Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 10 februari 2017 en het nader rapport d.d. 21 april 2017, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 1 december 2016, no. 2016002104, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees parlement en de Raad van 9 september 2015 tot wijziging van Richtlijn 98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof en tot wijziging van Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, alsmede in verband met de operationalisering van de reductieverplichting uit Richtlijn 98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof, met memorie van toelichting.
Het voorstel wijzigt de Wet milieubeheer (hierna: Wm) ten behoeve van de implementatie van de ILUC-richtlijn en de operationalisering van de reductieplicht van de richtlijn brandstofkwaliteit.2 Daarbij wordt aangesloten op het huidige systeem van verhandelbare hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: HBE’s) in de Wet milieubeheer
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. Gelet op de noodzaak tijdig aan de richtlijnverplichting hernieuwbare energie vervoer te voldoen, adviseert zij onder meer om de keuze om het voorgestelde artikel 9.7.1.1. Wm vooralsnog niet in werking te laten treden, te voorzien van een dragende motivering. Indien een dergelijke motivering niet gegeven kan worden, adviseert zij het voorstel aan te passen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 december 2016, nr. 2016002104, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 februari 2017, nr. W14.16.0391/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen.
Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.
De richtlijn hernieuwbare energie verplicht Nederland om in 2020 jaarlijks minimaal 10% van de energie voor vervoer uit hernieuwbare bronnen te laten bestaan.3 Nederland heeft die verplichting in 2015 omgezet in een oplopende jaarverplichting voor brandstofleveranciers, die moet leiden naar de 10% hernieuwbare energie voor vervoer in 2020. Om aan die jaarverplichting te voldoen moet de leverancier Hernieuwbare brandstofeenheden (HBE’s) registreren bij de Nederlandse emissieautoriteit (NEa).4 Blijkens de toelichting is sprake van export van biodiesel zonder bewijzen van duurzaamheid. De toelichting vermeldt dat uit een vergelijking van cijfers over 2015 van de NEa en die van het CBS een verschil naar voren is gekomen van bijna een derde van de bij de NEa ingeboekte hoeveelheid biodiesel.5 Het verschil is «terug te voeren op ingeboekte leveringen van biodiesel die onder schorsing van betaling van accijns aan een andere vergunninghouder accijnsgoederenplaats geleverd waren en vervolgens geëxporteerd werden». Deze leveringen vallen onder de sinds 2015 in de Wm gehanteerde definitie «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer.»6 Als gevolg van de breedte van die definitie is het mogelijk dat de NEa HBE’s toekent aan deze biodiesel, terwijl de brandstof niet in alle gevallen in Nederland wordt verbruikt.7 Nederland wordt echter op grond van de richtlijn hernieuwbare energie in 2020 beoordeeld op het daadwerkelijk in het vervoer in Nederland verbruikte percentage hernieuwbare brandstof, welke gegevens door het CBS worden geregistreerd. Op basis daarvan kan de Europese Commissie beoordelen of Nederland aan haar richtlijnverplichting hernieuwbare energie vervoer voldoet.8
De Afdeling begrijpt de toelichting zo, dat de wetgever ingrijpt door een meer beperkte omschrijving te geven van wat moet worden verstaan onder «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer», tenzij voordien een oplossing wordt gevonden voor het in de toelichting beschreven probleem. Om die reden bepaalt het voorstel dat de huidige brede beschrijving «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer» zoals opgenomen in artikel 9.7.1.1. betekent: «uitslag tot verbruik als bedoeld in artikel 2 van de Wet op de accijns, aan vervoer».9 Dit artikel zal blijkens de toelichting echter «indien nodig» in werking treden. Eerst zal nog worden gezocht naar een andere oplossing.
De Afdeling merkt op dat de vastgestelde omvang van het verschil tussen de cijfers van de NEa en die van het CBS, substantieel is. Niet wordt toegelicht waarom de keuze voor de voorgestelde nieuwe omschrijving wordt uitgesteld en waarom de voorgestelde nieuwe definitie niet zo spoedig mogelijk kan gelden. Evenmin wordt inzicht gegeven in de maatregelen die kunnen bijdragen aan een oplossing, de effectiviteit van deze mogelijke maatregelen en de tijd die nodig is het gewenste resultaat te bereiken. Dit klemt naar het oordeel van de Afdeling temeer gelet op het korte tijdsbestek tot het moment waarop Nederland aan de richtlijnverplichting hernieuwbare energie vervoer moet voldoen (2020). Om die reden acht de Afdeling het tevens aangewezen dat inzicht wordt gegeven in de uiterlijke termijn waarop het voorgestelde artikel in werking moet treden teneinde aan de richtlijnverplichting te voldoen bij gebrek aan andere effectieve maatregelen.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de keuze om het voorgestelde artikel 9.7.1.1. Wm niet nu al in werking te laten treden, te voorzien van een dragende motivering. Indien een dergelijke motivering niet gegeven kan worden, adviseert zij het voorstel aan te passen.
De Afdeling schetst de overwegingen van de wetgever, zoals verwoord in de toelichting, om op termijn met de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel C10, een meer beperkte omschrijving te kunnen geven van wat moet worden verstaan onder de voorgestelde definitie van «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer» (zie artikel I, onderdeel b, sub 811).
Zoals door de Afdeling uit de toelichting juist opgemaakt, zal de wetgever ingrijpen door een meer beperkte omschrijving te geven van wat moet worden verstaan onder «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer», tenzij voordien een oplossing wordt gevonden voor het in de toelichting beschreven probleem van het verschil tussen de cijfers van de NEa en die van het CBS, met betrekking tot de in Nederland geleverde biobrandstoffen.
De Afdeling adviseert evenwel om inzicht te geven waarom de keuze voor de voorgestelde nieuwe omschrijving wordt uitgesteld en waarom de voorgestelde nieuwe definitie niet zo spoedig mogelijk kan gelden, alsmede om inzicht te geven in de maatregelen die kunnen bijdragen aan een oplossing, de effectiviteit van deze mogelijke maatregelen en de tijd die nodig is het gewenste resultaat te bereiken. Voorts acht de Afdeling het tevens aangewezen dat inzicht wordt gegeven in de uiterlijke termijn waarop het voorgestelde artikel in werking moet treden teneinde aan de richtlijnverplichting te voldoen bij gebrek aan andere effectieve maatregelen.
Bovenstaande opmerkingen zijn voor mij aanleiding geweest om in de toelichting met betrekking tot onderdeel C duidelijker te formuleren dat het verschil tussen de cijfers van de NEa en het CBS, met betrekking tot in Nederland geleverde biobrandstoffen, is terug te voeren op ingeboekte leveringen van biobrandstoffen die onder schorsing van betaling geleverd waren en waarvan vervolgens niet vaststaat of deze aan de Nederlandse markt is geleverd. Hoewel bij sommige partijen de veronderstelling leeft dat er een exportmarkt bestaat voor biodiesel zonder bewijzen van duurzaamheid, is dit vermoeden nog niet bevestigd. Gelet hierop zal nader onderzoek noodzakelijk zijn, om de daadwerkelijke oorzaak voor het verschil te kunnen vaststellen. Een onmiddellijke inwerkingtreding van het voorgestelde onderdeel C acht ik niet opportuun, aangezien dit tot een directe verzwaring van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven zal leiden van ten minste € 850.000,- per jaar.
Ik zal eerst met het bedrijfsleven in overleg treden om te kijken wat de oorzaak van het verschil is en of deze opgeheven kan worden. Indien hiervoor maatregelen noodzakelijk zouden zijn, gaat de voorkeur uit naar het treffen van maatregelen anders dan van wetgevende aard. Mocht echter niet tijdig kunnen worden vastgesteld wat de oorzaak is van het geconstateerde verschil dan wel minder ingrijpende maatregelen geen effectieve oplossing blijken te zijn, ligt inwerkingtreding van onderdeel C in de rede. Gelet op de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn hernieuwbare energie in 2020, zal een inwerkingtreding niet later kunnen plaatsvinden dan met ingang van 1 januari 2020.
Ondernemingen kunnen onder het stelsel van de Wet milieubeheer HBE’s sparen in het register van de NEa. Dit spaartegoed kunnen zij het volgende kalenderjaar inzetten voor het behalen van hun jaarverplichtingen hernieuwbare energie voor vervoer.12 Het voorstel regelt een grondslag voor het bij of krachtens algemene maatregel van bestuur stellen van regels over het sparen van HBE’s ten behoeve van een ander jaar dan het direct volgende kalenderjaar.13
De Afdeling merkt op dat onvoldoende duidelijk is waarvoor precies een grondslag wordt gecreëerd.14 Enerzijds vermeldt de toelichting namelijk dat gebruik van deze mogelijkheid geboden kan zijn voor het halen van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn hernieuwbare energie in 2020. Uit de toelichting kan daarnaast worden opgemaakt dat beoogd wordt in de gedelegeerde regelgeving voor te schrijven dat spaartegoed uit het jaar 2019 niet ingezet wordt voor 2020. De reden daarvoor is dat Nederland in 2020 door de EU afgerekend wordt op het percentage fysiek geleverde hernieuwbare energie voor vervoer. Anderzijds vermeldt de toelichting dat de delegatiebepaling het mogelijk maakt HBE’s te sparen naar een ander dan het direct opvolgende kalenderjaar. Deze formulering impliceert meer vrijblijvendheid.
De Afdeling adviseert de toelichting gelet op het voorgaande te verduidelijken.
Ondernemingen kunnen onder het stelsel van de Wet milieubeheer hernieuwbare brandstof eenheden (HBE’s) sparen in het register van de NEa. Dit spaartegoed kunnen zij het volgende kalenderjaar inzetten voor het behalen van hun jaarverplichtingen hernieuwbare energie voor vervoer.15 Het voorstel regelt een grondslag voor het bij of krachtens algemene maatregel van bestuur stellen van regels over het sparen van HBE’s ten behoeve van een ander jaar dan het direct volgende kalenderjaar.16
De Afdeling merkt op dat onvoldoende duidelijk is waarvoor precies een grondslag wordt gecreëerd. Enerzijds vermeldt de toelichting namelijk dat gebruik van deze mogelijkheid geboden kan zijn voor het halen van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn hernieuwbare energie in 2020. Uit de toelichting kan daarnaast worden opgemaakt dat beoogd wordt in de gedelegeerde regelgeving voor te schrijven dat spaartegoed uit het jaar 2019 niet ingezet wordt voor 2020. De reden daarvoor is dat Nederland in 2020 door de EU afgerekend wordt op het percentage fysiek geleverde hernieuwbare energie voor vervoer. Anderzijds vermeldt de toelichting dat de delegatiebepaling het mogelijk maakt HBE’s te sparen naar een ander dan het direct opvolgende kalenderjaar. Deze formulering impliceert meer vrijblijvendheid.
Overeenkomstig het advies van de Afdeling, is in de artikelsgewijze toelichting bij het derde lid van artikel 9.7.5.6 van de Wet milieubeheer verduidelijkt dat deze delegatiebepaling voorziet in de mogelijkheid om van de in artikel 9.7.5.6, eerste lid, opgenomen spaarvoorziening van sparen van HBE’s voor het eerstvolgende kalenderjaar af te wijken. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld, inhoudende dat niet voor het eerstvolgende kalenderjaar mag worden gespaard, maar wel voor enig ander kalenderjaar. Zoals hiervoor is aangegeven kan met name het gebruik maken van deze delegatiemogelijkheid geboden zijn met het oog op het behalen van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn hernieuwbare energie in 2020. Aangezien de mogelijkheid van sparen de noodzaak tot het daadwerkelijk fysiek leveren van een hoeveelheid hernieuwbare energie vermindert, maar Nederland in 2020 als lidstaat wel wordt afgerekend op zijn fysieke prestatie, kan er aanleiding zijn om – vroegtijdig – in gedelegeerde regelgeving voor te schrijven dat spaartegoed uit het kalenderjaar 2019 niet kan worden ingezet voor de jaarverplichting van kalenderjaar 2020, maar wel voor bijvoorbeeld kalenderjaar 2021.
In de openbare internetconsultatie zijn 30 reacties op het voorstel ontvangen, waarvan 19 openbaar.17 Paragraaf 8 van de toelichting gaat in op drie onderwerpen die door consultatiepartijen naar voren zijn gebracht, maar laat opmerkingen met betrekking tot andere relevante onderwerpen buiten beschouwing, zoals het afschaffen van de dubbeltelling van bepaalde biobrandstoffen, het toekennen van één CO2 waarde aan alle drie de geïntroduceerde categorieën van HBE’s en de mogelijkheid om met zogenoemde Upstream emission reductions (UER) te voldoen aan verplichtingen tot emissiereductie.18 De consultatiewebsite kondigt aan dat er nog een verslag van de consultatie naar de Tweede Kamer gestuurd zal worden, met daarin weergegeven tot welke wijzigingen de consultatie inbreng heeft geleid. De Afdeling acht het voor de transparantie van het wetgevingsproces en de zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting van belang dat een uitgebreider verslag van de internetconsultatie in de toelichting wordt opgenomen. Daarin dient in elk geval aandacht besteed te worden aan de hierboven genoemde onderwerpen.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande.
De Afdeling acht het voor de transparantie van het wetgevingsproces en de zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting van belang dat een uitgebreider verslag van de internetconsultatie in de toelichting wordt opgenomen. Daarin dient in elk geval aandacht besteed te worden aan de onderwerpen zoals het afschaffen van de dubbeltelling van bepaalde biobrandstoffen, het toekennen van één CO2 waarde aan alle drie de geïntroduceerde categorieën van HBE’s en de mogelijkheid om met zogenoemde Upstream emission reductions (UER) te voldoen aan verplichtingen tot emissiereductie.19
Met inachtneming van het bovenstaande is in paragraaf 8 van de memorie van toelichting een uitgebreider verslag van de internetconsultatie opgenomen.
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De door de Afdeling voorgestelde redactionele aanpassingen zijn in de transponeringstabel verwerkt.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om het wetsvoorstel op een drietal punten aan te passen.
De eerste aanpassing betreft de voorgestelde afschaffing van de dubbeltelling. Ingevolge de huidige wettelijke systematiek krijgt de inboeker voor elke gigajoule hernieuwbare energie voor vervoer één verhandelbare HBE op zijn rekening in het register hernieuwbare energie vervoer bijgeschreven. Echter, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat één gigajoule van een aantal vormen van hernieuwbare energie meer dan één HBE waard is, de zogenaamde dubbeltelling. Hiermee kan de inzet van geavanceerde biobrandstoffen of andere vormen van hernieuwbare energie worden gestimuleerd.
Omdat artikel 21 van de Richtlijn hernieuwbare energie vervalt20, hoeven lidstaten de dubbeltelling nu niet meer verplicht door te vertalen naar de brandstofleveranciers. In het oorspronkelijke wetsvoorstel is daarom voorgesteld om de bovenbeschreven dubbeltelling af te schaffen. Bij brieven van 8 september 2016 (Kamerstukken II, 30 196, nr. 472) en 8 februari 2017 (Kamerstukken II, 30 196, nr. 522) is de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitwerking van de beleidsdoelstellingen in relatie met de voorgenomen afschaffing van dubbeltelling.
De Tweede Kamer heeft vervolgens op 23 februari 2017 de motie Dijkstra21 aangenomen die de regering verzoekt de dubbeltelling tot 2020 alsnog in stand te houden om zo betere biobrandstoffen te belonen en daarbij de jaarverplichting zodanig aan te passen zodat ook de afspraken uit het Energieakkoord gestand kunnen worden gedaan.
Bij brief van 30 maart 2017 (Kamerstukken II, 30 196, nr. 541) is aan de Tweede Kamer medegedeeld de dubbeltelling in stand te houden en het bij de Tweede Kamer nog in te dienen wetsvoorstel overeenkomstig aan te passen. Dit betekent dat de eerder voorgestelde intrekking van artikel 9.7.4.8 van de Wet milieubeheer, komt te vervallen.
Een tweede aanpassing ziet op een aanvulling van het voorgestelde artikel 9.7.4.6, eerste lid, waarbij een derde omstandigheid is opgenomen voor afgifte van een HBE-conventioneel. Indien de geleverde brandstof weliswaar is geproduceerd uit de grondstof als bedoeld in bijlage IX, deel A, onderdeel d, of deel B, van de richtlijn hernieuwbare energie, echter de inboeker beschikt niet over een bewijs dat geen materialen doelbewust zijn gewijzigd of verwijderd opdat de levering of een deel ervan onder bijlage IX komt te vallen, ontvangt de inboeker voor de geleverde brandstof een HBE-conventioneel.
De derde aanpassing betreft artikel 9.8.3.2 en ziet op de in de leden twee tot en met vier opgenomen bevoegdheid van het bestuur van de emissieautoriteit om een hoeveelheid op de rekening bijgeschreven exploitatiereductie-eenheden (UER’s) ambtshalve vast te stellen, indien mocht blijken dat een verkregen hoeveelheid UER’s niet voldoet aan de gestelde eisen. Een ambtshalve vaststelling van de hoeveelheid bijgeschreven UER’s zal leiden tot een afschrijving van een corresponderende hoeveelheid HBE’s. Indien de rapportageplichtige te weinig HBE’s op zijn rekening heeft, dan geldt een compensatieverplichting en dient hij voor 1 april van het volgende kalenderjaar het tekort aangevuld te hebben.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, S.A.M. Dijksma
− In de transponeringstabel bij artikel 1, eerste lid, en artikel 2, eerste lid van richtlijn 2015/1513, vermelden waar deze definities geïmplementeerd zijn. Voor zover deze bepalingen geen implementatie behoeven, aangeven om welke reden dit het geval is.
− In de transponeringstabel bij artikel 1, dertiende lid, van richtlijn 2015/1513, nieuwe Bijlage V, «vijfde lid» vervangen door: zesde lid.
− In de transponeringstabel bij artikel 2, tweede lid, onderdeel d, vermelden dat de in dat onderdeel opgenomen verplichting aan de lidstaten om bij de vaststelling van fraude gepaste maatregelen te treffen, in de WED geïmplementeerd is.