Nr. 5 VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De leden van de VVD-fractie hebben met buitengewone belangstellig kennisgenomen van het wetsvoorstel Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met het beperken van de heffingsbevoegdheid van precariobelasting voor enige openbare werken van algemeen nut. Graag willen zij enkele opmerkingen maken en de regering een paar vragen stellen.

In de memorie van toelichting wordt melding gemaakt van het feit dat met het onderhavige wetsvoorstel tevens uitvoering wordt gegeven aan de moties van het lid Van der Burg (TK 32 500 VII, nr. 9) en van het lid Veldman c.s. (TK 34 300 VII, nr. 29). De leden van de VVD-fractie roepen nog twee andere moties die betrekking hebben op de precariobelasting voor netwerken die zich bevinden onder, op of boven de voor de openbare dienst bestemde grond van de gemeente, de provincie of het waterschap, in herinnering. Allereerst de motie De Pater-van der Meer uit 2004 (TK 29 800 B, nr. 9), waarin al aandacht werd gevraagd voor de onderhavige precariobelasting en de regering werd gevraagd de problematiek van de heffing te betrekken bij de verkenning van het decentraal belastinggebied. Ten tweede de motie Van Beek en Knops uit 2005 (TK 30 300 VII, nr. 15), waarin de regering werd gevraagd een wetsvoorstel in te dienen om deze precariobelasting te verbieden. Het onderhavige wetsvoorstel heeft dan ook een lange voorgeschiedenis. Het verheugt de leden van de VVD-fractie dat er nu daadwerkelijk een wetsvoorstel voorligt om een einde aan deze precariobelasting te maken.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven het uitgangspunt van het voorliggende wetsvoorstel, dat het onwenselijk is dat burgers via de heffing van precariobelasting door een naburige gemeente indirect worden betrokken in een heffing van een bestuurslichaam ten aanzien waarvan zij geen democratisch stemrecht hebben. Ook achten deze leden deze wijze van belastingheffing in strijd met de eis van herkenbaarheid en lokale democratische afwegingen doorkruist. Wel hebben deze leden nog enkele vragen over het wetsvoorstel.

De regering stelt dat zij met dit wetsvoorstel uitvoering geeft aan de moties van het lid Van der Burg en van het lid Veldman c.s. De leden van de CDA-fractie herinneren eraan, dat de geconstateerde problematiek eerder aan de orde is gesteld in de motie Van Beek/Knops (TK 30 300 VII, nr. 15), de motie Koppejan/Wiegman (TK 30 895, nr. 41) en de motie De Pater-van der Meer (TK 29 800 B, nr. 9).

De leden van de SGP-fractie hebben kennis genomen van het wetsvoorstel dat de mogelijkheid van het heffen van precariobelasting voor openbare werken van algemeen nut beoogt te beëindigen. Deze leden zijn voorstander van de vergroting van het belastinggebied van decentrale overheden. Vanuit dit oogpunt bezien is het opmerkelijk dat de eerste verandering van het belastinggebied juist een inperking ervan is. Zij vragen zich af wat de precieze reden is om hier toch al op vooruit te lopen. Is het niet beter om door te pakken met de algehele aanpassing van het lokale belastinggebied? Hoe verhoudt zich dit tot de versterking van de lokale autonomie?

Het eigenlijke probleem is naar de mening van de leden van de SGP-fractie dat de nutsbedrijven de precariobelasting doorberekenen aan alle afnemers. Zij vragen zich af waarom dit wetsvoorstel dan niet een beperking op de doorbelasting regelt in plaats van een verbod.

De regering stelt in de memorie van toelichting, zo merken de leden van de VVD-fractie op, dat een gemeente het gebruik van openbare grond ook kan toestaan tegen een privaatrechtelijke vergoeding. Ook zijn er gemeenten die werken met een vergunningstelsel voor openbare werken van algemeen nut waaronder kabels en leidingen. De leden van de VVD-fractie vragen zich af of bekend is hoeveel gemeenten van deze twee mogelijkheden gebruik maken. Wat zijn de gevolgen voor deze twee mogelijkheden als het onderhavige wetsvoorstel in werking treedt?

In hoeverre is er bij deze twee mogelijkheden sprake van eenzelfde effect als bij de precariobelasting, in die zin dat de kosten worden doorberekend in de tarieven van de nutsbedrijven, waardoor alle klanten in het verzorgingsgebied meebetalen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de D66-fractie vragen zich af in welke mate de regering met gemeenten en nutsbedrijven overlegt heeft hoe de preciariobelasting tegen zo laag mogelijke administratieve lasten slechts doorbelast kan worden aan inwoners van de heffende gemeente en hoe de belasting duidelijk op de rekening van dit nutsbedrijf aan die inwoner gezet kan worden.

De leden van de D66-fractie vragen zich af in welke mate de mogelijkheid tot kwijtschelding van belastingen voor minimuminkomens, zoals in gemeenten gebruikelijk, maar in het geval van precariobelasting problematisch, reden is voor het indienen van dit wetsvoorstel.

De regering geeft aan dat in de brief van 10 februari is gesproken over een over gangstermijn voor gemeenten die in 2015 inkomsten uit precario-belasting hebben. De leden van de SGP-fractie lezen echter in deze brief het volgende:

«om er in ieder geval voor te zorgen dat met ingang van 1 januari 2017 de tarieven voor precario op nutsnetwerken niet verder oplopen en het aantal gemeenten dat deze vorm van precario heft, niet verder stijgt. Het wetsvoorstel gaat uit van afschaffing, maar biedt gemeenten nog tien jaar de mogelijkheid om maximaal het op 1 januari 2016 in hun gemeente geldende tarief te hanteren. Na uiterlijk tien jaar is geen precarioheffing meer mogelijk op nutsnetwerken. Deze periode kan worden bekort bij een grotere hervorming/verruiming van het gemeentelijk belastinggebied.» (TK 33 962, nr. 183)

Uit deze brief hebben gemeenten naar de mening van de leden van de SGP-fractie op kunnen maken dat, ook als zij per 1 januari 2016 zijn begonnen met het heffen van precariobelasting, dit onder het overgangsregime zou vallen. Zij heffen immers op 1 januari 2016 een bepaald tarief.

In de brief van 27 juni 2016 over het lokale belastinggebied staat zelfs: «wordt het tarief gemaximeerd tot het tarief dat gold op het moment dat de afschaffing werd aangekondigd (10 februari 2016).» (TK 32 140, nr. 28, blz. 20) Dit suggereert zelfs dat gemeenten ook nog per bijvoorbeeld 1 februari een tarief in hebben kunnen voeren.

De leden van de SGP-fractie vragen daarom waarom de regering de overgangstermijn in het wetsvoorstel niet gelijk laten lopen met de toezegging in deze brieven?

De leden van de VVD-fractie merken op dat in het wetsvoorstel een overgangsregeling is opgenomen. Gemeenten die in 2015 inkomsten uit precariobelasting op enige openbare werken van algemeen nut genoten en waarin op 10 februari 2016 een belastingverordening ter zake gold, worden in de gelegenheid gesteld om tot 1 januari 2027 dit deel van de precariobelasting af te bouwen en te beëindigen. Moet aan beide voorwaarden zijn voldaan willen gemeenten in aanmerking komen voor de overgangsregeling? Hoeveel gemeenten hadden per 10 februari 2016 de mogelijkheid wel in hun belastingverordening opgenomen, maar over 2015 nog geen precario geheven? Is er met deze voorwaarde over het jaar 2015 sprake van het met terugwerkende kracht invoeren van een beperking? Waarom is er voor deze scheidslijn gekozen? De leden van de VVD-fractie krijgen graag een reactie van de regering op deze vragen.

Een overgangsregeling voor de desbetreffende gemeenten komt de leden van de VVD-fractie redelijk voor. Dit neemt naar hun mening niet weg dat de duur van de overgangsregeling aan de lange kant is. Zij vragen of de regering een kortere periode heeft overwogen? Zo ja, wat voor een periode? Waarom heeft de regering uiteindelijk niet voor deze kortere periode gekozen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Het beëindigen van de precariobelasting zou als logisch gevolg moeten hebben, zo menen de leden van de VVD-fractie, dat de tarieven van de nutsbedrijven omlaag gaan. Welke afspraken kan en/of gaat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daar met de bedrijven en/of gemeenten over maken? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat gemeenten voor het gebruik van hun grond via privaatrechtelijke overeenkomsten gecompenseerd kunnen worden voor kosten die zij maken voor het aanleggen van ondergrondse leidingen. In hoeverre kunnen deze privaatrechtelijke overeenkomsten dienen ter compensatie van het verlies van gemeenten vanwege het afschaffen van de precariobelasting? Is het mogelijk dat de privaatrechtelijke vergoedingen na de afschaffing van de precariobelasting niet langer veel lager gaan uitvallen dan de precariobelasting, bijvoorbeeld omdat deze vergoeding niet alleen meer gebaseerd gaat worden op basis van een inschatting van de gebruiksbeperking van de grond, maar ook omdat die vergoeding ter compensatie van de gederfde precario-inkomsten moet gaan dienen? Mogen gemeenten via deze weg hogere bedragen gaan vragen, of bijvoorbeeld hogere leges, voor vergunningen voor de aanleg van leidingen en dergelijke? Zo ja, wat zijn dan de gevolgen voor de cliënten van de energie- en waterbedrijven binnen een verzorgingsgebied als de ene gemeente het verlies van precariorechten wel op deze manier compenseert en een andere gemeente binnen dat verzorgingsgebied niet? Kan dit dan nog steeds tot gevolg hebben dat de hogere kosten die de ene gemeente aan een nutsbedrijf oplegt alsnog op alle afnemers binnen het verzorgingsgebied wordt afgewenteld? Zo nee, waarom mogen gemeenten dit niet?

De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat met het afschaffen van de genoemde precariobelasting de kosten voor de energie- en waterbedrijven lager zullen worden en de noodzaak om de precariobelasting aan de eindverbruikers door te berekenen komt te ontvallen.

Het is deze leden echter niet duidelijk of deze bedrijven daadwerkelijk hun tarieven gaan verlagen als zij geen precariobelasting meer hoeven te betalen. Waar blijkt het uit dat zij dat dat gaan doen? Welke mogelijkheden bestaan er om energie- en waterbedrijven die niet langer precariobelasting hoeven te betalen er toe aan te zetten of eventueel te dwingen om hun tarieven daarop aan te passen?

Tevens vragen de aan het woord zijn de leden zich af hoeveel er jaarlijks door deze bedrijven aan genoemde precariobelasting wordt betaald. Deze leden begrijpen uit de tabel en de uitleg daarbij dat het onbekend is hoe groot het aandeel van de precariobelasting op netwerken van nutsbedrijven is. Wel blijkt uit die tabel duidelijk dat de totale opbrengsten van alle precario-belasting in de periode 2001–2016 bijna verviervoudigd is (van € 51 mln. naar € 195 mln.). Deze leden achten het toch van belang om de omvang van het aandeel dat nutsbedrijven daarvan moeten betalen te kennen, omdat dan ook kan worden geschat hoeveel inkomsten gemeenten gaan verliezen. Kan niet toch een inschatting worden gegeven van de totale inkomsten aan precariorechten die door de nutsbedrijven worden betaald? Als de gemeentelijke gegevens zich daartoe niet lenen, kan dan bijvoorbeeld aan de hand van de financiële gegevens van nutsbedrijven een indicatie worden gegeven hoeveel van de genoemde € 195 mln. voortkomt uit precariobelasting voor nutsbedrijven? Hoe verhouden deze bevindingen en cijfers zich tot die van het Coelo zoals gepresenteerd in ESB?1)

Waarom is er voor gekozen om de overgangstermijn niet te laten gelden voor gemeenten die na 2015 precariobelasting hebben ingevoerd? Betekent dit dat gemeenten die na 2015 precariobelasting hebben ingevoerd daar op het moment dat de voorliggende wet in werking treedt, meteen mee zouden moeten stoppen en dat de gevolgen daarvan meteen, in een keer, op hun begroting drukken? En hadden gemeenten die na 2015 precariobelasting zijn gaan heffen kunnen en moeten voorzien dat zij niet onder de overgangsregeling zouden komen te vallen? Zo ja, op grond waarvan? En welke gevolgen verbindt de regering aan het feit dat de motie Veldman c.s. is aangenomen op het moment dat gemeenten hun begrotingen al vastgesteld hadden?

De leden van de SP-fractie zijn niet voor het innen van precariobelasting door gemeenten, provincies of waterschappen op openbare werken van algemeen nut. Wel zien zij dat met name gemeenten steeds minder budget hebben om taken goed te kunnen uitvoeren. Door de bezuinigingen en de decentralisatie van taken is het voor deze leden begrijpelijk dat gemeenten zoeken naar meer eigen inkomsten.

Deze leden lezen dat de regering niet voornemens is gemeenten te compenseren voor het afschaffen van de precariobelasting, vanwege de overgangstermijn tot 2027. Zij vragen zich af waarom hiervoor is gekozen en welke mogelijkheden de regering ziet om gemeenten alsnog te compenseren. De leden van de SP-fractie lezen dat gemeenten alsnog de gemaakte kosten voor bijvoorbeeld wegafzettingen en dergelijke kunnen verhalen, door middel van een vergunningstelsel of door een privaatrechtelijke overeenkomst af te sluiten. Genoemde leden vragen een nadere uiteenzetting over hoeveel extra lasten dat meebrengt voor gemeenten.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering op welke wijze in de loop der jaren de voorgenomen beperking van de heffingsbevoegdheid van precariobelasting voor enige openbare werken van algemeen nut aan gemeenten, provincies en waterschappen is gecommuniceerd. Deze leden vragen dit met name met het oog op de bij medeoverheden gewekte verwachtingen ten aanzien van de overgangsregeling.

De leden van de CDA-fractie constateren, dat in het wetsvoorstel is bepaald dat de betreffende precariobelasting daadwerkelijk in 2015 geheven moet zijn. Gemeenten hebben de keuze om in het belastingjaar een aanslag precariobelasting op te leggen of na afloop van het belastingjaar. Door de gekozen formulering in het wetsvoorstel ontstaat een ongelijkheid voor gemeenten die in het kalenderjaar heffen en na afloop van het kalenderjaar, terwijl die gemeenten elk een vigerende verordening 2015 hebben. Deze leden vragen de regering te motiveren waarom een «in het jaar-bepaling» is opgenomen in plaats van een «over het jaar-bepaling». Welk effect wordt daarmee beoogd, zo vragen deze leden.

De leden van de D66-fractie merken op dat de regering een schatting geeft van het aandeel van werken van nutsnetwerken in de gemeentelijke opbrengsten van de precariobelasting. Daarmee kunnen deze leden echter niet staven of de bewering van de nutssector dat zij in sterk toenemende mate geconfronteerd worden met de heffing van precariobelasting klopt, en zo ja, in welke mate. Voor de beoordeling van de noodzaak van dit wetsvoorstel, vooruitlopend op een bredere herziening van het lokaal belastinggebied, zouden zij dit wel graag verkrijgen. Dat dit niet mogelijk zou zijn achten deze leden onwaarschijnlijk: ook als het niet in de begroting of de verantwoordingsstukken staat, zou dat te achterhalen moeten zijn.

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd waarom gekozen is voor 2027 als termijn tot wanneer het overgangsrecht loopt. In hoeverre blijft het opgenomen overgangsrecht, ten behoeve van het geleidelijk kunnen opvangen van de gevolgen van dit wetsvoorstel binnen de begroting, na de voorgenomen verruiming van het lokaal belastinggebied?

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de opbrengsten van precariobelasting de afgelopen jaren flink zijn gestegen. Maar zij vinden het in de eerste plaats de taak van de gemeenteraden om dergelijke stijgingen te beoordelen en het bestuur daarop te controleren. Kan de regering uitleggen hoe deze wettelijke beperking van de heffing van precariobelasting zich verhoudt tot de beweging van decentralisatie die dit kabinet heeft ingezet?

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het wetsvoorstel beoogt een einde te maken aan de situatie dat burgers van netbeheerders een aanslag voor precario doorberekend krijgen, terwijl de gemeente waarin zij wonen en waarvan zij het democratisch bestuur kiezen, die precario niet bij de netbeheerder heft. Zij betalen daardoor mee aan de precario-opbrengsten van buurgemeenten, waarin de netbeheerder ook actief is. Als het wegnemen van dat effect een van de doelen is van dit wetsvoorstel, dan willen deze leden graag horen welke andere scenario’s voor het opvangen van dit effect zijn overwogen. Is overwogen nadere regels te stellen over de doorberekening van de precarioheffing? Voorts vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of ook voor dit effect niet geldt dat het in de eerste plaats aan de gemeenteraad is dit weg te nemen door ook precario te heffen of ervoor te kiezen dat niet te doen. Tot slot vragen deze leden om een reactie op het argument dat voor alle gemeentelijke belastingen opgelegd aan bedrijven met klanten buiten de betreffende gemeenten geldt dat zij direct of indirect meebetalen aan deze kosten. Hoe weegt de regering dit argument?

Daarnaast begrijpen de leden van de ChristenUnie-fractie niet waarom in de overgangsperiode van tien jaar de heffing van precario alleen nog is toegestaan voor gemeenten die dat nu al doen. Daarmee ontneemt de wetgever de komende tien jaar gemeenten die nu nog geen precario heffen de kans om de onevenwichtigheid ten opzichte van buurgemeenten weg te nemen, door als gemeente zelf ook precario te gaan heffen. Nu betalen inwoners via de netbeheerder immers mee aan precario-opbrengsten, waar ze zelf geen extra lantaarnpalen of zorg voor terugzien, en door wel precario te gaan heffen kan dat worden rechtgetrokken. Bent u met de leden van de ChristenUnie-fractie eens dat de afweging daarover niet door de wetgever, maar door de gemeenteraden zelf moet worden gemaakt? Bent u bereid een dergelijke open overgangsregeling, waarbij alle gemeenten gelijk worden behandeld, in het wetsvoorstel op te nemen?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen het wetsvoorstel zo dat in de overgangsperiode gemeenten er ook voor kunnen kiezen om de precario-heffing niet af te bouwen, maar in één keer kunnen afschaffen aan het einde van die periode. Klopt dat?

Deze leden maken zich zorgen over mogelijke financiële problemen voor gemeenten als de precariobelasting wordt afgeschaft. Is de regering bereid een gedetailleerde risicoanalyse te laten verrichten, zodat duidelijk wordt voor welke gemeenten deze beperking tot financiële problemen kan leiden.

Het lid Klein leest dat er een overgangsregeling wordt ingesteld die gemeenten de gelegenheid geeft om tot 1 januari 2027 het deel van de precario-belasting dat betrekking heeft op leidingen en kabels van nutsbedrijven af te bouwen en te beëindigen. Het lid Klein vraagt zich af of dit betekent dat gemeenten die momenteel deze vorm van precariobelasting heffen voortaan een gat in hun begroting zullen hebben als gevolg van de uitwerking van dit wetsvoorstel. Is dit volgens de regering een reëel scenario?

Kan de regering vervolgens aangeven of dit wetsvoorstel als een bezuinigingsmaatregel kan uitpakken? Is de regering het met het lid Klein eens dat het onwenselijk is dat – wanneer bepaalde maatregelen niet specifiek als een bezuinigingsmaatregel worden aangekondigd – dergelijke neveneffecten vereffend dienen te worden? Is de regering het met het lid Klein eens dat gemeenten, gelet op de voorgeschiedenis van jarenlang dralen, niet de dupe mogen worden van beleid dat door het Rijk wordt bepaald maar dat vervolgens enkel financiële consequenties heeft voor de lagere overheden, de gemeenten? Is de regering bereid om gemeenten in de toekomst te compenseren voor de door hen misgelopen inkomsten, bijvoorbeeld door het gemeentefonds passend te verhogen?