Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet rechtspositie Ministers en Staatssecretarissen en de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa) in verband met een aantal noodzakelijke rechtspositionele aanpassingen en aanpassingen op het gebied van het nabestaandenpensioen.

Het betreft voornamelijk technische aanpassingen die:

• • omissies repareren (grondslag eenmalige uitkering op grond van de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman, alsmede aanpassing van de Appa in verband met het begrip passende arbeid voor kamerleden en decentrale politieke ambtsdragers);

• • procedurele vereenvoudigingen bewerkstellingen (procedure verrekening neveninkomsten Tweede Kamerleden);

• • de huidige praktijk codificeren (verantwoordelijkheden griffier Tweede Kamer in plaats van die van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);

• • een aantal grondslagen creëren met betrekking tot voorzieningen voor politieke ambtsdragers met een structurele functionele beperking, alsmede met betrekking tot informatie- of communicatievoorzieningen en met betrekking tot voorzieningen in verband met buitenlandse reizen van kamerleden, ofwel die

• • rechtstreeks voortvloeien uit de Wet op de loonbelasting 1964 (aanpassingen percentages in de Appa).

Een wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet rechtspositie Ministers en Staatssecretarissen en de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman maakt het mogelijk voorzieningen te treffen voor kamerleden, Ministers en Staatssecretarissen of (substituut) Nationale ombudsman met een structurele functionele beperking. Voor de vice-voorzitter, de leden van de Raad van State, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, de staatsraden, de voorzitter en de leden van de Algemene Rekenkamer geldt al dat zij voor deze voorzieningen onder de WIA vallen.

Het gaat bij dit soort voorzieningen bijvoorbeeld om aanpassingen van de werkplek, vervoersvoorzieningen en aanpassingen voor personen met een visuele, auditieve of motorische handicap. In het geval een (behandelend) arts bevestigt dat er sprake is van een dergelijke beperking, kan betrokkene aanspraak maken op een voorziening of aanpassing. Dat kan een arts met specifieke deskundigheid op het terrein van de beperking zijn of indien beschikbaar een bedrijfsarts.

De Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) kent voorzieningen tot bevordering van de arbeidsparticipatie van werknemers met een structurele functionele beperking. Omdat politieke ambtsdragers en de (substituut) Nationale ombudsman geen werknemer zijn in de zin van de WIA, zijn de in die wet geregelde voorzieningen niet voor hen van toepassing. Voor de decentrale politieke ambtsdragers als een commissaris van de Koning, een burgemeester, een voorzitter van een waterschap, een lid van gedeputeerde staten, een wethouder, een lid van het dagelijks bestuur van een waterschap, een raadslid, statenlid of een lid van het algemeen bestuur van een waterschap, zijn deze voorzieningen reeds bij algemene maatregel van bestuur geregeld.2 Ook voor de Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is dit in deze algemene maatregel van bestuur geregeld.

De regering acht het uit een oogpunt van een evenwichtige afspiegeling van de samenleving in vertegenwoordigende lichamen wenselijk dat ook de toegankelijkheid van het lidmaatschap van de Staten-Generaal voor mensen met een structurele functionele beperking wordt bevorderd doordat voor de uitvoering van dit lidmaatschap de nodige voorzieningen ter beschikking kunnen worden gesteld. Tevens is het wenselijk om eventuele belemmeringen weg te nemen voor mensen met een structurele functionele beperking om de ambten van Minister en Staatssecretaris of de (substituut) Nationale ombudsman uit te kunnen oefenen.

Door de voorgestelde bepalingen wordt het nu mogelijk gemaakt dat deze functionarissen met een structurele functionele beperking zo veel mogelijk op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als werknemers en overheidswerknemers op grond van de WIA, een aanspraak kunnen doen gelden op deze voorzieningen.

De regering is van mening dat een dergelijke voorziening, die reeds voor werknemers en de meeste andere politieke ambtsdragers geldt en die zij als een nuttige en noodzakelijke voorziening beschouwt, nu ook beschikbaar gesteld moet kunnen worden voor de nationale politieke ambtsdragers en de (substituut) Nationale ombudsman, voor wie nog geen aanspraak op deze voorziening was geregeld. Juist omdat deze voorzieningen al overwegend gangbaar zijn, beschouwt de regering dit onderdeel van het voorstel als een meer technische aanpassing.

De wijziging van de Appa betreft onder meer de omzetting van een aantal breuken in de Appa van nabestaandenpensioen en het wezenpensioen in percentages die gelijk zijn aan de maximumpercentages in de Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964).

In de huidige bepaling van het nabestaandenpensioen en het wezenpensioen in de Appa worden breuken gehanteerd: het nabestaandenpensioen bedraagt maximaal vijfzevenden, het wezenpensioen eenzevende en het volle-wezenpensioen tweezevenden van het ouderdomspensioen. Omgerekend komen deze breuken enigszins uit boven de maximale percentages zoals die in de Wet LB 1964 zijn vastgelegd: 71,425% (70% in de Wet LB 1964), 14,285% (14% in de Wet LB 1964) en 28,570% (28% in de Wet LB 1964). De wijziging van de Appa (artikel V) in de onderdelen D, E en F vervangt de daar genoemde breuken door de in de Wet LB 1964 bedoelde maximale percentages.

Hoe hoog de kosten van de bepalingen om voorzieningen voor kamerleden, Ministers, Staatssecretarissen of (substituut) Nationale ombudsmannen met een structurele functionele beperking mogelijk te maken, daadwerkelijk zullen zijn voor de betrokken bestuursorganen, hangt sterk af van de individuele omstandigheden van het geval. Niet elk bestuursorgaan zal hiermee worden geconfronteerd. De financiële gevolgen van de voorziening als totaal zijn daarom lastig te kwantificeren. Dit onderwerp is dan ook meer ingegeven vanuit het oordeel dat deze voorziening op inhoudelijke gronden gewenst is. Het zal echter naar verwachting niet om een substantiële lastenverhoging gaan.

Dit wetsvoorstel betreft verder voornamelijk technische aanpassingen die geen tot weinig meerkosten met zich mee zullen brengen.

De toetsingscommissie regeldruk heeft op 13 januari 2016 geconstateerd dat de technische wijzigingen enkel maatregelen betreffen die gelden voor politieke ambtsdragers. Het voorstel heeft derhalve geen effecten op de regeldruk voor burgers, bedrijven en non-profitinstellingen.

De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), het Interprovinciaal overleg en de Unie van Waterschappen kunnen zich vinden in de voorgestelde wijzigingen. Ook de Vereniging van Oud-Parlementariërs (VOP) reageerde positief.

De VNG maakt nog de volgende opmerkingen naar aanleiding van het wetsvoorstel.

De VNG wijst op een paragraaf in de integrale visie op de Rechtspositie Politieke Ambtsdragers «Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie»3 over pensioen van politieke ambtsdragers, waarbij een gelijkstelling met de pensioenregeling van de overheidswerknemer bij het ABP wordt voorgesteld. In dat kader acht de VNG het van belang om vast te stellen waar de verschillen tussen de Appa en het ABP zitten en welke (andere) keuzes er moeten worden gemaakt voor politieke ambtsdragers, vanwege hun specifieke rechtspositie.

Het kabinet zal aan dit verzoek voldoen in het in de brief van 19 mei 2016 aangekondigde wetsvoorstel waarbij de Appa-pensioenregeling zal worden gelijkgetrokken met de ABP-pensioenregeling.4

De VNG verzoekt daarnaast dat er een oplossing wordt gevonden voor de onwenselijke situatie dat er na afloop van de Appa-uitkeringsduur geen (risico)dekking meer is voor het nabestaanden- en wezenpensioen indien de voormalige politieke ambtsdrager vóór het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd overlijdt. Volgens de VNG zou dit beteken dat nabestaanden van een gewezen deelnemer aan de Appa, die overlijdt voor de pensioengerechtigde leeftijd, geen recht zou hebben op een nabestaandenpensioen voor pensioengeldige tijd die is gelegen na 31 juli 2003.

Al tijdens de behandeling van de Dijkstalwetsvoorstellen in de Tweede Kamer in het najaar van 2009 is de regering met de motie De Pater-Van der Meer c.s.5 gevraagd te voorzien in een regeling voor het nabestaandenpensioen op opbouwbasis, met terugwerkende kracht vanaf 2002. Mijn ambtsvoorganger heeft in antwoord op deze aangenomen motie bij brief van 15 oktober 2009 aan de Tweede Kamer toegezegd6 een oplossing te zullen zoeken voor de naar voren gebrachte problematiek. De oplossing is gevonden door in de Appa in navolging van de ABP-regeling een uitruilmogelijkheid op te nemen. De totstandkoming van deze oplossing is beschreven in de brief aan de Tweede Kamer van 26 mei 2014.7

De tweede oplossing is dat het hiaat in het nabestaandenpensioen kan worden voorkomen door middel van waardeoverdracht van pensioenaanspraken. Of gebruik gemaakt kan worden van deze mogelijkheid is, afhankelijk van de inhoud van de pensioenregeling van het ontvangende pensioenfonds. Door waardeoverdracht naar een nieuwe pensioenregeling met een toereikende dekking voor nabestaandenpensioen, kan de risicodekking van het nabestaandenpensioen in de Appa worden hersteld.

Dat kan ook tussen en binnen de afdelingen van de Appa. Bijvoorbeeld een wethouder die gedeputeerde wordt, kan zijn Appa-pensioenaanspraken van de gemeente laten overdragen aan de provincie. Zijn pensioenaanspraken op basis van het wethouderschap worden dan geïncorporeerd in de pensioenaanspraken die betrokkene opbouwt als gedeputeerde. Als opnieuw actieve deelnemer in de Appa-pensioenregeling, maar nu als gedeputeerde, is er dan wederom recht op nabestaandenpensioen.

Naar de mening van de regering is, gelet op het bovenstaande, het nabestaandenhiaat afdoende in de Appa afgedekt.

De inwerkingtreding van de onderdelen van het wetsvoorstel wordt bij apart koninklijk besluit geregeld in verband met de Wet raadgevend referendum.

De noodzakelijke aanpassing in de Appa van de percentages voor het nabestaandenpensioen en het wezenpensioen dient zo snel mogelijk in werking te treden. Vanaf de inwerkingtreding van onderhavige wet gaan de nieuwe percentages direct gelden. Uiteraard worden de reeds ingegane nabestaandenpensioenen of reeds ingegane wezenpensioenen niet aangetast.

In de artikelen 1 en 3a worden enkele kleine aanpassingen gedaan die verband houden met de uitvoering van de wet. De wet sprak nog van Onze Minister die een aantal zaken uitvoerde in verband met de regeling inzake bijvoorbeeld het woon-werkverkeer van Tweede Kamerleden. De rol van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is voor deze onderwerpen in de praktijk overgenomen door de griffier van de Tweede Kamer.

In artikel 2 is het opschrift van paragraaf 2 geactualiseerd omdat er in deze wet geen sprake meer is van een regeling tot vergoeding van ziektekosten.

De wijziging van artikel 4 houdt enerzijds verband met de omstandigheid dat de functie van voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden, bij wie neveninkomsten van kamerleden gemeld dienden te worden, is vervallen. Daarom wordt, na overleg met de Minister van Financiën, de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Haaglanden gewijzigd in: inspecteur van de Belastingdienst.

Voorts is de procedure van het aanmelden van neveninkomsten vereenvoudigd. Evenals voor decentrale ambtsdragers is geregeld, hoeven de kamerleden nog maar eenmaal de neveninkomsten door te geven. Vervallen is de procedure waarin een inschatting vooraf moest worden gemaakt van de neveninkomsten en een voorlopige verrekening moest plaatsvinden, en tot slot een definitieve opgave na een jaar met mogelijk een herrekening. Daarvoor in de plaats komt het systeem van aangifte na afloop van het desbetreffende jaar, tenzij het Kamerlid de griffier vooraf verzoekt om zijn schadeloosstelling reeds gedurende het kalenderjaar te verminderen met een bedrag waarmee hij verwacht dat die zal worden verminderd vanwege zijn neveninkomsten.

Tevens kan de griffier op verzoek van het Kamerlid besluiten de verrekening of terugbetaling in termijnen te laten plaatsvinden.

In artikel 7, eerste lid, worden twee wijzigingen in verband met reiskosten geregeld. De eerste wijziging expliciteert dat Tweede Kamerleden de mogelijkheid hebben om te kiezen voor een compensatie voor de reiskosten in het woon-werkverkeer en om welke bedragen het dan gaat. Per saldo treedt in de hoogte van de compensatie geen wijziging op.

Het vierde lid van artikel 7 kan vervallen omdat het de uitvoering van de reisregeling voor woon-werkverkeer betrof waarbij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betrokken was. De uitvoering van deze regeling vindt inmiddels plaats door de Tweede Kamer zelf. Voorgesteld wordt om het vierde lid nu een nieuwe inhoud te geven waarin een grondslag wordt gecreëerd voor een vergoeding op aanvraag van de kosten bij buitenlandse reizen die de Tweede Kamerleden maken in het kader van hun lidmaatschap. Dit artikel beoogt niet een inhoudelijke wijziging te realiseren in de huidige uitvoeringspraktijk van de Tweede Kamer ten aanzien van buitenlandse reizen van zijn leden, maar wil een grondslag voor de vergoeding creëren. De griffier van de Tweede Kamer stelt vast of de reis- en verblijfkosten van een buitenlandse dienstreis voor vergoeding in aanmerking komen.

In artikel 10a wordt de grondslag gecreëerd voor de terbeschikkingstelling aan de Tweede Kamerleden gedurende de ambtstermijn van de informatie- en communicatiemiddelen, alsmede de daarbij behorende abonnementen, die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het ambt. De term «informatie- en communicatievoorzieningen» wordt breed en techniekonafhankelijk gehanteerd. Hieronder zijn onder meer begrepen zaken als een mobiele telefoon en computerapparatuur. Met deze wijziging wordt een grondslag verschaft aan hetgeen de Tweede Kamer aan voorzieningen op dit terrein ter beschikking stelt aan zijn leden.

De verstrekte voorzieningen moeten daarbij voldoen aan het fiscale noodzakelijkheidscriterium. Dit gaat uit van de gedachte dat het verstrekken, vergoeden of ter beschikking stellen van zaken waarvan de griffier van de Tweede Kamer het nodig en noodzakelijk vindt dat leden van de Tweede Kamer die in hun functie gebruiken, geheel buiten het loonbegrip blijven. «Noodzakelijk» betekent derhalve dat het lid van de Tweede Kamer zonder de voorziening zijn functie niet of niet goed kan uitoefenen.

In artikel 13 worden de reiskostenvergoedingen, genoemd in artikel 7, en de informatie- en communicatievoorzieningen, genoemd in artikel 10a, aangewezen als eindheffingsbestanddeel. Mocht het voorkomen dat de reiskostenvergoeding deels fiscaal bovenmatig is, dan kan dit deel in de eindheffing worden betrokken.

De eerdere opsomming van eindheffingsbestanddelen die in artikel 10 was opgenomen, is nu, inclusief de genoemde aanpassingen, verplaatst naar artikel 13. Dit is een logischer plek; namelijk aan het eind van de paragrafen 3 en 4, waarin alle vergoedingen en toelagen aan de orde zijn gekomen.

Voor de toelichting op artikel 18a wordt verwezen naar de algemene toelichting, paragraaf 1: Voorzieningen voor politieke ambtsdragers met een structurele functionele beperking.

In artikel 18b wordt de grondslag gecreëerd voor de terbeschikkingstelling aan de Eerste Kamerleden gedurende de ambtstermijn van de informatie- en communicatiemiddelen, alsmede de daarbij behorende abonnementen, die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het ambt. De term «informatie- en communicatievoorzieningen» wordt breed en techniekonafhankelijk gehanteerd. Hieronder zijn onder meer begrepen zaken als een mobiele telefoon en computerapparatuur zoals tablets. Bij de aard en omvang van deze voorzieningen kan rekening worden gehouden met het feit dat het lidmaatschap van de Eerste Kamer een nevenfunctie betreft.

De verstrekte voorzieningen moeten daarbij voldoen aan het fiscale noodzakelijkheidscriterium. Dit gaat uit van de gedachte dat het verstrekken, vergoeden of ter beschikking stellen van zaken waarvan de griffier van de Eerste Kamer het nodig en noodzakelijk vindt dat leden van de Eerste Kamer die in hun functie gebruiken, geheel buiten het loonbegrip blijven. «Noodzakelijk» betekent derhalve dat het lid van de Eerste Kamer zonder de voorziening zijn functie niet of niet goed kan uitoefenen.

In artikel 3 van de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman is bepaald dat ook de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen een ambtsjubileumgratificatie ontvangen op de voet van de regeling die hieromtrent geldt voor het personeel werkzaam bij de sector Rijk. De ambtsjubileumgratificatie is voor de sector Rijk geregeld in de Regeling gratificatie bij ambtsjubileum Rijk 2014. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van die regeling geldt als diensttijd voor een ambtsjubileum de tijd die betrokkene vanaf 1 juli 2014 als overheidswerknemer als bedoeld in artikel 2 van de Wet privatisering ABP heeft doorgebracht. In artikel 2, tweede lid, onder i, van de Wet privatisering ABP is echter bepaald dat de Nationale ombudsman en substituut-ombudsmannen niet worden aangemerkt als overheidswerknemer in de zin van die wet (op grond van de artikelen 6 en 9, vierde lid, van de Wet Nationale ombudsman zijn de bepalingen van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers op deze functionarissen van overeenkomstige toepassing). Dit betekent dat de diensttijd doorgebracht als Nationale ombudsman of als substituut-ombudsman, in tegenstelling tot de tijd die is doorgebracht als vice-president of lid van de Raad van State of als de president of lid van de Algemene Rekenkamer, niet meetelt voor de berekening van het ambtsjubileum. Daarom kunnen de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen voor wat betreft de ambtsjubileumgratificatie uit artikel 3 van de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman worden geschrapt.

Daarnaast wordt in artikel 3, eerste lid, een omissie hersteld. Bij de vaststelling van deze wet is indertijd onbedoeld verzuimd de mogelijkheid van een eenmalige uitkering voor de in deze wet genoemde betrokkenen op te nemen. Als deze eenmalige uitkering wordt toegekend aan overheidswerknemers in de sector Rijk zal de uitkering na deze wijziging ook toegekend worden aan de vice-president van de Raad van State, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de leden van de Raad van State en de staatsraden, de overige leden in gewone dienst van de Algemene Rekenkamer en de substituut-ombudsmannen.

In dit nieuwe artikel 3a wordt de regeling in verband met voorzieningen in verband met een structurele functionele beperking eveneens voorgesteld voor de genoemde betrokkenen, te weten de Nationale ombudsman en zijn substituten. Voor de toelichting wordt verwezen naar de algemene toelichting, paragraaf 1: Voorzieningen voor politieke ambtsdragers met een structurele functionele beperking.

Voor de vice-voorzitter, de leden van de Raad van State, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, de staatsraden, de voorzitter en de leden van de Algemene Rekenkamer geldt al dat zij voor deze voorzieningen onder de WIA vallen.

In de artikelen 52a en 132a wordt een omissie hersteld. In de Wet verkorting duur voortgezette uitkering is in navolging van de wijziging in de Werkloosheidswet de termijn aangepast waarop arbeid op alle niveaus als passend wordt aangemerkt, ongeacht het niveau van de arbeid van waaruit de betrokkene werkloos is geworden.

Deze wijziging is bij de laatste wijziging van de Appa in de Wet verkorting duur voortgezette uitkering onbedoeld alleen ingevoerd voor Ministers en Staatssecretarissen, en niet voor Tweede Kamerleden en gedeputeerden (en degenen die met hen worden gelijkgesteld).