Nr. 5 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2016

Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris, een bijstelling van het Jaarplan 2016 van de Inspectie SZW aan.

Hierin beschrijft de Inspectie SZW de aanpassing van voorgenomen activiteiten in 2016 op de domeinen «Eerlijk werken» en «Veilig en gezond» en «Werk en inkomen».

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher

Bijstelling Jaarplan Inspectie SZW 2016

Inleiding

In september 2015 is het Jaarplan 2016 van de Inspectie SZW aangeboden aan de Minister en Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarna de Minister het aan de Tweede Kamer heeft aangeboden (Kamerstuk 34 300 XV, nr. 4).

Veilig en gezond werk: toename aantal meldingen ongevallen

In het eerste half jaar van 2016 is sprake van een forse toename van het aantal meldingen van (dodelijke) ongevallen.

	Eerste zes maanden 2014	Eerste zes maanden 2015	Eerste zes maanden 2016 (t/m 29 juni)	Toename t.o.v. 2015
Aantal ongevallen in onderzoek	1.201	1.149	1.300	+ 13%
Waarvan dodelijk	26	27	42	+ 59%
Aantal klachten en signalen in onderzoek	637	705	810	+ 15%
Waarvan op verzoek Medezeggenschap	16	8	10	+ 25%

Het voorlopige beeld is dat de toename komt door het economisch herstel. In onderstaande grafiek is het aantal slachtoffers van ongevallen, waarbij de Inspectie een onderzoek heeft ingesteld, afgezet tegen de ontwikkeling van het BBP.

Vergelijkingen met het verleden laten zien dat er een fluctuerend patroon is in het aantal ongevallen, dat er een verband is met de conjunctuur en de (trendmatige en sectorale opbouw van de) BBP groei en mogelijk met economische structuurverandering (meer uitzendwerk vergroot de populatie waarvan uit onderzoek blijkt dat ze meer risico’s lopen). Een omvattende analyse van dat verband is niet voorhanden. Naarmate over het jaar 2015 meer statistische data beschikbaar komen, zal dit verband nader worden geanalyseerd en in het jaarverslag over 2016 worden toegelicht.

Veilig en gezond werk: bijstelling 2016

Meldingsplichtige arbeidsongevallen worden door de Inspectie beoordeeld om te bepalen of zij een strafrechtelijk of bestuursrechtelijk onderzoek vergen1. Meer meldingen over ongevallen leiden tot meer ongevalonderzoeken. Hoe meer ongevalonderzoeken, des te lager de capaciteit voor risicogestuurde inspecties.

Ongevalonderzoeken kosten gemiddeld vijf keer meer zaaktijd dan reguliere inspecties. Waarbij overigens rond dit gemiddelde de deviatie groot is, bijvoorbeeld omdat onderzoeken naar dodelijke ongevallen die veelal strafrechtelijk zijn, intensief kunnen zijn. Daar tegenover staat de risicogestuurde inspectie die juist als doel heeft vóór een ongeval een gevaarlijke situatie, en daarmee een arbeidsongeval, te voorkomen.

Door de toename van meldingen over arbeidsongevallen moet logischerwijs meer capaciteit ingezet worden op de onderzoeken die gestart worden naar aanleiding van een melding of klacht dan ten tijde van het Jaarplan 2016 kon worden voorzien. Ten opzichte van het jaarplan wijzigt daardoor de gehanteerde verhouding tussen melding/klacht gestuurde en risicogestuurde inspecties van ruwweg 50%/50% naar circa 57%/43%. In het Jaarplan 2016 heeft de Inspectie SZW een bandbreedte van 15.500–16.500 inspecties arbeidsomstandigheden gebruikt2. De prognose is dat deze bandbreedte wordt bijgesteld tot 14.500–15.500, mede afhankelijk van de ontwikkeling van het aantal ongevalmeldingen in het tweede halfjaar.

Veilig en gezond werk: latere jaren

Eerlijk werk: herijking werkwijze

De Inspectie is bezig met de herijking en voortdurende ontwikkeling van haar werkwijze bij het inspecteren op arbeidsmarktfraude. Die herijking bestaat uit verschuiving van de focus op de Wet arbeid vreemdelingen (illegale tewerkstelling) naar een focus op onderbetaling.

Onderbetaling is de afgelopen jaren steeds meer centraal komen te staan in de analyses over uitwassen op de arbeidsmarkt en in de voorgenomen beleidsmaatregelen, zoals het voorgenomen wetsvoorstel tot aanpassing van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag3. In de afgelopen jaren is het meer nationaliteiten toegestaan zich zonder tewerkstellingsvergunning op de arbeidsmarkt te begeven. Dit heeft vooralsnog niet geleid tot grootschalige verplaatsing naar illegale tewerkstelling van andere nationaliteiten (van buiten de EU). Het risicodomein illegale tewerkstelling is daarmee kleiner geworden en in de problematiek bij voormalig illegaal tewerkgestelde arbeiders staat onderbetaling en in zware gevallen uitbuiting centraal. De Inspectie SZW maakt sinds 1 januari 2016 de resultaten op het terrein van arbeidsmarktfraude inzichtelijk. Alhoewel inspecteren op alle arbeidswetten geen conditio sine qua non is voor de openbaarmaking van resultaten, is de inwerkingtreding van die transparantiebepalingen een belangrijke reden geweest om eind 2015 de werkwijze aan te passen.

Om in haar werkwijze enerzijds rekenschap te geven van deze ontwikkelingen en anderzijds wendbaar en flexibel te zijn, heeft de Inspectie SZW haar werkwijze inzake inspecties gericht op arbeidsmarktfraude gewijzigd. Voorheen was er een focus op illegale tewerkstelling waarbij bij vermoeden van een andere overtreding daarop verder werd onderzocht. Sinds 1 januari jl. wordt de focus gelegd op onderbetaling en mogelijke overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Hieruit vloeit logischerwijs onderzoek op de andere arbeidswetten voort, zoals controle op de arbeidstijden.

Het voorlopige beeld is dat deze aanpak, die nog in ontwikkeling is, leidt tot meer onderzoek en meer overtredingen per zaak. Het afhandelen van een zaak met overtreding vraagt meer tijd dan een zaak zonder overtreding. Tegelijkertijd betekent deze nieuwe aanpak, waarbij naast controle op illegaliteit ook gecontroleerd wordt op de naleving van de Wet minimumloon en ATW, dat meer zaken tot een administratieonderzoek leiden en dat deze zaken een langere doorlooptijd hebben. Per saldo worden daardoor minder bedrijven onderwerp van inspectie, maar wordt uitgebreider en dieper gekeken bij die bedrijven die het betreft.

Eerlijk werk: bijstelling 2016

Onderstaande tabel geeft inzicht in de gemiddelde zaaktijd, handhaving en aantal inspecties.

Zaken afgesloten in jaar	Aantal zaken	gemiddelde zaaktijd in uren	Handhavingspercentage
2014	5.058	20	18,6%
2015	4.503	22	25,6%
2016 t/m juni	1.516	35	39,8%

Uit de tabel vloeit voort dat de bandbreedte van 3.800–4.800 op het terrein van Arbeidsmarktfraude niet langer actueel is en wijzigt naar circa 2.500–3.500.

Eerlijk werk: latere jaren

De werkwijze ten aanzien van arbeidsmarktfraude is nog in ontwikkeling. De nieuwe aanpak roept ook de vraag op of de definitie van een zaak nog recht doet aan de uitgevoerde activiteiten en of nadere verbijzondering wenselijk is om beter inzicht te geven. De Inspectie zal de effecten van deze nieuwe werkwijze, de eventueel wenselijke aanpassingen hierop en de definitie van een zaak in samenhang bezien en hier in ieder geval in haar jaarverslagen op ingaan.

Veilig en gezond werk: bedrijven met gevaarlijke stoffen

In het Jaarplan 2016 is aangekondigd dat de Inspectie begin 2016 start met het programma Bedrijven met gevaarlijke stoffen. De activiteiten binnen dit programma worden opnieuw ingericht. Dit betreft zowel 2016 als latere jaren. Deels is dit al bekendgemaakt met de brief aan de Tweede Kamer van 6 juni j.l.4. Vanwege de grote maatschappelijke aandacht voor de (langjarige) gevolgen van het gebruik van gevaarlijke stoffen door bedrijven, zoals Lycra en Teflon door Dupont, is aangegeven hier eenmalig diepgaander onderzoek naar te laten doen om hieruit lessen te kunnen trekken. Daarbij is aangegeven dat dit onderzoek veel tijd en capaciteit van met name de Inspectie SZW zal vragen.

Het programma bedrijven met gevaarlijke stoffen omvat naast een grote groep bedrijven met beperkte hoeveelheden gevaarlijke stoffen een specifieke groep bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo 2015). Ook op dit terrein doet zich een aantal nieuwe ontwikkelingen voor ten opzichte van de situatie bij het schrijven van het Jaarplan 2016.

• • Naast bestuurlijke handhaving is er naar gelang het type overtreding ook een strafrechtelijk traject dat jegens een Brzo bedrijf kan worden gevolgd onder gezag van het OM (FP/Milieu). Het aantal werkzaamheden van de Inspectie om bij te dragen aan strafrechtelijke onderzoeken en ongevalonderzoek neemt toe. Dat is ook wenselijk met het oog op het beoogde doel: leren van incidenten/ongevallen, zodat ze voortaan voorkomen kunnen worden.

• • Op het terrein van Brzo wordt door het bevoegd gezag Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s en de Inspectie SZW reeds nauw samengewerkt. Mede gelet op het Brzo 2015 wordt deze samenwerking verder geïntensiveerd. De versterkte samenwerking betekent een tijdsinvestering en nog sterker gecoördineerde inspectieaanpak. Daarmee vergt een gemiddelde inspectie op het Brzo terrein meer tijd dan voorheen o.a. door strakker handhaven conform de gezamenlijke Brzo handhavingstrategie. In samenhang met die ontwikkelingen stijgt het verwachte handhavingspercentage tot boven de in het Jaarplan 2016 geprognosticeerde 40%.

• • Een belangrijke afwijking ten opzichte van de verwachting ten tijde van het jaarplan betreft de gevolgen van het in werking treden van Brzo en de regeling op grond daarvan, de RRZO 2015. Onvoorzien is dat een groot aantal bedrijven in 2016 om beoordeling van volledige veiligheidsrapporten vraagt op basis van de nieuwe regels, in plaats van beoordeling van wijzigingsvoorstellen op grond van de beperkte inhoudelijke wijzingen ten opzichte van Brzo 1999. Deze veiligheidsrapporten en kennisgevingen vanwege het nieuwe Besluit komen niet gespreid over de jaren binnen en ze moeten binnen de daarvoor geldende termijnen worden beoordeeld. Dit leidt tot piekbelasting voor de Brzo toezichthouders, waaronder de Inspectie SZW.

Per saldo resulteren deze ontwikkelingen erin dat binnen de in het jaarplan gestelde bandbreedte van 380–420 inspecties en onderzoeken een verschuiving plaatsvindt in 2016. De verhouding tussen inspecties en onderzoeken zal veranderen van goeddeels actieve werkzaamheden (zoals beoordelingen veiligheidsrapporten, kennisgevingen, reguliere risicogestuurde aangekondigde en onaangekondigde Brzo inspecties), naar een gelijkmatiger verdeling tussen deze werkzaamheden en werkzaamheden zoals ongevalsonderzoeken en bijdrage aan strafrechtelijke trajecten. Uitvloeisel is dat de Inspectie minder vaak deelneemt aan gezamenlijke inspecties van Brzo bedrijven. Zij baseert binnen haar capaciteit de deelname op een risicoafweging ten aanzien van de arbeidsomstandigheden, hetgeen soms -aldus de Brzo partners- op gespannen voet staat met het uitvoeren van integraal Brzo toezicht.

Bedrijven met gevaarlijke stoffen: latere jaren

De gewijzigde verhouding tussen werkzaamheden zoals geschetst, roept de vraag op welke verwachtingen ten aanzien van 2017 en verder gerechtvaardigd zijn.

De zich intensiverende Brzo samenwerking zal tot nieuwe afspraken leiden over hoe de verschillende werkwijzen zich tot elkaar verhouden. Dit betreft bijvoorbeeld de risicogestuurde werkwijze van de Inspectie in relatie tot aanpak van het bevoegd gezag zoals bijvoorbeeld geïllustreerd in de recente gezamenlijke Brzo-monitor. Deze wordt jaarlijks opgesteld door het Brzo+ samenwerkings-verband en daarmee worden stakeholders en de Tweede Kamer geïnformeerd over het toezicht en de naleving van het Brzo. Uit de monitor blijkt dat de risicogestuurde aanpak van de Inspectie ook betekent dat zij niet aan alle inspecties van de Brzo partners deelneemt (aan circa 60% van de gezamenlijke inspecties in 2015 nam de Inspectie SZW deel). De andere Brzo partners hanteren die risicoselectie niet aangezien zij andere werkwijzen hebben die gebaseerd zijn op bestuurlijke afspraken met inbegrip van de financiering.

Maatschappelijk effect

De Inspectie SZW verantwoordt haar risicogerichte inzet en activiteiten in haar jaarverslagen. De Inspectie SZW wil deze aanpak de komende jaren verder ontwikkelen. Zij wil zich met haar programma’s meer en meer richten op het expliciet formuleren van het beoogde maatschappelijk effect en het meten van de resultaten. Afwegingen rond maatschappelijk effect zijn, zoals bovenstaande voorbeelden aangeven, nu vaak al bepalend voor de inzet van mensen en middelen maar het geven van inzicht daarin verdient verbetering. De Inspectie heeft zich de afgelopen jaren met name verantwoord via sterk geaggregeerde data, zoals aantallen inspecties of handhavingspercentages.

Een bovenmatige focus op aantallen inspecties zegt weinig over het maatschappelijk effect dat wordt bereikt en heeft als risico dat kwantiteit voorgaat op kwaliteit. Een inspectie kan staan voor een bezoek van enkele uren of juist voor een diepgaand onderzoek van dagen of weken, waarbij de Inspectie een constructie ontrafelt. In een verantwoording louter gebaseerd op aantallen inspecties leidt dit tot een tendens om korte interventies te doen, terwijl juist maximering van effect nuttig is. Aantallen inspecties, boeterapporten, rechercheonderzoeken en onderzoeksrapporten blijven belangrijke kengetallen. De Inspectie wil ze echter meer behandelen als middelen in de aanpak om maatschappelijk effect te behalen, dan een doel op zich.

In het Jaarplan 2017 zal de Inspectie SZW deze aanpak voortzetten.

Herijking Meerjarenplan 2015–2018

De Inspectie SZW bepaalt haar programmering op basis van een inspectiebrede risicoanalyse en omgevingsanalyse. Zij hanteert een Meerjarenplan 2015–2018. Halverwege die periode heeft ze bezien of de in het Meerjarenplan gedefinieerde risico’s, doelen en ontwikkelingen bijstelling behoeven.

De Inspectie heeft daarbij gekeken naar technologische ontwikkelingen, internationalisering en gevolgen daarvan voor de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de arbeids(markt)organisatie. Samen met trends in toezicht is zij daarmee tot een compact beeld gekomen over de komende tien jaar. Zo is de verwachting dat flexibilisering en individualisering zullen leiden tot grotere vrijheid in tijd- en plaatsonafhankelijk werken, samen met een grotere verantwoordelijkheid voor degene die de arbeid verricht om zelf te letten op gezond, veilig en verantwoord werken. Ook is er aandacht voor verdergaande digitalisering en technologisering die ingrijpende effecten hebben in de samenleving maar ook in de organisatie van de Inspectie SZW. Deze en andere trendbeelden zijn getoetst bij stakeholders.

De decentralisaties in het sociaal domein, waarbij de Participatiewet specifiek voor de Inspectie SZW onderwerp van toezicht is, zijn volop bezig met de transitiefase en zullen gaandeweg meer het vizier richten op de transformatiefase, waarin de voordelen van een integrale aanpak van zorg, jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en werk en inkomen centraal komen te staan. Enerzijds betekent dit dat de Inspectie SZW haar steentje bijdraagt door het leveren van onderzoeksexpertise en capaciteit aan het samenwerkingsverband met de Inspecties V&J, OCW, JZ en GZ. Anderzijds betekent dit ook dat de aanpak tijdens de transitiefase met een flink aantal onderzoeken op deelaspecten waar de transitie spannend is, gaandeweg plaats zal maken voor een meer op de hoofdlijnen van het functioneren van het stelsel van Werk en Inkomen gerichte aanpak overeenkomstig de wettelijke taak.

De tussenevaluatie wordt gebruikt voor de programmering in de komende jaren. In 2017 zal de Inspectie reeds een verschuiving toepassen tussen haar programma’s. Dit betekent concreet dat onderzoeksexpertise en -capaciteit die de Inspectie heeft binnen de directie Werk en Inkomen meer gaat worden ingezet bij de verschillende programma’s. De reflectieve functie zal de komende jaren steeds belangrijker worden. De Inspectie SZW dient enerzijds te monitoren hoe bestaande ontwikkelingen in aanpalende domeinen vorm gaan krijgen en anderzijds knelpunten te signaleren in wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk in relatie tot het eigen functioneren of in het licht van maatschappelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of grotere risico’s met zich mee brengen. Zo gaat de Inspectie meer inzetten op de aanpak van psychosociale arbeidsbelasting en de toezichtaanpak van bedrijven met gevaarlijke stoffen. Daarnaast krijgt het programma Zorg en Welzijn een bredere scope dan enkel Arbeidsomstandigheden.