Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Het Nederlandse pensioenstelsel voor aanvullende pensioenen (tweede pijlerpensioen) is robuust en sociaal vormgegeven. Het stelsel kenmerkt zich door collectiviteit en solidariteit waardoor risico’s tussen deelnemers gedeeld kunnen worden en deelnemers hierdoor een stabieler pensioen kunnen hebben. Daarnaast bouwt het overgrote deel van de Nederlandse werknemers – mede dankzij de verplichting daartoe – een aanvullend pensioen op.

In vergelijking met andere Europese landen kent Nederland een sterk pensioenstelsel. In de afgelopen jaren zijn echter kwetsbaarheden van het pensioenstelsel blootgelegd. Zo is het pensioenstelsel erg gevoelig geworden voor aanpassingen in de rente.

De wetgever stelde zich bij de vaststelling van de Pensioenwet van 2006 ten doel een robuust pensioenstelsel in het leven te roepen. Dit stelsel heeft inderdaad de financiële en economische crisis, die kort na de invoering van de nieuwe wet losbarstte, goed doorstaan. Wel bleek gaandeweg dat het stelsel erg gevoelig was geworden voor wijzigingen in de marktrente op basis waarvan de opgebouwde pensioenverplichtingen van een pensioenfonds berekend dienen te worden. De voortdurende daling van de marktrente maakte het in de ogen van de wetgever noodzakelijk maatregelen te nemen, die leidden tot innerlijke tegenstrijdigheden in de structuur van het stelsel. Het pensioenstelsel is niet bestand tegen de gevolgen van de extreem lage rente, die kenmerkend is voor de huidige situatie en waarschijnlijk ook voor de eerstkomende jaren. Het gevolg is dat het spreekwoordelijk grote vertrouwen in ons pensioenstelsel, dat traditioneel bij de deelnemers, gepensioneerden en in de media heeft bestaan, is aangetast. De – tot historisch ongekend laag niveau gedaalde – rente heeft geleid tot een sterke stijging van de verplichtingen van een pensioenfonds en dientengevolge tot een irreëel lage dekkingsgraad bij vele pensioenfondsen. De aanspraken en rechten op pensioen van zeer velen dreigen daardoor te worden gekort.

Het ECB-beleid is erop gericht om het stimuleren van de economie en daarmee het inflatieniveau in Europa meer in lijn te brengen met de lange termijndoelstellingen inzake prijsstabiliteit. De combinatie van het Financieel Toetsingskader pensioenfondsen (Stb. 2014, 567) (hierna: het FTK) en het Quantitative Easing-programma (hierna: QE) van de ECB leidt evenwel in Nederland tot een beperking van de consumptieve vraag door het korten c.q. niet indexeren van de pensioenen en daarmede tot een deflatoire impuls.

Om ervoor te zorgen dat ook in ons land het monetaire beleid leidt tot een stimulering van de effectieve vraag en tot verdere prijsstabiliteit, ligt het in de rede bij een dergelijk beleid de doorwerking naar de pensioenen tijdelijk te beperken, zodat er geen negatief compenserende c.q. deflatoire effecten optreden.

Zolang er sprake is van monetaire verruiming door de ECB, is er een vertekend beeld omdat de rentetermijnstructuur (RTS) de lange termijn structurele renteniveaus niet weerspiegelt.1 De huidige staatsobligatiemarkt in de eurozone kent een omvang van ongeveer 6.000 mld. euro. De ECB heeft de afgelopen 2 jaar voor ongeveer 1.400 mld. euro aan obligaties opgekocht. Dat is dus bijna een kwart van het totale marktvolume. En dat in een markt waar het aanbod van obligaties door banken, verzekeraars en pensioenfondsen is teruggelopen als gevolg van de toegenomen toezichteisen. Een dergelijk omvangrijk opkoopprogramma bij een beperkt aanbod leidt uiteraard tot hogere prijzen en daarmee tot lagere rentes. De rente is derhalve door het ingrijpen van de ECB beduidend lager dan alleen op basis van de vigerende kapitaalmarkt het geval zou zijn. Het ligt derhalve in de rede om met deze bijzondere situatie, die bij de opstelling van de Pensioenwet (hierna: de Pw) in 2006 niet was voorzien, rekening te houden. Verwezen wordt naar de grafieken over het verloop van de RTS vanaf 2007 met de looptijd in jaren, zoals opgenomen in paragraaf 8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Deze RTS heeft in de afgelopen periode een spectaculaire daling laten zien. Deze daling was, zoals hiervoor aangegeven, duidelijk mede het gevolg van het QE-beleid van de ECB.

Hoewel het lastig te kwantificeren is hoe groot de impact van het QE-beleid van de ECB precies is, is er wel brede consensus dat het beleid van de ECB wel degelijk voor een aanmerkelijke daling van de rente heeft gezorgd.

Voor pensioenfondsen betekent de dalende rente – zoals gezegd – een verdere stijging van de waarde van de pensioenverplichtingen en daarmee een daling van de dekkingsgraad. De dalende dekkingsgraden zorgen ervoor dat er binnen afzienbare termijn wellicht fors gekort moet worden, met alle maatschappelijke onrust van dien.

Deze korting zou echter goed passen binnen een financiële wereld waarbij rentes structureel laag zijn. Door het beleid van de ECB is er echter sprake van een forse incidentele factor binnen de huidige rente, die overigens weer verdwijnt wanneer de ECB stopt met haar monetaire beleid.

Wanneer pensioenfondsen nu zware maatregelen moeten nemen, zoals kortingen vanwege deze marktrente, terwijl de rente later weer gaat stijgen bij het terugdraaien van het QE-beleid, dan is dit vanuit langetermijnperspectief erg onwenselijk.

Het uitgangspunt is marktwaardering van de verplichtingen. De huidige markt is echter verstoord zolang de ECB vasthoudt aan haar QE-beleid. Het QE-beleid van de ECB is uitzonderlijk en incidenteel. Om het Nederlandse pensioenstelsel en de Nederlandse pensioendeelnemers niet onnodig te raken, zijn dan ook uitzonderlijke en incidentele maatregelen binnen het FTK nodig.

De disconteringsvoet voor de bepaling van de contante waarde van de verplichtingen is in ons pensioenstelsel gebaseerd op marktwaarde. Hiervoor wordt de risicovrije RTS gehanteerd, die is afgeleid uit de Europese swaprentes. De rente op de markt is echter sterk afhankelijk geworden van het monetaire beleid dat de ECB voert.

De oorzaak van de eerder genoemde maatschappelijke onrust ligt in de wijze van berekening van de rente, die een vertekend beeld laat zien als gevolg van het ECB-beleid.

Door het nu moeten vasthouden aan de regels moeten er mogelijk zware maatregelen worden getroffen op basis van een kunstmatige lage rente. Deze pijnlijke maatregelen – vooral ook de negatieve consequenties voor de macro-economie – zullen onnodig zijn wanneer de rente stabiliseert als de ECB zou stoppen met de monetaire verruiming.

De huidige rekenrente rust op de verplichting om een voorziening aan te houden die is gebaseerd op marktwaardering. Dat is wettelijk vastgelegd in artikel 126, tweede lid, Pw (respectievelijk artikel 121, tweede lid, Wet verplichte beroepspensioenregeling (hierna: de Wvb)).2

Het FTK 2015 is vastgelegd in hoofdstuk 6 van de Pw en hoofdstuk 5 van de Wvb.3 Bij de berekening van de technische voorzieningen (de contante waarde van de toekomstige pensioenverplichtingen) is voorgeschreven gebruik te maken van de door DNB gepubliceerde RTS. Dat is vastgelegd in artikel 2 van het Besluit Financieel toetsingskader pensioenfondsen.4

Het wetsvoorstel regelt de volgende onderwerpen:

• a. tijdelijke afwijking van marktwaardering ingeval van gewijzigde economische omstandigheden door tijdelijke aanpassing van de disconteringsvoet; en

• b. schrappen van de beleidsdekkingsgraad.

Om de tijdelijke afwijking van de marktwaardering in gewijzigde economische omstandigheden mogelijk te maken is – zoals aan het begin van deze paragraaf aangegeven – een wetswijziging nodig. De initiatiefnemer heeft ervoor gekozen om de algemene norm van prudente beginselen, zoals opgenomen in de wet, nader uit te werken in een algemene maatregel van bestuur.

De voorgestelde methode – om tijdelijk af te wijken van marktwaardering in gewijzigde economische omstandigheden – leidt tot een andere berekening van de dekkingsgraad bij alle pensioenfondsen door aanpassing van de disconteringsvoet.

Uitgangspunt blijft dat alle pensioenfondsen hun verplichtingen vaststellen op basis van een door DNB gepubliceerde RTS. In de AMvB moet nader worden uitgewerkt dat DNB in bijzondere economische omstandigheden een RTS dient te publiceren die niet alleen gebaseerd is op de marktrente, maar mede op de lange termijn structurele renteniveaus. Initiatiefnemer stelt daarom een minimumpercentage in de RTS van 2% voor, dat van toepassing is in een bijzondere economische omstandigheid, zoals nu het QE-beleid van de ECB. Dit percentage wordt in de AMvB opgenomen.

Dit minimumniveau van 2% dat in de AMvB wordt opgenomen is nog steeds prudent. Zeker als men bedenkt dat het verwacht rendement dat mag worden gehanteerd voor de berekening van de pensioenpremies, afhankelijk van de specifieke beleggingsportefeuille van het pensioenfonds, al snel tussen de 4% en 6% uitkomt. En dat terwijl op dit moment voor de berekening van de pensioenverplichtingen een RTS moet worden gehanteerd die leidt tot een rente van minder dan 1%. Dit leidt tot een fundamentele inconsistentie in de hoogte van de rente die wordt gebruikt voor de berekening van de pensioenpremies enerzijds en de pensioenverplichtingen anderzijds.8

Door het instellen van een minimumniveau kan enige vorm van stabiliteit worden gebracht. Daarmee kan meteen een antwoord worden geboden op een wens die dit kabinet had met het nieuwe FTK: een minder rentegevoelig pensioenstelsel. Wanneer de ECB stopt met haar monetaire verruiming, kan de maatregel zoals opgenomen in de AMvB worden beëindigd.

De initiatiefnemer heeft diverse alternatieven overwogen, waaronder de navolgende:

• • De zekerheidsgraad uit de Pw verwijderen, waardoor de hoge buffereisen vervallen, vanaf 105% tot indexatie mag worden overgegaan en kortingen vermeden worden.

• • Invoering van een zgn. vaste rekenrente of rekenrendement van bijvoorbeeld 2,5% tot 3% als maximum.

• • Invoering van de zgn. anticyclische correctie op de RTS conform het SER-advies uit 2013.

• • Invoering van een 10 jaars gemiddelde van de RTS conform het OECD-landenrapport voor Nederland uit 2010.

• • Het verwacht rendement dat voor premieberekening gebruikt mag worden ook gebruiken voor de berekening van de verplichtingen. Dan is er een consistente rente aan de debet- en creditzijde van de balans voor bepaling van de dekkingsgraad.

  Als een pensioenfonds het verwacht rendement hanteert bij premies dan moet dat op gelijke consistente wijze ook gelden voor de verplichtingen.

• • De reële macro stabiele rentevoet, zoals opgenomen in het SER-advies over de toekomst van het stelsel.

• • De UFR voor fondsen weer vaststellen op vast 4,2% zoals nog steeds voor verzekeraars geldt.

Naar de mening van de initiatiefnemer is het gewenst een robuuste en snelle oplossing voor de geschetste problematiek te bieden zonder een meer fundamentele wijziging te beogen die in de meeste hierboven genoemde alternatieven besloten ligt.

Het effect van de invoering van deze speciale maatregel zal zijn dat de boekhoudkundige waarde van de pensioenverplichtingen zal dalen door het gebruik van een meer realistische disconteringsvoet. Uitgaande van de RTS ultimo oktober 2016 betekent dit een stijging van de disconteringsvoet voor looptijden tot ongeveer 60 jaar (zie grafiek 3). Hoe groot het effect precies zal zijn voor een pensioenfonds, is afhankelijk van het deelnemersbestand van het fonds. Voor een pensioenverplichting die volgend jaar moet worden uitgekeerd is er sprake van een stijging van de discontovoet met 2,195% punt, voor een verplichting over 20 jaar is er sprake van een stijging met 1,01% punt. Dit betekent dat de verplichtingen van pensioenfondsen zullen dalen, waardoor de dekkingsgraad stijgt.

Het voorstel draagt bij aan meer doelmatigheid van het beleid van de ECB: in plaats van consumptieve vraaguitval ontstaat er stijging van die vraag.

Het voorstel is gunstig voor actieve en niet actieve deelnemers, omdat korten en niet indexeren beide groepen raken, zij het dat niet-actieve deelnemers die gevolgen direct voelen. Dit leidt tot meer consumptieve vraag.

Het beroep op de huur- en zorgtoeslag zal naar verwachting enigszins afnemen, hetgeen een besparing voor de schatkist oplevert. Een betrouwbare kwantitatieve inschatting van een mogelijke besparing voor de schatkist is niet te geven, omdat een dergelijke schatting met tal van onzekerheden is omgeven, niet in de laatste plaats omdat de omvang van eventuele pensioenkortingen niet op voorhand bekend is. Het voorstel draagt voorts bij aan een hoger vertrouwen in ons pensioenstelsel.

Voor pensioenfondsen en pensioenuitvoerders treden geen specifieke gevolgen op.

Tot slot treden incidentele extra belastingopbrengsten op, bijvoorbeeld bij de inkomstenbelasting, de btw en accijnzen. Ook voor wat betreft mogelijke extra belastingopbrengsten is – om redenen zoals hierboven vermeld – geen betrouwbare kwantitatieve inschatting te geven.

In artikel 126, tweede lid, van de Pensioenwet (hierna: de Pw) wordt geregeld dat een pensioenfonds bij de berekening van technische voorzieningen (i.e. de contante waarde van de toekomstige pensioenverplichtingen) de beginselen, genoemd in het tweede lid, onderdelen a tot en met c, in acht moet nemen. Het voorgestelde vierde lid van artikel 126 regelt dat bij AMvB wordt bepaald bij welke wijziging van de economische omstandigheden er bij het berekenen van de technische voorzieningen rekening moet worden gehouden met een prudente inschatting van de lange termijn structurele renteniveaus, alsmede welk minimumrentepercentage dan wordt gehanteerd in afwijking van de beginselen, genoemd in het tweede lid, onderdelen a en c.

Initiatiefnemer acht het door de ECB gevoerde QE-beleid en de daarmee verband houdende gewijzigde economische omstandigheden reden om een minimumpercentage van 2 procent vast te stellen in de rentetermijnstructuur voor de berekening van de technische voorzieningen. Zowel genoemde bijzondere economische omstandigheid (QE-beleid) als het genoemde rentepercentage van 2 procent dient daarom in de AMvB te worden opgenomen. Zie ook paragraaf 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

De laatste volzin van het voorgestelde tweede lid bewerkstelligt dat het ontwerp van de AMvB die wordt vastgesteld op grond het voorgestelde tweede lid, eerste volzin, wordt voorgehangen aan beide kamers der Staten-Generaal.