Nr. 5 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Ik streef ernaar ieder jaar bij het Belastingplan maatregelen te treffen die het belastingstelsel begrijpelijker en beter uitvoerbaar maken. Ook dit jaar worden er weer stappen gezet in die richting. In het pakket Belastingplan zijn de vereenvoudigingen dit jaar opgenomen in een afzonderlijk vereenvoudigings-wetsvoorstel. Daarmee onderstreept het kabinet het belang van vereenvoudiging. Enkele maatregelen uit het wetsvoorstel Fiscale vereenvoudigingswet 2017 zijn:

• • Stroomlijnen van de invordering van toeslagen en belastingen; hierbij wordt één invorderingsregime gerealiseerd voor belastingen en toeslagen. Dit leidt tot een vereenvoudiging van de regelgeving, meer duidelijkheid voor de burger over zijn schuldpositie en het toepasselijke regime, het terugdringen van onnodig berichtenverkeer tussen Belastingdienst en burger en een besparing van de uitvoeringskosten.

• • Vereenvoudiging oninbare vorderingen btw en milieubelastingen; deze vereenvoudiging ziet onder andere op het vaststellen van het tijdstip van de daadwerkelijke oninbaarheid en het niet langer vereisen van een separaat teruggaafverzoek. Onder de huidige regeling kan de ondernemer de belasting pas terugvragen als vaststaat dat de afnemer niet zal betalen. Dit kan jaren duren. De voorgestelde maatregelen zorgen ervoor dat de ondernemer de belasting standaard in mindering kan brengen op de aangifte als de vordering één jaar na opeisbaarheid nog steeds niet is betaald. Deze vereenvoudiging leidt tot een vermindering van de administratieve lasten voor ondernemers en een vermindering van de uitvoeringskosten.

• • Afschaffen fictieve dienstbetrekking voor commissarissen; een commissaris hoeft niet meer in de loonadministratie van deze bedrijven te worden opgenomen en de bedrijven hoeven niet meer voor hun commissarissen loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen af te dragen of de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet te betalen. Dit betekent een vereenvoudiging en administratieve lastenverlichting voor alle bedrijven met een raad van commissarissen. De inkomstenbelasting, de premie voor de volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet zullen bij de commissaris worden geheven.

• • Het invoeren van een inhoudingsvrijstelling in de dividendbelasting voor zover dividenden worden ontvangen door vrijgestelde entiteiten; toepassing van deze inhoudingsvrijstelling betekent dat bij de uitkering van dividenden of opbrengsten uit winstbewijzen of bepaalde hybride leningen de inhoudingsplichtige geen dividendbelasting hoeft in te houden, waardoor de opbrengstgerechtigde de dividendbelasting niet meer achteraf terug hoeft te vragen. Hiermee wordt het liquiditeitsnadeel voor de opbrengstgerechtigde weggenomen en wordt het rondpompen van liquide middelen teruggedrongen.

Een deel van de voorstellen uit de Fiscale vereenvoudigingswet 2017 vloeit voort uit de externe consultatie van begin dit jaar. Voor een volledig overzicht van de maatregelen verwijs ik u graag naar het wetsvoorstel.

Daarnaast bevat het pakket Belastingplan 2017 nog twee afzonderlijke wetsvoorstellen waarin vereenvoudigingen meelopen:

• • Het wetsvoorstel Wet fiscale maatregelen rijksmonumenten en scholing schaft de aftrek voor scholingsuitgaven en voor onderhoud van monumentenpanden af en zet deze regelingen met een beperkter budget om in subsidieregelingen onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Dit leidt tegelijkertijd tot een belangrijke vereenvoudiging voor de Belastingdienst.

• • In het wetsvoorstel Wet uitfasering pensioen in eigen beheer en overige fiscale pensioenmaatregelen zijn – naast het afschaffen van het pensioen in eigen beheer – onder andere maatregelen opgenomen die betrekking hebben op pensioenuitkeringen die ingaan per de eerste dag van de maand, de afschaffing van de 100%-grens en het afschaffen van het zogenoemde doorwerkvereiste. Ook tijdens de externe consultatie werd aandacht gevraagd voor de oudedagsvoorzieningen. Het wetsvoorstel komt tegemoet aan uitvoeringsproblemen bij zowel de Belastingdienst, de directeur-grootaandeelhouders als de uitvoerders van de oudedagsvoorzieningen.

Vanuit diverse hoeken is inbreng binnengekomen: individuele burgers, kleine zelfstandigen, bedrijven en belangenorganisaties. Ook de binnengekomen voorstellen zijn heel divers. De diversiteit komt tot uiting in zowel de verschillende belastingsoorten waarop de voorstellen zien als in de omvang van de voorgestelde wijziging – van grootschalige stelselherziening tot suggesties ter verbetering van de berichtenbox op Mijnoverheid. Al deze voorstellen zijn – voor zover deze zien op mijn beleidsterrein – bij de beoordeling getoetst op de in de consultatie genoemde beoordelingsaspecten; budgettaire neutraliteit, uitvoerbaarheid voor zowel de burger en het bedrijfsleven als de Belastingdienst en juridische houdbaarheid. Daarbij bleek een deel van de voorstellen niet door deze beoordeling heen te komen, enkele voorbeelden:

• • Bij sommige voorstellen is met name gekeken vanuit het belang voor de belastingplichtige, zonder voldoende oog voor de uitvoerbaarheid. Deze voorstellen – hoe aardig deze op het eerste gezicht ook mogen lijken – zullen niet verder onderzocht worden in dit vereenvoudigingstraject. Hierbij denk ik bijvoorbeeld aan het voorstel om iedereen gedurende zijn leven een vrijstelling voor de schenk- en erfbelasting te geven voor een bedrag van € 100.000 per schenker. Los van de budgettaire aspecten, zou dit juist leiden tot een verzwaring van de uitvoeringslast.

• • Een voorbeeld van een voorstel met een forse budgettaire impact is het afschaffen van de bankenbelasting. Dit geldt ook voor het voorstel voor het afschaffen van de verbruiksbelasting voor alcoholvrije dranken.

Andere voorstellen voldeden wel aan de eis van vereenvoudiging, juridische houdbaarheid en budgettaire neutraliteit – en leiden soms zelfs tot een budgettaire opbrengst – maar daarvan is in het verleden al gebleken dat het momenteel politiek niet opportuun is een dergelijke maatregel voor te stellen. Zo is bijvoorbeeld het afschaffen van het verlaagde btw-tarief aangedragen, waarvan op voorhand bekend is dat daar op dit moment onvoldoende politiek draagvlak voor is.3

Daarnaast zijn er ook voorstellen ingediend die gelet op het EU-recht niet kunnen worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het voorstel om geen btw op de aanschaf van zonnepanelen te heffen.

Na deze beoordeling is gestart met prioritering van de overgebleven voorstellen. Om het proces werkbaar te houden en te borgen dat aan de diverse voorstellen recht wordt gedaan, is besloten de voorstellen die zien op lopende onderzoeken zo veel mogelijk daarbij te betrekken.

• • Hierbij valt te denken aan de diverse voorstellen die zijn gedaan op het gebied van box 3, deze voorstellen zijn meegenomen in de overwegingen in het kader van de voortgangsrapportage over dit onderwerp. Ook kan worden gedacht aan de vergaande voorstellen in het kader van de fiscale facilitering van oudedagsvoorzieningen, deze zijn op hun plaats in het bredere traject van de nationale pensioendiscussie. Enkele concrete vereenvoudigingen op het gebied van pensioen met minder vergaande consequenties en de uitfasering van het pensioen in eigen beheer, heb ik wel al in het pakket Belastingplan 2017 opgenomen.

• • Ook zijn er ideeën opgebracht over onlangs ingevoerde maatregelen. Over deze onderwerpen willen we eerst praktijkervaring opdoen. Dit speelt bijvoorbeeld bij voorstellen die betrekking hebben op de werkkostenregeling en de compartimenteringreserve.

Van de overige aangedragen vereenvoudigingsideeën loopt een deel mee in het pakket Belastingplan 2017, andere waardevolle ideeën zullen op termijn nader onderzocht worden.

• • Zo is het voorstel om de teruggaafregeling voor oninbare debiteuren in de btw en de milieubelastingen te vereenvoudigen – na een internetconsultatie – opgenomen in de Fiscale vereenvoudigingswet 2017.

• • Een voorbeeld van een voorstel dat ik nader wil onderzoeken is het mogelijk laten vervallen van één of meerdere specifieke renteaftrekbeperkingen in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. Deze mogelijkheid wordt bekeken in samenhang met de uit de «Anti Tax Avoidance Directive» voortvloeiende verplichting een generieke renteaftrekbeperking in de vorm van een earnings stripping maatregel in te voeren.4 Ook zal ik de mogelijke uitvoering van het voorstel om de kleine ondernemersregeling in de btw te vereenvoudigen verder onderzoeken.5

Tijdens het Algemeen Overleg Oplossingsrichtingen pensioen in eigen beheer heeft uw Kamer gevraagd naar de in mijn ogen meest complexe regelingen in de uitvoering: de top 20. Zoals in het debat aangegeven, bestaan er geen absolute criteria voor de mate waarin zaken problematisch zijn; oorzaken van complexiteit zijn immers divers en onvergelijkbaar. Bovendien is de complexiteit waar de Belastingdienst mee te maken heeft breder dan die als gevolg van specifieke regelingen. Bij de samenstelling van de lijst heb ik vooral gekeken naar uitvoerbaarheid. Daarbij benadruk ik nog graag dat uitvoerbaarheid niet het enige criterium is bij de vormgeving van ons fiscaal stelsel. Indien iets complex is in de uitvoering betekent dit niet dat een alternatieve, beter uitvoerbare regeling maatschappelijk of beleidsmatig meer gewenst is, juridisch of budgettair haalbaar is. Sommige complexe regelingen komen niet op de lijst voor, omdat vereenvoudiging bijvoorbeeld op gespannen voet kan staan met afspraken in internationaal verband. Dit speelt onder andere in de vennootschapsbelasting een belangrijke rol die voor de uitvoering enkele complexe regelingen kent, zoals de innovatiebox.

Dit maakt dat de lijst een sterke mate van subjectiviteit vertoont en er geen rangorde is aan te brengen in de mate van complexiteit. De lijst is om die reden op alfabetische volgorde opgesteld. In de bijlage treft u deze lijst aan, met daarbij een korte toelichting per maatregel.

De eerste belangrijke pijler voor de uitvoerbaarheid is gegevens. Voor belastingheffing zijn twee soorten gegevens nodig: gegevens over de belastingplichtige en over de belastinggrondslag. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan de Belastingdienst geen aanslagen opleggen en aangiftes controleren. Daarnaast maakt de Belastingdienst op basis van gegevens risicoanalyses, zodat op die wijze effectief en efficiënt toezicht kan worden gehouden.

Essentieel is dat de gegevens betrouwbaar zijn. Contra-informatie afkomstig van een ander dan de belastingplichtige zelf heeft daarbij de sterke voorkeur vanuit het perspectief van automatisering, dienstverlening, foutenreductie en toezicht. Dit zorgt voor onafhankelijke informatie uit een beperkt aantal verschillende bronnen. Contra-informatie helpt de Belastingdienst ook om de dienstverlening te verbeteren, bijvoorbeeld door het gebruiken van in grotere hoeveelheden verkregen informatie voor de vooringevulde aangifte.

Basisregistraties zijn een belangrijke informatiebron voor de Belastingdienst om contra-informatie te verkrijgen. Als in fiscale wetgeving wordt aangesloten bij de in de basisregistraties opgenomen gegevens is er geen bewerking of aanvullende informatie nodig. Dit is voor de Belastingdienst het meest eenvoudig. De informatiebron is bijvoorbeeld een knelpunt in het geval van spookbewoning. De Belastingdienst maakt hier ongewild fouten als gevolg van onjuiste informatie in de basisregistratie personen, met vervelende consequenties voor de gehele keten als gevolg. Een ander voorbeeld is autobelastingen. Hier worden vaak eigen, van basisregistraties afwijkende definities, gebruikt.7

Bij de tweede belangrijke pijler gaat het om de mogelijkheden tot automatisering gezien de massaliteit van het proces. Jaarlijks worden 75 miljoen aanslagen opgelegd en 7,5 miljoen toeslagen uitbetaald. Dit is uiteraard alleen mogelijk als dit proces grotendeels is geautomatiseerd. Het begint kortom bij gegevens waarvan de aanlevering zodanig is dat de Belastingdienst die automatisch kan verwerken. Bij regelingen die open normen kennen, kan dat hoe dan ook niet ten aanzien van die norm.

Het automatisch aangeleverd krijgen van gegevens die noodzakelijk zijn om een regeling uit te voeren, betekent echter helaas nog niet dat de regeling zelf ook eenvoudig te automatiseren is. Uitzonderingen in de wetgeving maken dat de automatisering van een regeling (zeer) complex kan zijn. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan afwijkingen van het gebruikelijke tijdvak. Ook een grote hoeveelheid aan (mogelijke) variabelen (in bijvoorbeeld de eigenwoningregeling) maakt dat tegen de grenzen van de automatisering wordt aangelopen. Bij regelingen met een groot aantal variabelen speelt daarnaast een rol dat de vele variabelen voor burgers en bedrijven lastig te begrijpen zijn. Dezelfde problematiek ten aanzien van zowel automatisering als de begrijpelijkheid voor burgers en bedrijven geldt als er sprake is van open normen. De gegevens daaromtrent vergen dan immers handmatige toetsing aan die norm.

Meer algemeen wil ik ten aanzien van automatisering nog een beroep doen op uw Kamer. De enorme toename in de laatste decennia van de technische mogelijkheden op het gebied van automatisering, betekent niet dat al deze mogelijkheden ook benut moeten worden. Het doel om zoveel mogelijk maatwerk te bieden, heeft de afgelopen jaren meestal zwaarder gewogen dan de eenvoud van ons belastingstelsel. De gewenste extra uitzonderingen, vrijstellingen, teruggaven en bijzondere tarieven waren als gevolg van de toegenomen ICT-mogelijkheden weliswaar (soms alleen tegen hoge kosten) uitvoerbaar, maar de stapeling van deze maatregelen heeft geleid tot complexe en daarmee foutgevoelige ICT-systemen.8 Bovendien moet de effectiviteit en efficiëntie van het voeren van beleid via de fiscaliteit niet overschat worden. Voor het bieden van maatwerk is de fiscaliteit aanzienlijk minder geschikt. Bij bijvoorbeeld de autobelastingen zien we de gevolgen om alles via de fiscaliteit te willen regelen nu terug in problemen met de wendbaarheid van sommige ICT-systemen. Vanuit de pijler van automatisering moeten dus niet alleen de gevolgen voor de complexiteit van een individuele maatregel worden beoordeeld, maar moeten deze ook in het totale ICT-landschap worden bezien.