterblijvende lidstaten te vergroten. De Eurogroep heeft in 2016 opnieuw verschillende thematische discussies gevoerd over hervormingsterreinen waar voor de eurozone uitdagingen liggen. Politieke discussies over belangrijke hervormingsterreinen dragen bij aan een brede overeenstemming over de belangrijkste uitdagingen voor de eurozone, faciliteren het uitwisselen van beleidservaringen en vergroten het ownership bij lidstaten. Nederland mengt zich actief in deze discussies. In 2016 is onder meer gesproken over de houdbaarheid van pensioenstelsels en zorgstelsels, het verbeteren van insolventieraamwerken en de kwaliteit van overheidsfinanciën. Ook heeft Nederland tijdens de informele Ecofinraad een bespreking over versimpeling van het SGP (Stability and Growth Pact) geagendeerd. Dit heeft er mede toe geleid dat de uitgavenregel een grotere rol krijgt in de correctieve arm en in de preventieve arm de uitgavenregel en het structurele saldo consistenter met elkaar worden gemaakt.

Beleidsmatige conclusie

Nederland heeft zich actief ingezet voor versterking van de Europese economische beleidscoördinatie. Mede dankzij de rol van Nederland als voorzitter van de Raad is er op belangrijke financiële dossiers vooruitgang geboekt.

7. Implementatie nieuw beleid risicomanagement staatsschuld

In 2015 is het nieuwe risicokader voor de financiering van de staatsschuld voor de jaren 2016–2019 opgesteld en aan de Tweede Kamer gepresenteerd. Bij het opstellen van het risicobeleid wordt een afweging gemaakt tussen risico en kosten. Voor het beheersen van de risico’s op korte en lange termijn zijn daarbij voor de jaren 2016–2019 twee nieuwe maatstaven geïntroduceerd, de gemiddelde looptijd en het RenteRisicoBedrag8 (RRB). Dit laatste is de schuld waarover de rente binnen een jaar vastgesteld moet worden en het (netto) bedrag aan lopende renteswaps waarover de rente de eerstvolgende 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld.

Voor deze maatstaven zijn ook doelstellingen gedefinieerd. De doelstelling voor de gemiddelde looptijd van de schuld (inclusief derivaten) was om deze te verlengen tot 5,5 jaar aan het einde van 2016 en tot 6,4 jaar eind 2019. Het RRB dient in de periode 2016 tot en met 2019 onder 18% van de staatsschuld te blijven. Het RRB is gemaximeerd op een waarde die realistisch is gezien de omvang en samenstelling van de schuld en die past bij een nagestreefde looptijd van de schuldportefeuille van 6,4 jaar. In 2016 is dit nieuwe beleid geïmplementeerd en bij de uitvoering van de schuldfinanciering wordt op beide nieuwe maatstaven gestuurd. In dit jaarverslag zal daarover voor de eerste keer verantwoording worden afgelegd. De gemiddelde looptijd van de staatsschuld bedraagt eind 2016 5,6 jaar. Het RRB is over 2016 uitgekomen op 15,3%.

Beleidsmatige conclusie

Het nieuwe risicobeleid is in 2016 succesvol geïmplementeerd.

3.4 Realisatie beleidsdoorlichtingen

Realisatie beleidsdoorlichtingen

		Realisatie								Wanneer gepland	Geheel artikel?	Behandeling in Tweede Kamer
Beleidsartikel		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
1.	Belastingen	v link								2010	Ja	Technische briefing, besproken in het AO op 15 juni 2011.
1.	Belastingen/Dienstverlening						v link			2015	Nee	Technische briefing, besproken in het AO op 1 juni 2016.
1.	Belastingen/Toeslagen							v link		2016	Nee	De beleidsdoorlichting van artikel 1 (onderdeel Uitvoering toeslagen) en de vragen/antwoorden over de beleidsdoorlichting worden geagendeerd voor een (verzamel AO, besluitenlijst Financiën 1 februari 2017).
1.	Belastingen/Toezicht en opsporing en massale processen									2017	Nee	N.v.t.
2.	Financiële Markten		v							2011	Ja	Kamerstukken II 2010–2011, 32 013, nr. 16.
3.	Financieringsactiviteiten publiek-private sector				v			v link		2016	Nee	Schriftelijke vragen ingediend op 14 december 2016 (http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/fin/documenten-en-publicaties/ kamerstukken/2013/03/01/bijlage-ibo-staatsdeelnemingen.html).
4.	Internationale financiële betrekkingen	v						v link		2016	Ja	Betrokken bij overleg (in AO/wetgevingsoverleg/ notaoverleg).
5.	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen/exportkredietgaranties					v link				2014	Nee	Schriftelijk overleg of schriftelijke vragen met antwoorden voor kennisgeving aangenomen.
5.	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen/exportkredietgaranties							v link		2016	Ja	Nog in behandeling. Feitelijke vragen ingediend 1 december 2016 (Kamerstukken II 2016–2017, 31 935, nr. 312).
6.	Btw-compensatiefonds	v						v link		2016	Ja	Voor kennisgeving aangenomen.
7.	Beheer materiële activa	v			v					2013		Kamerstukken II 2013–2014, 31 935, nr. 12.
8.	Overig
	Financieel en economisch beleid van de overheid	v								2010		Kamerstukken II 2009–2010, 31 123, nr. 52, bijlage 59 692.
	Projectdirectie vastgoed		v							2011		Uitvoeringsprogramma compacte Rijksdienst.
11.	Financiering staatsschuld		v				v link			2015	Ja	Schriftelijk overleg of schriftelijke vragen met antwoorden voor kennisgeving aangenomen (http://rijksbegroting.nl/system/files/169/f4.pdf).
12.	Schatkistbankieren					v link				2014		Voor kennisgeving aangenomen (http://www.rijksbegroting.nl/system/files/18/fin-beidsdoorlichting-schatkistbankieren.pdf), Kamerstukken II 2014–2015, 31 935, nr. 13).

Toelichting

In de RPE (Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek) is vastgelegd dat al het beleid met een zekere regelmaat dient te worden geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. Dit kan bijvoorbeeld eens in de vier jaar en ten minste eens in de zeven jaar. Er moet volgens de RPE sprake zijn van een dekkende programmering van beleidsdoorlichtingen. De meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen voor Financiën wordt in de begroting opgenomen. In dit jaarverslag wordt over de realisatie hiervan teruggeblikt.

In 2016 waren er 5 beleidsdoorlichtingen gepland, alle vier zijn ook afgerond in 2016.

Meerjarenplanning beleidsdoorlichtingen: http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/2016/planning-beleidsdoorlichtingen/ix-financi%C3%ABn-en-nationale-schuld.

Artikel 1 Belastingen

In 2010 is het beleidsartikel voor het eerst doorgelicht, daarna zijn delen van het artikel doorgelicht. De RPE 2014 biedt de mogelijkheid delen van het beleidsartikel door te lichten. De Belastingdienst kent drie beleidsinstrumenten om zijn doelstelling te realiseren: dienstverlening, toezicht en opsporing en massale processen. Deze beleidsinstrumenten hebben elk hun eigen operationele doelstelling. In 2015 is de dienstverlening door de Belastingdienst doorgelicht. In 2016 is de uitvoering van de toeslagenregelingen doorgelicht. In 2017 worden de andere twee beleidsinstrumenten (toezicht en opsporing en massale processen) doorgelicht.

Artikel 1 Belastingen (2010)

Conclusies

De eerste conclusie van de doorlichting is dat de Belastingdienst zijn instrumenten heeft gekozen en vormgegeven op basis van theorieën en inzichten die in de wetenschappelijke literatuur als complianceverhogend worden aangemerkt. Dit laat onverlet dat een directe relatie tussen de verschillende ingezette instrumenten en de bereikte compliance in de praktijk moeilijk aantoonbaar is. Op basis van de beschikbare informatie kan niet worden vastgesteld in welke mate het beleid doelmatig en doeltreffend is.

Vervolgacties

In lijn met de rijksbrede wens om beleid in effecten zichtbaar te maken, wordt door de Belastingdienst bezien hoe de huidige input- en outputindicatoren kunnen worden aangevuld met outcome-indicatoren. Aan de fiscale kant staat het effect op de belastingopbrengsten centraal. Het streven is om een zo groot mogelijke zekerheid te krijgen over de juistheid en volledigheid van de belastingopbrengsten. Net als andere landen wil de Belastingdienst ervaring opdoen met het meten van het effect van ingezette instrumenten op deze aspecten. Daarnaast zal de Belastingdienst als regel bij de uitvoering van zijn taken vooraf bepalen welke effecten worden beoogd en hoe deze moeten worden gemeten, op het onderhouden en versterken van de compliance, en daarover ook verantwoorden.

Artikel 1 Belastingen/onderdeel Dienstverlening (2015)

Conclusies

De doorlichting richt zich op de effectiviteit en efficiency van kanalen en instrumenten van dienstverlening in de periode 2010–2014. Afgaande op de huidige normen in de begroting en de beschikbare gegevens hebben de dienstverleningskanalen telefoon, balie en website in de onderzoeksperiode in ieder geval adequaat en in de meeste gevallen goed gefunctioneerd, met uitzondering van de bereikbaarheid van de BelastingTelefoon. Op basis van het beschikbare materiaal kunnen echter geen concrete uitspraken worden gedaan over de effecten van dienstverlening op de compliance en belastingopbrengst, noch over de efficiency van de dienstverleningsinspanningen. In het rapport wordt geconstateerd dat de Belastingdienst steeds meer inzet op digitale dienstverlening (website, portalen, webcare, VoorIngevulde Aangifte (VIA), berichtenbox), maar dat het aantal telefoontjes dat bij de BelastingTelefoon binnenkomt nog niet sterk afneemt. Er is met andere woorden nog veel potentie voor kostenefficiency. De onderzoekers merken op dat de Belastingdienst ten behoeve van de dienstverlening nog maar nauwelijks gebruik maakt van de informatie die hij al in huis heeft over belastingplichtigen ten behoeve van gerichte dienstverlening. Verder wordt geadviseerd meer onderzoek te doen naar de klantbeleving van burgers en bedrijven.

Vervolgacties

In de kabinetsreactie wordt aangesloten bij de initiatieven uit de Brede agenda en de Investeringsagenda. Voor dienstverlening zijn dat de volgende:

• • er komt een webportaal waarin burgers en bedrijven alle zaken in één keer kunnen afhandelen. Dat betekent op termijn veel minder telefoontjes. Met de wet EBV (Elektronisch BerichtenVerkeer) wordt een start gemaakt met de overgang van communicatie per brief naar communicatie op digitale wijze;

• • in lijn met de aanbeveling van de Commissie de Jong wordt gewerkt aan een nieuw bekostigingsmodel. Daarmee kunnen kosten in relatie worden gebracht tot prestaties, waardoor inzicht ontstaat in de bijdrage van processen aan compliance en belastingopbrengst en in de mogelijke ruimte voor kostenefficiency en

• • om een sluitend stelsel van normen te krijgen, die een volledig en juist beeld schetsen van de prestaties van de Belastingdienst, wordt de algemene doelstelling van de Belastingdienst vertaald naar doelstellingen op strategisch, tactisch en operationeel niveau. De doelen worden vervolgens meetbaar gemaakt door het definiëren van kritische prestatie-indicatoren die worden opgenomen in de begroting.

Bij de Investeringsagenda zijn al besparingen ingeboekt als het gaat om het veranderen van de interactie met burger en bedrijf. Deze besparing wordt onder andere gevonden in de afbouw van capaciteit en de afname van het aantal telefoontjes dat de BelastingTelefoon in behandeling neemt. Naar de mening van het kabinet zal een extra 20% besparing onwenselijke gevolgen hebben voor de dienstverlening.

Artikel 1 Belastingen/onderdeel Toeslagen (2016)

Conclusies

Deze beleidsdoorlichting betreft de (doeltreffendheid en doelmatigheid van de) uitvoering van de toeslagenregelingen door de Belastingdienst/Toeslagen in de periode 2012–2015. Het oordeel over het functioneren van de instrumenten die de Belastingdienst tot zijn beschikking heeft (te weten: dienstverlening en communicatie, toezicht en fraudebestrijding en terugvordering) is neutraal tot positief. Wel wordt geconstateerd dat de huidige prestatie-indicatoren niet allemaal even informatief zijn over de beoogde doelen (te weten toekenningzekerheid voor de burger en rechtmatigheid toekenning toeslagen). Ook is de kwaliteit van de bestuurlijke informatie (over resultaten en kosten) nog niet op voldoende niveau. Daardoor kunnen over de effectiviteit geen harde uitspraken worden gedaan in de zin van causaliteit. Wel is het volgens de onderzoekers aannemelijk dat de geconstateerde verbeteringen op het terrein van toekenningzekerheid en rechtmatigheid het resultaat zijn van het beleid en de inspanningen van de dienst. In het rapport wordt een aantal aanbevelingen gedaan:

• • de indicatoren dienen nog eens te worden bezien op doelbereiking en meetbaarheid en invulling van de «witte vlekken»;

• • meer investeren in effectmeting, door het opzetten van een doorlopend evaluatieprogramma waarin periodiek wordt gemeten en op tijd nieuwe indicatoren worden ontwikkeld bij gewijzigd beleid;

• • periodiek aselecte steekproeven doen om een beter beeld te krijgen van het «nalevingtekort» (i.c. ten onrechte toeslagen aanvragen).

Vervolgacties

De aanbeveling om aselecte steekproeven uit te voeren, wordt onderschreven. Ook de aanbeveling om meer inzicht te verkrijgen in de doeltreffendheid van de handhaving wordt onderschreven. Waar mogelijk zal bij nieuwe initiatieven worden gewerkt met een nulmeting of een controlegroep. Belastingdienst/Toeslagen bouwt daarnaast verder aan een set indicatoren om de effectiviteit van het handhavingsbeleid beter te kunnen meten. Verder zal de Belastingdienst een tweetal nieuwe beleidsopties uitwerken, gericht op verdere verhoging van effectiviteit en efficiency:

• • de burger machtigt de Belastingdienst/Toeslagen om lopende het toeslagjaar wijzigingen door te voeren op grond van beschikbare contra-informatie en

• • de betaling van de toeslag vindt maandelijks plaats achteraf in plaats van vooraf.

De in het kader van de 20%-besparingsvariant genoemde opties neemt het kabinet niet over omdat ze contrair zijn aan de lopende initiatieven van de Belastingdienst op het gebied van dienstverlening.

Artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

In 2016 heeft de Minister van Financiën door middel van een beleidsdoorlichting onderzoek gedaan naar het deel van dit begrotingsartikel dat zich richt op publiek-private investeringen. In dit deel van de begroting staat de ambitie van het Rijk centraal om een optimaal financieel resultaat te bereiken bij de realisatie van publieke doelen. Met name bij overheidsinvesteringen waarbij samenwerking met de markt plaatsvindt. Het kabinet wil value for money realiseren: meer kwaliteit en/of lagere kosten.

Conclusies

Vervolgacties

Het kabinet steunt de aanbeveling uit de beleidsdoorlichting om in de toekomst bij overheidsprojecten meer gestructureerd gebruik te maken van een analysemethodologie op basis van bedrijfseconomische principes. Hierbij zal rekening worden gehouden met de analyse-instrumenten die nu al worden gebruikt, zoals de MKBA (Maatschappelijke Kosten- en BatenAnalyse), PPC (Publiek Private Comparator) en gateway reviews. Tevens wordt aangemoedigd dat een analyse-instrument wordt gebruikt voor zowel de besluitvorming als voor monitoring en sturing gedurende de gehele looptijd van een overheidsproject. De analysemethodologie moet uiteraard voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen en verankerd worden binnen de organisatie van de vakdepartementen. Ook is het wenselijk dat op de correcte toepassing hiervan enige vorm van toezicht gehouden wordt. Het kabinet vindt het daarom verstandig om hierover interdepartementaal afspraken te maken, bijvoorbeeld over het stellen van eisen aan een businesscase en de toepassing daarvan. In de komende periode zal Financiën hierover in overleg treden met betrokken departementen om concrete stappen te zetten naar verdere verbetering van de besluitvorming en uitvoering van overheidsinvesteringen door middel van analyse-instrumenten en bedrijfseconomische principes. De Tweede Kamer zal over de uitkomsten hiervan uiterlijk medio 2017 worden geïnformeerd.

Artikel 4 Internationale financiële betrekkingen

De beleidsdoorlichting van artikel 4 van begroting IX, Internationale financiële betrekkingen, is vanwege de aard van het beleidsterrein een kwalitatieve analyse van de wijze waarop het Ministerie van Financiën opereert in internationale onderhandelingen.

Conclusies

Het ministerie komt uit het onderzoek naar voren als een actieve speler die telkens goed voorbereid aan onderhandelingen deelneemt. Nederland beschikt over meer ambtelijke capaciteit dan kleinere spelers en heeft snelle besluitvormingsprocedures en is daardoor goed in staat om actief en goed voorbereid aan onderhandelingstrajecten deel te nemen. Om invloed te kunnen uitoefenen op de uitkomst van internationale onderhandelingen is het sluiten van coalities met gelijkgezinde landen of instellingen en internationale samenwerking van groot belang. Een enkele uitzondering daargelaten is het voor geen enkel land mogelijk en zeker niet comfortabel om alleen de uitkomst van onderhandelingen te bepalen. Uit het onderzoek blijkt verder dat het ministerie er binnen zijn mogelijkheden in slaagt om invloed uit te oefenen. Een belangrijke nuance die het rapport hierbij geeft is dat Nederland in het Europese en internationale krachtenveld niet eigenstandig de agenda kan bepalen. Een voorzitterschaprol van een internationaal gremium kan een land eerder toegang geven tot informatie en betrokkenheid in een eerdere fase van onderhandelingen mogelijk maken. Het voorzitterschap van de Eurogroep is hier een duidelijk voorbeeld van. De beleidsdoorlichting concludeert ook dat de opstelling van Nederland in de casussen noodzakelijkerwijs per onderwerp verschilt. De besluitvormingsprocedure en de positie van Nederland ten opzichte van het internationale krachtenveld variëren. Gebruik van coalitievorming en samenwerking maken dat de gewenste opstelling en inzet sterk kan verschillen. Nederland neemt gegeven het speelveld de rol die bij de specifieke positie in het krachtenveld past. In samenwerking met andere actoren kan Nederland op die wijze invloed uitoefenen op het verloop en de uitkomst van de onderhandelingen. De manier waarop dit gebeurt, het doel dat hiermee wordt bereikt en de mate waarin een uitkomst aan Nederland kan worden toegeschreven varieert sterk, afhankelijk van het traject en de onderhandelingskwestie.

Vervolgacties

De conclusies en lessen uit de beleidsdoorlichting worden, zoals blijkt uit de beleidsdoorlichting, al in de praktijk gebracht en zullen bij toekomstige onderhandelingen eveneens in acht worden genomen.

Artikel 5 Exportkredietverzekering, -garanties en investeringsverzekeringen (onderdeel Exportkredietgaranties)

Dit betrof een doorlichting die specifiek over de ExportKredietGarantie (EKG) ging. Dit onderdeel van de exportkredietverzekeringfaciliteit was aanvankelijk tijdelijk toegevoegd aan het instrumentenpalet na de kredietcrisis. De exportkredietgarantie beoogde de beschikbaarheid van concurrerend geprijsd exportkrediet te vergroten. De beleidsdoorlichting is gebruikt om een besluit te kunnen nemen over het handhaven van de exportkredietgarantie. In 2016 is het gehele beleidsartikel doorgelicht in een nieuwe beleidsdoorlichting.

Conclusies

In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat het aannemelijk is dat de exportkredietgarantie doeltreffend en voor zover dat kon worden beoordeeld doelmatig is. Sinds een wijziging van het instrument in 2012 werd en wordt er in toenemende mate gebruik van gemaakt en wordt de doelstelling om de beschikbaarheid van concurrerend geprijsd exportkrediet te vergroten bereikt. Er hebben zich geen schades voorgedaan dus voor zover bekend is de premie (ruimschoots) kostendekkend. Maar aangezien de kans op het zich voordoen van schade bij de exportkredietgarantie bijzonder klein is, kan dat beter beoordeeld worden na een (veel) langere periode. De onafhankelijk deskundige onderschreef de conclusies en vond het van groot belang dat de exportkredietgarantie zou worden gecontinueerd. Gezien de uitkomsten van de beleidsdoorlichting heeft de Staatssecretaris van Financiën besloten het instrument te handhaven als onderdeel van het gehele instrumentarium. In die hoedanigheid is de EKG ook opnieuw geëvalueerd in de beleidsdoorlichting van 2016.

Artikel 5 Exportkredietverzekering, -garanties en -investeringsverzekeringen

De doorlichting EKI (ExportKrediet- en Investeringsverzekering) 2016 had het doel om het gehele beleidsartikel te evalueren. Hiertoe is onderzocht in hoeverre de middelen die op de begroting aan het beleidsartikel zijn toegewezen doeltreffend en doelmatig zijn ingezet in de periode 2008–2015.

Conclusies

De beleidsdoorlichting 2016 concludeert dat het aannemelijk is dat de exportkredietverzekering doeltreffend en doelmatig is. De faciliteit is ruimschoots kostendekkend: in de onderzochte periode 2008–2015 heeft de Staat in totaal € 721 miljoen meer ontvangen dan uitgekeerd. Ook wanneer rekening wordt gehouden met het uitstaande risico van circa € 11 miljard is volgens het zogeheten BERB-model sprake van een duidelijk positief resultaat. Uit berekeningen van het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) blijkt dat in de periode 2010–2015 ongeveer € 7,8 miljard aan bruto (dus inclusief toeleveranciers) toegevoegde waarde is gegenereerd met EKV-gedekte transacties, of bijna 20.000 arbeidsjaren per jaar. Een internationaal gelijkwaardig speelveld wordt grotendeels, maar niet volledig gerealiseerd. Door de zogeheten risicodracht wordt geborgd dat de EKV in Nederland aanvullend op de markt is.

Vervolgacties

De beleidsdoorlichting bevat een aantal aanbevelingen, die in de loop van 2017 zullen worden uitgevoerd of die onderdeel zullen blijven uitmaken van het beleid voor exportkredietverzekeringen. Het gaat om:

• • het (blijven) inzetten in internationaal overleg op het verder realiseren van een internationaal gelijkwaardig speelveld (voortgang IWG (Internationale WerkGroep), minimumpremies voor schepen, toetsing van milieu- en sociale effecten voor kortlopende transacties, omkopingsbeleid);

• • het monitoren van de concurrentiepositie van Nederlandse exporteurs op het gebied van beschikbaarheid van exportfinanciering;

• • het (blijven) inzetten op uitbreiding van de Club van Parijs;

• • vereenvoudiging van de (lagere) regelgeving;

• • het beëindigen van een niet langer benodigd memorandum of understanding met MIGA;

• • vereenvoudigen van begrotingsartikel 5;

• • bezien of bredere inzet van het instrumentarium mogelijk en wenselijk is;

• • updaten van het BERB-model;

• • afschaffen en aanpassen van een aantal verouderde of niet meer benodigde product(variant)en en bij de volgende beleidsdoorlichting opnieuw bezien of dit nodig is en

• • vooruitlopend op de volgende beleidsdoorlichting onderzoeken of er een methode te bedenken valt waarmee de additionaliteit beter kan worden aangetoond.

Artikel 6 Btw-compensatiefonds

In 2016 is er een beleidsdoorlichting van het Btw-CompensatieFonds (BCF) uitgevoerd. De beleidsdoorlichting gaat over de periode van 2010 tot en met 2015. In de doorlichting wordt met name ingegaan op de beleidswijzigingen sindsdien, in het bijzonder het per 2015 ingevoerde uitgavenplafond op het BCF.

Conclusies

De conclusie luidt dat de algemene en operationele doelstelling van het BCF worden behaald: door de invoering van het BCF speelt btw geen rol meer bij de afweging zelf doen of uitbesteden. Hierdoor ontstaat er een grotere vrijheid voor gemeenten en provincies in de keuze tussen in- en uitbesteden en kan er een efficiëntievoordeel worden bereikt. Verder is geconcludeerd dat het plafond niet afdoet aan de effectiviteit van het BCF. Wat betreft doelmatigheid wordt het BCF gekenmerkt door relatief lage uitvoeringskosten ten opzichte van de totale uitgaven van het BCF van € 2,9 miljard. Het BCF kent jaarlijks een totaal van circa € 10 miljoen aan uitvoeringskosten bij gemeenten, provincies en de Belastingdienst tezamen.

Vervolgacties

In het rapport wordt gesteld dat de uitvoering verder vereenvoudigd kan worden door de afschaffing van voorschotten en de voorlopige afrekening van het plafond. Momenteel wordt, in overleg met de gemeenten en provincies, gekeken of en zo ja hoe deze opties tot vereenvoudiging in praktijk kunnen worden gebracht.

Artikel 11 Financiering staatsschuld

Conclusies

De beleidsdoorlichting heeft laten zien dat het huidige risicokader de afgelopen jaren in grote lijnen heeft voldaan aan de hoofddoelstelling om de staatsschuld te financieren tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting. De doelmatigheid komt onder andere tot uiting in het feit dat de combinatie van schulduitgifte en swaps in de periode 2012–2015 nagenoeg dezelfde rentelasten kende als financiering volgens de benchmark. Door het toepassen van de afwijkingen op de benchmark is dit gepaard gegaan met lagere renterisico’s op lange termijn. Dit beleid heeft bijgedragen aan budgettaire zekerheid doordat rentelasten voor een relatief lange periode worden vastgelegd. In de doorlichting wordt geconstateerd dat het beleid in grote lijnen doeltreffend is geweest.

Vervolgacties

Hoewel het risicokader in grote lijnen doeltreffend is geweest, zijn om verschillende redenen voor de jaren na 2015 andere keuzes gemaakt. Allereerst maken ontwikkelingen ten aanzien van zowel kosten als risico’s een nieuwe afweging noodzakelijk. De kosten van verlengen zijn op dit moment historisch gezien laag. Dit geldt voor zowel de relatieve als absolute kosten. De relatieve kosten worden bepaald door de mate waarin het renteniveau oploopt als leningen voor langere tijd worden vastgezet, bijvoorbeeld het verschil in rente tussen een 5-jaars en een 20-jaars lening. De absolute kosten worden bepaald door het niveau van de rentecurve. Hierdoor is het nu mogelijk om lage rentes voor langere tijd vast te zetten. Tegelijkertijd leiden de uitzonderlijk lage rentes van dit moment tot een toename van het renterisico. De potentiële omvang van een renteschok en het effect daarvan op de begroting is nu groter dan bij de hogere renteniveaus uit het verleden. Dit effect wordt nog versterkt door de toename van de staatsschuld.

Om bovenstaande redenen wordt in de periode tot en met 2019 de looptijd van de schuld verder verlengd en daarmee het sinds 2012 ingezette beleid voortgezet. Er wordt naar gestreefd om de gemiddelde looptijd in 2019 uit te laten komen op 6,4 jaar, binnen een bandbreedte van +/- 0,25 jaar, in vergelijking met een looptijd van 4,5 jaar eind 2014. Een dergelijke verlenging is in lijn met keuzes die veel andere landen hebben gemaakt. Mocht de situatie op de financiële markten significant wijzigen en rentes sterk toenemen, zal het risicokader tussentijds heroverwogen worden.

Tenslotte zal getracht worden de afhankelijkheid van renteswaps verder te verminderen om eerdergenoemde problemen te adresseren. Dit betekent dat bij nieuwe leningen niet meer automatisch renteswaps worden afgesloten. Dit laat onverlet dat swaps in het nieuwe beleidskader een regulier instrument blijven om renterisico’s bij te sturen.

Artikel 12 Kasbeheer

Dit betrof een doorlichting van het schatkistbankieren. Schatkistbankieren houdt in dat instellingen hun publieke middelen risicoarm aanhouden in de schatkist. Hiermee worden de doelstellingen van risicoreductie, doelmatig kasbeheer en een verlaging van de EMU-schuld nagestreefd. Schatkistbankieren leidt tot risicoreductie omdat publieke middelen niet langer worden uitgezet in de markt. Het kasbeheer wordt door schatkistbankieren doelmatiger doordat binnen de collectieve sector geldstromen gebundeld worden. Hierdoor hoeft het Rijk minder op de kapitaalmarkt te lenen en daalt de EMU-schuld.

Conclusies

De conclusie van deze beleidsdoorlichting is dat de beoogde effecten van schatkistbankieren ook daadwerkelijk worden behaald. Doordat deelnemers hun collectieve middelen in de schatkist aanhouden en niet bij commerciële partijen, wordt er minder risico gelopen. De doelmatigheid van het kasbeheer wordt vergroot doordat tekorten en overschotten van deelnemers in de schatkist worden gebundeld. Door alle tekorten en overschotten te bundelen in de schatkist kan het Rijk de externe financiering van de benodigde middelen verzorgen. Het Rijk kan dit tegen gunstigere rentetarieven doen dan individuele deelnemers. Doordat deelnemers hun liquide middelen in de schatkist aanhouden is ook de EMU-schuld aantoonbaar lager (2% van het bbp) dan zonder schatkistbankieren het geval was geweest. Het beleid is in het algemeen doeltreffend en doelmatig. Alternatieve manieren om het kasbeheer doelmatig in te richten gaan gepaard met hogere uitvoeringskosten en risico’s.

Vervolgacties

In het licht van het maatschappelijke debat over de wenselijkheid van schulden aflossen, zal nog voor de volgende beleidsdoorlichting in 2018 nagegaan worden op welke manier belemmeringen voor vervroegd aflossen van leningen bij de schatkist weggenomen kunnen worden. Daarbij zullen ook de budgettaire gevolgen voor het Rijk meegewogen worden.

Voor verschillende groepen deelnemers gelden verschillende rentetarieven voor dezelfde producten. Onderzocht zal worden welke mogelijkheden er zijn om hier meer uniformiteit in aan te brengen. Dit komt de transparantie, uitlegbaarheid en uitvoerbaarheid ten goede. In 2016 is gestart met het vormgeven van de renteharmonisatie voor verschillende deelnemers. De aanpassingen van de rentetarieven zullen naar verwachting in werking treden met de Comptabiliteitswet 2016 per 1 januari 2018.

In 2016 is een enquête uitgevoerd onder de (potentiële) deelnemers van het schatkistbankieren en de banken die het schatkistbankieren faciliteren. Onderzocht is welke voor- en nadelen deelnemers ervaren bij het schatkistbankieren, welke overwegingen bestaan om vrijwillig deel te nemen en welk effect schatkistbankieren heeft op de kosten die banken voor het betalingsverkeer van de deelnemers in rekening brengen. De uitkomsten van de enquête zullen op de website9 van het Agentschap gepresenteerd worden.

Specifiek focusonderwerp

Voor de begroting van Financiën en Nationale Schuld heeft de vaste commissie voor Financiën de volgende beleidsdoorlichtingen als casus geselecteerd om de kwaliteit van de betreffende doorlichting te toetsen in de verantwoording over 2016: exportkredietgarantie 2014, risicomanagement staatsschuld 2015 en belastingen en toeslagen 2016.

	Eisen	Exportkredietgarantie (2014)	Risicomanagement staatsschuld (2015)	Belastingen en toeslagen (2016)
1	Tijdigheid van verzending	De beleidsdoorlichting is in december 2014 naar de Tweede Kamer gestuurd.	De doorlichting is in juni 2015 op tijd naar de Tweede Kamer gestuurd.	De doorlichting is niet voor Prinsjesdag 2016 aan de Kamer gestuurd, maar wel voor het jaareinde, namelijk op 9 december.
2	Afbakening van beleidsonderdelen, budget en periode	De beleidsdoorlichting gaat specifiek over de EKG, een onderdeel van het EKV-instrumentarium. Het gehele artikel is in 2016 doorgelicht. De EKG is in 2009 ingevoerd en in 2013 voor het eerst toegepast. De onderzoeksperiode was dus 2009–2014. In de onderzoeksperiode is € 620.000 aan premie geïnd waar geen uitgaven tegenover stonden.	De doorlichting richt zich op de periode 2012–2015 en beslaat het gehele artikel conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE).	De doorlichting richt zich op de uitvoering van de toeslagen over de periode 2009–2016. Budgettair gezien beslaat dit +/- 10% van het gehele artikel.
3	Inzicht en dekkendheid van de onderliggende evaluaties voor synthese	Er zijn geen onderliggende (externe) evaluaties.	De beleidsdoorlichting is een volledige, op zichzelf staande evaluatie geweest die niet gebaseerd was op onderliggende evaluaties.	Een overzicht van onderliggende evaluaties, inclusief bronvermelding, is niet in de doorlichting opgenomen.
				Het onderliggende materiaal bestaat voornamelijk uit door de Belastingdienst opgestelde indicatoren, weinig andere bronnen die dekkendheid van de evaluaties kunnen vergroten.
4	Onderzoeksmethode, beleidstheorie en beleidsreconstructie	Het onderzoek is uitgevoerd door middel van bureauonderzoek. De aanleiding voor het beleid wordt beschreven en is actueel.	Het onderzoek is uitgevoerd door middel van bureauonderzoek. De aanleiding voor het beleid wordt beschreven en is actueel. De beleidstheorie en wijzigingen daarin worden in de doorlichting beschreven.	Het onderzoek is uitgevoerd door middel van bureauonderzoek en door gebruik te maken van indicatoren. Op basis van deze methode kan geen uitspraak worden gedaan over doeltreffendheid en doelmatigheid.
		In de beleidsdoorlichting wordt toegelicht waarom de Staat kiest voor het aanbieden van de EKG en niet voor marktverstorende instrumenten.		De doorlichting benut de beschikbare informatie optimaal.
				De aanleiding voor de doorlichting wordt beschreven en is actueel.
				De doorlichting kijkt alleen naar de uitvoering, niet naar het beleid van de toeslagen.
5	Planning	Aan de Kamer was toegezegd dat een beslissing zou worden genomen over het continueren van de EKG op basis van een evaluatie. Hieraan is invulling gegeven met een volledige beleidsdoorlichting van het instrument.	De doorlichting is conform planning afgerond.	De doorlichting is conform planning afgerond.
6	Invulling van beleidsopties bij significant minder middelen	Dit was bij de start van de beleidsdoorlichting nog geen verplicht onderdeel van een beleidsdoorlichting. Het budgettair beslag van de EKG was € 620.000 aan inkomsten voor de Staat in twee jaar.	In de beleidsdoorlichting wordt uitgelegd dat bij significant minder middelen (20%) de randvoorwaarde van acceptabel risico wordt losgelaten. De beleidsopties zijn zo bezien beperkt.	De «– 20% variant» is opgenomen, waarbij vijf maatregelen zijn gepresenteerd die samen iets meer dan 20% besparing opleveren.
7	Rol van onafhankelijke deskundige	De onafhankelijk deskundige was werkzaam bij De Nederlandsche Bank (DNB), maar opereerde op persoonlijke titel. Hij onderschreef de conclusies en wees op het grote belang van continuering van de EKG.	De onafhankelijke deskundigen van het CBS en DNB zijn gedurende het proces betrokken geweest in een klankbordgroep. Zij hebben de conclusies van het rapport onderschreven en een aantal aanbevelingen geformuleerd.	De onafhankelijke deskundige was gelieerd aan de Vrije Universiteit (VU) en gaf aan dat de doorlichting, voor zover mogelijk, zorgvuldig is uitgevoerd.
8	Behandeling door de Tweede Kamer	Schriftelijk overleg of schriftelijke vragen met antwoorden zijn voor kennisgeving aangenomen.	Er heeft een technische briefing plaatsgevonden in de vaste Kamercommissie voor Financiën. Daarnaast zijn er Kamervragen1 over de beleidsdoorlichting beantwoord.

3.5 Overzicht risicoregelingen

Verstrekte garanties (bedragen x € 1.000)

Nr.	Artikel	Omschrijving	Uitstaande garanties 2015	Verleend 2016	Vervallen 2016	Uitstaande garanties 2016	Garantie-plafond 2016	Totaal plafond	Stand begrotingsreserve
1	Belastingen	Garantie procesrisico's	298	153	216	235	400
2	Financiële markten	Schatkistbankieren (faciliteit AFM)	55.000	–	–	55.000		55.000
3	Financiële markten	Terrorismeschaden	50.000	–	–	50.000		50.000
4	Financiële markten	Kernongevallen	9.768.901	–	–	9.768.901		9.768.901
5	Financiële markten	Garantie Stichting Waarborgfonds Motorverkeer	146	–	–	146		146
6	Financiële markten	NBM	2.500	–	–	2.500		2.500
7	Financiële markten	Waarborgfonds motorverkeer	2.500	–	–	2.500		2.500
8	Financiële markten	SRF	–	4.163.500	–	4.163.500		4.163.500
9	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	DNB-winstafdracht	5.700.000	–	–	5.700.000		5.700.000
10	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie Propertize	2.623.100	–	2.623.100	–		–
11	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen	952.832	2.670	556.998	398.504		398.504	25.644
12	Internationale financiële betrekkingen	EFSF	49.640.411	–	15.486.252	34.154.159		34.154.159
13	Internationale financiële betrekkingen	EFSM	2.817.000	3.000	–	2.820.000		2.820.000
14	Internationale financiële betrekkingen	ESM	35.445.400	–	–	35.445.400		35.445.400
15	Internationale financiële betrekkingen	EIB-kredietverlening in ACP en OCT	170.100	–	120.990	49.110		49.110
16	Internationale financiële betrekkingen	Kredieten EU-betalingsbalanssteun	2.347.500	2.500	–	2.350.000		2.350.000
17	Internationale financiële betrekkingen	MIGA	30.774	1.010	–	31.784		31.784
18	Internationale financiële betrekkingen	Wereldbank Groep	4.335.997	586.830	–	4.922.827		4.922.827
19	Internationale financiële betrekkingen	EBRD	589.100	–	–	589.100		589.100
20	Internationale financiële betrekkingen	EIB	9.895.547	–	–	9.895.547		9.895.547
21	Internationale financiële betrekkingen	DNB – deelneming in kapitaal IMF	49.761.890	731.714	19.295.536	31.198.068		31.198.068
22	Internationale financiële betrekkingen	AIIB	757.785	24.873	–	782.658		782.658
23	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	MIGA – herverzekering	–	–	–	–	150.000		365.214
24	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Regeling investeringsverzekeringen	164.783	62.060	72.186	154.657	453.780
25	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Exportkredietverzekering	15.728.563	6.850.122	6.819.869	15.758.816	10.000.000
	Totaal		190.840.128	12.428.432	44.975.147	158.293.412	10.604.180	142.379.704

Overzicht uitgaven en ontvangsten garanties (bedragen x € 1.000)

Nr.	Artikel	Omschrijving	Uitgaven 2015	Ontvangsten 2015	Saldo 2015	Uitgaven 2016	Ontvangsten 2016	Saldo 2016	Mutatie begrotingsreserve 2016
1	Belastingen	Garantie procesrisico's	184	–	– 184	245	–	– 245
2	Financiële markten	Schatkistbankieren (faciliteit AFM)
3	Financiële markten	Terrorismeschaden	–	1.075	1.075	–	900	900
4	Financiële markten	Kernongevallen	–	608	608	–	610	610
5	Financiële markten	Garantie Stichting Waarborgfonds Motorverkeer	–	–	–	–	–	–
6	Financiële markten	NBM
7	Financiële markten	Waarborgfonds motorverkeer
8	Financiële markten	SRF
9	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	DNB-winstafdracht	–	–	–	–	–	–
10	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie Propertize	–	11.533	11.533	–	7.800	7.800
11	Financieringsactiviteiten publiek-private sector	Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen	–	5.724	5.724		5.715	5.715	4.800
12	Internationale financiële betrekkingen	EFSF	–	–	–	–	–	–
13	Internationale financiële betrekkingen	EFSM	–	–	–	–	–	–
14	Internationale financiële betrekkingen	ESM	–	–	–	–	–	–
15	Internationale financiële betrekkingen	EIB-kredietverlening in ACP en OCT	–	–	–	–	–	–
16	Internationale financiële betrekkingen	Kredieten EU-betalingsbalanssteun	–	–	–	–	–	–
17	Internationale financiële betrekkingen	MIGA	–	–	–	–	–	–
18	Internationale financiële betrekkingen	Wereldbank Groep	–	–	–	–	–	–
19	Internationale financiële betrekkingen	EBRD	–	–	–	–	–	–
20	Internationale financiële betrekkingen	EIB	–	–	–	–	–	–
21	Internationale financiële betrekkingen	DNB – deelneming in kapitaal IMF	–	–	–	–	–	–
22	Internationale financiële betrekkingen	AIIB	–	–	–	–	–	–
23	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	MIGA – herverzekering	–	–	–	–	–	–
24	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Regeling investeringsverzekeringen	–	788	788	–	700	700
25	Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen	Exportkredietverzekering	95.708	221.901	126.193	13.897	329.558	315.662	157.360
	Totaal		95.892	241.629	145.737	14.142	345.283	331.142

Toelichting per risicoregeling

Garanties groter dan € 5 miljoen worden toegelicht, mits deze niet vallen onder de algemene faciliteit voor het schatkistbankieren.

3. Terrorismeschaden

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat herverzekeraars en verzekeraars terrorismerisico’s niet meer wilden (her)verzekeren. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 miljard per jaar. De Staat heeft een garantie afgegeven voor de laatste € 50 miljoen van deze dekkingscapaciteit. De Staat en de NHT zijn overeengekomen om de participatie van de Staat na 2018 te beëindigen.

4. WAKO (Wet Aansprakelijkheid KernOngevallen)

De WAKO regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is verantwoordelijk voor schade bij kernongevallen. De exploitant is verplicht deze aansprakelijkheid te verzekeren tot een maximumbedrag van € 1,2 miljard. Voor de staatsgarantie betaalt de exploitant jaarlijks een vergoeding aan de Nederlandse Staat.

Het doel van deze risicoregeling is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen. De Staat staat voor 7 installaties garant voor een bedrag van € 1,5 miljard tot € 2,3 miljard per ongeval. Het totaalrisico voor deze installaties bedraagt € 9,8 miljard.

8. SRF

De tweede pijler onder de bankenunie betreft het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor banken (Single Resolution Mechanism of SRM). In dat kader is een afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund of SRF) opgericht. Gedurende de overgangsperiode (2016–2023) zal het SRF worden opgebouwd tot minimaal 1% van de gedekte deposito’s van alle banken(groepen) in de bankenunie. Op dit moment is de minimale omvang van het SRF bepaald op € 55 miljard, waarvan Nederlandse banken € 4,16 miljard zullen bijdragen.

Tijdens de Ecofin-raad van 18 december 2013 is afgesproken dat voor de periode tot en met 2023, wanneer het SRF nog niet gevuld is, voorzien zal worden in een systeem waarbij in laatste instantie een beroep kan worden gedaan op brugfinanciering. Deze brugfinanciering bestaat uit garanties (of kredietlijnen) van de lidstaten aan de SRB (Single Resolution Board) voor een bedrag van maximaal de hoogte van het aandeel van die lidstaat in het fonds (voor Nederland € 4,16 miljard). Er kan alleen in laatste instantie een beroep worden gedaan op deze garantie als een Nederlandse bank(engroep) in afwikkeling wordt geplaatst.

Brugfinanciering is noodzakelijk aangezien zich situaties kunnen voordoen waarbij de aanwezige middelen in het SRF ontoereikend zijn om de kosten voortkomend uit een afwikkelingscasus mee te financieren en er vervolgens niet (voldoende) ex-postbijdragen bij banken in de betreffende lidstaat kunnen worden geïnd. Voor de geloofwaardigheid is het van cruciaal belang dat het SRF effectief en voldoende gefinancierd is.

9. DNB-winstafdracht

Een deel van de winst die DNB maakt vloeit, via een vooraf bepaalde verdeelsleutel, in de staatskas. De winsten die worden gemaakt met crisisgerelateerde transacties vallen ook onder de winstuitkering. DNB heeft hierdoor tijdelijk grotere risico’s op haar balans staan. Het Ministerie van Financiën heeft in 2013 besloten om een garantie af te geven voor de toegenomen risico’s op de balans van DNB. DNB betaalt hiervoor geen premie. Als gevolg van de door de Staat afgegeven garantie heeft DNB ook de crisisgerelateerde winst afgedragen aan het Ministerie van Financiën.

10. Garantie Propertize

Op 27 september 2016 heeft de Staat Propertize (voorheen SNS Property Finance) verkocht aan Lone Star/JP Morgan. Bij deze transactie heeft de Staat de gehele gegarandeerde schuld van Propertize overgenomen. De garantie is daarmee volledig komen te vervallen.

11. Garantie en vrijwaring staatsdeelnemingen

Op de post Garantie en vrijwaring staatsdeelnemingen staan garanties en vrijwaringen die de Staat tijdens het verkooptraject van de staatsdeelnemingen Sdu, Connexxion en de WesterScheldeTunnel heeft afgegeven. Daarnaast heeft de Staat specifieke garanties en vrijwaringen afgegeven om de financiering van bepaalde staatsdeelnemingen mogelijk te maken, zoals de NS en TenneT.

In 2016 is de garantie op de leningen die de NS heeft afgesloten via Eurofima fors afgenomen, aangezien de NS deze leningen grotendeels heeft afgelost. De garantie is met € 390 miljoen afgenomen naar € 59 miljoen. Daarnaast is de garantie aan de Provincie Zeeland in het kader van de verkoop van de WesterScheldeTunnel (€ 167 miljoen) komen te vervallen, aangezien de Belastingdienst heeft aangegeven niet langer aanspraak te maken op een bedrag aan belasting rondom deze transactie. Tot slot zijn er garanties verstrekt aan de kopende partij bij de verkoop van de KNM, de Koninklijke Nederlandse Munt (€ 2,7 miljoen).

De Staat ontvangt garantiepremie van de NS en TenneT. De premieontvangsten van TenneT (€ 4,8 miljoen) worden afgestort in een begrotingsreserve.

12. EFSF, 13. EFSM en 14. ESM

In 2010 is besloten tot de oprichting van de Europese noodmechanismen EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism) en EFSF (European Financial Stability Facility) en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme: ESM. Deze noodmechanismen zijn opgericht naar aanleiding van de onrust op de Europese kapitaalmarkten die de financiële stabiliteit in het eurogebied bedreigde. De noodmechanismen kunnen onder strikte beleidscondities steun verstrekken aan landen in nood. Op dit moment heeft Nederland een garantieplafond van € 34,2 miljard voor het EFSF en staat voor € 2,8 miljard garant voor het EFSM en voor € 35,4 miljard voor het ESM (European Stability Mechanism). De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. Het garantieplafond voor het EFSF is dit jaar met € 15,5 miljard naar beneden bijgesteld. In 2013 is op basis van toenmalige inschattingen van de uiteindelijke omvang van de toen nog lopende EFSF-programma’s voor Ierland, Portugal en Griekenland een garantieplafond van € 49,6 miljard voor het EFSF vastgesteld. Naar aanleiding van het beëindigen van deze programma’s is het garantieplafond opnieuw bekeken. Het nu vastgestelde garantieplafond is gebaseerd op een maximale schulduitgifte door het EFSF van € 241 miljard, de hoogte van het Guaranteed debt issuance programme. Naast de hoofdsom van EFSF-schuldbewijzen worden ook couponbetalingen gegarandeerd, de zogenaamde rentegarantie. In eerdere berekeningen werd de rentegarantie berekend op basis van de looptijd van de door het EFSF verstrekte leningen. Bij de huidige herziening van het plafond is deze rentegarantie, conform de wijze waarop de garanties verstrekt worden, gebaseerd op de looptijd van de door het EFSF aangetrokken financiering. Naar aanleiding van een verandering in het Nederlandse aandeel in de EU-begroting is de bestaande garantieverplichting voor het EFSM dit jaar met € 3 miljoen naar boven bijgesteld.

15. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

De Europese InvesteringsBank (EIB) verricht activiteiten in landen in de regio Sub-Sahara Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (Africa, Caribbean and Pacific, ACP-landen), alsmede Europese overzeese gebieden (Overseas Countries and Territories, OCT-landen). De projecten richten zich op de economische ontwikkeling van deze landen via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd met een revolverend fonds dat gefinancierd wordt door het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook met eigen middelen. De lidstaten hebben vanwege het politieke risico dat gelopen wordt in deze gebieden een garantie afgegeven op de financiering door de EIB met de eigen middelen.

16. Kredieten EU-betalingsbalanssteun

De Europese betalingsbalansfaciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden met betrekking tot de lopende rekening van de betalingsbalans of het kapitaalverkeer. De EU draagt bij aan de stabiliteit door het verstrekken van leningen via de betalingsbalansfaciliteit. Alleen lidstaten die de euro (nog) niet hebben ingevoerd kunnen aanspraak maken op de betalingsbalansfaciliteit. Om de financiële ondersteuning te kunnen financieren is de Europese Commissie gemachtigd om namens de EU geld aan te trekken op de kapitaalmarkten. Deze leningen worden gegarandeerd door de EU-lidstaten via de EU-begroting. Uit de betalingsbalansfaciliteit kan voor een maximum van € 50 miljard aan leningen worden verstrekt. Het Nederlandse aandeel in deze garantie is circa € 2,35 miljard. Naar aanleiding van een verandering in het Nederlandse aandeel in de EU-begroting is de bestaande garantieverplichting voor EU-betalingsbalanssteun dit jaar met € 2,5 miljoen naar boven bijgesteld.

17. en 18. Wereldbank Groep

De Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) is een onderdeel van de Wereldbank Groep. Deze organisatie ondersteunt de private sector bij het verzekeren van buitenlandse investeringen. De activiteiten van MIGA worden gefinancierd door aandelenkapitaal (paid-in), en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital).

Een ander onderdeel van de Wereldbank Groep is de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD). Op basis van door lidstaten ingelegd aandeelkapitaal en afgegeven garanties, leent de IBRD op de kapitaalmarkt en worden leningen verstrekt aan landen met een middeninkomen. In 2016 is de betaling voldaan van de laatste tranche van aandelen als gevolg van de in 2010 overeengekomen kapitaalverhoging van de IBRD, waarbij de door Nederland verstrekte garantie evenredig is toegenomen. Daarnaast zijn technische wijzigingen in de administratie van de uitstaande garantieverplichtingen doorgevoerd. De totale verstrekte garanties zijn ultimo 2016 met € 587 miljoen toegenomen.

19. EBRD10

De European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) is opgericht om landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie bij te staan in hun transitie naar democratie en een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Op basis van door lidstaten ingelegd aandeelkapitaal en afgegeven garanties, leent de EBRD op de kapitaalmarkt voor haar investeringen.

20. EIB

De EIB heeft als taak om met een beroep op de kapitaalmarkten en haar eigen middelen bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt die in het belang van de EU is. De lidstaten hebben zowel kapitaal als garanties verstrekt aan de EIB. Hierdoor is de EIB in staat kapitaal op te halen, waarmee de EIB investeert in de publieke en private sector.

21. DNB – deelneming in kapitaal IMF

De Staat heeft een garantie aan DNB verstrekt om het risico te dekken indien het IMF in gebreke blijft. De garantieverstrekking is daarmee dus in feite een nationale aangelegenheid. Deze garantie is opgenomen op de begroting van het Ministerie van Financiën, maar wordt alleen ingeroepen als het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Door de inwerkingtreding van de in 2010 overeengekomen quota- en governancehervormingen is de garantie voor de zogeheten New Arrangement to Borrow (NAB) afgebouwd met SDR (Special Drawing Right) 4,45 miljard (circa € 5,67 miljard), daarnaast zijn de middelen ten behoeve van het Poverty Reduction Growth Trust (PRGT) verhoogd met SDR 500 miljoen (circa € 638 miljoen11), is de bilaterale lening (€ 13,6 miljard) aan het IMF verlopen en was er een wisselkoersaanpassing (circa € 100 miljoen). Om deze reden is de garantie aan DNB inzake het IMF momenteel verlaagd met circa € 18,6 miljard. Nederland staat positief ten aanzien van het verzoek aan Nederland om opnieuw een lening van € 13,61 miljard te verstrekken zoals uiteengezet in Kamerstuk II 2016–2017, 21 501-07 nr. 1398. Onder voorbehoud van parlementair akkoord zou de garantie in het voorjaar van 2017 met eenzelfde bedrag worden opgehoogd.

22. AIIB

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank), welke ondertussen operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven. Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal en een gedeelte garantiekapitaal. Deze verplichting betreft het garantiekapitaal.

23. MIGA-herverzekering

De post MIGA-herverzekering betreft de herverzekering van investeringsverzekeringen die zijn afgesloten door Nederlandse exporteurs onder de MIGA-faciliteit van de Wereldbank. Om de herverzekeringscapaciteit af te bakenen is er een garantieplafond van € 150 miljoen ingesteld. De MIGA faciliteit is niet gebruikt en er staan geen verplichtingen uit. Zoals aanbevolen in de beleidsdoorlichting zal het memorandum of understanding met MIGA worden beëindigd.

24. Regeling investeringsverzekering

De Staat kan jaarlijks voor maximaal € 454 miljoen aan verplichtingen aangaan voor nieuwe investeringsverzekeringen. Via deze verzekeringen kunnen Nederlandse bedrijven die langdurig investeren in het buitenland zich verzekeren tegen het politieke risico dat zij kunnen lopen in het buitenland. In 2016 is € 62 miljoen aan nieuwe verplichtingen aangegaan. De aangegane verplichtingen bedragen in totaal € 155 miljoen. Aangezien de investeringsverzekering een van de producten is die de EKV-faciliteit aanbiedt, zal de RIV (Regeling InvesteringsVerzekeringen) vanaf volgend jaar worden geïncorporeerd in de regeling Uitvoering EKI en zal het aparte garantieplafond vervallen.

25. Exportkredietverzekering

De Staat biedt exporteurs de mogelijkheid om betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland te verzekeren. Het productenassortiment van de EKV-faciliteit omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, de verzekering voor uitvoering van werken («aannemerijverzekering»), de financieringsverzekering, de koersrisicoverzekering, de werkkapitaaldekking, de exportkredietverzekering en de verzekering van garanties. In 2016 is er voor € 6,9 miljard aan verzekeringen afgegeven. Het uitstaande obligo van de EKV bedraagt in totaal € 15,8 miljard.

Voor de totale exportkredietverzekeringsfaciliteit, waaronder de RIV en de MIGA-herverzekeringsfaciliteit, is in 2014 een risicovoorziening EKV opgericht. Ultimo 2016 bedroeg deze voorziening ruim € 365 miljoen. Daarnaast valt de Seno-Gom (Stichting economische samenwerking Nederland Oost-Europa en Garantiefaciliteit opkomende markten) faciliteit onder de EKV. Deze faciliteit wordt afbeheerd en de middelen uit de bijbehorende begrotingsreserve SenoGom vallen de komende jaren vrij. In 2016 is er € 12,5 miljoen uit de begrotingsreserve van de Seno-Gomfaciliteit vrijgevallen.

4. BELEIDSARTIKELEN

4.1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving zorgen ervoor dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering op het terrein van de belastingen. Het beleid is gericht op een eenvoudig, solide en fraudebestendig belastingstelsel. Een belastingstelsel dat begrijpelijk is en dat de administratieve lasten voor burgers en bedrijven en de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst waar mogelijk reduceert. Een belastingstelsel dat een solide belastingopbrengst oplevert, zonder willekeurige schommelingen. Een eerlijk belastingstelsel waarbij uitholling van de belastinggrondslag effectief kan worden bestreden zodat ieder zijn deel bijdraagt.

C. Beleidsconclusies

Compliance moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten en de rechtmatige betaling van toeslagen. De Belastingdienst bevordert compliance door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen. Compliance wordt afgemeten aan de mate waarin burgers en bedrijven tijdig, juist en volledig aangifte doen en tijdig betalen. De uitkomst van deze kengetallen laat ten opzichte van 2015 een lichte daling zien van het nalevingstekort. De compliante betaling van belastingen en premies is ongewijzigd ten opzichte van 2015. De gerelateerde doelstellingen zijn grotendeels gerealiseerd, behalve de doelstellingen voor de bereikbaarheid van de BelastingTelefoon, het tijdig afdoen van bezwaren, het aantal boekenonderzoeken, het aantal processen-verbaal dat leidt tot een veroordeling of schikking en de controles op passagiersvluchten. Hierna wordt bij de verschillende onderdelen op de oorzaken ingegaan.

Om te zorgen dat de Belastingdienst ook in de toekomst de compliance van burgers kan beïnvloeden en belastingopbrengsten kan generen, zijn in de Investeringsagenda Belastingdienst maatregelen aangekondigd om de portalen, gericht op een gedeelde informatiepositie van burgers en bedrijven, door te ontwikkelen en zo de interactie via de BelastingTelefoon en bezwaarschriften op termijn aanzienlijk terug te brengen. Voor 2016 werden de volgende doelstellingen nagestreefd:

• • Het portaal (Mijnbelastingdienst, MijnBD) voor burgers en bedrijven is volledig operationeel. Het portaal bevat statusinformatie waardoor veel telefoontjes naar de BelastingTelefoon overbodig worden. Resultaat 2016: het portaal MijnBD is voor iedereen beschikbaar gekomen. In de komende jaren worden steeds functionaliteiten toegevoegd;

• • Er worden pilots met compliante burgers uitgevoerd, waarbij een directe betaalmogelijkheid en de mogelijkheid om een eenvoudige betalingsregeling te treffen wordt geboden. Resultaat 2016: pilots voor een directe betaalmogelijkheid via internet en eenvoudige betalingsregelingen zijn nog niet gerealiseerd en

• • de werkwijze met informatiegestuurd toezicht en inning is volledig operationeel. Resultaat 2016: de werkwijze met informatiegestuurd toezicht is operationeel voor de IH niet-winst en nog niet voor andere belastingmiddelen. De werkwijze met informatiegestuurde inning is volledig operationeel.

Om de beoogde resultaten uit 2016 volledig te realiseren dient nog een aanzienlijke inspanning te worden geleverd waarvoor een herijking van de Investeringsagenda nodig is. Deze vindt plaats voor de zomer van 2017. De voortgang op de Investeringsagenda wordt toegelicht in het beleidsverslag (paragraaf 3.3).

Compliance

Realisatie meetbare gegevens bij de algemene doelstelling (jaar1)

Kengetal (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Percentage aangiften omzetbelasting tijdig ontvangen	n.v.t.	95,3	95,1	95,3	94,9
Percentage aangiften loonheffingen tijdig ontvangen	n.v.t.	99,1	99,2	99,2	99,2
Juist en volledig aangifte doen; percentage nalevingstekort op basis van de steekproef Particulieren (uitgedrukt als percentage van de totale belastingopbrengst voor dit segment)2	n.v.t.	1,1	n.v.t.	1,1	1,0
Juist en volledig aangifte doen; percentage nalevingstekort op basis van de steekproef Midden- en kleinbedrijf (uitgedrukt als percentage van de totale belastingopbrengst voor dit segment)	n.v.t.	4,4	n.v.t.	6,0	5,2

Toelichting

Percentage tijdig ontvangen aangiften

De tijdigheid van het aangiftegedrag voor de OmzetBelasting (OB) en loonheffing (LH) laat over de afgelopen jaren geen bijzondere ontwikkeling zien.

Juist en volledig aangifte doen

Om het nalevingstekort te meten doet de Belastingdienst steekproeven in de segmenten Particulieren en Midden- en kleinbedrijf. De onderzochte aangiften worden aselect getrokken en leveren inzicht in het fiscaal relevante gedrag van belastingplichtigen en mogelijke nalevingstekorten. De uitkomsten van de steekproef Particulieren en Midden- en kleinbedrijf die in 2016 zijn vastgesteld hebben respectievelijk betrekking op de aangiftejaren 2014 en 2013. De uitkomsten mogen niet worden verabsoluteerd aangezien het om een schatting gaat.

Belastingmoraal

Realisatie meetbare gegevens bij de algemene doelstelling

Kengetal (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Belastingontduiking is onaanvaardbaar	93	92	92	93	92
Zelf belasting ontduiken is uitgesloten	88	88	87	90	89
Belasting betalen betekent iets bijdragen	37	35	37	35	37
Ervaren kans op ontdekking	81	80	82	83	84

Toelichting

De cijfers over de belastingmoraal zijn stabiel over de jaren. Alleen voor de ervaren kans op ontdekking is sinds 2013 elk jaar een lichte stijging te zien.

In de webrapportage www.fiscalemonitor.nl zijn ook de overige resultaten van de Fiscale monitor 2016 te bekijken.

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Algemene RekenKamer (ARK) onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het handhavingsbeleid van de Belastingdienst. De ARK heeft een positief beeld van de opzet van het handhavingsbeleid, omdat het systematisch en gestructureerd inspeelt op (de oorzaken van) het gedrag van burgers en bedrijven. De focus op (oorzaken van) gedrag biedt de mogelijkheid om gericht de naleving van belastingwet- en regelgeving te bevorderen en eventuele risico’s van gemiste belastingopbrengsten aan te pakken met een optimale mix van handhavingsinstrumenten. Tegelijkertijd stelt de ARK vast dat de Belastingdienst nog informatie mist voor de verdere onderbouwing van de keuzes in het handhavingsbeleid. Wat betreft kennis van (het gedrag van) de belastingplichtige, samenhang tussen hoofddoelstellingen en bereikte resultaten en efficiënte inzet van mensen en middelen, zijn zeker nog slagen te maken. Hiervoor zijn in de Brede agenda en Investeringsagenda de nodige initiatieven op dit terrein benoemd. De volledige uitkomsten van het onderzoek zijn opgenomen op de site van de ARK.

D. Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 1 Belastingen (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	3.357.051	3.273.683	2.933.935	3.259.300	3.651.055	3.114.765	536.290
Uitgaven (1) + (2)	3.268.814	3.187.000	3.210.167	3.190.076	3.323.566	3.114.765	208.801
(1) Programma-uitgaven	445.016	241.860	229.451	199.670	136.211	238.304	– 102.093
waarvan:
Rente	440.182	236.375	223.783	193.420	130.422	232.390	– 101.968
Belasting- en invorderingsrente	440.182	236.375	223.783	193.420	130.422	232.390	– 101.968
Rentevergoeding depotstelsel		0	0	0	0	0	0
Bekostiging	4.834	5.485	5.668	6.250	5.789	5.914	– 125
Proceskosten	3.872	3.749	3.865	4.677	4.089	3.536	553
Overige programma-uitgaven	962	1.736	1.803	1.573	1.700	2.378	– 678
(2) Apparaatuitgaven	2.823.798	2.945.140	2.980.716	2.990.406	3.187.355	2.876.461	310.894
waarvan uitvoering fiscale wet- en regelgeving en douanetaken Caribisch Nederland			13.211	17.897	11.885	13.000	– 1.115
Personele uitgaven	2.063.064	2.105.757	2.235.931	2.216.312	2.464.980	2.090.805	374.175
waarvan: Eigen personeel	1.877.434	1.875.697	1.995.071	2.019.909	2.203.409	1.920.364	283.045
waarvan: Inhuur externen	185.630	230.060	240.860	196.403	261.571	170.441	91.130
Materiële uitgaven	760.734	839.382	744.785	774.093	722.375	785.656	– 63.281
waarvan: ICT	232.263	247.976	237.586	249.311	224.413	252.673	– 28.260
waarvan: Bijdrage SSO's	222.993	228.255	211.555	204.720	216.934	185.412	26.143
Ontvangsten (3) + (4)	105.863.956	108.151.202	116.225.745	117.090.239	121.876.136	116.447.338	5.428.798
(3) Programma-ontvangsten	105.838.010	108.124.386	116.204.039	117.069.316	121.850.938	116.415.523	5.435.415
waarvan:
Belastingontvangsten	105.037.894	107.503.003	115.402.186	116.240.772	121.044.798	115.517.770	5.527.028
Rente
Belasting- en invorderingsrente	432.004	255.029	372.452	367.668	361.879	441.500	– 79.621
Boetes en schikkingen
Ontvangsten boetes en schikkingen	168.749	167.381	218.885	257.964	245.675	238.977	6.698
Bekostiging
Kosten vervolging	199.363	198.973	210.516	202.912	198.586	217.276	– 18.690
(4) Apparaatontvangsten	25.946	26.816	21.706	20.923	25.198	31.815	– 6.617

Verplichtingen (+ € 536 miljoen)

Gedurende het begrotingsjaar is het verplichtingenbudget in lijn met de uitgavenmutaties bijgesteld (kas = verplichting). Voor een toelichting op de verplichtingen wordt verwezen naar de toelichting op de uitgaven. Daarnaast is met 2^de suppletoire begroting 2016 de verplichtingenraming bijgesteld met + € 533 miljoen voor de verplichting die is aangegaan voor de vertrekregeling (zie voor een nadere toelichting: Kamerstukken II 2016–2017, nr. 34 620 IX). Ten opzichte van de 2^de suppletoire begroting zijn per saldo minder verplichtingen gerealiseerd dan geraamd. Dit wordt verklaard doordat enerzijds voor de verplichting voor de vertrekregeling abusievelijk een te hoog bedrag was begroot en anderzijds doordat het bedrag aan openstaande betalingsverplichtingen ultimo 2016 is afgenomen ten opzichte van ultimo 2015.

Uitgaven (+ € 209 miljoen)

Belasting- en invorderingsrente

De uitgaven zijn lager dan oorspronkelijk geraamd. De Belastingdienst hoeft namelijk minder rente te vergoeden, omdat de teruggaven als gevolg van definitieve aanslagen lager uitvallen dan in voorgaande jaren.

Bekostiging

De uitgaven voor de vergoedingsregeling voor proceskosten zijn hoger dan geraamd door een toegenomen beroep op de regeling. Daarentegen zijn de overige programma-uitgaven lager uitgevallen, met name door lager dan geraamde uitgaven in verband met garanties voor procesrisico’s.

Apparaatuitgaven Belastingdienst

In 2016 heeft de Belastingdienst per saldo ca € 366 miljoen aan extra middelen ontvangen voor onder andere de uitvoering van de Investeringsagenda, de uitvoering van fiscale wetgeving en loon- en prijscompensatie (een nadere toelichting is opgenomen in de betreffende suppletoire begrotingen). Rekening houdend met de aanvullende middelen, is per saldo circa € 43 miljoen minder gerealiseerd dan geraamd. Dit betreft meevallers in de uitvoering, zoals onder andere meevallers op de facilitaire uitgaven en uitgaven die zijn doorgeschoven naar volgend jaar.

De uitgaven voor het gespecialiseerde financiële adviesbureau Oliver Wyman, waaraan het realiseren van een aantal producten op verschillende verandergebieden in het kader van de Investeringsagenda is uitbesteed, bedroeg € 5,4 miljoen exclusief btw over de periode van 1 januari 2016 tot en met 18 maart 2016 (beëindiging van het contract). Na beëindiging van het contract voor ondersteuning van de Investeringsagenda zijn medewerkers van Oliver Wyman ingehuurd op basis van nadere overeenkomsten onder een raamovereenkomst met een broker (inhuurbemiddelaar). Dit betrof de periode juni tot medio oktober 2016. De kosten daarvan bedroegen € 1,2 miljoen exclusief btw.

Ontvangsten (+ € 5.429 miljoen)

Belasting- en invorderingsrente

De ontvangsten zijn lager dan oorspronkelijk geraamd. Door de introductie van ondergrenzen in de belasting- en invorderingsrente zijn belastingplichtigen eerder aan hun verplichtingen gaan voldoen, teneinde latere rentebetalingen te voorkomen. Dit effect is het sterkst zichtbaar bij de vpb (vennootschapsbelasting). De verhoging van de belastingrente naar de ondergrens van 8% heeft ertoe geleid dat bedrijven steeds meer op tijd aan hun verplichtingen voldoen.

Boetes en schikkingen

In 2016 was over het algemeen sprake van meevallende realisaties, aangezien meer verzuimboetes werden opgelegd vanwege te late aangifte of te late betaling. De boetes bij de motorrijtuigenbelasting brachten minder op dan geraamd, omdat als gevolg van een rechterlijke uitspraak het tarief van de verzuimboete verlaagd moest worden. Per saldo is een meevaller van € 7 miljoen gerealiseerd.

Kosten vervolging

Ten opzichte van de Ontwerpbegroting 2016 zijn de aan burgers en bedrijven doorbelaste kosten van vervolging lager uitgevallen, omdat een groter deel van de belasting- en premieontvangsten op compliante wijze is voldaan.

Apparaatontvangsten

De uitgaven als gevolg van het doorbelasten van uitgaven voor werkzaamheden aan derden vallen structureel lager uit. In de Ontwerpbegroting 2017 zijn zowel de uitgaven als de ontvangsten structureel neerwaarts bijgesteld.

E. Toelichting op de instrumenten

Fiscaal beleid en wetgeving

E.1. Genereren van inkomsten – fiscale wet- en regelgeving

Het genereren van inkomsten ten behoeve van uitgaven voor de rijksbegroting, de sociale fondsen en de zorgverzekeringen door middel van het ontwikkelen van solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving die ook in internationale context werkbaar is.

Ten aanzien van de fiscaliteit had het kabinet voor 2016 drie doelstellingen. Allereerst wilde het kabinet zich blijven inzetten voor een evenwichtige verbetering van de koopkracht. Verder wilde het kabinet de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar maken. Tot slot was het tegengaan van belastingontwijking voor het kabinet een belangrijk thema.

Belastingplan 2017

In lijn met eerdere jaren bevatte het pakket Belastingplan 2017 een wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen. In deze wet zijn maatregelen opgenomen ten behoeve van het noodzakelijke onderhoud en andere maatregelen die meer technisch van aard zijn en die geen budgettaire gevolgen hebben. Dit wetsvoorstel bevatte onder meer een wijziging in de heffing van buitenlandse commissarissen en bestuurders die ondernemers zijn.

Tot slot heeft het kabinet in het Belastingplan 2017 een wetsvoorstel opgenomen dat ziet op de verlaging van energiebelasting voor openbare laadpalen door een tijdelijk verlaagd tarief in de energiebelasting op te nemen voor laadpalen met een zelfstandige aansluiting op het distributienet.

Uitwisseling inlichtingen over rulings

In het wetsvoorstel Uitwisseling inlichtingen over rulings is de Europese richtlijn tot wijziging van de Richtlijn 2011/16/EU geïmplementeerd. De richtlijn is geïmplementeerd in de Wet op de Internationale Bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (WIB). Hiermee is de automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande, grensoverschrijdende afspraken tussen de belastingdiensten en bedrijven (rulings) tussen de lidstaten geregeld. Het uitwisselen van rulings was een van de maatregelen van Europa tegen internationale belastingontwijking door het bedrijfsleven. De uitwisseling van informatie over rulings met de landen waarmee overeenkomstig de OESO-richtlijnen wordt uitgewisseld, vindt plaats op basis van het Verdrag inzake Wederzijdse Administratieve Bijstand in Belastingzaken (WABB-verdrag) of op basis van een belastingverdrag. De uitwisseling volgens de OESO-richtlijnen vergt geen implementatie in nationale wetgeving omdat de WIB daarvoor al voldoende basis biedt.

Autobelastingen

Tijdens de eerste helft van 2016 heeft de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wet uitwerking Autobrief II plaatsgevonden. Daarnaast is een onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in de CO₂- en NO_X-uitstoot van enkele automerken uitgevoerd en is de Kamer hierover geïnformeerd. Ook heeft de wetswijziging ter implementatie van de nieuwe Europese CO₂-testmethode, de WLTP (Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure) -testmethode, de nodige inzet gevergd. Met de Belastingdienst is afgesproken verder te werken aan mogelijke vereenvoudigingen en technische aanpassingen in de autobelastingen. Dit leidt in 2017 mogelijk tot enkele (wets)wijzigingen. Verder is veel bijstand verleend aan het Ministerie van Economische Zaken in het dossier «Elektrisch rijden». Tot slot is meer capaciteit beschikbaar gemaakt voor het wijzigingsprotocol Eurovignet en de werkgroep Bereikbaarheid in het kader van de studiegroep Duurzame groei.

Voortgangsrapportage box 3 heffing

In 2016 is onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van een heffing op het werkelijke, individueel behaalde rendement. Dit heeft geresulteerd in de voortgangsrapportage «Heffing box 3 op basis van werkelijk rendement» die op Prinsjesdag 2016 naar de Eerste en de Tweede Kamer is gestuurd. In de rapportage zijn drie varianten van een mogelijke belastingheffing in box 3 geschetst die het werkelijke, individueel behaalde rendement beter benaderen. Deze rapportage is op 27 oktober in een AO met de Tweede Kamer besproken.

Ten behoeve van de formatie wordt een keuzedocument opgesteld. In dit document worden de drie varianten verder uitgewerkt. Ook wordt hierbij een juridische analyse uitgevoerd en worden alternatieve mogelijkheden verkend binnen een forfaitair systeem.

Vestigingsklimaat

Naar aanleiding van internationale ontwikkelingen heeft het kabinet bij brief van 20 september 2016 zijn toekomstvisie op het fiscale vestigingsklimaat uiteengezet. Centraal in deze visie staat een gelijktijdige beweging op twee fronten:

• • de proactieve aanpak van belastingontwijking krachtig voortzetten waarbij Nederland internationaal het voortouw neemt én

• • het tarief van de vennootschapsbelasting verlagen tot een concurrerend niveau, zodat Nederland aantrekkelijk blijft voor investeerders.

In het pakket Belastingplan 2017 zijn reeds maatregelen opgenomen die kunnen worden gezien als ondersteuning van deze visie. Voor belastingontwijking kan bijvoorbeeld worden gewezen op de aanpassingen van de innovatiebox of van de specifieke renteaftrekbeperkingen. Wat betreft het vennootschapsbelastingtarief verwijst het kabinet naar de gerealiseerde schijfverlenging in de vennootschapsbelasting.

Nederlands voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

In het eerste halfjaar van 2016 is Nederland voor de twaalfde keer voorzitter van de Raad van de Europese Unie geweest. Nederland heeft de vergaderingen van de Raad voorgezeten en nam het voortouw bij de onderhandelingen tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de andere Europese instellingen over nieuwe Europese regelgeving. Het voorzitterschap bestond met name uit het opstellen van de agenda. De Europese Commissie (EC) heeft het initiatiefrecht en maakt de voorstellen voor wetgeving (verordeningen, richtlijnen, etc). De lidstaten besluiten in het geval van belastingen bij unanimiteit en ten aanzien van douaneonderwerpen bij gekwalificeerde meerderheid. Bij de indirecte belastingen lag de focus op de fraudebestrijding in de btw. Bij de directe belastingen zijn de richtlijnvoorstellen over country-by-country reporting (tussen belastingdiensten) en over de anti-BEPS-richtlijn (ATAD) aangenomen met daarin uiteenlopende anti-misbruikmaatregelen in lijn met de uitkomst van het BEPS-project van de OESO. Op douanegebied hebben de inwerkingtreding van het Douanewetboek van de Unie en de verschillende onderdelen van de «governance» binnen douane (waaronder de totstandkoming van het Strategic policy framework douane) veel aandacht gekregen.

Project Base Erosion Profit Shifting

In 2016 zijn verdere wettelijke maatregelen die uit het BEPS-project zijn voortgevloeid aan het parlement voorgelegd zoals wijzigingen in de innovatiebox, de Wet internationale bijstandverlening bij de heffing van belastingen (in verband met automatische uitwisseling van informatie over rulings) en maatregelen ter invulling van de BEPS-taakstelling als gevolg van het wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale eenheid. Ook in 2016 is Nederland betrokken geweest bij de verdere uitwerking van de resultaten van het BEPS-project. Dat heeft geleid tot de definitieve teksten van het multilaterale instrument en zal in 2017 uitmonden in een nieuwe update van het OESO-modelverdrag.

Richtlijn tegen belastingontwijking

In juni 2016 is onder het Nederlandse voorzitterschap een Europese richtlijn belastingontwijking, de ATAD, aangenomen. De richtlijn bevat verschillende maatregelen om ervoor te zorgen dat winst wordt belast op de plek waar de waarde wordt gecreëerd. De maatregelen uit de richtlijn zijn: een renteaftrekbeperking, een exitheffing, een algemene antimisbruikbepaling, een Controlled Foreign Corporation (CFC)-maatregel en een maatregel om hybride mismatches binnen de EU tegen te gaan. Nederland streeft naar een voortvarende implementatie van deze maatregelen. Het voornemen is dat in de tweede helft van 2017 een conceptwetsvoorstel voor consultatie wordt aangeboden. De maatregelen dienen per 1 januari 2019 in de nationale wetgeving te zijn geïmplementeerd. De uitwerking hiervan zal in 2017 plaatsvinden. De EC heeft daarnaast op 25 oktober 2016 een richtlijnvoorstel gepresenteerd om hybride mismatches tegen te gaan voor geldstromen van en naar landen buiten de EU (ATAD 2). De Raad (Ecofin) heeft inmiddels ingestemd met het richtlijnvoorstel, Nederland zal ook op dit punt een voortvarende implementatie nastreven.

Belastingverdragen

In 2016 heeft Nederland geen nieuwe verdragen getekend. Wel zijn de wetsvoorstellen voor inwerkingtreding van de in 2015 getekende verdragen met Kenia, Zambia en Malawi ingediend. Onderhandelingen hebben in 2016 plaatsgevonden met Iran, Irak, Indonesië, Vietnam, Oezbekistan, Kirgizië, Oekraine, Duitsland, Zwitserland, Spanje, Chili, Ghana en Zimbabwe.

Naar aanleiding van een in 2014, tijdens het AO over een internationaal fiscaal verdragsbeleid, gedane toezegging van de Staatssecretaris heeft Nederland ook in 2016 prioriteit gegeven aan het opnemen van anti-misbruikbepalingen in verdragen met 23 ontwikkelingslanden. In 2014 zijn de 23 ontwikkelingslanden die het betreft reeds benaderd. In 2015 en 2016 hebben er met verschillende landen gesprekken plaatsgevonden over opname van anti-misbruikbepalingen. De landen waarvan we geen (officiële) reactie hebben ontvangen zijn inmiddels meerdere malen benaderd. In 2016 is daarnaast verder gewerkt aan de ontwikkeling van het multilaterale instrument van de OESO. Daarmee kunnen op efficiënte wijze bestaande bilaterale verdragen aangepast worden. Het is een alternatief instrument om de in het BEPS-project afgesproken anti-misbruikmaatregelen in verdragen op te nemen.

Belastingdienst

E.2. Belastingdienst – Dienstverlening

De Belastingdienst bevordert met passende dienstverlening dat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De bereikbaarheid van de BelastingTelefoon over het jaar 2016 ligt onder de streefwaarde en de afhandeling van bezwaren is niet binnen de Awb-termijn gerealiseerd. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Dienstverlening

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in %)			Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 20161	Realisatie 2016
Bereikbaarheid BelastingTelefoon (BT)			82	79	63	77	80–85	76
Kwaliteit beantwoording fiscale vragen BT			86	86	88	89	80–85	86
Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn			94	93	87	87	90–95	81
Afgehandelde klachten binnen Awb-termijn			95	98	93	97	90–95	98
Klanttevredenheid2:
•	internet		90	91	94	91	80–90	91
•	balie		89	85	92	88	80–90	86
•	telefonie:
	–	algemeen	81	85	79	84	70–80	82
	–	intermediairs	87	89	83	89	80–90	89

Toelichting

Bereikbaarheid BelastingTelefoon

Het telefonieaanbod bedroeg in 2016 14,2 miljoen belpogingen ten opzichte van 15,8 miljoen belpogingen in 2015. De telefonische bereikbaarheid van de BelastingTelefoon blijft met 76% achter bij de norm. De lagere bereikbaarheid in 2016 heeft zich vooral voorgedaan in enkele kortere periodes bij de telefoniestromen Toeslagen en Particulieren. Daarnaast in een groter deel van 2016 bij de telefoniestroom Ondernemingen. In deze periodes was het telefonieaanbod hoger dan voorspeld, waardoor niet alle telefonie meteen door informanten afgehandeld kon worden en tevens herhaalverkeer ontstond. Buiten de genoemde periodes was de bereikbaarheid hoger. De lagere bereikbaarheid uit genoemde periodes is niet gecompenseerd door een hogere bereikbaarheid in de overige periodes in 2016. Om dit te bereiken zou namelijk een uit het oogpunt van doelmatigheid onevenredige grote inzet aan extra personeel nodig zijn.

Door het beschikbaar komen van technische mogelijkheden worden steeds meer burgers en bedrijven geholpen zonder een informant te spreken. Het gaat dan om het bestellen van een formulier of doen van een uitstelverzoek door in het gespreksmenu de juiste keuze te maken en vervolgens het burgerservicenummer in te toetsen. De burgers en bedrijven die op deze wijze geholpen worden, worden niet meegenomen in de definitie van bereikbaarheid. De zogenaamde technische bereikbaarheid houdt wel rekening met deze stroom geholpen burgers en bedrijven en ligt met 88% hoger.

Kwaliteit beantwoording fiscale vragen BelastingTelefoon

Externe bureaus meten of de fiscaal juiste antwoorden worden gegeven. De streefwaarde is gerealiseerd. Een klein deel van de vragen had het karakter van een verzoek om een individueel belastingadvies. In die gevallen werd de belastingplichtige verwezen naar een fiscaal adviseur.

Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn

Afgehandelde klachten binnen Awb-termijn

De streefwaarde voor de Awb-conforme afhandeling van klachten is gerealiseerd. In 2016 heeft de Belastingdienst 13.105 klachten ontvangen. Dat is 10,2% minder dan in 2015. Vooral Belastingen, FIOD en Toeslagen ontvingen minder klachten. B/CA en Douane ontvingen in 2016 ongeveer evenveel klachten als in 2015. De BelastingTelefoon ontving als enig dienstonderdeel meer klachten: 7,9% meer dan in 2015.

Klanttevredenheid

De realisatie van de klanttevredenheid over internet, balie en telefonie ligt binnen de bandbreedte van de streefwaarden of zelf iets daar boven. De score bevat, in tegenstelling tot eerdere jaren, niet de tevredenheid van ondernemers omdat het aantal respondenten te laag was voor een betrouwbare meting.

Kengetallen BelastingTelefoon

	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Afgehandeld belvolume (aantallen)	15.236.020	14.154.450	12.807.020
Wachttijd: beleving (sec.)	67	731	79
Wachttijd: feitelijk (sec.)	145	111	109

Toelichting

Uit bovenstaande kengetallen kan worden afgeleid dat het aantal aangenomen telefoongesprekken met ruim 1,3 miljoen is afgenomen. Deze daling is mede het gevolg van de acties die de BelastingTelefoon heeft ingezet om te sturen op het gebruik van de andere interactiekanalen (website, MijnBD en de online aangifte). De vernieuwde website is begin 2016 live gegaan. Door de nieuwe opzet kunnen bezoekers sneller en eenvoudiger de meest gezochte informatie vinden. Verder is de website aangevuld met informatie op basis van gegevens over de meest gestelde vragen aan de BelastingTelefoon. Via MijnBD is het mogelijk geworden om een verzoek tot uitstel in te dienen voor het doen van aangifte. De vragen en toelichtingen op de online aangifte voor de IH zijn dusdanig aangepast dat voor het controleren en aanvullen van de gegevens geen fiscale voorkennis nodig is. Tot slot wordt in verzonden brieven bij onder meer de werkstroom Auto verwezen naar de website in plaats van de BelastingTelefoon.

Uit de kengetallen van de wachttijd kan worden afgeleid dat de feitelijke wachttijd is verbeterd. Dit betreft het aantal seconden vanaf het moment waarop de klant zijn laatste keuze heeft gemaakt in het keuzemenu tot het moment waarop de klant wordt geholpen door een belmedewerker.

Vooringevulde aangifte

Eén van de maatregelen om de aangifte makkelijker te maken is de VoorIngevulde Aangifte (VIA) waarmee burgers gegevens die al bij de Belastingdienst bekend zijn elektronisch bij de Belastingdienst ophalen. Zij hoeven de gegevens alleen nog te controleren. Het aantal mensen dat gebruik maakt van deze service steeg van 7,9 miljoen in 2015 naar 9,0 miljoen in 2016. Dit houdt verband met het nog steeds groeiend aantal mensen dat VIA-gegevens downloadt en/of de app gebruikt, de groei van het aantal belastingplichtigen IB/IH en het feit dat belastingconsulenten en buitenlandse belastingplichtigen sinds 2016 de VIA-aangifte kunnen doen met behulp van commerciële software. Het beschikbaar komen van de VIA voor de winstaangifte (de aangifte van inkomstenbelasting voor ondernemers) heeft vertraging opgelopen door gebrek aan IV (InformatieVoorziening)-ontwikkelcapaciteit. In het afgelopen jaar zijn wel de specificaties voor de vooringevulde aangifte IH ondernemers uitgewerkt.

Mijnbelastingdienst.nl

Sinds 2015 is het webportaal Mijnbelastingdienst.nl in gebruik. Hiermee kunnen burgers online aangifte doen, uitstel aanvragen en rekeningnummers wijzigen. Het portaal wordt de komende jaren in functionaliteit verder uitgebreid en speelt een belangrijke rol in de interactie met de burger. In 2016 heeft de burger de mogelijkheid gekregen om zelf zijn inkomensgegevens in te zien en af te drukken. Hierdoor is het niet meer nodig om een inkomensverklaring (IB-60) aan te vragen. Ook kan de burger nu vanuit het portaal digitaal bezwaar maken en is het C-biljet toegevoegd. Daarnaast is in 2016 een start gemaakt met het beproeven van andere inlogmethodes naast DigiD. Deze proef wordt in 2017 voortgezet.

Elektronische berichtenverkeer

Het berichtenverkeer met de Belastingdienst wordt op grond van de Wet Elektronisch BerichtenVerkeer Belastingdienst (Wet EBV) geleidelijk gedigitaliseerd. De eerste stap was de digitale verzending van de voorschotbeschikkingen (automatische continueringen) van toeslagen voor 2016. Deze zijn vanaf eind november 2015 in de berichtenbox op MijnOverheid geplaatst. Bij wijze van service worden deze berichten ook op het portaal MijnToeslagen geplaatst. In 2016 zijn ook de voorlopige en definitieve aanslagen voor de inkomstenbelasting weer in de berichtenbox van MijnOverheid bezorgd, naast verzending op papier. Daarnaast zijn vanaf het najaar van 2016 zeven nieuwe berichtstromen in het kader van de inkomstenbelasting (vanaf belastingjaar 2014) behalve op papier ook digitaal verzonden naar de berichtenbox van MijnOverheid. Het gaat om ambtshalve aanslagen, navorderingsaanslagen, ambtshalve verminderingen, beslissingen op bezwaar, carry back, reacties op verzoeken voor een voorlopige aanslag en teruggaven bij middeling.

Verder is het in 2016 mogelijk geworden om de aangifte van erf- en schenkbelasting digitaal in te dienen via een elektronisch formulier op MijnBelastingdienst. Ook kan (op basis van het authentieke inkomensgegeven uit de basisregistratie Inkomen) voortaan een inkomensverklaring worden gedownload vanaf het onderdeel Persoonlijke gegevens van MijnOverheid.

In de periode november-december 2016 zijn de continueringsbeschikkingen van toeslagen voor 2017 wederom digitaal naar de berichtenbox van MijnOverheid gestuurd. Daarnaast zijn deze berichten ook weer op MijnToeslagen geplaatst. De Belastingdienst houdt een zogenoemde maatwerkoplossing in stand voor mensen die geen mogelijkheid hebben om berichten in de berichtenbox te (laten) raadplegen. Zij ontvangen een papieren kopie van berichten die de Belastingdienst uitsluitend digitaal bezorgt in de berichtenbox (tot op heden alleen de continueringsbeschikking van toeslagen). Zij kunnen bellen met de speciale helpdesk Digitale post als ze hiervoor in aanmerking willen komen.

E.3. Belastingdienst – Handhaving

De Belastingdienst oefent adequaat toezicht uit en dwingt, zo nodig, naleving af zodat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De streefwaarden van de prestatie-indicatoren voor validatie van grote ondernemingen en boekenonderzoeken zijn niet gerealiseerd. De realisaties van het aantal behandelde aangiften Inkomensheffing, het beoogde percentage processen-verbaal dat leidt tot een veroordeling/ transactie en de douanecontroles zijn in geringe mate achtergebleven op de streefwaarde. Bij de toelichting van de desbetreffende prestatie-indicatoren wordt ingegaan op de oorzaken. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor Misbruik en Oneigenlijk gebruik (MenO), omdat de hoogte van de heffing en de verplichting tot betalen afhankelijk zijn van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste uitbetaling van toeslagen. Het tegengaan van MenO bij de uitvoering van wet- en regelgeving vormt derhalve een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid.

De bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik richt zich niet meer uitsluitend op de achterkant van een proces, wanneer het geld al is uitgekeerd, maar steeds meer op de voorkant: bij de aanvraag of de aangifte. Met behulp van data-analyse worden risicovolle posten beoordeeld en geselecteerd. Zowel bij Toeslagen, Belastingen en de Douane is gewerkt aan de ontwikkeling en implementatie van gerichte query’s en risicoclassificatiemodellen om misbruik, oneigenlijk gebruik en fouten te detecteren en tijdig onterechte uitbetalingen te voorkomen. Dat heeft erin geresulteerd dat in 2016 voor € 226 miljoen aan onterechte uitbetalingen inzake IH is voorkomen (2015: € 234 miljoen).

Ter voorkoming van misbruik of oneigenlijk gebruik van toeslagen zijn maatregelen uitgevoerd die toezien op een extra beoordeling van mutaties, voordat een voorschot bij een verhoogd risico wordt uitgekeerd. In 2016 zijn 105.000 mutaties beoordeeld (2015: 90.900). Bij circa 70.000 heeft dit geleid tot een correctie van het toeslagbedrag. Met de maatregelen is een (bruto) vermindering gemoeid van € 87 miljoen (2015: € 81 miljoen). Netto is (conform de afgesproken rekenmethodiek) een bedrag van € 28,3 miljoen aan uitbetaling tegengehouden (2015: € 26,1 miljoen).

Voor de kinderopvangtoeslag is het deel (circa 16,7%) dat betrekking heeft op het toekennen van de gastouderopvang onzeker in verband met niet objectief vast te stellen uren. Deze onzekerheid bestond ook al vóór 2016 en is het gevolg van beperkingen in wet- en regelgeving en als gevolg daarvan beperkingen in de controlemogelijkheden voor Belastingdienst/Toeslagen.

De FIOD (Fiscale Inlichtingen en OpsporingsDienst) vervult een belangrijke taak in de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, ondermijning en het afpakken van crimineel vermogen. Met het strafrechtelijk afpakken van wederrechtelijk verkregen voordeel was in 2016 een bedrag gemoeid van € 543 miljoen (2015: € 198 miljoen). Verder is voor € 224,5 miljoen conservatoir beslag gelegd (2015: € 101 miljoen).

Bij brief van 10 december 201213 van de Staatssecretaris van Financiën aan de Kamer zijn maatregelen voorgesteld om het toezicht te intensiveren (Intensivering Toezicht en Invordering, ITI). Deze maatregelen betreffen ondermeer de versnelling van de aanslagregeling voor particulieren, de uitvoering van boekenonderzoeken, de uitvoering van controles voor de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting en het realiseren van structureel extra opbrengsten uit invordering. Hiervoor is in 2012 een business case gemaakt. De ITI-opbrengsten zijn onderdeel van de totale belastingontvangsten zoals deze zijn opgenomen in het jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IX). Het deel van de totale belastingontvangsten dat wordt toegerekend aan opbrengsten ten gevolge van de intensivering wordt door de Belastingdienst gemonitord en gerapporteerd. Vanwege beperkingen in de rapportages had de Belastingdienst behoefte om de totstandkoming van de financiële gegevens in de monitor en de hierover opgenomen toelichtingen door de AuditDienst Rijk (ADR) te laten onderzoeken. De ADR heeft hiertoe de verantwoordingen 2013 en 2014 over de businesscase onderzocht en vastgesteld dat deze tekortkomingen en onzekerheden kennen. Deze worden veroorzaakt door onduidelijkheid in definities, uitgangspunten en grondslagen van de businesscase en tekortkomingen in het monitormodel. Ook is geconstateerd dat de businesscase geen rekening houdt met autonome ontwikkelingen en dat een mechanisme ontbreekt om de businesscase aan te passen. De precieze omvang van de onzekerheden kan niet worden vastgesteld. Om deze reden zijn de realisatiecijfers van ITI niet opgenomen in het jaarverslag. De door de ADR geconstateerde onzekerheden in de ITI-verantwoording hebben betrekking op de toerekening aan de businesscase van de intensivering.

Fiscaal Toezicht

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Percentage gevalideerde grote ondernemingen voor horizontaal toezicht	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	85	81
Aantal MKB-ondernemingen onder een horizontaaltoezichtconvenant	87.000	89.000	109.000	112.600	75.000–100.000	143.000
Aantal behandelde aangiften IH (betreft Particulieren en MKB)	855.500	1.076.000	1.048.500	1.009.000	845.000–1.000.000	839.400
Aantal behandelde aangiften VpB	28.000	29.000	34.000	36.000	29.000–37.000	37.000
Aantal boekenonderzoeken	29.900	40.700	38.300	26.300	30.750–33.250	27.900
Percentage bezwaren ingediend na een correctie door de Belastingdienst	n.v.t.	n.v.t.	10	n.v.t.	8–12	8,6

Toelichting

Percentage gevalideerde grote ondernemingen voor horizontaal toezicht

Voor elke grote onderneming wordt beoordeeld of de onderneming in aanmerking komt voor horizontaal toezicht. Het streven om deze toets eind 2016 voor 85% van alle categorie 1- en 2-klanten van het segment Grote ondernemingen te hebben uitgevoerd is niet gerealiseerd. Door de uitstroom van personeel in het kader van de vertrekregeling, in combinatie met een reeds bestaande onderbezetting, was het niet mogelijk om deze doelstelling volledig te realiseren.

Aantal behandelde aangiften IH

Vanaf 2015 is de focus bij de aangiftebehandeling van IH verlegd naar posten met een groter fiscaal belang en risico. Deze aangiften kenmerken zich door een hogere tijdsbesteding. Het aantal behandelde aangiften IH is daardoor in geringe mate achtergebleven op de streefwaarde.

Aantal boekenonderzoeken

Vanaf 2015 is de focus bij boekenonderzoeken verlegd naar posten met een groter fiscaal belang en risico. Deze boekenonderzoeken kenmerken zich door een hogere tijdsbesteding en hogere opbrengst. Het aantal beoogde boekenonderzoeken is niet gerealiseerd. Met een gemiddelde bruto correctieopbrengst per boekenonderzoek in 2016 van € 36.455 is sprake van een stijging van circa € 5.500 ten opzichte van 2015.

Toeslagen

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Rechtmatige toekenning van toeslagen	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	gerealiseerd	de score van fouten en onzekerheden ligt onder de rapporteringsgrens op artikelniveau	gerealiseerd
Aantal terug te betalen bedragen onder € 500 als percentage van het totale aantal terugbetalingen in een gegeven toeslagjaar	93,1	91,5	92,3	91,9	91	91,6

Toelichting

Terug te betalen bedragen zoveel mogelijk beperken

De Belastingdienst streeft er naar het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen zoveel mogelijk te beperken tot bedragen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. De streefwaarde hiervoor is gerealiseerd (< € 500).14

Douane

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Controles op goederenstromen (aantal)	352.000	338.300	357.100	386.000	350.000–420.000	366.400
Gecertificeerde goederenstromen (percentage)	85	91	91	89	>90	88
Controles op passagiersvluchten (aantal)	13.100	13.600	14.7001	13.000	12.000–15.000	11.600

Toelichting

Controles op goederenstromen

De aantallen controles zijn lager dan vorig jaar, maar vallen nog binnen de planning van de jaardoelstelling.

Gecertificeerde goederenstromen

De omvang van het gecertificeerde deel van de goederenstromen blijft iets achter bij de planning. Dit wordt veroorzaakt door een toename van het aantal aangiften afkomstig van niet-gecertificeerde bedrijven.

Controles op passagiersvluchten

De voortgang is vanaf het begin van het verslagjaar achtergebleven bij de doelstelling doordat in de zomer een deel van de capaciteit is ingezet voor bijstand van de Koninklijke Marechaussee (KMar). De capaciteit voor controles op passagiersvluchten heeft zich in het najaar iets hersteld, maar niet in de mate die was verwacht. Daarmee is de doelstelling van het aantal gecontroleerde vluchten niet gerealiseerd.

De aantallen correcties en processen-verbaal die voortvloeien uit de controles van de Douane zijn opgenomen in onderstaande tabel.

Correcties en processen-verbaal VGEM (Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu) en fiscaal

Prestatie-indicator (aantallen x 1.000)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Correcties scan- en fysieke controles vracht	3,6	2,6	6,2	7,8	9
Correcties koeriers en postzendingen	14	15	14	6,5	10,8
Correcties passagiers	19	18	19	20	15
Correcties ambulante controles binnen/buitengrens	1,7	1,6	1,5	1,1	1,2
Correcties administratieve controles	0,6	0,5	0,7	0,7	0,7
Processen-verbaal	22	26	27	16	15

FIOD

Realisatie meetbare gegevens

Prestatie-indicator (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie	84	85	83	82	82–85	80

Toelichting

De keuze voor de te vervolgen zaken vindt plaats in het overleg tussen het Openbaar Ministerie (OM), de toezichthouders en de FIOD. In 2016 zijn 543 processen verbaal afgerond (2015: 466). Omdat de verwerking van processen-verbaal vaak enige tijd duurt, hebben nog niet al deze processen-verbaal in 2016 geleid tot een uitspraak. Het OM heeft in 2016 225 FIOD-zaken behandeld (2015: 190), waaronder zaken uit eerdere jaren. Van de 225 zaken zijn 45 zaken geseponeerd of hebben geleid tot vrijspraak. 180 zaken hebben wel tot een veroordeling geleid. Hieruit volgt het percentage van 80%, wat onder de streefwaarde is.

Invordering

Realisatie meetbare gegevens

Kengetal (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Achterstand invordering	2,3	2,4	2,3	2,2	2,5–3,0	2,6
Betaling belastingen en premies op compliante wijze		98,2	98,3	98,4	98–99	98,4
Inning invorderingsposten binnen een jaar		57,0	58,5	57,0	55–65	57,2

Toelichting

De streefwaarden zijn gerealiseerd.

E.4. Belastingdienst – Massale processen

De Belastingdienst voert zijn massale processen efficiënt uit.

Doelbereiking

De doelstelling wordt afgemeten aan het aantal postzendingen zonder fouten. De doelstelling is gerealiseerd.

Realisatie meetbare gegevens

Kengetal (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
Postzendingen zonder fouten	100	99,3	99,9	100	>99	100

Toelichting

Op verschillende plaatsen in het ontvangstproces zijn maatregelen getroffen om er op toe te zien dat belastingplichtigen de juiste berichten en gegevens ontvangen. Grote stromen beschikkingen (aangiften, aanslagen, toeslagen) worden voor verzending systematisch gecontroleerd op juistheid, volledigheid en inhoudelijke (fiscale) kwaliteit. In 2016 zijn 11.385 partijen gecontroleerd. Deze partijen waren in totaal goed voor circa 148 miljoen poststukken.

Daarnaast wordt het aantal damages bijgehouden. Een damage is een verstoring in het primaire proces die leidt tot directe gevolgen voor burgers of bedrijven. Het aantal damages is ten opzichte van 2015 afgenomen (56 verstoringen in 2016 tegen 76 in 2015). Op de website van de Belastingdienst is een aparte pagina ingericht waarop direct de verstoringen worden gemeld, inclusief een instructie voor burgers en bedrijven hoe te handelen.

Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling van het aantal belastingplichtigen en toeslaggerechtigden over de afgelopen jaren weer.

Volumeontwikkeling belastingplichtigen en toeslaggerechtigden

Kengetal (aantallen x 1.000)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Belastingplichtigen IB/IH	8.003	7.845	7.847	8.003	8.268
Belastingplichtigen VpB	853	886	909	925	952
Inhoudingsplichtigen LB/LH	638	639	647	665	678
Belastingplichtigen OB	1.571	1.637	1.754	1.784	1.854
Toeslaggerechtigden	6.465	6.104	5.829	5.493	5.570

Toelichting

De cijfers tonen een groei van het aantal belastingplichtigen bij de vier grote belastingmiddelen aan, met name bij de IB/IH en de OB. Het volume van toeslaggerechtigden wisselt over de jaren en is in 2016 licht toegenomen.

Ingediende aangiften inkomstenbelasting

Kengetal (belastingjaar t-1; aantal x 1.000)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Ontvangen aangiften:	10.968	11.148	11.282	11.503	11.705
waarvan digitaal	10.448	10.705	10.891	11.130	11.403
waarvan papier	520	443	391	373	302

Toelichting

Steeds meer belastingplichtigen kiezen voor de digitale aangifte. Dit heeft geleid tot een verdere daling van het aantal aangiften op papier.

Tijdige afhandeling aangiften

Kengetal (in %)	Realisatie 2012	Realisatie 2013	Realisatie 2014	Realisatie 2015	Realisatie 2016
Tijdigheid afhandelen aangiften IB	98,5	99,9	99,4	99,1	99,5

Toelichting

Als regel ontvangen degenen die vóór 1 april hun aangifte inkomstenbelasting doen, vóór 1 juli bericht van de Belastingdienst. De doelstelling voor het tijdig afhandelen van aangiften IB bedraagt 98–100% en is met 99,5% ruimschoots gerealiseerd.

4.2 Financiële markten

A. Algemene doelstelling

Beleid maken voor een stabiele werking van financiële markten, waarin financiële instellingen betrouwbare diensten verlenen aan burgers en bedrijven.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën bevordert het goed functioneren van het financiële stelsel en heeft een regisserende rol. De Minister is verantwoordelijk voor de Nederlandse wetten en regels ten aanzien van de financiële markten en de institutionele structuur van het toezicht. Het daadwerkelijke toezicht op de financiële markten wordt uitgevoerd door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en sinds 4 november 2014 ook in belangrijke mate door de Europese Centrale Bank (ECB) voor het toezicht op grote en grensoverschrijdende Europese banken.

De randvoorwaarden die de Minister stelt voor een integer en stabiel systeem hebben hun basis in de Wet op het financieel toezicht (Wft). Het gaat hierbij om (het toezicht op nakoming van) regelgeving die financiële instellingen stimuleert en verplicht om op integere en transparante wijze te werk te gaan. Met deze regelgeving en dit toezicht wordt eraan bijgedragen dat consumenten en bedrijven met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen.

De Minister bevordert de educatie van de burger op financieel gebied, streeft naar een integer financieel stelsel met passende regelgeving in de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft) en is verantwoordelijk voor de ongestoorde voorziening van voldoende munten in circulatie.

C. Beleidsconclusies

De verantwoordelijkheden op het terrein van de financiële markten zijn onder te verdelen in een aantal onderwerpen. Ten eerste de verantwoordelijk voor het bevorderen van de stabiliteit van de financiële markten in Nederland. De eerste helft van 2016 was Nederland voorzitter van de Raad van de Europese Unie, waardoor voor Nederland en de financiële stabiliteit belangrijke onderwerpen extra aandacht konden krijgen. Hierdoor zijn tijdens het voorzitterschap op het gebied van de bankenunie, kapitaalmarktunie en het actieplan tegen terrorismefinanciering stappen gezet. Voor wat betreft de bankenunie is een roadmap overeengekomen die deze stappen vastlegt om te komen tot de vervolmaking van de bankenunie.

Om wanordelijk falen van een verzekeraar te voorkomen is in overleg met DNB (beoogd afwikkelingsautoriteit) een nieuw wettelijk kader ontworpen voor de afwikkeling van verzekeraars, zodat indien een verzekeraar in de financiële problemen raakt, deze ordentelijk kan worden afgewikkeld, zonder al te grote gevolgen voor de financiële stabiliteit. Het wetsvoorstel daartoe is in de zomer openbaar geconsulteerd en op 23 december door de ministerraad aanvaard. Om ook in de toekomst over adequate regelgeving te beschikken is gestart met de verkenningsfase van het project Herziening van de Wft. Dit heeft ertoe geleid dat voor input voor de herziening van de Wft een document ter openbare consultatie op internet is gezet. Eenieder die zich daartoe geroepen voelt kan op het document reageren.

Ten aanzien van het beleid ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering is in 2016 verder gegaan met het ontwikkelen van een register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Benificial Owner, UBO). In antwoorden op schriftelijke vragen is in detail ingegaan op deze contouren (Kamerstukken II 2015–2016, 31 477, nr. 11). Nadat het UBO-register operationeel is, per 1 januari 2018, is duidelijk welke personen achter bepaalde vennootschappen zitten. Dit zal uiteindelijk bijdragen aan het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering. We kunnen concluderen dat Financiën op veel verschillende terreinen heeft bijgedragen aan de stabiliteit van de financiële markten.

Tot slot is het aan de Staat om erop toe te zien dat er voldoende munten voor circulatiedoeleinden beschikbaar zijn. Tot eind 2016 is de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) steeds betrokken geweest bij de vervaardiging van nieuwe munten. KNM raakte in financiële problemen door problemen met een buitenlandse order. Aan de onzekerheid rondom het voortbestaan van KNM is een einde gekomen vanwege de verkoop aan Groep Heylen. Om te blijven voldoen aan de verantwoordelijkheid dat er voldoende munten beschikbaar zijn, zijn de munttaken overgedragen aan DNB (Stb. 2016, 508).

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Financiële markten (bedragen x € 1.000)

	2012	2013	2014	2015	Realisatie 2016	Vastgestelde begroting 2016	Verschil 2016
Verplichtingen	– 15.864.348	– 7.291.534	– 9.827.776	– 4.225.045	4.185.048	4.185.879	– 831
waarvan garantieverpichtingen
Garantie verhoging plafond kredietfaciliteit AFM	0	0	0	18.000	0	0	0
Garantieregeling bancaire leningen	– 15.932.477	– 7.349.358	– 9.892.984	0	0	0	0
Garantie WAKO	0	0	0	– 4.254.099	0	0	0
Garantie stichting Waarborgfonds			– 58	– 10	0	0	0
Garanie SRF					4.163.500	4.163.500	0
Uitgaven	71.169	60.866	58.451	17.286	18.834	22.379	– 3.545
Subsidies	1.467	2.870	4.584	6.324	436	4.363	– 3.927
Afwikkeling Geldmuseum en collectiebeheer	689	1.500	0	0	0	0	0
CDFD	778	1.370	4.584	6.324	436	4.363	– 3.927
Bekostiging	9.775	12.203	10.633	6.568	8.879	13.775	– 4.896
Rechtspraak financiële markten	687	1.092	988	1.119	1.163	1.250	– 87
Muntcirculatie	8.500	10.895	9.645	5.425	7.606	12.385	– 4.779
Afname munt in circulatie	0	0	0	0	0	0	0
Overig	588	216	0	24	110	140	– 30
Opdrachten	2.091	1.212	1.456	1.688	6.686	1.404	5.282
Wijzer in geldzaken	2.091	1.212	1.456	1.688	2.025	1.404	621
Vakbekwaamheid	0	0	0	0	4.661	0	4.661
Bijdrage aan ZBO's en RWT's	57.432	44.201	41.358	2.306	2.073	2.437	– 364
Bijdrage BES-toezicht en FEC	57.432	44.201	41.358	2.306	2.073	2.437	– 364
Bijdrage aan (inter)nationale organisaties	403	380	420	400	760	400	360
Caribbean Financial Action Taskforce	23	0	40	20	0	20	– 20
IASB	380	380	380	380	760	380	380
Ontvangsten	586.778	362.270	814.597	80.674	56.555	10.311	46.244
Garanties	230.242	164.972	99.636	0	0	0	0
Feeopbrengsten garantieregeling bancaire leningen	230.242	164.972	99.636	0	0	0	0
Leningen	293.150	77.107	623.085	58.491	0	0	0
Ontvangsten voorfinanciering DNB (DGS)	2.285	0	0	0	0	0	0
Ontvangsten (uit boedel) Icesave	290.865	77.107	623.085	58.491	0	0	0
Bekostiging	60.313	75.451	86.992	11.185	26.970	5.184	21.786
Ontvangsten muntwezen	1.767	10.937	3.288	4.698	10.576	5.184	5.392
Toename munten in circulatie	58.546	64.514	83.704	6.487	16.394	0	16.394
Overig	3.073	44.740	4.884	10.998	29.585	5.127	24.458
Overige programma-ontvangsten	3.073	44.740	4.884	10.998	29.585	5.127	24.458

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven (– € 3,5 miljoen)

Muntcirculatie (– € 4,9 miljoen)

Aangezien er minder munten zijn geslagen dan aanvankelijk was verondersteld, zijn de kosten lager uitgevallen.

WIG (+ € 0,6 miljoen)

Voor één van de projecten van Wijzer in geldzaken – te weten de Nationale onderwijs tentoonstelling – is een aantal activiteiten naar voren gehaald, waardoor de uitgaven in 2016 vallen in plaats van in 2017.

Bijdrage BES en FEC (– € 0,4 miljoen)

De AFM en DNB ontvangen jaarlijks een voorschot voor het toezicht op de BES-eilanden (Bonaire, St. Eustatius en Saba) en DNB ontvangt een bijdrage vanwege haar rol als tussenpersoon voor het FEC (Financieel Expertise Centrum). Indien deze voorschotten niet worden uitgeput, worden deze terugbetaald aan Financiën.

CFATF (– € 20.000)

In de begroting is voor de Caribbean Financial Action Task Force (CFATF) – een zusterorganisatie van de FATF (Financial Action Task Force) waar Nederland lid van is – een bijdrage gereserveerd ter hoogte van € 20.000. In 2016 is besloten deze bijdrage te verlagen naar € 10.000 waarbij de CFATF zelf met voorstellen dient te komen van geschikte projecten waarvoor zij financiering wenst. De gerealiseerde bijdrage aan de CFATF kan dus jaarlijks variëren, maar zal niet meer bedragen dan € 10.000. De factuur voor 2016 is in 2017 betaald.

IASB (+ € 0,4 miljoen)

Het International Accounting Standards Board (IASB) ontvangt jaarlijks € 380.000. In 2016 is niet alleen voor 2016 betaald, maar ook voor 2017. Dit leidt tot een overschrijding op deze post van € 380.000.

Ontvangsten (+ € 46,2 miljoen)

Ontvangsten muntwezen (+ € 5,4 miljoen)

Voornamelijk door de verkoop van ontwaarde munten zijn de ontvangsten van het muntwezen hoger uitgevallen dan aanvankelijk was voorzien.

Toename munten in circulatie (+ € 16,4 miljoen)

De toename van de munten in circulatie hangt samen met de conversie van de opgelopen vordering van de Staat op KNM. In juni 2016 is een groot deel van de vordering van het Ministerie van Financiën op de KNM geconverteerd naar eigen vermogen (€ 15,9 miljoen). Mede dankzij het normaliseren van het vermogen kon KNM een noodzakelijke verlenging van de bankgarantie voor de Chili-order bewerkstelligen. Tevens kan KNM daardoor ook weer nieuwe orders financieren. Daarmee was er een betere uitgangspositie gecreëerd voor de verkoop van KNM (Kamerstukken II 2015–2016, 28 165, nr. 255). Deze mutatie van de conversie hangt samen met de mutaties op beleidsartikelen 3 en 10.

Overig (+ € 24,5 miljoen)

Sinds 1 januari 2015 is in de wet neergelegd dat opbrengsten die zijn ontvangen uit verbeurde dwangsommen of opgelegde bestuurlijke boetes, opgelegd door de toezichthouders op de financiële sector (AFM en DNB) – voor zover deze het bedrag van € 2,5 miljoen per toezichthouder overschrijden – toekomen aan de Staat. Deze opbrengsten worden na sluiting van het boekjaar afgedragen.

4.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

A. Algemene doelstelling

Optimaal financieel resultaat bij de realisatie van publieke doelen. In het bijzonder bij het investeren in en verwerven, afstoten en beheren van de financiële en materiële activa van de Staat.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën stimuleert en regisseert een verantwoorde en doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Bedrijfseconomische expertise wordt ingezet bij staatsdeelnemingen, politiek belangrijke investeringsprojecten en transacties van de rijksoverheid en publiek-private investeringen in Nederland. De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor:

• • een optimaal financieel resultaat bij het beheren, aangaan en afstoten van staatsdeelnemingen met inachtneming van de betrokken publieke belangen;

• • het toetsen en adviseren op bedrijfseconomische doelmatigheid bij het realiseren van grote publieke investeringsprojecten, zodat vakdepartementen hun projecten binnen het budget, op tijd en met de gewenste kwaliteit kunnen realiseren. Voorbeelden van deze projecten zijn DBFM(O)-projecten, bedrijfsvoerings- en duurzaamheidsprojecten, en veilingen waarbij exclusieve rechten in de markt worden gezet;

• • het overkoepelende DBFM(O)-beleid en de regie van het systeem dat ervoor moet zorgen dat DBFM(O) in Nederland structureel goed verankerd is en toegepast wordt;

• • het beheren en afwikkelen van de tijdelijke overheidsinvesteringen in de gesteunde financiële instellingen. In dit kader is de Minister van Financiën verantwoordelijk voor zwaarwegende en/of principiële beslissingen (onder andere de exitstrategie en het beloningsbeleid) van, alsmede het houden van toezicht op NLFI;

De Minister beoogt jaarlijks de effecten van zijn aandeelhouderschap in de reguliere staatsdeelnemingen te meten. Daartoe waren in de begroting twee meetbare indicatoren/streefwaarden opgenomen. In de onderstaande tabel is de realisatie van 2016 afgezet tegen de streefwaarde zoals deze in de begroting van 2016 is opgenomen.

Realisatie meetbare gegevens

Kengetal1 (in %)		Realisatie 2015	Streefwaarde 2016	Realisatie 2016
1.	% deelnemingen waarvan nieuwe statuten en investeringsdrempel zijn vastgesteld	71 (n=7)	100	71 (n=7)
2.	% deelnemingen waar een specifieke minimum rendementseis is vastgesteld	81 (n=16)	100	81 (n=16)

C. Beleidsconclusies

Deelnemingen

Naast de implementatie van de Nota deelnemingenbeleid heeft er in 2016 een aantal wijzigingen plaatsgevonden in de deelnemingenportefeuille. Ten eerste is op 1 april 2016 de Nederlandse Loterij ontstaan uit een fusie van Staatsloterij met De Lotto. Dit nieuwe fusiebedrijf is nu de grootste aanbieder van loterijen in Nederland. Daarnaast is in november de KNM verkocht aan Groep Heylen. Onder deze nieuwe eigenaar kan KNM weer werken aan een financieel gezonde toekomst. Tot slot is ook de portefeuille financiële deelnemingen fors gereduceerd. Dit past in het beleid dat is gericht op een afgewogen, zakelijk verantwoorde exit uit de financiële deelnemingen en op de ondernemingsstrategie die deze exit mogelijk moet maken. In 2016 is a.s.r. naar de beurs gebracht, Propertize verkocht, een 2e tranche van ABN Amro verkocht en heeft het kabinet een toekomstvisie op SNS gepresenteerd.

Publiek-private investeringen

Uit de beleidsdoorlichting voor de periode 2010–2015 blijkt dat Financiën succesvol is geweest bij het bevorderen van een efficiënte overheid. Ook in 2016 heeft de Minister van Financiën ingezet op het bevorderen van een efficiënte overheid. Het SGO-project «Governance en sourcing» is afgerond en heeft geleid tot een verbeterde aansturing van de generieke bedrijfsvoering en meer grip op kosten en kwaliteit. Ook is er toezicht gehouden op en expertise geleverd bij diverse financieringsvraagstukken, waaronder het voorstel voor de oprichting van de investeringsinstelling Invest-NL, de financiële zekerheidstelling voor de ontmanteling van kerncentrales, Delta/EPZ (ElektriciteitsProduktiemaatschappij Zuid-Nederland) en de scenario’s voor het uitfaseren van de kolencentrales in Nederland. Ten derde is er een seminar gehouden met als thema «Succesvolle overheidsprojecten» waarbij opdrachtgevers en uitvoerders van grote overheidsprojecten kennis en ervaringen gedeeld hebben. Verder heeft Financiën op het gebied van DBFM(O) samen met vakdepartementen en concerndienstverleners het contractmanagement verder ingevuld en betere sturing van op de kwaliteit mogelijk gemaakt.

D. Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector (bedragen x € 1.000)

	2012	2013	2014	2015	Realisatie 2016	Vastgestelde begroting 2016	Verschil 2016
Verplichtingen	68.581	13.595.835	– 1.435.070	1.760.839	223.513	19.401	204.112
Waarvan betalingsverplichting:					3.400.941	0	3.400.941
Kapitaalinjectie Tennet					780.000	0	780.000
Waarvan garantieverplichting:					– 3.177.428	0	– 3.177.428
Regeling BF	– 1.600	– 387	0	0	0	0	0
Garantie Counter indemnity	0	0	– 950.000	0	0	0	0
Garanties en vrijwaringen staatsdeelnemingen	– 13.000	– 13.025	– 2.010	0	– 554.328	0	– 554.328
Garantie DNB-winstafdracht		5.700.000	0	0	0	0	0
Garantie SNS Propertize		4.166.410	– 566.410	– 976.900	– 2.623.100	0	– 2.623.100
Uitgaven	2.993.758	8.674.220	2.805.899	1.137.790	2.615.449	19.401	2.596.048
Vermogensverschaffing	300.000	2.700.000	0	0	15.900	0	15.900
Kapitaalstorting Tennet	300.000	0	0	0	0	0	0
Kapitaalinjectie SNS REAAL		2.200.000	0	0	0	0	0
Kapitaalinjectie Propertize		500.000	0	0	0	0	0
Conversie schuld KNM					15.900	0	15.900
Bijdrage aan RWT	5.250	5.250	17.100	17.920	24.729	10.000	14.729
NLFI (voorheen STAK)	5.250	5.250	17.100	17.920	24.729	10.000	14.729
Garantie	4.800	5.381	4.806	4.836	4.824	4.900	– 76
Regeling BF	0	6	6	0	24	100	– 76
Dotatie begrotingsreserve TenneT	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	0
Uitbetalingen garanties en vrijwaringen		575	0	0	0	0	0
Overig				36	0	0	0
Lening	2.677.577	5.953.378	2.778.719	0	2.386.461	0	2.386.461
Overgenomen schuld Propertize					2.386.461	0	2.386.461
Management fee IABF	33.206	26.457	272	0	0	0	0
Funding fee IABF	2.644.371	4.807.961	2.778.201	0	0	0	0
Incidentele uitgaven IABF		18.960	246	0	0	0	0
Overbruggingskrediet SNS		1.100.000	0	0	0	0	0
Acquisitie				1.101.950	0	0	0
Aankoop SNS Bank				1.101.950	0	0	0
Opdrachten	6.131	10.211	5.274	13.084	5.716	4.501	1.215
Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen	6.131	10.211	5.274	13.084	5.716	4.501	1.215
Vermogensonttrekking					177.819	0	177.819
Afdrachten Staatsloterij					177.819	0	177.819
Ontvangsten	5.131.796	9.603.301	8.858.957	7.518.712	7.921.995	1.881.850	6.040.145
Vermogensonttrekking	1.295.785	3.580.406	2.311.287	6.375.036	5.531.581	1.860.000	3.671.581
Opbrengst verkoop vermogenstitels	38	131.965	4.111	3.838.194	3.264.213	0	3.264.213
Dividend en afdrachten staatsdeelnemingen	533.812	1.178.186	1.188.537	1.633.590	1.915.857	1.195.000	720.857
Afdrachten Staatsloterij					177.819	0	177.819
Winstuitkering DNB	749.494	1.974.773	1.118.639	903.252	173.692	665.000	– 491.308
waarvan Griekse inkomsten ANFA		43.882	27.427	35.000	46.899	44.000	2.899
waarvan Griekse inkomsten SMP		163.852	134.897	98.000	70.402	67.000	3.402
Opbrengst onttrekking vermogenstitels	12.441	0	0	0	0	0	0
Rijksbijdrage landwinning Havenbedrijf Rotterdam	0	295.482	0	0	0	0	0
Bijdrage aan RWT	2.419	4.134	15.417	16.276	20.902	9.250	11.652
NLFI	2.419	4.134	15.417	16.276	20.902	9.250	11.652
Leningen	3.802.577	5.985.276	6.503.836	1.111.533	2.355.822	0	2.355.822
Overgenomen schuld Propertize					2.355.822	0	2.355.822
Verwachte portefeuille ontvangsten IABF	2.433.653	4.275.292	4.231.221	0	0	0	0
Garantie Fee IABF	73.054	58.205	0	0	0	0	0
Additionele fee IABF	46.350	35.319	1.229	0	0	0	0
Additionele garantie fee IABF	109.713	87.413	163	0	0	0	0
Verhandelbaarheidsfee	14.807	17.659	615	0	0	0	0
Incidentele ontvangst IABF		379.490	0	0	0	0	0
Overbruggingskrediet SNS				1.100.000	0	0	0
Rente SNS krediet		6.898	20.608	11.533	0	0	0
Aflossing kapitaalverstrekkingen ING, Aegon en SNS Reaal	750.000	750.000	1.500.000	0	0	0	0
Couponbetaling en/of boetebetaling kapitaalversterking ING, Aegon en SNS Reaal	375.000	375.000	750.000	0	0	0	0
Garantie	30.565	30.633	20.129	15.365	13.515	12.600	915
Garantie overig	210	278	916	924	915	0	915
Premie-ontvangsten garantie TenneT	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	4.800	0
Premie-inkomsten Counter indemnity	25.555	25.555	12.493	0	0	0	0
Garantie fee Propertize			1.920	9.641	7.800	7.800	0
Opdrachten	450	2.852	8.288	502	175	0	175
Terug te vorderen uitvoeringskosten staatsdeelnemingen	450	2.852	8.288	502	175	0	175

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (+ € 204,1 miljoen)

Kapitaalinjectie TenneT (+ € 780 miljoen)

Op 25 november 2016 is de kapitaaluitbreiding TenneT in een contract geformaliseerd. Dit leidt tot een betalingsverplichting van de volledige kapitaaluitbreiding in 2016.

Garanties en vrijwaringen staatsdeelnemingen (– € 554,3 miljoen)

De garantie aan Eurofima is in 2016 fors afgenomen (– € 389,5 miljoen) als gevolg van aanzienlijke aflossingen door de NS op de leningen. Daarnaast is de garantie aan de provincie Zeeland in het kader van de Westerscheldetunnel (– € 167,4 miljoen) komen te vervallen. Tot slot is er bij de verkoop van KNM een garantie van maximaal € 2,7 miljoen afgegeven aan de kopende partij.

Garantie SNS Propertize (– € 2,6 miljard)

Als gevolg van de verkoop van SNS Propertize is de garantie komen te vervallen.

Uitgaven (+ € 2,6 miljard)

Conversie schuld KNM (+ € 15,9 miljoen)

Door twee forse verliesjaren bij KNM (2014 en 2015) is een negatieve vermogenspositie ontstaan. De conversie van € 15,9 miljoen op de vordering van de lening bij het Ministerie van Financiën was onvermijdelijk en gaf een betere uitgangspositie voor de verkoop van KNM. KNM is in november 2016 verkocht, waaruit het resterende deel van de vordering is afgelost.

NLFI (+ € 14,7 miljoen)

De kosten zijn hoger uitgevallen door de verkoop van SNS Propertize, de beursgang van a.s.r. en de vervolgplaatsing van aandelen ABN AMRO. Omdat deze kosten grotendeels worden doorberekend aan de financiële deelnemingen zijn ook de ontvangsten hoger dan geraamd.

Overgenomen schuld Propertize (+ € 2,4 miljard)

Bij de verkoop van Propertize heeft de Staat de staatsgegarandeerde schuld van € 2,36 miljard van Propertize overgenomen. De netto contante waarde van deze schuld bedroeg op de dag van de verkoop € 2,39 miljard en dit bedrag is daarom overgedragen aan het Agentschap voor verdere afhandeling.

Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen (+ € 1,2 miljoen)

Vanwege de kosten die samenhangen met procedures rondom de onteigening van SNS Reaal vallen de uitvoeringskosten in 2016 hoger uit dan begroot.

Afdrachten Staatsloterij (+ € 177,8 miljoen)

Om te voldoen aan de Wet op de kansspelen wordt in de begroting en verantwoording een technische post opgenomen bij zowel de uitgaven als de ontvangsten (beide € 101,5 miljoen) ter hoogte van de afdrachten van de Staatsloterij. Daarnaast is er eveneens bij zowel uitgaven als ontvangsten een niet-geldelijke post opgenomen van € 76,4 miljoen in verband met de overdracht van eigen vermogen van de Staatsloterij naar de nieuwe fusieorganisatie Nederlandse Loterij.

Ontvangsten (+ € 6,0 miljard)

4.4 Internationale financiële betrekkingen

A. Algemene doelstelling

Een bijdrage leveren aan een financieel gezond en welvarend Europa en een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Nederlandse economie wordt door zijn openheid en relatief beperkte grootte sterk beïnvloed door internationale financieel-economische ontwikkelingen waaronder ontwikkelingen in de lidstaten van de EU. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import gaat naar of komt uit andere Europese landen. Een sterke Europese economie heeft daarmee een directe weerslag op de Nederlandse economie. Mede om die reden is Nederland gebaat bij een gezonde financieel-economische ontwikkeling en een stabiele budgettaire en monetaire ontwikkeling in de EU en haar lidstaten, waarbij ook de financiële stabiliteit binnen de eurozone gewaarborgd is.

De Minister van Financiën speelt op dit gebied een regisserende rol in Nederland en maakt daarbij gebruik van een aantal instrumenten. In de eerste plaats neemt de Minister actief deel aan internationale overleggen (onder andere de Ecofin (Economic and Financial Affairs) raad en de Eurogroep) ter bevordering van de begrotingsdiscipline van de lidstaten van de EU en een stabiele macro-economische omgeving in de eurozone. In de eerste helft van 2016 zat de Minister van Financiën de Ecofinraad voor, aangezien Nederland voorzitter was van de Raad van de Europese Unie. Daarnaast heeft de Minister in zijn rol als voorzitter van de Eurogroep, de functie die hij sinds januari 2013 bekleedt, de mogelijkheid om uitvoering te geven aan de gezamenlijke Europese inzet.

Verder neemt de Minister van Financiën besluiten over het Nederlandse oordeel over aanvragen voor het European Exchange Rate Mechanism (ERM) II en over toetreding van nieuwe landen tot de eurozone. Tevens draagt de Minister van Financiën het Nederlandse standpunt over de EU-begroting uit. De Minister ziet er op toe dat deze EU-begroting volgens de afspraken van het Meerjarig financieel kader (2014–2020) wordt vormgegeven.

In internationaal verband zijn maatregelen getroffen om de wereldeconomie minder gevoelig te maken voor financieel-economische crises en te zorgen dat de gevolgen, mocht een dergelijke crisis toch plaatsvinden, zo beperkt mogelijk blijven. De Minister van Financiën draagt bij aan het beheer van stabilisatiemechanismen zoals de European Financial Stability Facility (EFSF) en het European Stability Mechanism (ESM) ten behoeve van het bewaken van de financiële stabiliteit in de eurozone.

Internationale financiële instellingen beïnvloeden economische ontwikkelingen in hun rol bij het financieel-economische beleidstoezicht enerzijds en als financieel vangnet in geval van een crisis anderzijds. Goed beleid van deze instellingen draagt daarom bij aan een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling en de ontwikkeling van lage- en middeninkomenlanden. De Minister draagt hieraan bij door toezicht te houden op de uitvoering van de taken van de Internationale Financiële Instellingen (IFI’s) en hun financiële soliditeit. Daarnaast levert de inbreng van de Minister bij discussies in internationale fora en de verschillende IFI’s een bijdrage aan de beïnvloeding van de internationale beleidsdiscussie en beleidsrespons, naast de directe invloed die de Minister heeft op het beleid via de verschillende raden van Europese instellingen en IFI’s.

C. Beleidsconclusies

In 2016 heeft Nederland zich bij de IFI’s ingezet voor het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie, en heeft Nederland door samen op te trekken met gelijkgezinde landen en actieve betrokkenheid bij discussies kunnen bijdragen aan verbeteringen.

Zo heeft Nederland bij de 18e middelenaanvulling van IDA (International Development Association), het financieringsloket voor lage inkomenslanden van de Wereldbank, ingezet op het innovatief en efficiënter gebruik maken van de financiële bijdragen van donoren. Nederland heeft zich er samen met andere donoren succesvol sterk voor gemaakt dat IDA vanaf 2017 voor het eerst obligaties uitgeeft op de kapitaalmarkt op basis van de nieuw verkregen triple A-rating. Door deze transformatie kan de ontwikkelingsimpact van elke ingelegde donor-euro sterk worden vergroot. Nederland vindt het van belang dat de Wereldbank een leidende positie blijft spelen en voor alle landen een relevante ontwikkelingspartner blijft. Door tijdens de discussies rondom de nieuwe Wereldbank-strategie tot aan 2030 niet alleen aandacht te hebben voor de thematische focus van de Wereldbank, maar ook in te zetten op maatregelen die de Wereldbank slagvaardiger maken, heeft Nederland relatief veel invloed op de uitkomst uitgeoefend.

In het eerste operationele jaar van de AIIB heeft Nederland – mede door het vervullen van de rol van plaatsvervangend bewindvoerder – voor de Eurogroep-kiesgroep een belangrijke rol kunnen vervullen bij de vaststelling en nadere uitwerking van het belangrijkste beleid en de financiering van de eerste projecten. Door efficiënte afstemming binnen de eigen kiesgroep, en met andere gelijkgezinde kiesgroepen, heeft Nederland onder meer haar stempel kunnen drukken op de door de AIIB gehanteerde sociale en milieustandaarden, een solide governance-systeem en een zo sterk mogelijke focus op duurzame energie.

In 2016 hebben de EU-lidstaten een akkoord bereikt over een raadpositie om het Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI), dat wordt uitgevoerd door de EIB, te verlengen tot eind 2020 en te vergroten tot € 500 miljard mobilisatie. Nederland heeft zich bij de besluitvorming over deze verlenging ingezet voor een grondige evaluatie van het EFSI nu en in de toekomst, meer focus op additionaliteit zodat de EFSI-middelen effectief worden ingezet en extra aandacht voor het wegnemen van investeringsbelemmeringen.

In 2016 zijn verdere stappen gezet om de Europese economische beleidscoördinatie te versterken. Nederland heeft aangedrongen op stroomlijning en versterking van het Europees semester. Het feit dat de aanbevelingen voor de eurozone nu aan het begin van het semester worden vastgesteld past in deze ambitie van het kabinet. Daarnaast is er onder het Nederlandse EU-voorzitterschap tijdens de Ecofinraad een discussie gevoerd over de implementatie van landenspecifieke aanbevelingen. Ook heeft Nederland tijdens de informele Ecofinraad een bespreking over versimpeling van het Stabiliteits- en groeipact geagendeerd.

Cyprus heeft in maart 2016 het ESM-programma beëindigd. Griekenland rondde in 2016 de eerste voortgangsmissie van het ESM-programma af. De Eurogroep kwam in mei tot afspraken over mogelijke schuldmaatregelen. Implementatie van een aantal maatregelen voor de korte termijn werd in december goedgekeurd. Aan het einde van het programma, in 2018, zal worden bekeken of de overige mogelijke schuldmaatregelen noodzakelijk zijn.

In de brede agenda van de Ecofin zijn er tijdens het actieve Nederlandse voorzitterschap doorbraken bereikt op het terrein van belastingontwijking en de bankenunie. Tegelijkertijd is er goede voortgang gemaakt op het gebied van de kapitaalmarktunie, de EU-begroting en maatregelen tegen terrorismefinanciering.

In 2016 heeft de Minister samen met de Minister van Buitenlandse Zaken een voorzitterschapsconferentie over de toekomst van het Meerjarig financieel kader georganiseerd. Hiermee heeft de Minister de eerste stap gezet naar hervorming van dit kader. Daarnaast heeft de Minister voorstellen gepresenteerd voor een transparantere EU-begrotingssystematiek en beter voorspelbare EU-afdrachten. Dit heeft onder meer geleid tot verbeterde afspraken over de jaarlijkse nacalculatie en tot minder aanvullende begrotingen. De tussentijdse evaluatie van het Meerjarig financieel kader, die de Europese Commissie in 2016 presenteerde, is echter nog niet volledig afgerond. Als laatste heeft de Europese begroting zich binnen de afspraken van het Meerjarig financieel kader ontwikkeld.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 4 Internationale financiële betrekkingen (bedragen x € 1.000)

	2012	2013	2014	2015	Realisatie 2016	Vastgestelde begroting 2016	Verschil 2016
Verplichtingen	38.336.697	– 49.193.450	3.649.277	3.729.791	– 33.540.633	268.782	– 33.809.415
Waarvan betalingsverplichtingen	3.585.959	139.000	787.228	195.028	12.218	86.941	– 74.723
EIB	448.222	0	0	0	0	0	0
Lening Griekenland	– 1.505.643	0	0	0	0	0	0
Kapitaal ESM	4.573.600	0	0	0	0	0	0
Kapitaal AIIB				189.492	5.562	0	5.562
Waarvan garantieverplichtingen:	34.750.738	– 49.332.450	2.862.049	3.534.763	– 33.552.851	181.841	– 33.734.692
Deelneming multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen	120.110	26.588	725.439	447.175	466.850	181.841	285.009
Garantie aan DNB inzake IMF en BIS	– 825.772	– 1.140.268	2.158.610	2.258.303	– 18.563.822	0	– 18.563.822
Kredieten EU-betalingssteun	5.000	– 35.000	– 10.000	32.500	2.500	0	2.500
EFSM	6.000	– 42.000	– 12.000	39.000	3.000	0	3.000
EFSF	0	– 48.141.770	0	0	– 15.486.252	0	– 15.486.252
ESM	35.445.400	0	0	0	0	0	0
Garantie AIIB				757.785	24.873	0	24.873
Uitgaven	2.005.213	2.599.623	1.093.524	356.416	597.440	439.981	157.459
Deelneming multilaterale (ontwikkelings) banken en fondsen
Deelnemingen multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen	158.227	631.183	52.864	355.313	518.329	280.031	238.298
EFSF	0	0	0	0	0	0	0
ESM	1.829.440	1.829.440	914.720	0	0	0	0
Deelname AIIB					77.688	73.009	4.679
Uitkering rente aan Griekenland	13.000	139.000	125.000	0	0	85.265	– 85.265
Leningen
Lening Griekenland	4.546	0	0	0	0	0	0
Opdrachten
TA kiesgroeplanden			940	1.103	1.423	1.676	– 253
Ontvangsten	50.131	34.336	19.969	18.702	10.053	22.992	– 12.939
Deelneming multilaterale (ontwikkelings) banken en fondsen
Ontvangsten IFI's	9.454	8.630	5.951	5.385	4.620	672	3.948
Lening
Rente en servicefee ontvangsten lening Griekenland	40.677	25.706	14.018	13.317	5.433	22.320	– 16.887

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen

Deelnemingen multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen (+ € 285 miljoen)

De aanpassing van deze garantieverplichting wordt voornamelijk veroorzaakt door de wisselkoersaanpassing van de garanties afgegeven aan de Wereldbank en omdat door de aankoop van Wereldbank-aandelen (paid-in-kapitaal) ook de garantie ten aanzien van de Wereldbank stijgt (oproepbaar kapitaal), de totale Wereldbankgarantie stijgt € 586,8 miljoen. Daarnaast is de wijze gewijzigd waarop een garantie de EU-lidstaten (waaronder Nederland) afgeven aan de EIB ten aanzien van de politieke en soevereine risico’s die de EIB loopt bij haar activiteiten in de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen), alsmede de Europese Landen en Gebieden Overzee (LGO). Afgelopen jaar is het garantieplafond in het jaarverslag opgenomen, omdat afhankelijk van het exacte bedrag dat de EIB in deze landen heeft geïnvesteerd, deze garantie wijzigt. Vanaf dit jaar is besloten om alleen de uitstaande leningen op 31 december als basis voor de Nederlandse garantieverplichting te nemen, omdat op deze wijze exact wordt aangegeven hoeveel risico de EIB liep op 31 december en voor welk bedrag Nederland garant stond. Dit bedrag is € 121 miljoen lager dan het garantieplafond. Het netto resultaat is een garantieverhoging van circa € 466,9 miljoen.

Garantie aan DNB inzake IMF (– € 18,6 miljard)

In januari 2016 zijn de in 2010 overeengekomen quota- en governancehervormingen formeel in werking getreden. Als gevolg hiervan is de totale garantie van de Staat aan DNB inzake het IMF afgebouwd met SDR 4,45 miljard (circa € 5,67 miljard). Daarnaast heeft het IMF verzocht om middelen voor het PRGT, de speciale faciliteit die het IMF beheert die ter beschikking staat aan lage-inkomenslanden. Deze leningen staan los van de overige IMF-middelen in een niet-revolverend fonds. Om de komende jaren voldoende middelen ter beschikking te kunnen blijven stellen voor PRGT-programma’s heeft het IMF hiervoor nieuwe middelen nodig. Om dit mogelijk te maken heeft de Nederlandse Staat een nieuwe garantie van SDR 500 miljoen (circa € 638 miljoen) verstrekt aan DNB voor een Nederlandse bilaterale lening aan de PRGT. Daarnaast is de bilaterale lening aan het IMF van € 13,6 miljard verlopen en wordt op dit moment gesproken over een nieuwe bilaterale lening die hiervoor in de plaats zou komen. Tot slot was er sprake van wisselkoersfluctuaties (circa € 100 miljoen).

Garante AIIB (+ € 24,9 miljoen)

Als gevolg van wisselkoersfluctuaties is de garantie aan de AIIB verhoogd.

EU-betalingsbalanssteun (+ € 2,5 miljoen)

Naar aanleiding van een verandering in het Nederlandse aandeel in de EU-begroting is de bestaande garantieverplichting bijgesteld.

EFSM (+ € 3,0 miljoen)

Naar aanleiding van een verandering in het Nederlandse aandeel in de EU-begroting is de bestaande garantieverplichting bijgesteld.

EFSF (– € 15,5 miljard)

Het garantieplafond voor het EFSF is met € 15,5 miljard naar beneden bijgesteld. In 2013 is op basis van toenmalige inschattingen van de uiteindelijke omvang van de toen nog lopende EFSF-programma’s voor Ierland, Portugal en Griekenland een garantieplafond van € 49,6 miljard voor het EFSF vastgesteld. Naar aanleiding van het beëindigen van deze programma’s is het garantieplafond opnieuw bekeken. Het nu vastgestelde garantieplafond is gebaseerd op een maximale schulduitgifte door het EFSF van € 241 miljard, de hoogte van het Guaranteed debt issuance programme. Naast de hoofdsom van EFSF-schuldbewijzen worden ook couponbetalingen gegarandeerd, de zogenaamde rentegarantie. In eerdere berekeningen werd de rentegarantie berekend op basis van de looptijd van de door het EFSF verstrekte leningen. Bij de huidige herziening van het plafond is deze rentegarantie, conform de wijze waarop de garanties verstrekt worden, gebaseerd op de looptijd van de door het EFSF aangetrokken financiering.

Uitgaven

Uitkeringen aan Griekenland (– € 85,3 miljoen)

Onderdeel van het tweede leningenprogramma voor Griekenland was dat de inkomsten van de nationale centrale banken uit de Griekse staatsobligaties (Securities Market Programme, SMP en de Agreement on Net Financial Assets, ANFA), die niet zijn meegenomen in de obligatieomruil van februari 2012, werden doorgegeven aan Griekenland. Het tweede leningenprogramma liep op 30 juni 2015 af en daarmee was deze afspraak komen te vervallen. In 2015 en 2016 hebben er geen uitkeringen plaatsgevonden. Onderdeel van het derde steunprogramma, waar de Raad van Gouverneurs van het ESM op 19 augustus 2015 definitief mee heeft ingestemd, was wel dat de Eurogroep, indien nodig, klaar staat om aanvullende maatregelen te overwegen om de bruto financieringsbehoefte van Griekenland op een houdbaar niveau te houden. Op 24 mei 2016 is de Eurogroep een pakket schuldmaatregelen overeengekomen. Een van de afspraken is dat vanaf het begrotingsjaar 2017 de toekomstige SMP- en ANFA-winsten, conform de afspraak uit het tweede leningenprogramma, weer kunnen worden doorgegeven aan Griekenland.

Deelnemingen multilaterale ontwikkelingsbanken en fondsen (+ € 238,3 miljoen)

Om het uitgavenkader in 2017 te ontlasten is er voor gekozen om circa € 235 miljoen van de voor 2017 geplande IDA-betalingen naar 2016 te verschuiven, daarnaast is de aankoop van Wereldbank-aandelen iets duurder uitgevallen omdat de realisatie van de dollarkoers hoger was dan de origineel gebruikte ramingskoers.

Ontvangsten

Rente-ontvangsten Griekenland (– € 16,9 miljoen)

Door een lagere rente dan tijdens het opstellen van de begroting werd verwacht, zijn de ontvangsten op de bilaterale leningen aan Griekenland lager uitgevallen.

Ontvangsten IFI’s (+ € 3,95 miljoen)

De terugbetalingen van leningen door de EIB en de Wereldbank zijn hoger dan geraamd. Bij de EIB gaat het om leningen aan ACS-landen, en de LGO onder het Europees ontwikkelingsfonds in het kader van de verdragen van Lomé en Cotonou. Bij de Wereldbank gaat het om de EEC Special action account, waarbij in EEG (Europese Economische Gemeenschap)-verband via de Wereldbank speciale kredieten zijn verstrekt op concessionele basis aan ontwikkelingslanden, welke over langere periode worden terugbetaald.

4.5 Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen

A. Algemene doelstelling

Het bieden van mogelijkheden voor verzekering van betalingsrisico’s die zijn verbonden aan export naar en investeringen in het buitenland (in aanvulling op de markt) en het creëren en handhaven van een internationaal gelijkwaardig speelveld voor bedrijven op het terrein van de exportkredietverzekeringsfaciliteit.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën heeft de rol van regisseur van de uitvoering van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (EKV-faciliteit). De Minister stelt de randvoorwaarden vast waaronder de uitvoerder van de faciliteit verzekeringen mag afgeven. De Staat treedt op als verzekeraar en Atradius Dutch State Business N.V. (ADSB) voert de EKV-faciliteit uit, op naam en voor rekening en risico van de Staat. De Minister van Financiën is budgetverantwoordelijk. De Minister van Financiën is, samen met de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, beleidsverantwoordelijk voor het verstrekken van de verzekeringen en beide Ministers stimuleren een gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen.

Op basis van de Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën biedt de Nederlandse Staat, in aanvulling op de private markt, faciliteiten aan waarmee Nederlandse ondernemers en hun financiers betalingsrisico’s kunnen afdekken bij de Staat. Met de verschillende producten binnen de exportkrediet- en investeringsverzekeringen kunnen Nederlandse bedrijven meer exportorders binnenhalen, in het bijzonder op (middel)lange termijn gefinancierde exportorders.16 Dit heeft een positief effect op de Nederlandse concurrentiekracht en de werkgelegenheid.

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen – bijvoorbeeld het landenbeleid – kunnen ieder moment worden aangepast zodat onverantwoord grote risico’s worden vermeden. Het risicoprofiel van de bestaande EKV-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het Ministerie van Financiën door middel van een uitgebreid risicokader.

Om zo veel mogelijk te voorkomen dat de Staat risico’s in verzekering neemt die door de markt kunnen worden gedekt, is de risicodracht opgezet. In de risicodracht staat vermeld welke risico’s (landen, looptijd en omvang) op de markt verzekerd kunnen worden en waarop de Staat dus geen dekking aanbiedt. De risicodracht wordt periodiek aangepast na overleg met de uitvoerder van de faciliteit (ADSB) of indien reacties van marktpartijen hiertoe aanleiding geven.

Onderdeel van het beleid van de Minister is het bevorderen van een internationaal gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen. Om Nederlandse exporteurs en hun financiers internationaal onder gelijke voorwaarden te kunnen laten concurreren, wordt door Nederland in internationaal verband overlegd over de exportondersteunende maatregelen. Zo worden in Arrangement17-verband afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder exportkredietverzekeringen mogen worden verstrekt, zoals kostendekkendheid, minimumpremies, maximale looptijden, het gebruik van ontwikkelingshulpgelden en verantwoord leenbeleid. Dit gentlemen’s agreement is op basis van een verordening voor EU-lidstaten juridisch bindend. In de IWG wordt een actieve dialoog gevoerd met opkomende economieën die niet deelnemen aan de Arrangement om mogelijke verstoringen van het speelveld zoveel mogelijk te beperken.

Maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgt internationaal, maar ook nationaal steeds meer aandacht. De Nederlandse Staat heeft hierin een voorbeeldfunctie. Dat geldt ook voor de instrumenten waarmee zij bedrijven ondersteunt, zoals de exportkredietverzekering. Er is continu aandacht voor een gedegen uitvoering van het beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.

C. Beleidsconclusies

Eind 2016 staat er in totaal voor € 15,8 miljard aan verplichtingen uit hoofde van de EKV-faciliteit uit en € 0,15 miljard voor de RIV. Dit is een combinatie van definitieve verplichtingen (afgegeven verzekeringspolissen) en voorlopige verplichtingen (dekkingstoezeggingen, een wederzijdse juridische verplichting tussen Staat enerzijds en exporteur of bank anderzijds). De onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de totale uitstaande verplichtingen weer. Deze nemen al een aantal jaren toe. In 2016 is het uitstaand obligo € 20,1 miljoen hoger dan in 2015.

De doelstelling van het EKV-instrumentarium is het bevorderen van export en investeringen in het buitenland. Voor EKV-gedekte export is aannemelijk dat in vrijwel alle gevallen geldt dat deze zonder EKV-dekking niet tot stand was gekomen of zou verschuiven naar een buitenlandse concurrent die wel gebruik kan maken van EKV-dekking. Door deze transacties toch mogelijk te maken levert de EKV-faciliteit een positieve bijdrage aan de concurrentiepositie van het Nederlandse exporterende bedrijfsleven en aan het behoud van bedrijvigheid en werkgelegenheid in Nederland. Uit onderzoek van het CBS dat is gebruikt voor de beleidsdoorlichting van beleidsartikel 5 die in 2016 is uitgevoerd, blijkt dat jaarlijks bruto circa een kwart procent van het bpp en bijna 20.000 arbeidsjaren wordt mogelijk gemaakt met de EKV. De beoogde doelstelling van de EKV is daarmee ook in 2016 gerealiseerd.

Het aangaan van verplichtingen brengt vanzelfsprekend risico’s met zich mee. Tegenover de premie-inkomsten staan daarom schade-uitgaven. Vaak is het mogelijk om (een deel van) de uitgekeerde schade te recupereren. Recuperaties van schades uit het verleden vormen een belangrijke instroom van middelen op beleidsartikel 5. De EKV-faciliteit heeft dit jaar € 13,9 miljoen aan schade uitgekeerd, aanzienlijk minder dan de ontvangen premies van € 102,5 miljoen. Sinds 1999 is de EKV-faciliteit duidelijk kostendekkend geweest met een cumulatief positief resultaat van € 402 miljoen in bedrijfseconomische termen op basis van het zogeheten BERB-model.

Hoewel de EKV-faciliteit steeds meer producten aanbiedt die gericht zijn op het faciliteren van kleinere exporttransacties voor bijvoorbeeld het MKB, zijn de grotere transacties nog altijd bepalend voor het totaalbeeld van de portefeuille: één of enkele zeer grote transacties kunnen namelijk direct verantwoordelijk zijn voor een groot aandeel in het totale obligo.

Met name vanwege hoge premie-ontvangsten en schaderestituties is het financiële resultaat over 2016 ruim positief. Samen met uitvoerder ADSB wordt gestreefd naar een EKV-faciliteit die zich inzet als een «broad supporter»: een faciliteit die nadrukkelijk meedenkt met exporteurs over de manier waarop de export het beste bevorderd kan worden. Daarbij wordt continu gewerkt aan verbeteringen in de producten om exporteurs beter te kunnen bedienen. Ook wordt het acceptatiebeleid voortdurend aangepast aan de veranderende realiteit in de buitenwereld om de risico’s beheersbaar te houden, de financiële resultaten op peil te houden en tegelijkertijd de Nederlandse export te blijven bevorderen.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Exportkredietverzekering en investeringsgaranties (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	2.934.821	3.590.788	– 7.294.439	2.475.497	206.840	10.616.436	– 10.409.596
waarvan betalingsverplichtingen:	12.412	14.299	198.043	35.130	172.817	12.656	160.161
waarvan kostenvergoeding Atradius DSB	12.126	12.490	11.678	12.805	14.579	12.600	1.979
waarvan garantieverplichtingen:	2.922.409	3.576.489	– 7.492.482	2.440.367	34.023	10.603.780	– 10.569.757
EKV	2.942.882	3.523.570	– 7.441.016	2.450.593	44.149	10.000.000	– 9.955.851
RIV	– 20.473	52.919	– 51.466	– 10.227	– 10.126	453.780	– 463.906
MIGA	0	0	0	0	0	150.000	– 150.000
Uitgaven	70.109	103.647	241.419	130.837	186.714	88.056	98.658
Garanties
Schade-uitkering EKV	57.697	89.348	43.376	95.708	13.897	74.900	– 61.003
Storting begrotingsreserve EKV			186.365	21.489	157.360	0	157.360
Schade-uitkering RIV	0	0	0	0	0	500	– 500
Uitgaven Seno-Gom	286	1.809	0	745	824	0	824
Opdrachten
Kostenvergoeding Atradius DSB	12.126	12.490	11.678	12.895	14.579	12.600	1.979
Overige
Overige uitgaven					54	56	– 2
Ontvangsten	350.432	202.684	273.282	236.691	345.093	246.952	98.141
Garanties
Premies EKV	43.629	86.471	118.261	117.344	101.760	50.000	51.760
Premies RIV	537	675	789	788	700	1.250	– 550
Premies omzetpolissen	15	0	0	0	0	0	0
Schaderestituties EKV	97.911	80.287	86.736	102.590	227.798	183.202	44.596
Ontvangsten Seno-Gom	185	251	947	1.969	2.335	0	2.335
Ontrekking begrotingsreserve Seno-Gom	207.655	34.500	66.049	14.000	12.500	12.500	0
Overige ontvangsten	500	500	500	0	0	0	0

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen

Beleidsartikel 5 van de begroting IX heeft een jaarlijks plafond waarin is aangegeven voor welk bedrag de Minister jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). Dit plafond is vastgesteld op € 10,6 miljard voor de gehele faciliteit.

Garantieverplichting EKV (benutting € 6,9 miljard)

In 2016 is er voor € 6,9 miljard aan nieuwe verplichtingen aangegaan, onder het jaarlijkse plafond van € 10 miljard, en is € 6,8 miljard aan verplichtingen vervallen. Over 2016 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen € 44,1 miljoen (inclusief vorderingen als gevolg van schade-uitkeringen). Het uitstaande obligo van de EKV bedraagt in totaal € 15,8 miljard.

Garantieverplichting Regeling investeringsverzekeringen (benutting € 62 miljoen)

In 2016 is € 62,1 miljoen aan nieuwe verplichtingen aangegaan voor de investeringsverzekeringen, onder het jaarlijkse plafond van € 454 miljoen, en is € 72,2 miljoen aan verplichtingen vervallen. Over 2016 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen – € 10,1 miljoen. De aangegane verplichtingen bedragen in totaal € 154,7 miljoen.

Garantieverplichting MIGA (benutting € 0 miljoen)

Het jaarlijkse plafond voor de MIGA bedraagt € 150 miljoen. De MIGA-faciliteit is niet gebruikt en er staan geen verplichtingen uit. Zoals aanbevolen in de beleidsdoorlichting zal het Memorandum of understanding met MIGA worden beëindigd.

Uitgaven

Kostenvergoeding ADSB (+ € 2,0 miljoen)

ADSB heeft dit jaar € 14,6 miljoen ontvangen onder de vergoedingsregeling. Deze vergoeding bestaat voor een deel uit variabele componenten; doordat de premieontvangsten hoger en de schade-uitkeringen lager waren dan geraamd is de kostenvergoeding hoger dan geraamd. Daarnaast is er een nabetaling van de kostenvergoeding over 2015 gedaan aan ADSB op basis van het uiteindelijke (hogere) kasresultaat.

Schade-uitkering EKV (– € 61,0 miljoen)

De schade-uitkeringen zijn lager uitgevallen dan de raming in de begroting. In de begroting 2016 werd deze post op € 74,9 miljoen geraamd terwijl er uiteindelijk slechts € 13,9 miljoen is uitbetaald. In 2016 was ongeveer 55% van het uitstaande obligo direct of indirect gerelateerd aan de olie- of gassector. Ondanks de lage olieprijs, waar al gedurende een langere periode sprake van is, heeft dit nog niet geleid tot extra schades.

Schade-uitkering Regeling investeringsverzekeringen (– € 0,5 miljoen)

Er zijn dit jaar geen schade uitkeringen gedaan onder de Regeling investeringsverzekeringen.

Begrotingsreserve EKV (+ € 157,4 miljoen)

Naar aanleiding van het vernieuwde garantiekader is voor de exportkredietverzekeringsfaciliteit een risicovoorziening ingesteld. In 2016 is er € 157,4 miljoen aan de risicovoorziening toegevoegd; de nieuwe stand komt daarmee op ruim € 365 miljoen.

Ontvangsten

Premies EKV (+ € 51,8 miljoen)

In 2016 zijn de premieontvangsten van de exportkredietverzekeringen hoger uitgevallen dan begroot. Deze overschrijding van de raming komt voort uit de afsluiting van enkele zeer grote transacties waar ten tijde van de begroting nog geen zicht op was.

Premies RIV (– € 0,6 miljoen)

In 2016 zijn de premieontvangsten van de investeringsverzekeringen lager uitgevallen dan begroot.

Schaderestituties EKV (+ € 44,6 miljoen)

Dit jaar is de provenustroom goed op gang gebleven. De ontvangen provenuen bedroegen in 2016 € 227,8 miljoen. De terugbetalingregeling met Argentinië, die tot stand is gekomen in de Club van Parijs, heeft hier met € 110,7 miljoen aan bijgedragen. In totaal is € 141,7 miljoen van de recuperaties tot stand gekomen via de Club van Parijs.

Meetbare gegevens

Prestatie-indicator	Streefwaarde	Realisatie
BERB (in € mln.)	> 0	402
Benchmark	A	A

Voor de EKV worden twee prestatie-indicatoren gehanteerd. Beide prestatie-indicatoren, de benchmark en de bedrijfseconomische resultaatbepaling (BERB), bieden informatie over het gelijkwaardige speelveld. De benchmark maakt een vergelijking tussen de producten en de voorwaarden die de Nederlandse faciliteit aanbiedt in vergelijking met de EKV-faciliteiten in andere landen. De BERB geeft het cumulatieve bedrijfseconomische resultaat aan van alle polissen die vanaf 1 januari 1999 zijn afgesloten. Door kostendekkend te opereren en dit ook transparant te presenteren wordt aangetoond dat er bij de Nederlandse EKV geen oneerlijke concurrentie plaatsvindt door middel van te lage verzekeringspremies. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het voorkomen van een internationale race to the bottom.

Uit de benchmark (2016) is naar voren gekomen dat de EKV-faciliteit, op de beleidsonderdelen Landenbeleid, Dekkingsbeleid en Premies, bestand is tegen de concurrentiedruk van andere exportkredietverzekeraars. De Nederlandse faciliteit krijgt in deze vergelijking het eindcijfer A.

Uit de meest recente bedrijfeconomische resultaatbepaling (2016) is naar voren gekomen dat er sinds 1999 een cumulatief resultaat van € 402 miljoen is behaald.

4.6 Btw-compensatiefonds

A. Algemene doelstelling

Gemeenten, provincies en andere regionale openbare lichamen als bedoeld in de Wet op het Btw-compensatiefonds hebben de mogelijkheid om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. De btw speelt hierin geen rol.

B. Rol en verantwoordelijkheid

Het Btw-CompensatieFonds (BCF) is opgericht om een eind te maken aan de factor btw bij de afweging door decentrale overheden tussen het uitbesteden van werkzaamheden of het uitvoeren ervan door de eigen organisatie. Decentrale overheden kunnen de door hen betaalde btw terugvragen bij het BCF. Daardoor speelt de factor btw geen rol meer bij de afweging tussen inbesteden en uitbesteden bij decentrale overheden. Om btw terug te kunnen vragen bij het BCF, moet de betaalde btw aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet de btw betaald zijn over een niet-ondernemerstaak en mag geen sprake zijn van verstrekking aan een individuele derde. Voorbeelden van taken waarvoor gemeenten btw kunnen terugclaimen zijn de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.

C. Beleidsconclusies

In 2016 hebben zich qua beoogde resultaten geen bijzonderheden voorgedaan. In 2016 is het BCF geëvalueerd. De conclusie van de beleidsdoorlichting18 luidt dat de algemene en operationele doelstelling van het BCF worden behaald: door de invoering van het BCF speelt btw geen rol meer bij de afweging tussen zelf doen of uitbesteden. Hierdoor ontstaat er een grotere vrijheid voor gemeenten en provincies in de keuze tussen in- en uitbesteden en kan er een efficiëntievoordeel worden bereikt. Verder is geconcludeerd dat het plafond niet afdoet aan de effectiviteit van het BCF.

D. Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 6 Btw-compensatiefonds (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	2.664.772	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	2.851.726	151.840
Uitgaven	2.664.772	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	2.851.726	151.840
(1) Programma-uitgaven	2.664.772	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	2.851.726	151.840
waarvan bijdragen aan gemeenten en kaderwetgebieden	2.360.993	2.413.355	2.614.164	2.546.903	2.618.435	2.515.341	103.094
waarvan bijdragen aan provincies	303.779	302.457	339.672	323.347	385.131	336.385	48.746
Ontvangsten	2.664.772	2.715.812	2.953.836	2.870.250	3.003.566	2.851.726	151.840

Uitgaven

Gemeenten declareren in absolute zin meer Btw bij het Btw-compensatiefonds dan provincies. In relatieve zin declareren de provincies echter meer bij het Btw-compensatiefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van Btw in aanmerking komt. Dit is een mogelijke verklaring voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het Btw-compensatiefonds.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde Btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn.

Plafond

Plafond BCF (bedragen x € 1.000)

	Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2016	2016	2016
Plafond	3.160.935	3.130.917	30.018
W.v. grondslag miljoenennota 2016	3.130.917
W.v. overhevelingen i.v.m. taakmutaties	24.169
W.v. accres	5.849
Uitgaven	3.003.566	2.851.726	151.840
W.v. Gemeenten	2.618.435	2.515.341	103.094
W.v. Provincies	385.131	336.385	48.746
Ruimte onder plafond	157.369	279.190	– 121.791
W.v. Gemeenten	137.190	246.257	– 109.067
W.v. Provincies	20.179	32.933	– 12.754

Het plafond op het BCF is gekoppeld aan de accrespercentages zoals deze volgen uit de normeringssystematiek voor het gemeentefonds en provinciefonds. Het plafond wordt aangepast voor taakmutaties (zoals decentralisaties) die gepaard gaan met onttrekkingen of toevoegingen aan het BCF. Als het plafond wordt overschreden, komt het verschil ten laste van het gemeentefonds en provinciefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond, komt het verschil ten gunste van het gemeentefonds en provinciefonds. De toevoeging of uitname moet worden verdeeld over gemeenten en provincies. Er is afgesproken in het Financieel akkoord dit te doen op basis van de verhouding van wat de gezamenlijke gemeenten en provincies in het afgelopen jaar ook daadwerkelijk hebben ontvangen uit het BCF.

Aan de hand van de realisatiecijfers wordt in het FJR (Financieel Jaarverslag van het Rijk) de definitieve ruimte onder het BCF-plafond bepaald. Het verschil tussen de voorlopige afrekening die bij Miljoenennota 2017 heeft plaatsgevonden (€ 219 miljoen) en de definitieve ruimte onder het plafond (€ 157 miljoen), wordt bij Voorjaarsnota verrekend met het gemeentefonds en provinciefonds.

E. Toelichting op de instrumenten

Compensatie

De Belastingdienst is belast met het verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren en het compenseren van de Btw over niet-ondernemersactiviteiten.

Controle- en toezichtsbeleid

Bij de uitvoering van de Wet op het Btw-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. Dit vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van de Wet op de omzetbelasting en de compensatie van de omzetbelasting op grond van het Btw-compensatiefonds. Uit het oogpunt van eenvoud en doelmatigheid is ervoor gekozen de Wet op het Btw-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Dit betekent onder meer dat de controle van het Btw-compensatiefonds onderdeel uitmaakt van de reguliere controle van de aangiften van omzetbelasting bij gemeenten en provincies. De handelwijze van de Belastingdienst met betrekking tot de opgaven voor het Btw-compensatiefonds is, gezien de nauwe relatie met het systeem van heffing van omzetbelasting, niet anders dan die met betrekking tot de aangifte van omzetbelasting. Dit betekent de mogelijkheid van controle achteraf gedurende een periode van vijf jaar. Inherent aan het systeem van heffing van omzetbelasting (voldoening op de aangifte met slechts beperkte informatie) is dat de controle op de juistheid van de ingediende aangiften achteraf en op basis van risicoafweging plaatsvindt. Dit is ook het geval indien er sprake is van een zogenoemde negatieve aangifte (de voorbelasting overtreft de verschuldigde belasting). Slechts in uitzonderingsgevallen vormt de aangifte van omzetbelasting zelf aanleiding tot het instellen van een boekenonderzoek. Voornoemde handelswijze met betrekking tot het Btw-compensatiefonds betekent dat de Belastingdienst niet per uitkeringsjaar vaststelt in welke mate de uitbetaalde bedragen rechtmatig zijn geweest, maar binnen het algemene handhavingsbeleid zich er op richt om in de actualiteit te beoordelen welke gemeenten en provincies op welke aspecten het meest voor nadere toezichtactiviteiten in aanmerking komen.

De algemene beleidsdoelstelling van de Belastingdienst is het onderhouden en versterken van de compliance bij belastingplichtigen. Hierbij maakt de Belastingdienst gebruik van de mogelijkheden die Horizontaal Toezicht (HT) biedt. Van de 400 gemeenten en provincies zijn er 362 beoordeeld op de mogelijkheden voor HT en is met 164 gemeenten en provincies een individueel toezichtconvenant gesloten. HT werkt een gemeente of provincie zichtbaar aan het onderhouden en versterken van de fiscale beheersing, met als doel het opstellen en indienen van aanvaardbare belastingaangiften en opgaven voor het Btw-compensatiefonds. De Belastingdienst bespreekt met de gemeenten en provincies hoe zij hun verantwoordelijkheid voor naleving van fiscale wet- en regelgeving nemen en zorgdragen voor volledige en juiste aangiften en opgaven. Daarbij krijgt de Belastingdienst zicht op hoe de gemeenten en provincies omgaan met fiscaliteit en of de randvoorwaarden voor een adequate beheersing daarvan zijn ingevuld. De gemeenten en provincies beoordelen vervolgens zelf de opzet, het bestaan en de werking van de interne beheersing van de (fiscaal relevante) bedrijfsprocessen. De resultaten daarvan delen zij met de Belastingdienst. Met deze informatie bepaalt de Belastingdienst in welke mate gesteund kan worden op de interne beheersing en in hoeverre aanvullende eigen werkzaamheden noodzakelijk zijn. Wanneer daar aanleiding toe is kunnen ook boekenonderzoeken worden ingezet. Dit kunnen volledige boekenonderzoeken zijn waarvan het Btw-compensatiefonds onderdeel uitmaakt of deelonderzoeken die specifiek zijn gericht op de juistheid van de door gemeenten en provincies ingediende opgaven voor het Btw-compensatiefonds. In 2016 zijn 20 specifieke boekenonderzoeken voor het Btw-compensatiefonds bij gemeenten en provincies uitgevoerd. Deze onderzoeken hebben per saldo geleid tot een correctie van ruim € 6,4 miljoen.

Realisatie meetbare gegevens

	Realisatie	Realisatie	Realisatie	Realisatie	Streefwaarde
Prestatie-indicator (in %)	2013	2014	2015	2016	2016
Percentage gevalideerde gemeenten en provincies voor horizontaal toezicht1	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.	85	91

4.7 Beheer materiële activa

A. Algemene doelstelling

Een optimaal financieel resultaat bij het beheren en afstoten van materiële activa van/voor het Rijk ten behoeve van de realisatie van rijksdoelstellingen.

B. Rol en verantwoordelijkheid

Het Rijk bezit materiële activa die nodig zijn voor de realisatie van rijksdoelstellingen. Volgens de Comptabiliteitswet heeft de Minister van Financiën een uitvoerende rol ten aanzien van het (privaatrechtelijk) beheer van de roerende zaken die aan de Staat toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, een en ander voor zover de verantwoordelijkheid voor dat beheer niet bij of krachtens de wet bij een of meer andere Ministers is gelegd. De Minister van Financiën heeft de uitvoering van deze taak belegd bij Domeinen Roerende Zaken (DRZ) (Regeling materieelbeheer Rijksoverheid 2006). Daarnaast wordt in het Wetboek van strafvordering (artikel 118 e.v.) en het Besluit inbeslaggenomen voorwerpen (artikel 1) DRZ aangewezen als bewaarder van inbeslaggenomen voorwerpen (uitgezonderd geld, dieren, wapens). Ook draagt DRZ zorg voor de verwerking (schoning, vernietiging en verwerking grondstoffen) van digitale datadragers van het Rijk. DRZ is daarmee verantwoordelijk voor het vervoeren, bewaren, vernietigen en verkopen van overtollige en in beslaggenomen roerende zaken voor het Rijk.

C. Beleidsconclusies

In 2016 is de vernieuwing van de Regeling Materieel Beheer (RMB) afgerond. Deze dient door de Minister van Financiën in het voorjaar van 2017 vastgesteld te worden en zal tegelijkertijd met de (nieuwe) Comptabiliteitswet 2016 in werking treden. In de herziene RMB is de rol van DRZ als centrale dienst ten aanzien van de afstoot van roerende zaken sterker verankerd. Naast de afstoot van overcomplete goederen zijn ook de aan de Staat vervallen roerende zaken vanuit het beslagproces in de RMB opgenomen. Voor de doelmatigheidsindicatoren wordt verwezen naar het niet-beleidsartikel Apparaat kerndepartement, waar de apparaatsgelden van DRZ zijn opgenomen (onderdeel SG-cluster).

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 7 Beheer materiële activa (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	500	– 1.550	350	0	0	306	– 306
Uitgaven	500	334	350	0	0	306	– 306
Beheerskosten DRZ	500	334	350	0	0	306	– 306
Ontvangsten	2.767	2.278	13.807	2	0	1.800	– 1.800
Programma-ontvangsten Baten-lastendiensten
Vervreemding DRZ	2.767	2.278	13.807	2	0	1.800	– 1.800

E. Toelichting op de instrumenten

Vervreemding DRZ

De realisatie van ontvangsten heeft betrekking op de verkoop van overtollige roerende zaken van de Rijksoverheid (voor zover er geen middelenafspraak gemaakt is). In 2016 was er voor alle betreffende gevallen een middelenafspraak, waardoor er voor dit onderdeel geen realisaties verantwoord dienen te worden op dit begrotingsartikel.

Ontvangsten en uitgaven inzake inbeslaggenomen goederen

Programmagelden inzake de verkoop van inbeslaggenomen goederen worden in 2016 verantwoord bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Bij de Najaarsnota 2016 zijn de budgetten van 2016 overgegaan naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waardoor er voor 2016 voor dit onderdeel geen realisaties verantwoord worden op dit begrotingsartikel. Bij de Voorjaarsnota 2017 wordt de meerjarige, structurele overboeking geregeld.

Niet uit tabel blijkende budgettaire gevolgen

Middelenafspraken

De Minister van Financiën verzorgt behalve de ingebruikgeving en vervreemding van de eigen (overtollige) roerende zaken ook de ingebruikgeving en vervreemding van (overtollige) roerende zaken van andere Ministers. Wanneer een middelenafspraak is gemaakt met een Minister, dan wordt de opbrengst uit ingebruikgeving en/of vervreemding door deze Minister verantwoord op zijn eigen begroting.

4.8 Financiering staatsschuld

A. Algemene doelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder een acceptabel risico voor de begroting.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke kosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de Comptabiliteitswet 200119.

Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert de Staat zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF20. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn transparantie, afrekenbaarheid en consistentie van beleid en uitvoering. Bij de beheersing van de risico’s wordt niet alleen naar het renterisico gekeken, maar ook naar andere risico’s zoals bijvoorbeeld valutarisico en tegenpartijrisico. Daarnaast dient het beleid bij te dragen aan een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier.

Gemiddelde looptijd schuldportefeuille

De jaren voor 2015 hebben zich gekenmerkt door een toename van de schuld en een afname van de rentestanden tot historisch zeer lage niveaus. Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 10 jaar heeft een hoger rentepercentage maar een kleiner renterisico dan een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 5 jaar. Het renterisico is kleiner omdat het langer zal duren voordat een rentestijging volledig is doorgewerkt in de schuld. Dit draagt bij aan begrotingsrust.

Voor de jaren 2016–2019 is een streefpad vastgelegd voor de verlenging van de gemiddelde looptijd. Dit streefpad is bepaald door eerst de optimale portefeuille op lange termijn te bepalen. Een aantal rentescenario’s is doorgerekend voor tientallen verschillende schuldportefeuilles. Schuldportefeuilles verschillen van elkaar voor wat betreft de omvang van de schuld die jaarlijks in verschillende looptijden wordt uitgegeven. Voor iedere portefeuille geldt echter de randvoorwaarde dat deze realistisch en bereikbaar is, gelet op de uitgangspunten van het door het Agentschap uitgevoerde financieringsbeleid (transparantie, consistentie en liquiditeit/verhandelbaarheid)23.

Vervolgens is berekend welke schuldportefeuilles eenzelfde of beter toekomstig risicoprofiel hebben dan de portefeuille die zou resulteren bij een voortzetting van het beleid uit de periode 2012–2015. Van de portefeuilles die hieraan voldeden is de portefeuille met de laagste kosten gekozen als basis voor de streefportefeuille. Bij deze afweging is gekeken naar de kosten op de middenlange termijn. De streefportefeuille kent eind 2016 een looptijd van 5,5 jaar en eind 2019 een looptijd van 6,4 jaar. Deze looptijd is in beginsel bereikbaar zonder nieuwe swaps af te sluiten. Dit past bij het uitgangspunt van het nieuwe kader om de afhankelijkheid van swaps te verminderen.

In de evaluatie van het renterisicobeleid is namelijk geconcludeerd dat de omvang van de swapportefeuille leidde tot een aantal nadelige neveneffecten. De lage rentestanden zorgden ervoor dat er dusdanig veel geld als onderpand door tegenpartijen werd gestort dat er minder mogelijkheden waren om schuld uit te geven in reguliere geldmarktinstrumenten. Dit is nadelig voor de liquiditeit van die instrumenten. Verder bemoeilijkt de grote variabiliteit van het onderpand het dagelijkse cash management.

In de praktijk kunnen zich onvoorziene afwijkingen in de looptijd voordoen door de fluctuaties in de schulduitgifte als gevolg van veranderingen in de begroting en in marktomstandigheden. Hierdoor kan in praktijk niet in alle gevallen exact op de looptijd gestuurd worden. Om deze reden zal voor de na te streven looptijd zowel naar boven als naar beneden een marge van 0,25 jaar worden aangehouden.

Het renterisicobedrag

De gemiddelde looptijd is van invloed op het renterisico dat over een langere periode in de begroting gelopen wordt. Het is tevens de verwachting dat met een hogere gemiddelde looptijd een opwaartse renteschok door de tijd heen geleidelijker tot hogere rentelasten in de begroting leidt. Echter, door gemaakte keuzes in het verleden kunnen pieken in het aflosprofiel plaatsvinden. Dit kan leiden tot ongewenste kortetermijnrisico’s.

Om kortetermijnrisico’s te beheersen, is een additionele maatstaf geïntroduceerd. Deze maatstaf, het zogenoemde RenteRisicoBedrag (RRB), is het bedrag waarover in de eerstvolgende 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld. Het renterisicobedrag wordt gemeten als percentage van de totale staatsschuld.

Het renterisicobedrag wordt gemaximeerd op een waarde die realistisch is gezien de omvang en samenstelling van de schuld en die past bij een nagestreefde looptijd van de schuldportefeuille van 6,4 jaar. Bij het huidige schuldniveau moeten ieder jaar minstens twee kapitaalmarktleningen van € 15 miljard geherfinancierd worden. Ook op de geldmarkt, bestaande uit leningen korter dan 1 jaar, moet jaarlijks geherfinancierd worden. Voor de geldmarkt wordt gestreefd naar een omvang van ongeveer € 25 miljard24. Tezamen is dat ongeveer 15% van de staatsschuld. Gedurende een jaar komt hier nog het kastekort uit de begroting bij. Er is uitgegaan van kastekorten van rond 3% van de staatsschuld (circa 1,5% van het bbp).

Het maximale renterisicobedrag is voor de komende periode daarom vastgesteld op 18% van de staatsschuld. Als de maximumwaarde dreigt te worden overschreden, zal worden ingegrepen. Het inkopen van schuld, enige flexibiliteit in de kapitaalmarktuitgifte en aanpassingen in de swapportefeuille zijn hiervoor instrumenten.

C. Beleidsconclusies

a. Overzicht

In 2016 was de financieringsbehoefte van de Staat € 65,1 miljard. Dit bedrag was € 14,4 miljard lager dan voorzien in de begroting (zie onderstaande tabel).

Opbouw en dekking van de financieringsbehoefte van het Rijk in 2016, inclusief (in € mld.)1

	Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
Financieringsbehoefte:
Aflossingen kapitaalmarkt regulier	28,2	28,3	– 0,1
Vervroegde aflossingen DSL’s aflopend in 2017/2018	8,1	–	8,1
Geldmarkt ultimo 2015	15,2	21,8	– 6,6
Onderpand in contanten ultimo 2015	19,4	20,9	– 1,5
Kasoverschot Rijk 2016	– 5,8	8,5	– 14,3
Totaal	65,1	79,5	– 14,4
Dekking door:
Kapitaalmarktuitgifte2	28,6	36,8	– 8,2
Overname leningen Propertize	2,4	–	2,4
Geldmarkt ultimo 2016 (incl. onderpand in contanten)	34,1	42,7	– 8,6
Totaal	65,1	79,5	– 14,4

De financieringsbehoefte is lager uitgevallen doordat zowel in 2015 als in 2016 het kassaldo lager is uitgevallen dan in de begroting werd verwacht. Bij het opstellen van de begroting van 2016 werd het kassaldo van 2015 nog hoger ingeschat, wat is te zien aan de stand van de geldmarkt ultimo 2015. De fluctuaties in het kassaldo worden in een lopend jaar namelijk opgevangen op de geldmarkt en in de tabel is te zien dat de geldmarkt aan het einde van 2015 geringer was dan begroot. Ook het kassaldo voor 2016 werd ten tijde van de begroting nog fors hoger ingeschat.

In 2016 is op de kapitaalmarkt voor € 26,6 miljard aan leningen (nominaal) uitgegeven. Doordat de prijzen van aangeboden obligaties over het algemeen hoger waren dan de nominale waarde (100), is gedurende het jaar een aanvullende bedrag van € 2 miljard aan zogeheten agio door beleggers betaald waardoor in totaal € 28,6 miljard op de kapitaalmarkt is opgehaald. Agio is het bedrag dat een belegger boven de nominale waarde (100) op een lening stort.

De € 26,6 miljard aan kapitaalmarktuitgifte is minder dan het bedrag waarmee in de begroting rekening werd gehouden (€ 36,8 miljard). Het bedrag valt wel binnen de bandbreedte van € 25 tot € 30 miljard die in december 2015 in het financieringsplan25 is opgenomen. In de volgende tabel staat een overzicht van de obligaties die zijn uitgegeven en welke gemiddelde prijs voor deze obligaties is ontvangen. In deze tabel worden alleen de nominale bedragen weergegeven, waardoor de € 2 miljard aan agio niet zichtbaar is. Hierdoor wijkt het totaal van deze tabel (€ 26,6 miljard af van het gerealiseerde bedrag van € 28,6 miljard in de voorgaande tabel).

Schulduitgifte op de kapitaalmarkt 2016

Dutch State Loan (DSL)	Totaal volume1 (in € mld.)	Uitgifte datum	(Resterende) looptijd op uitgiftedatum (in jaren)	Effectieve rente (in %)	Effect op rentelasten in 2016 (in € mln.)
«5-jaars»-segment	7,98				– 10,18
DSL 2022-01-15 0,00 PCT	4,81	7-6-2016	5,6	– 0,23	– 6,42
DSL 2022-01-15 0,00 PCT	3,16	13-9-2016	5,3	– 0,40	– 3,76
«10-jaars»-segment	15,11				28,43
DSL 2026-07-15 0,50 PCT	5,72	22-3-2016	10,3	0,44	19,77
DSL 2026-07-15 0,50 PCT	2,86	10-5-2016	10,2	0,36	6,63
DSL 2026-07-15 0,50 PCT	2,39	12-7-2016	10,0	0,04	0,51
DSL 2026-07-15 0,50 PCT	1,87	11-10-2016	9,8	0,15	0,65
DSL 2026-07-15 0,50 PCT	2,28	8-11-2016	9,7	0,27	0,88
Overige uitgiftes	3,52				31,85
DSL 2033-01-15 2,50 PCT (heropening)	1,36	12-1-2016	17,0	1,28	19,85
DSL 2037-01-15 4,00 PCT (heropening)	1,15	27-9-2016	20,3	0,30	1,53
DSL 2047-01-15 2,75 PCT (heropening	1,01	12-4-2016	30,8	0,99	10,46
Totaal	26,61				50,10

Net als ieder jaar is ook in 2016 een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven voor € 15 miljard. Het volledige bedrag wordt niet in één keer opgehaald maar wordt verspreid over het jaar op verschillende dagen uitgegeven. In bovenstaande tabel is naast het volume ook de effectieve rente weergegeven die gemiddeld moet worden betaald op deze leningen. Daar is te zien dat de effectieve 10-jaarsrente die de Staat op deze obligaties betaalt in de eerste helft van het jaar hoger was dan in de tweede helft van het jaar. Behalve de 10-jaarslening is ook een 5-jaarslening uitgegeven. Deze lening kende een negatieve effectieve rente. Ook zijn drie langlopende leningen heropend. In heropeningen worden het volume van bestaande leningen verhoogd om de verhandelbaarheid ervan te vergroten.

Voor de financiering die plaatsvindt op de geldmarkt wordt gebruik gemaakt van verschillende instrumenten waarvan de DTC’s (Dutch Treasury Certificates) en CP (Commercial Paper) de belangrijkste zijn. Deze instrumenten hebben korte looptijden, bijvoorbeeld 3 of 6 maanden. Met behulp van kortlopende rentederivaten, EONIA (Euro OverNight Index Average)-swaps, wordt de rente die de Staat betaalt (of ontvangt) over de kortlopende schuld teruggebracht naar dagrente (EONIA).

b. Verantwoording over de kengetallen

Zoals aangegeven kent het risicokader twee kengetallen: de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille en het renterisicobedrag. In deze paragraaf wordt aangegeven hoe beiden zich gedurende het jaar hebben ontwikkeld.

Gemiddelde looptijd

Op 1 januari was de looptijd 5,3 jaar. De doelstelling voor de gemiddelde looptijd van de staatsschuldportefeuille was om het einde van 2016 op 5,5 jaar uit te komen, met een marge naar boven en beneden van 0,25 jaar. Als in 2016 geen handelingen op de financiële markten hadden plaatsgevonden, zou de looptijd aan het einde van het jaar 4,4 jaar bedragen.

De verlenging van de looptijd kan bereikt worden door obligaties uit te geven en door middel van het voortijdig beëindigen van receiverswaps. Daarnaast heeft het inkopen van obligaties met een resterende looptijd tot 24 maanden een beperkte invloed op de gemiddelde looptijd. Het inkopen van een obligatie wordt op de geldmarkt gefinancierd tegen daggeld waardoor de looptijd korter wordt.

Uiteindelijk is de gemiddelde looptijd van de hele schuldportefeuille is ultimo 2016 uitgekomen op 5,6 jaar. Hiermee is de doelstelling behaald doordat de looptijd van de staatsschuld aan het einde van 2016 zich tussen de bandbreedte van de streefwaarde bevindt.

Streefwaarde gemiddelde looptijd staatsschuldfinanciering 2016–2019

(in jaren)	2016	2017	2018	2019
Streefwaarde	5,5	6,0	6,3	6,4
Realisatie	5,6

De ontwikkeling van de looptijd van 4,4 jaar naar 5,6 jaar is door middel van de volgende instrumenten bereikt:

Instrumenten voor verlenging looptijd en effect op de gemiddelde looptijd

(in jaren)		Looptijd
Waarde op 1 januari 2016		5,29
Waarde ultimo/over 2016 indien niets gedaan wordt		4,37
	Effect saldo	– 0,01
	Effect DSL-uitgiftes	0,73
	Effect DSL-inkopen	– 0,02
	Effect voortijdig beëindigen receiverswaps	0,55
Gerealiseerde waarde ultimo 2016		5,62

Bovenstaande tabel toont aan dat de kapitaalmarktuitgiften en het afwikkelen van langlopende receiverswaps de twee belangrijkste instrumenten zijn om de doelstelling te behalen. Ontwikkelingen in het kassaldo en het voortijdig inkopen van obligaties hadden een verwaarloosbaar effect.

Renterisicobedrag

Op 1 januari was het RRB 12,7%. De doelstelling voor het RRB was om de waarde van het RRB, over het hele jaar gemeten, onder de 18% te laten uitkomen. Als in 2016 geen nieuwe obligaties waren uitgegeven, zou het RRB over 2016 21,2% zijn geweest.

Het RRB is het bedrag waarover in de eerstvolgende 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld. Dit bedrag wordt beïnvloed door vier factoren: het kassaldo (tegenvallers worden gefinancierd door middel van kortlopende schuld waardoor het RRB stijgt), de uitgifte van obligaties (deze zijn per definitie langer dan een jaar, dus zorgt een uitgifte voor een daling van het RRB), het voortijdig inkopen van obligaties (voortijdig inkopen wordt gedaan door middel van kortlopende schuld, waardoor het RRB stijgt als obligaties met een looptijd tussen de 12 en 24 maanden worden ingekocht) en het voortijdig beëindigen van receiverswaps (deze zorgen voor een daling van het bedrag waarover een variabele rente betaald moet worden en voor een daling van het onderpand; die beide zorgen voor een daling van het RRB).

Uiteindelijk is het RRB over 2016 uitgekomen op 15,3%. Hiermee is de doelstelling van maximaal 18% ruimschoots gehaald.

Renterisicobedrag

(in %)	2016	2017	2018	2019
Maximale waarde RRB	18	18	18	18
Realisatie	15,3

De ontwikkeling van het RRB van 21,2% naar 15,3% is door middel van de volgende instrumenten bereikt:

Instrumenten voor bijsturen RRB en effect op RRB

(in %)		RRB
Waarde op 1 januari 2016		12,7
Waarde ultimo/over 2016 indien niets gedaan wordt		21,2
	Effect saldo	0,1
	Effect DSL-uitgiftes	– 4,4
	Effect DSL-inkopen	0,7
	Effect voortijdig beëindigen receiverswaps	– 2,3
Gerealiseerde waarde over 2016		15,3

Bovenstaande tabel toont aan dat, net als bij de gemiddelde looptijd, de kapitaalmarktuitgiften en het afwikkelen van langlopende receiverswaps de twee belangrijkste instrumenten zijn om de doelstelling te behalen. Het voortijdig inkopen van obligaties zorgde voor een verhoging van het RRB met 0,7%. Het kassaldo had een verwaarloosbaar effect.

c. Kostenverantwoording staatsschuld

Methodologie

In deze paragraaf wordt inzicht geboden in de wijze waarop de in 2016 uitgegeven schuld is gefinancierd en wat de belangrijkste verklaringen zijn voor het verschil tussen de verwachte rentelasten bij het opstellen van de begroting en de gerealiseerde rentelasten.

Het verschil tussen raming en realisatie kent drie oorzaken:

• 1) Omvang van de financiering: de hoeveelheid in 2016 gefinancierde schuld is anders dan ten tijde van de begroting werd ingeschat. Veranderingen in de financieringsbehoefte worden met name veroorzaakt door veranderingen in het kassaldo. Bij het opstellen van de begroting van 2016 waren zowel het kassaldo 2015 als het kassaldo 2016 onbekend. De financieringsbehoefte kan ook veranderen doordat wordt gekozen voor het voortijdig aflossen van leningen die in latere jaren aflopen. In deze kostenverantwoording zal het effect op de rentelasten gekwantificeerd worden door het uiteindelijk gefinancierde bedrag in 2016 te vergelijken met de financieringsbehoefte ten tijde van het opstellen van de begroting.

• 2) Rentestand: de werkelijke rentepercentages zijn anders dan de rekenrentes van het CPB waarmee ramingen worden opgesteld. In deze paragraaf zal voor de werkelijke omvang van de financiering in 2016 berekend worden wat de rentelasten waren op basis van de rekenrentes. Voor de kapitaalmarktfinanciering wordt deze raming afgezet tegen de rentelasten op basis van de gerealiseerde rente op 10-jaarsleningen in 2016. Voor de geldmarktfinanciering wordt de raming afgezet tegen de gerealiseerde rentelasten.

• 3) Keuze voor instrumenten: als laatste is de keuze voor de inzet van instrumenten van invloed. Voor het opstellen van de ramingen voor de begroting zijn alleen de korte en de lange rekenrentes van het CPB beschikbaar. Daardoor is binnen een raming in feite sprake van slechts twee instrumenten: lange financiering en korte financiering.

  Bij het opstellen van het financieringsplan wordt de inzet van instrumenten op de kapitaalmarkt vastgelegd. Hierdoor ontstaat een andere verhouding van korte en lange financiering ten opzichte van de begroting. Een verschuiving van lange naar korte financiering zal een verlaging van de rentelasten betekenen omdat korte financiering normaliter gesproken goedkoper is.

  Een tweede effect wordt veroorzaakt doordat de rekenrente voor lange financiering is gebaseerd op de verwachting voor 10-jaarsleningen. Als gevolg hiervan wordt in ramingen aangenomen dat op de kapitaalmarkt alleen 10-jaarsleningen worden uitgegeven. In de praktijk wordt gebruik gemaakt van obligaties met verschillende looptijden die elk hun eigen rentepercentage kennen. Ook het effect van deze stap op de rentelasten wordt inzichtelijk gemaakt.

  Voor de korte financiering is eveneens één rekenrente beschikbaar. Omdat het financieringsbeleid voor de geldmarkt is gericht op financiering tegen één rente, namelijk dagrente, is hier vooral de omvang van de geldmarkt van belang. Dit effect is al meegenomen onder punt a.

Hieronder worden de effecten van elk element gekwantificeerd en uitgebreid toegelicht.

Resultaten 2016

In de begroting van 2016 waren de (netto) rentelasten voor 2016 voor de vaste en vlottende schuld geraamd op € 7,9 miljard. Een groot deel van dit bedrag lag op dat moment al vast aangezien de meeste leningen voor 2016 zijn aangegaan.

De nog vast te stellen rentelasten bestaan uit twee delen. Het eerste deel is de rente over het deel van de vaste schuld dat tussen september 2015 (het vaststellen van de begroting) en eind 2016 aflost en opnieuw gefinancierd moet worden. Het tweede deel is de volledige rente over de vlottende schuld. Vlottende schuld bestaat namelijk uit schuld met looptijden korter dan een jaar. Eind 2015 was de stand van de vaste schuld € 335 miljard, waarvan € 28 miljard in 2016 moest worden afgelost. De omvang van de vlottende schuld bedroeg ultimo 2015 € 35 miljard.

In deze verantwoording wordt alleen gekeken naar de rentelasten van het deel van de schuld dat in 2016 opnieuw is gefinancierd. De volgende tabel laat de begroting en realisaties zien van de omvang van de financiering en de bijbehorende rentelasten. Ten tijde van de begroting werd rekening gehouden met € 158 miljoen aan rentelasten. Per saldo heeft de Staat echter € 134 miljoen ontvangen op de uitgifte van nieuwe schuld doordat een deel is uitgegeven tegen negatieve rente. Het verschil tussen de begroting en de gerealiseerde rentelasten is daarmee € 292 miljoen.

Omvang en rentelasten van financiering 20161

		Realisatie		Begroting		Verschil
(in € mld.)		omvang	rentelasten	omvang	rentelasten	omvang	rentelasten
Kapitaalmarkt		29,0	46	36,8	164	– 7,9	– 118
	waarvan 5-jaarslening	8,0	– 10
	waarvan 10-jaarslening	15,1	28
	waarvan heropening langlopende DSL's	3,5	32
	waarvan MTN (Propertize)	2,4	– 4
Geldmarkt (gemiddelde stand 2016)		38,9	– 180	42,7	– 6	– 3,8	– 174
Totaal		67,8	– 134	79,5	158	– 11,7	– 292

In de analyse wordt een vijftal stappen onderscheiden die samen het verschil tussen begroting en realisatie verklaren. Deze vijf stappen worden apart geïdentificeerd omdat ze rekening houden met de chronologische volgorde van de verschillende effecten. In de volgende tabel is te zien om welke vijf stappen het gaat. In de daaropvolgende omschrijvingen is op te maken of deze stap hoort bij de drie eerder genoemde oorzaken: financieringsomvang, rente of een andere inzet van instrumenten.

Verklaring verschil in rentelasten van nieuwe financiering 2016 (x € mln.)

Rentelasten begroting		158
1.	Andere financieringsomvang door wijziging kassaldo tussen begroting en financieringsplan	– 3
2.	Andere inzet instrumenten door keuze verdeling financiering tussen geld- en kapitaalmarkt bij financieringsplan	– 40
3.	Wijziging financieringsomvang gedurende 2016	8
4.	Andere rentestanden	– 263
5.	Andere inzet instrumenten op de kapitaalmarkt	6
Gerealiseerde rentelasten nieuwe financiering 2016		– 134

Zoals blijkt uit de tabel hierboven bestaat het effect van de financieringsomvang op de rentelasten uit twee delen (stappen 1 en 3). Het eerste effect is de verandering van het verwachte kassaldo tussen het tijdstip van de begroting en het financieringsplan. Deze is in deze maanden met € 0,7 miljard afgenomen. In de ramingen heeft dit alleen een effect van – € 3 miljoen op de rentelasten van de vaste schuld (kapitaalmarkt) gehad.

Verschil rentelasten door andere financieringsomvang (x € mln.)

		Effect op rentelasten
Wijziging verwacht kassaldo tussen begroting en financieringsplan (stap 1)		– 3
	waarvan kapitaalmarkt	– 3
	waarvan geldmarkt	–
Wijziging financieringsomvang gedurende 2016 (stap 3)		8
	waarvan kapitaalmarkt	6
	waarvan geldmarkt	2
Totaal		5

Gedurende 2016 is de gerealiseerde omvang van de financiering € 11,0 miljard lager uitgevallen dan ten tijde van het financieringsplan werd ingeschat. In de voorgaande tabel is een uitsplitsing gemaakt naar geld- en kapitaalmarkt. De lagere financieringsbehoefte is grotendeels ten koste gegaan van de omvang van de geldmarkt. Omdat de rentestand op de geldmarkt in 2016 negatief was, zijn de rentelasten € 2 miljoen hoger dan geraamd. Minder schuld betekent in dit geval minder ontvangsten en per saldo hogere rentelasten.

De kapitaalmarktuitgifte is na vaststelling van het financieringsplan hoger uitgevallen (€ 1,5 miljard). De reguliere kapitaalmarktuitgifte is iets lager dan geraamd (€ 26,6 miljard), maar door de overname van leningen van Propertize (€ 2,4 miljard) komt het totaal uit op € 29,0 miljard, waardoor de rentelasten van de vaste schuld met € 6,5 miljoen toenemen.

Verschil door ontwikkeling rentelasten

	Gerealiseerde financierings-omvang	Rentelasten o.b.v. CPB-rente	Rentelasten o.b.v. gerealiseerde rente	Effect op rentelasten
	(in € mld.)	(in € mld.)	(in € mld.)	(in € mld.)
Kapitaalmarkt	29,0	129	40	– 88
Gemiddelde stand geldmarkt	38,9	– 5	– 180	– 175
Totaal	67,8	124	– 139	– 263

De lange rekenrente is gebaseerd op de verwachtingen voor 10-jaarsleningen. In 2016 was het gemiddelde van de rentestand van de 10-jaarsstaatsleningen 0,28% waardoor de rentelasten € 88 miljoen lager waren dan geraamd.

Op de geldmarkt vinden dagelijks uitzettingen en aflossingen plaats. Het totale volume van alle transacties op de geldmarkt is daarom in de praktijk veel hoger dan de gemiddelde stand van de geldmarkt. Ter illustratie: het deel van de schuld dat met schatkistpapier met een looptijd van 3 maanden wordt gefinancierd, wordt in een jaar vier maal afgelost en opnieuw geleend, waardoor 4 verschillende rentes worden betaald. Voor de geldmarkt wordt daarom in de ramingen en ook in deze analyse gerekend met de gemiddelde stand van de geldmarkt. Door de lagere rentestanden is in 2016 € 175 miljoen meer ontvangen dan geraamd.

Verschil rentelasten door andere inzet van instrumenten (x € mln.)

		Effect op rentelasten
Andere inzet instrumenten door keuze verdeling financiering tussen geld- en kapitaalmarkt bij financieringsplan (stap 2)		– 40
	waarvan kapitaalmarkt	– 38
	waarvan geldmarkt	– 1
Andere inzet instrumenten op de kapitaalmarkt (stap 5)		6
Totaal		– 34

Zoals in bovenstaande tabel is te zien, bestaat het effect van een andere inzet van instrumenten op de rentelasten uit twee delen. Het eerste effect is de keuze voor de omvang van geld- en kapitaalmarktfinanciering in het financieringsplan (stap 2). In het financieringsplan van 2016 werd een kapitaalmarktuitgifte aangekondigd van € 25 tot € 30 miljard (in de analyse wordt gerekend met € 27,5 miljard). In de begroting werd nog rekening gehouden met € 36,8 miljard. Dit betekende een verlaging van het aandeel van lange financiering en een verhoging van het aandeel van korte financiering. Aangezien korte financiering goedkoper is, geeft dit een verlaging van de totale rentelasten van € 40 miljoen. Hiervan is € 38 miljoen toe te schrijven aan lagere rentelasten op de vaste schuld.

Ten tweede is de nadere invulling van de lange financiering van belang. In de praktijk worden niet alleen obligaties met een looptijd van 10 jaar uitgegeven, maar wordt een mix van leningen met verschillende looptijden ingezet. Relatief veel leningen met een lange looptijd zullen de rentelasten verhogen, aangezien obligaties met een langere looptijd een hogere rente kennen. In tabel 11 wordt getoond dat de rentelasten door de uitvoering in 2016 € 6 miljoen hoger zijn geworden. Dit komt omdat niet alleen 10-jaarsleningen zijn uitgegeven, maar ook een 5-jaarslening en een drietal obligaties met een lange looptijd (17 jaar en langer, zie ook de tabel Schulduitgifte op de kapitaalmarkt 2016). Deze lange obligaties zijn verkocht om de gemiddelde looptijd van de staatschuld te verlengen en de verhandelbaarheid van deze obligaties te vergroten.

Wat hierbij ook een rol speelt is de timing van de uitgifte van de leningen. In de ramingen wordt uitgegaan van een geleidelijke uitgifte over het hele jaar, maar in de praktijk worden deze uitgiftes maar op een paar data gedaan. Wanneer de rente op zo’n dag net hoger is dan gemiddeld, resulteert dat ook in relatief hogere rentelasten. Dit laatste is goed te zien in de tabel Schulduitgifte op de kapitaalmarkt 2016. De eerste twee uitgiftes van de nieuwe 10-jaarslening, op 22 maart en 10 mei 2016, werden uitgegeven tegen een effectieve rente van 0,44% en 0,36%. Het jaargemiddelde van de 10-jaarslening was 0,28%.

Conclusie

De verschillen tussen de geraamde kosten en de realisaties zijn enerzijds het gevolg van bewuste keuzes en anderzijds worden zij bepaald door autonome ontwikkelingen. In deze paragraaf zijn drie oorzaken aangewezen om het verschil in rentelasten te verklaren:

• 1. een andere financieringsomvang;

• 2. veranderde rentestanden;

• 3. inzet van instrumenten.

Ad 1. Er kan slechts beperkte invloed worden uitgeoefend ten aanzien van de financieringsomvang. Het kassaldo van de overheid wordt voor een belangrijk deel bepaald door autonome ontwikkelingen, zoals de werkloosheidcijfers en belastinginkomsten. Het vervroegd inkopen van obligaties is wel een bewuste handeling die wordt ingezet, maar voornamelijk gezien moet worden als een ingreep om te zorgen dat de omvang van de geldmarkt op het gewenste niveau blijft. De meevallers in het kassaldo zorgen ervoor dat de hoeveelheid financiering op de geldmarkt naar beneden wordt bijgesteld. Deze bijstellingen waren dermate omvangrijk dat maatregelen nodig waren om de liquiditeit van de geldmarkt te waarborgen. Als er niet voldoende wordt uitgegeven op de geldmarkt, komt de verhandelbaarheid van kortlopend schuldpapier in het gedrang en dreigt de Staat flexibiliteit te verliezen op de financiële markten, doordat ze geen kopers voor deze producten kan vinden. Ook kan dit geld kosten doordat tegenpartijen een hogere rente verlangen om het schatkistpapier af te nemen. Concluderend kan gesteld worden dat het verschil vanuit deze oorzaak (+ € 5 miljoen) het gevolg is van autonome ontwikkelingen en in beperkte mate toegeschreven kan worden aan bewuste handelingen.

Ad 2. Dit geldt eveneens voor de belangrijkste oorzaak voor het verschil in de rentekosten: de veranderingen in de rentestanden. De ontwikkelingen in de rentestanden zijn autonome ontwikkelingen waar geen invloed op wordt uitgeoefend. De ramingen vinden plaats aan de hand van CPB cijfers om de neutraliteit van de ramingen te waarborgen. De meevaller van € 263 miljoen kan derhalve eveneens als het gevolg van autonome ontwikkelingen worden gezien.

Ad 3. De kosten zijn wel te beïnvloeden door middel van de keuze voor instrumenten. De keuze voor instrumenten wordt wel beperkt door het renterisicokader en de regels voor het financieringsbeleid. Zo wordt er elk jaar een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven die als ijkpunt fungeert voor de lange rente in Nederland. Hierboven zijn de keuzes en de achtergronden voor 2016 uitgelegd.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 11 Financiering staatsschuld (bedragen x € 1 mln.)

					Realisatie1	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Uitgaven	53.467	46.230	59.639	60.779	43.840	36.228	7.612
Programma-uitgaven	53.437	46.214	59.622	60.770	43.829	36.209	7.620
Totaal rentelasten schuld	10.312	9.583	9.025	8.510	7.829	7.930	– 101
Rentelasten vaste schuld	10.088	9.520	8.746	8.145	7.533	7.884	– 351
Rentelasten vlottende schuld	199	55	78	47	40	46	– 6
Uitgaven voortijdige beëindiging schuld	25	8	202	318	254	0	254
Rentelasten derivaten kort2					1	0	1
Aflossing vaste schuld	33.325	28.687	41.284	48.047	36.000	28.279	7.721
Mutatie vlottende schuld	9.799	7.943	9.313	4.213	0	0	0
Overige uitgaven	30	16	17	9	11	19	– 8
Ontvangsten	65.891	51.869	51.337	52.878	40.651	38.503	2.148
Programma-ontvangsten	65.891	51.869	51.337	52.878	40.651	38.503	2.148
Totaal rentebaten schuld	226	104	415	5.471	6.678	1.680	4.998
Rentebaten vaste schuld	0	0	294	1.016	0	0	0
Rentebaten vlottende schuld	223	104	98	165	220	58	162
Rentebaten derivaten lang					1.087	1.622	– 535
Ontvangsten voortijdige beëindiging derivaten	3	0	22	4.290	5.371	0	5.371
Uitgifte vaste schuld	65.665	51.765	50.922	47.407	28.957	36.823	– 7.866
Mutatie vlottende schuld	0	0	0	0	5.016	0	5.016

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven

Rentelasten vaste schuld (– € 351 miljoen)

De rentelasten op de vaste schuld zijn € 351 miljoen lager uitgevallen dan in de ontwerpbegroting werd voorzien.

De ramingen voor de rentelasten van 2016 bestaan uit twee delen: rentelasten die al vastliggen omdat de leningen nog doorlopen tot na 2016 en rentelasten voor dat deel van de schuld dat nog (opnieuw) gefinancierd moet worden. Het onzekere deel in de raming betreft daarom de financieringen van de laatste maanden van 2015 en heel 2016. Over het deel dat in 2016 is gefinancierd, is € 118 miljoen minder rente betaald (zie ook de uitgebreide analyse bij de beleidsconclusies).

Daarnaast hebben de inkopen die eind 2015 en in 2016 plaatsvonden invloed op deze post. Door de vervroegde aflossingen hoeft na de aflosdatum geen Rente meer betaald te worden. De post Rente vaste schuld daalt hierdoor met zo’n € 235 miljoen (€ 130 miljoen door inkopen uit 2015 en € 105 miljoen door inkopen uit 2016). Dat wil overigens niet zeggen dat die uitgaven vervallen. Deze uitgaven worden hieronder verantwoord bij de post Uitgaven bij voortijdige beëindiging.

Rentelasten vlottende schuld (– € 6 miljoen)

De rentelasten op de vlottende schuld zijn € 6 miljoen lager dan de raming die op Prinsjesdag is gepresenteerd. Dit verschil wordt verklaard door lager dan geraamde rentetarieven op de geldmarkt.

Uitgaven bij voortijdige beëindiging (+ € 254 miljoen)

In 2016 is voor totaal € 11,1 miljard aan staatsobligaties met een korte resterende looptijd voortijdig afgelost, waarvan zo’n € 8 miljard aan leningen die in 2017 en 2018 aflossen. Het voortijdig aflossen brengt kosten met zich mee. In 2016 bedroegen deze kosten € 254 miljoen. Doordat de rente de afgelopen jaren is gedaald, is de prijs waartegen een obligatie wordt ingekocht meestal iets hoger dan de nominale waarde. Het verschil wordt geboekt als uitgave bij voortijdige beëindiging. Tegenover deze uitgaven staan lagere rentelasten in 2016, 2017 en 2018 omdat op de ingekochte obligaties geen rente meer betaald wordt. De financiering voor het inkopen van obligaties vindt plaats op de geldmarkt.

Aflossing vaste schuld (+ € 7,7 miljard)

De aflossing van vaste schuld is per saldo € 7,7 miljard hoger uitgevallen dan geraamd tijdens de begroting. Dit betreft de vervroegde aflossing van leningen die in 2017 en 2018 zouden aflossen. Het vervroegd inkopen van leningen is een instrument om de aflossingen gelijkmatiger te spreiden.

Overige uitgaven (– € 8 miljoen)

Op de Post overige uitgaven is € 8 miljoen minder uitgegeven dan geraamd. Dit komt doordat er minder nieuwe obligatie-uitgiften dan normaal hebben plaatsgevonden. Het Agentschap wordt begeleid door marktpartijen in de aanloop naar een uitgifte. De kosten die hieraan zijn verbonden zijn in 2016 lager uitgevallen.

Ontvangsten

Rentebaten vlottende schuld (+ € 162 miljoen)

De rentebaten op de vlottende schuld zijn € 162 miljoen hoger uitgevallen. Dit komt met name doordat de rente op de geldmarkt lager dan geraamd (en zelfs negatief) was. Het Rijk heeft daardoor per saldo rente ontvangen op de vlottende schuld.

Rentebaten derivaten lang (– € 535 miljoen)

De rentebaten op de langlopende rentederivaten zijn in 2016 met name lager uitgevallen als gevolg van het voortijdig beëindigen van langlopende receiverswaps.

Ontvangsten bij voortijdige beëindiging derivaten (+ € 5,4 miljard)

In 2015 is begonnen met het afwikkelen van langlopende receiverswaps. Op receiverswaps ontvangt de Staat een vaste rente en betaalt ze een variabele rente. Doordat rentes sterk gedaald zijn, hebben receiverswaps een relatief hoge marktwaarde. Door deze langlopende receiverswaps af te wikkelen, ontvangt de Staat de marktwaarde die de swap op dat moment heeft. Deze marktwaarde is de contant gemaakte waarde van alle toekomstige renteontvangsten en -betalingen die nu in één keer wordt ontvangen. Het voortijdig beëindigen van receiverswaps heeft een verlengend effect op de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille.

Daar staat tegenover dat de rentebaten uit hoofde van receiverswaps de komende jaren structureel dalen. In 2016 heeft de afwikkeling van receiverswaps € 5,4 miljard opgeleverd. De hoogte van de staatsschuld (en de EMU-schuld) is met dit bedrag verminderd.

Uitgifte vaste schuld (– € 7,9 miljard)

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 7,9 miljard lager uitgevallen dan in de begroting werd geraamd. Een deel van dit verschil wordt verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2016 nog niet bekend was. Daarnaast vertoonde het kassaldo van het Rijk meevallers.

Mutatie vlottende schuld (+ € 5,0 miljard)

De vlottende schuld is in 2016 met € 5,0 miljard afgenomen. Dit is met name het gevolg van het meevallende kassaldo van 2016.

4.9 Kasbeheer

A. Algemene doelstelling

Optimaal kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en de bijbehorende geldstromen. Het doel is dat publieke middelen doelmatig worden beheerd en financiële risico’s worden voorkomen. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 200126.

Het kasbeheer is onder te verdelen in het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van de Rijksoverheid.

Bij schatkistbankieren heeft de Minister van Financiën een uitvoerende rol. Schatkistbankieren houdt onder andere in dat instellingen met een publieke taak, die hiervoor gelden van het Rijk ontvangen, hun middelen aanhouden bij het Ministerie van Financiën. Publieke middelen verlaten de schatkist hierdoor niet eerder dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de publieke taak. Als gevolg hiervan is de externe financieringbehoefte van het Rijk minder groot. Onder voorwaarden kunnen bepaalde deelnemers aan schatkistbankieren ook leningen afsluiten bij het Ministerie van Financiën of rood staan op hun rekening-courant. Door dergelijke kredietverlening neemt de financieringsbehoefte van het Rijk toe.

Ook bij het betalingsverkeer van de Rijksoverheid heeft de Minister van Financiën een uitvoerende rol. Het betalingsverkeer is verdeeld in percelen die periodiek worden aanbesteed. Door de aanbesteding worden banken geprikkeld om hun diensten tegen een zo gunstig mogelijke prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Het Ministerie van Financiën treedt in deze aanbestedingsprocedures op als opdrachtgever.

C. Beleidsconclusies

In 2016 is van start gegaan met het vormgeven van de renteharmonisatie voor verschillende deelnemers. Dit zal leiden tot de aanpassing van een aantal rentetarieven in de nieuwe regeling Schatkistbankieren RWT’s en andere rechtspersonen (voorheen: regeling Rekening-courant- en leningenbeheer derden) en zal per 1 januari 2018 met de Comptabiliteitswet 2016 in werking treden.

In 2016 is een enquête uitgevoerd onder de (potentiële) deelnemers van het schatkistbankieren en de banken die het schatkistbankieren faciliteren. Onderzocht is welke voor- en nadelen deelnemers ervaren bij het schatkistbankieren, welke overwegingen bestaan om vrijwillig deel te nemen en welk effect schatkistbankieren heeft op de kosten die banken voor het betalingsverkeer van de deelnemers in rekening brengen. Gemiddeld waarderen de deelnemers het schatkistbankieren als ruim voldoende.

Verbeteringen zijn mogelijk in de gebruiksvriendelijkheid van de internetfaciliteit en de vindbaarheid van formulieren. Voor decentrale overheden heeft het schatkistbankieren niet geleid tot een eenvoudigere uitvoering van de treasury-activiteiten. Vrijwillig deelnemen aan het schatkistbankieren wordt voornamelijk overwogen als een beroep kan worden gedaan op de leenfaciliteit. Verder geeft driekwart van de respondenten aan dat het schatkistbankieren niet heeft geleid tot hogere kosten. Ook banken geven aan geen hogere kosten in rekening te brengen na overgang op het schatkistbankieren. De uitkomsten van de enquête zullen op de website27 van het Agentschap gepresenteerd worden.

Per 1 mei 2016 is het betalingsverkeer van de Rijksoverheid overgegaan van Royal Bank of Scotland naar ING Bank. Na het volgen van een formele aanbestedingsprocedure van het betalingsverkeer van het Rijk, die reeds in 2015 was afgerond, is ING Bank als best scorende en meest duurzame meedingende bank naar voren gekomen. De aanbesteding zal leiden tot een kostenbesparing op het betalingsverkeer voor het Rijk. Het buitenlandse betalingsverkeer van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is in 2016 apart aanbesteed. Ook dit deel van het betalingsverkeer is gegund aan ING bank. Eind 2016 is gestart met de overgang. Dit proces zal nog doorlopen in 2017.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 12 Kasbeheer (bedragen x € 1 mln.)

					Realisatie1	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Uitgaven	7.353	2.733	6.248	6.206	1.509	1.201	308
Programma-uitgaven	7.353	2.733	6.248	6.206	1.509	1.201	308
Rente	67	39	60	60	38	51	– 13
Rentelasten	67	36	60	60	38	51	– 13
Uitgaven bij voortijdige beëindiging	0	3	0	0	0	0	0
Leningen	2.059	1.605	1.979	6.146	1.350	1.150	200
Verstrekte leningen	2.059	1.605	1.979	6.146	1.350	1.150	200
Mutaties in rekening-courant en depositio's	5.227	1.090	4.209	0	120	0	120
Agentschappen	45	144	– 506	0	120	0	120
RWT's en derden	426	122	– 192	0	0	0	0
Sociale fondsen	4.756	6.459	5.240	0	0	0	0
Decentrale overheden		– 5.635	– 333	0	0	0	0
Apparaatuitgaven	0	0	0	0	0	0	0
Ontvangsten	2.652	3.205	3.317	11.616	8.657	5.388	3.269
Programma-ontvangsten	2.652	3.205	3.317	11.616	8.657	5.388	3.269
Rente	522	488	405	340	177	155	22
Rentebaten	521	483	404	236	174	155	19
Ontvangsten bij voortijdige beëindiging	1	5	0	105	3	0	3
Leningen	2.130	2.717	2.912	5.907	1.660	1.073	587
Ontvangen aflossingen	2.130	2.717	2.912	5.907	1.660	1.073	587
Mutaties in rekening-courant en depositio's	0	0	0	5.368	6.820	4.160	2.660
Agentschappen				114	0	0	0
RWT's en derden				296	137	0	137
Sociale fondsen				3.687	5.803	3.060	2.743
Decentrale overheden				1.271	880	1.100	– 220

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven

Rentelasten (– € 13 miljoen)

De aan de deelnemers betaalde rente op in de schatkist aangehouden middelen is lager uitgevallen dan begroot. Deze post is een optelsom van alle rentevergoedingen aan de verschillende categorieën deelnemers op hun rekeningen-courant en deposito’s. De stand van de aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s is per saldo met € 6,7 miljard toegenomen (€ 6,8 miljard -/- € 0,1 miljard). Daar staat tegenover dat de daling van de rente groter is geweest dan verwacht, waardoor er uiteindelijk € 13 miljoen minder rente is betaald dan waar in de begroting rekening mee is gehouden.

Verstrekte leningen (+ € 200 miljoen)

Het bedrag aan verstrekte leningen is in 2016 € 200 miljoen hoger dan in de begroting werd geraamd. De leningen aan de agentschappen zijn € 464 miljoen lager uitgevallen dan begroot. Daarentegen zijn er meer leningen verstrekt aan de RWT’s ter waarde van € 664 miljoen.

Mutaties in rekening-courant en deposito (+ € 120 miljoen)

Ontvangsten

Rentebaten (+ € 19 miljoen)

De rentebaten zijn € 19 miljoen hoger uitgevallen dan in de begroting geraamd. Dit komt voornamelijk omdat er meer leningen zijn verstrekt dan verwacht.

Ontvangsten bij voortijdige beëindiging (+ € 3 miljoen)

Het Rijk ontvangt boeterente wanneer leningen voortijdig worden beëindigd. Dergelijke ontvangsten worden niet in de begroting geraamd.

Ontvangen aflossingen (+ € 587 miljoen)

In 2016 is er voor € 587 miljoen meer aan leningen afgelost dan in de begroting werd geraamd. Enerzijds komt dit omdat deelnemers de mogelijkheid hebben om hun leningen (deels) vervroegd af te lossen, bijvoorbeeld bij de verkoop van de activa waarvoor was geleend. Anderzijds zijn aan het eind van 2015, na het opstellen van de begroting, meer leningen verstrekt dan verwacht. Dit heeft in 2016 geleid tot meer aflossingen.

Mutaties in rekening-courant en deposito (+ € 2,7 miljard)

De toelichting op deze post bevindt zich hierboven aan de uitgavenzijde.

5. NIET-BELEIDSARTIKELEN

5.1 Apparaat kerndepartement

A. Apparaat kerndepartement

Beleidsartikel 8 Apparaat Kerndepartement (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	182.512	198.523	205.091	231.903	222.645	242.985	– 20.340
Uitgaven	189.009	198.490	202.238	229.684	221.938	242.985	– 21.047
Personeel Kerndepartement	123.624	136.284	140.023	152.171	155.780	149.912	5.868
waarvan eigen personeel	118.331	126.960	130.878	141.261	144.572	143.584	988
waarvan externe inhuur	4.990	9.127	8.844	10.399	10.610	5.527	5.083
waarvan overige personele uitgaven	303	197	301	511	598	801	– 203
Materieel Kerndepartement	65.385	62.206	62.215	77.513	66.158	93.073	– 26.915
waarvan ICT	10.321	9.756	7.714	6.245	5.432	9.631	– 4.199
waarvan bijdrage aan SSO's	27.716	30.699	38.790	44.910	37.342	43.181	– 5.839
waarvan overige materiële uitgaven	27.348	21.751	15.711	26.358	23.384	40.261	– 16.877
Ontvangsten	36.539	36.211	38.909	69.490	51.786	61.018	– 9.232

Uitgaven

Personeel kerndepartement (+ € 5,9 miljoen)

Bij de subcategorieën Eigen personeel en Externe inhuur is meer uitgegeven dan geraamd. Bij het ramen is de scheidslijn tussen de categorieën Externe inhuur en ICT soms moeilijk te maken, waardoor achteraf bezien de raming op externe inhuur te laag is en de raming van de uitgaven aan ICT juist te hoog.

Daarnaast is bij de ADR extra inhuur geweest als gevolg van vraag naar controlecapaciteit en is meer ingehuurd voor ICT in verband met digitalisering van de werkstromen op het kerndepartement. In totaal is een overschrijding van de personele uitgaven van het kerndepartement gerealiseerd.

Materieel kerndepartement (– € 26,9 miljoen)

Er is sprake van vertraging van ICT-projecten in 2016. Dit heeft een technische oorzaak, zoals bij de digitale documenthuishouding. De bijdrage aan SSO’s is lager dan geraamd vanwege de overgang van dienstverlening op het gebied van huisvesting naar SSO’s. Dit heeft geleid tot lagere uitgaven voor SSO’s. Daarnaast zijn de uitgaven op overige materiële uitgaven lager bij met name DRZ. In 2016 zijn minder hennepkwekerijen geruimd, waardoor er minder kosten zijn voor het ontmantelen en vernietigen. Tevens zijn geplande zonnepanelen niet geplaatst. Bij de Rijksacademie zijn kostenbesparingen gerealiseerd. Op het gebied van huisvesting zijn de facturen vanuit Safire incidenteel lager door boetes in verband met het niet naleven van de overeenkomst. Op diverse kleinere posten is minder uitgegeven dan begroot. Door terughoudendheid bij bijna alle directies is tevens minder uitgegeven aan onder andere uitbesteding, vergaderlocaties, voorlichting en boeken en tijdschriften. Per saldo zijn er minder uitgaven aan materieel dan geraamd.

Ontvangsten

Ontvangsten (– € 9,2 miljoen)

B. Totaaloverzicht apparaat Financiën

Vanaf 2015 is DRZ geen baten-lastendienst meer, maar een directie onder het Ministerie van Financiën. De uitsplitsing op het niveau van DRZ komt daarmee in onderstaande tabel vanaf 2015 te vervallen.

Bij de AFM, DNB en de Waarderingskamer wordt de volledige overheidsbijdrage gebruikt voor het apparaat. De onderstaande tabel geeft de totale apparaatuitgaven voor Financiën weer. Hierbij zijn de gerealiseerde apparaatuitgaven voor het kerndepartement, de Belastingdienst en de ZBO’s bij elkaar opgeteld.

Totale apparaatuitgaven en -kosten Financiën (bedragen x € 1.000)

	2012	2013	2014	2015	2016
Totaal apparaat Financiën IX	3.093.674	3.212.145	3.266.228	3.253.309	3.427.671
Departement	3.012.807	3.143.630	3.182.954	3.220.090	3.409.293
Kerndepartement	189.009	198.490	202.238	229.684	221.938
Belastingdienst	2.823.798	2.945.140	2.980.716	2.990.406	3.187.355
Baten-lasten agentschap 1	17.631	18.099	19.998	N.v.t.	N.v.t.
DRZ	17.631	18.099	19.998	N.v.t.	N.v.t.
ZBO’s en RWT’s	63.236	50.416	63.276	30.976	18.378
AFM2	29.721	20.500	24.552	181	397
DNB	27.710	23.701	20.443	2.125	1.676
Waarderingskamer	555	1.196	1.181	1.250	1.305
NLFI3	5.250	5.019	17.100	27.420	15.000

In onderstaande tabel worden de apparaatuitgaven per Directoraat-Generaal (DG) van het kerndepartement vermeld.

Apparaatsuitgaven en -kosten per DG (bedragen x € 1.000)

	2012	2013	2014	2015	2016
Kerndepartement	189.009	198.490	202.238	229.684	221.938
GT	23.985	23.051	24.552	23.772	22.670
DGRB	22.390	20.384	20.443	20.954	21.364
SG-cluster	128.294	141.251	143.618	171.900	164.112
DGFZ	14.340	13.804	13.625	13.058	13.792

C. Taakstelling

De taakstelling die het kerndepartement opgelegd heeft gekregen voor de apparaatuitgaven, liep in 2016 volgens schema.

Voor de Belastingdienst geldt de volgende tabel:

Taakstelling Belastingdienst vanaf Rutte I (bedragen x € 1.000)

	2014	2015	2016
Coalitieakkoord 2010 (Rutte I)	– 124.275	– 165.459	– 172.484
Coalitieakkoord 2012 (Rutte II)			– 46.248
Versterking toezicht en invordering
Intensiveringsmiddelen	169.000	157.000	157.000
Opbrengstentaakstelling	533.000	533.000	566.000

Invulling taakstelling Rutte II (bedragen x € 1 miljoen)

	2016	2017	2018	Structureel
Departementale taakstelling	50	112	136	136
Kerndepartement	3,5	7,7	9,4	9,4
Belastingdienst	46,2	103,6	125,7	125,7
Agentschap	0	0	0	0
ZBO’s	0	0	0	0

In bovenstaande tabellen zijn alleen de taakstellingreeksen uit de regeerakkoorden van de kabinetten Rutte I en II opgenomen. De totale taakstelling op het budget van de Belastingdienst ligt fors hoger. Dit komt doordat aan het kabinet Rutte I voorafgaande kabinetten ook taakstellingen hebben opgelegd en daarnaast zijn (onder andere) een aantal keren de loon- en prijscompensatie niet uitgekeerd, wat als een taakstelling wordt beschouwd. De totale taakstelling bij de Belastingdienst loopt dan op tot structureel € 543 miljoen vanaf 201828.

De Belastingdienst heeft zijn deel bijgedragen aan de realisatie van de rijksbrede taakstellingen. Zoals met de Tweede Kamer afgesproken worden de taakstellingen vanuit de kabinetten Rutte I (en voorgaande kabinetten) en Rutte II – oplopend tot € 543 miljoen vanaf 2018 – langs twee sporen ingevuld. Spoor 1 betreft efficiency/versobering, waarmee € 410 miljoen wordt ingevuld. Spoor 2 betreft een aanpassing van de (fiscale) wetgeving die leidt tot vereenvoudiging in de uitvoering of taakvermindering bij de Belastingdienst. Spoor 2 draagt € 133 miljoen bij aan de invulling. De afgesproken efficiency en versobering is meerjarig ingevuld en belegd met maatregelen op het terrein van staf/overhead, procesverbeteringen en versoberingen op het gebied van huisvesting. Met onder andere het maatregelenpakket Belastingplan 2017, is Spoor 2 nu structureel ingevuld.

5.2 Algemeen

Met ingang van de ontwerpbegroting 2012 heeft begrotingshoofdstuk IX geen budgetten meer op het niet-beleidsartikel Algemeen.

5.3 Nominaal en onvoorzien

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Artikel 10 Nominaal en onvoorzien (bedragen x € 1.000)

					Realisatie	Vastgestelde begroting	Verschil
	2012	2013	2014	2015	2016	2016	2016
Verplichtingen	0	0	0	0	0	63.539	– 63.539
Uitgaven	0	0	0	0	0	63.539	– 63.539
Onvoorzien	0	0	0	0	0	63.499	– 63.499
Loonbijstelling	0	0	0	0	0	16	– 16
Prijsbijstelling	0	0	0	0	0	24	– 24
Ontvangsten	0	0	0	0	0	0	0

Uitgaven

Nominaal en Onvoorzien

De post Nominaal en onvoorzien is bedoeld om onzekere ontwikkelingen op te vangen en bestemde middelen zoals loon- en prijsbijstelling te parkeren. In 2016 zijn de gelden voor Switch (€ 63 miljoen) overgeheveld naar het beleidsartikel van de Belastingdienst.

6. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Inleiding

Financiën besteedt op een gestructureerde wijze aandacht aan de bedrijfsvoering. Er is een planning- en controlcyclus en een interne governance, waaronder een Audit Committee (AC) met een externe voorzitter en een meerderheid aan externe leden. Op basis van de periodieke informatie over de beleids- en bedrijfsvoeringprocessen en de risico’s die daarbij aan het licht treden, wordt systematisch bewaakt of het ministerie zijn doelstellingen op doelmatige en rechtmatige wijze realiseert. Waar nodig wordt bijgestuurd.

Over het bereiken van de doelstellingen van Financiën over 2016 wordt in het jaarverslag bij de beleidsartikelen verantwoording afgelegd. In deze bedrijfsvoeringsparagraaf wordt ingegaan op de bedrijfsvoeringsvraagstukken die zich gedurende het begrotingsjaar hebben voorgedaan en waarvan informatieverstrekking voor het inzicht en de oordeelsvorming door de Staten-Generaal van belang is.

Paragraaf 1

a. Rechtmatigheid

Naleving van de wet- en regelgeving voor huurtoeslag

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Op basis van de beschikbare informatie zijn er geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd die vermelding behoeven in de bedrijfsvoeringsparagraaf met betrekking tot de totstandkoming van de niet-financiële beleidsinformatie.

c. Financieel- en materieelbeheer

Investeringsagenda en continuïteit Belastingdienst

De Belastingdienst staat voor de opdracht de fiscale wet- en regelgeving uit te voeren en wijzigingen daarin goed te verwerken, de continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen en daarmee de kasstroom te garanderen en tegelijkertijd de weg naar vernieuwing te vinden. Daarnaast ligt er de opdracht om taakstellingen in te vullen, gestegen volumes te verwerken en de beoogde intensivering van het toezicht waar te maken. De realisatie van dit alles is een grote opgave voor de Belastingdienst, die qua programmering veel vraagt van de dienst. Door de frequentie en omvang van nieuwe wet- en regelgeving is de belasting op de uitvoering, en daarmee ook op de ICT, de afgelopen jaren fors toegenomen. Voor de massale heffings- en inningsprocessen dreigt dat steeds meer verstoringen optreden, welke veel ongemak voor burger en bedrijf opleveren en voor de Belastingdienst hersteloperaties en een (over)belasting van de telefonische dienstverlening met zich meebrengen.

Naast het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst is op 27 januari 2017 door de Staatsecretaris een continuïteitsrapportage van de Belastingdienst aan de Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 331). Hieruit blijkt dat de continuïteit op dit moment kan worden geborgd, maar geen statisch gegeven is. Mogelijke knelpunten zijn de vertraging van de Investeringsagenda, waardoor de doelstellingen van beter, goedkoper en meer in control later worden gerealiseerd, de opvulling van bedrijfskritische functies en de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen voor met name IV. Bij Voorjaarsnota zal daarom worden bezien of aanvullende maatregelen nodig zijn om de continuïteit te garanderen. Prioriteit heeft dat de Investeringsagenda wordt herijkt, de continuïteit van de bedrijfsvoering van de Belastingdienst wordt geborgd, de ondersteunende processen, zoals de financiële en de HR (Human Resource)-ondersteuning op orde komen, de structuur van de Belastingdienst (inclusief het topmanagement) en de besluitvormingsprocessen zo snel mogelijk worden aangepakt en de medewerkers beter worden betrokken bij de veranderopgave van de Belastingdienst.

Interne fiscale beheersing

Interne analyse door de Belastingdienst zelf heeft in 2016 tot de constatering geleid dat de interne fiscale beheersing niet op orde is. De Belastingdienst heeft onderkend dat dit verbetering behoeft door de genoemde tekortkomingen aan te pakken. De meest in het oog springende tekortkomingen zijn met voorrang opgepakt en ondertussen hersteld. Aan het verbeteren van het Tax Control Framework (TCF) wordt gewerkt. De Belastingdienst is daarmee weer meer op orde, maar op dit terrein nog niet het rolmodel dat het zou moeten zijn (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 331).

Naleving van de Europese aanbestedingsregels

Naar aanleiding van het feit dat de bedrijfsvoeringsondersteuning van de Belastingdienst in 1997 niet juist is aanbesteed, heeft de Belastingdienst gedurende 2016 de contracten doorgelicht. Hieruit bleek dat alleen het SAP-landschap destijds ten onrechte niet is aanbesteed. Voor een aantal ICT-contracten, welke op zichzelf bezien in het verleden wel juist zijn aanbesteed, is op basis van de uitbreiding van deze contracten vastgesteld dat het proces niet voorziet in het bewaken van de aanbestedingsgrens. Daarom heeft de Belastingdienst in 2016 een proces ingericht om lopende contracten te controleren. Als de aanbestedingsgrens gepasseerd dreigt te worden, dan neemt de Belastingdienst actie. Dit is een continue proces.

Rechtshandhaving assurantiebelasting

Door een tekort aan capaciteit zijn voor de assurantiebelasting de voor 2016 geplande rechtshandhavingsactiviteiten, waaronder de boekenonderzoeken, slechts in beperkte mate uitgevoerd. Dit zal in 2017 weer op voldoende niveau worden gebracht.

Claims-SNS REAAL

De Raad van State heeft de nationalisatie van SNS REAAL N.V. grotendeels bevestigd en geoordeeld dat de Minister de effecten en vermogensbestanddelen van SNS REAAL N.V. en SNS Bank N.V. mocht onteigenen, maar toekomstige claims niet. De Ondernemingskamer heeft een (tussentijdse) uitspraak gedaan op het verzoek van de Minister van Financiën om de schadeloosstelling van onteigende effecten en vermogensbestanddelen van SNS REAAL en SNS Bank overeenkomstig zijn aanbod op € 0 vast te stellen. De Ondernemingkamer oordeelde echter dat het aanbod van de Minister onvoldoende was onderbouwd en om die reden een hogere schadeloosstelling moest worden toegekend. De Minister is tegen de uitspraak in cassatie gegaan bij de Hoge Raad. De Hoge Raad heeft op 20 maart 2015 uitspraak gedaan. Thans heeft de Ondernemingskamer de procedure tot vaststelling van de schadeloosstelling hervat. De uitkomst van die procedure en de mogelijke omvang van daaruit volgende claims is vooralsnog ongewis.

Tevens heeft de Staat zich als belanghebbende gevoegd in een aantal andere gerechtelijke procedures die raken aan de nationalisatie van SNS REAAL en waarvan de uitkomst financiële gevolgen kan hebben voor de Staat. Het betreft onder meer het verzoek van de Vereniging voor effectenbezitters aan de Ondernemingskamer om een enquête te gelasten naar de gang van zaken bij SNS REAAL en een geding tussen de Stichting beheer SNS REAAL en SNS REAAL naar de kwalificatie van de door de Stichting beheer SNS REAAL in 2008 aangekochte Core equity tier 1 securities. Ook de uitkomst van deze procedures is nog onzeker.

d. Overige aspecten van bedrijfsvoering

Algemene Rekenkamer over het jaarverslag IX Financiën 2015

In 2016 is aandacht besteed aan de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering die door de Algemene RekenKamer (ARK) zijn geconstateerd in het Rapport bij het Jaarverslag IX 2015.

Legacy IT Belastingdienst

Integraal inzicht in beheer en onderhoud huidige ICT

De Belastingdienst heeft geen meerjarig inzicht in de noodzakelijke maatregelen en de daarmee samenhangende kosten van beheer en onderhoud van de IT-systemen. Daartoe is het programma Overzicht en inzicht ingericht dat tot doel heeft eenduidig inzicht te geven op zowel business-, applicatie- als technologieniveau van het IV-landschap van de Belastingdienst. Met behulp van lifecyclemanagement is het portfoliocompartiment Continuïteit verrijkt met een meerjarenperspectief. Er is een project Overzicht en inzicht gestart. Het project heeft in 2016 het applicatielandschap in kaart gebracht en per bedrijfsonderdeel de onderlinge afhankelijkheden, programmeertalen, versies en gebruikte platformen. Het verkregen inzicht zal worden verwerkt in de kostenmodellen die de Belastingdienst momenteel ontwikkelt.

Kwaliteit managementinformatie

Teruggave van omzetbelasting aan EU-ondernemers

De Rekenkamer heeft geconstateerd dat er geen structurele borging is van de periodieke controles op de teruggaven van omzetbelasting. De Belastingdienst heeft eind 2012 voor het OB-teruggaafproces aan EU-ondernemers voor de korte termijn de applicatie VRCA gekocht. Hoewel dit systeem een beperkte functionaliteit heeft, is er sprake van een functionerend proces dat geen bezwaren oproept bij de Europese Commissie. De meest kritische risico’s in de uitvoering zijn over 2016 met behulp van query’s beheerst. Op basis van de huidige bronsystemen en data analytics is in 2016 een verbeterde VAT (Value Added Tax)-administratie ingericht en in gebruik genomen. Voorzien is de VAT-refundadministratie uit te breiden met meer functionaliteiten, waarbij de applicatie VRCA wordt uitgefaseerd.

Externe inhuur

De inhuur als percentage van de totale apparaatuitgaven is voor het ministerie (inclusief Belastingdienst) in 2016 uitgekomen op 10,4%, waarmee de norm voor externe inhuur van 10% licht is overschreden. Deze hogere uitgaven houden met name verband met de noodzakelijke inzet van externe krachten op innovatieve projecten in het kader van de Investeringsagenda. Daarnaast waren aanvullend uitzendkrachten nodig in het primaire proces voor bezwaren en inning om onder andere ongewenste achterstanden te voorkomen/reduceren. Zonder deze extra inhuur zou het percentage onder de 10% zijn gekomen.

Integriteit

In het ARAR (Algemeen RijksAmbtenarenReglement) is bepaald dat de ambtenaar de plichten uit zijn functie nauwgezet en ijverig moet vervullen, «zoals een goed ambtenaar betaamt». De Belastingdienst heeft een kennisgroep ingesteld om het integriteitsbewustzijn bij leidinggevende en medewerkers te ondersteunen. Alle vermoedens van integriteitsschendingen en geconstateerde schendingen worden geregistreerd. In 2016 (respectievelijk 2015) zijn van de 261 (264) vermoedelijke schendingen van integriteit bij betrokkenen er 205 (227) vastgesteld. Het aantal opgelegde disciplinaire sancties bedroeg daarbij 99 (104). Een belangrijk deel van de geregistreerde schendingen heeft betrekking op de privésfeer, waarbij het vooral om loonbeslag gaat.

In een uitzending van het televisieprogramma Zembla op 1 februari 2017, kwam aan de orde dat er sprake zou zijn van niet integer handelen bij een aanbesteding. Naar de aanbesteding wordt een forensisch onderzoek ingesteld. De onderzoeker is verzocht dit onderzoek half mei 2017 te leveren. Over de uitkomsten zal de Kamer spoedig daarna worden geïnformeerd (Kamerstukken II 2016–2017, 31 066, nr. 344).

Veegbrief

Conform de Rijksbegrotingsvoorschriften van 21 december 2016 is de brief met de laatste begrotingsmutaties per 19 december naar de Tweede Kamer verzonden (Kamerstuk II 2016–2017, 34 550 IX, nr. 12). In eerste instantie is de brief door zowel het Ministerie van Financiën als de andere ministeries per abuis niet naar de Eerste Kamer gestuurd. Deze is op 24 januari 2017 alsnog nagestuurd.

Tevens zijn de laatste beleidsmatige verplichtingenmutaties na Najaarsnota op 7 maart 2017 verzonden aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer.

Paragraaf 2 Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Audit Committee

In 2016 is het Audit Comittee (AC) vier keer onder leiding van de externe voorzitter en met een meerderheid aan externe leden bij elkaar geweest. Het AC heeft in 2016 de lijn van de eerdere jaren doorgezet om een substantieel deel van de tijd te besteden aan de Belastingdienst. In 2016 heeft de Belastingdienst een pas op de plaats gemaakt met het uitvoeren van de activiteiten van de «Investeringsagenda Belastingdienst». Een groot deel van het jaar heeft in het teken gestaan van de vertrekregeling van de Belastingdienst en de daarmee gepaarde gaande continuïteitsrisico’s. Voor dit onderwerp is veel politieke en media-aandacht geweest. Naast extra aandacht voor de ontwikkelingen bij de Belastingdienst zijn ook reguliere onderwerpen als de ontwikkelingen rond de deelnemingen, de uitgevoerde audits en de uitkomsten van de planning- en controlcyclus aan de orde geweest. Daarnaast heeft het AC gefocust op de risico’s in de bedrijfsvoering en actuele thema’s bij Financiën, zoals de voortgang van het Agentschap om het financieel beheer op orde te krijgen en het financieel beheer bij de KNM. Verder is de voortgang van de door de ARK geconstateerde onvolkomenheden in elke AC-bijeenkomst besproken. De externe leden hebben ook een beknopte evaluatie gemaakt, gezien het feit dat het mandaat van de voorzitter en één van de externe leden in 2017 reglementair afloopt. Zij hebben zich gebogen over het gewenste profiel van de externe leden in het licht van de onderwerpen in het AC. Ook hebben zij gekeken naar het tijdbeslag, de vergaderfrequentie en het aantal externe leden. De evaluatie is aangeboden aan de SG. De externe leden hebben ook het, door Begrotingszaken en de ARK georganiseerde, symposium «Toekomstbestendige bedrijfsvoering» bijgewoond.

Van elke bijeenkomst wordt een verslag gemaakt en waar mogelijk voorzien van een advies aan de ambtelijke en politieke top.

Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst

Gebruik open standaarden en open source software

Voldaan is aan de verplichting van artikel 3, eerste lid van de Instructie rijksdienst bij de aanschaf van ICT-diensten of -producten.

Grote lopende ICT-projecten

Bij de Belastingdienst loopt een aantal grote ICT-projecten, waarover in het Rijksdashboard door BZK wordt gerapporteerd. De eventuele risico’s voor de uitvoering maken daar deel van uit. De stand van zaken bij deze projecten geeft geen aanleiding tot het maken van verdere opmerkingen in deze bedrijfsvoeringsparagraaf.

Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M en O)

Betaalgedrag

Het percentage op tijd betaalde facturen is in 2016 met 98,5% boven de norm van 95%.

Paragraaf 3 Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Verbetering financieel beheer Agentschap

In het rapport bij het jaarverslag 2015 heeft de ARK de onvolkomenheid bij het Agentschap opgeheven. Deze onvolkomenheid betrof het tekortschietende financieel beheer van de organisatie. KPMG is in 2016 gevraagd om een oordeel te vellen over de huidige stand van zaken en de mate van opvolging van de aanbevelingen uit een KPMG-rapport uit 2013. De conclusie van het onderzoek luidt dat het financieel beheer van het Agentschap ten opzichte van de situatie van 2013 sterk is verbeterd door onder meer de implementatie van een nieuw treasurymanagement IT-systeem, de instelling van een interne controleafdeling en de inrichting van een systeem waarin de administratieve organisatie wordt vastgelegd. Hiermee is het oordeel van de ARK bevestigd. In het meest recente onderzoek door KPMG is nog een aantal aanbevelingen gedaan die de komende tijd zullen worden uitgevoerd.

Versterking control FEZ

In het verlengde van de versterkte controlfunctie bij het Agentschap en de problematiek bij de Belastingdienst is de controlfunctie bij de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) in 2016 versterkt. Zo is er – onder andere samen met de Inspectie der RijksFinanciën (IRF) – sprake van een verscherpt toezicht op de financiële besluitvorming bij de Belastingdienst. In 2017 zal de versterking van de control verder worden vormgegeven.

Conclusie

Zoals bovenstaand beschreven is er de komende jaren de noodzaak tot verbetering van de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst. Maatregelen zijn hiervoor in gang gezet. Voor de overige onderdelen van de bedrijfsvoering is sprake geweest van ordelijk en beheerst verlopen bedrijfsprocessen, welke tevens voorzien in waarborgen voor een rechtmatige begrotingsuitvoering, inclusief een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.