Met de inwerkingtreding van de Wet aanpak schijnconstructies (hierna te noemen: WAS) – per 1 juli 2015 en 1 januari 2016 – heeft de regering diverse maatregelen ingevoerd die moeten bijdragen aan het voorkomen van oneerlijke concurrentie tussen bedrijven, het versterken van de rechtspositie van werknemers en aan een beloning voor werknemers, conform wet- en regelgeving, cao of afspraken bij individuele arbeidsovereenkomst.
Een van de onderdelen van de WAS is de ketenaansprakelijkheid voor de loonaanspraken van werknemers, zoals geregeld in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Op basis van deze wetgeving kan een werknemer die wordt onderbetaald niet alleen zijn werkgever maar ook andere partners in de keten ter uitvoering van zijn arbeid aanspreken, zoals de opdrachtgever. De ketenaansprakelijkheid geldt op basis van de WAS voor arbeid die wordt verricht ter uitvoering van overeenkomsten van aanneming van werk en van opdracht. Indien de arbeid wordt verricht ter uitvoering van een overeenkomst tot het vervoeren van goederen over de weg of een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg (ook wel expeditieovereenkomst genoemd) dan kunnen de partijen van dergelijke ketens van overeenkomsten niet aansprakelijk worden gesteld. Deze overeenkomsten vallen namelijk niet onder de overeenkomst van opdracht (zie artikel 7:400 BW). De regering acht het niet wenselijk dat ketenaansprakelijkheid bij deze overeenkomsten niet mogelijk is.
Daarom wordt met dit wetsvoorstel de ketenaansprakelijkheid in het BW voor loonvorderingen uitgebreid met de overeenkomst tot het vervoeren van goederen over de weg en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg. De regeling van de ketenaansprakelijkheid in de WAS, voor zover het betreft de volgorde van de aansprakelijkstelling en de voorwaarden, wijzigt niet.
De vervoerovereenkomst is bij het opstellen van de WAS niet opgenomen omdat er, vanwege de complexiteit van de vervoersector en de internationale wetgeving, nader onderzoek nodig was. De WAS zou daardoor te veel vertraging oplopen. Inmiddels is gebleken dat de introductie van de ketenaansprakelijkheid voor de vervoerovereenkomst mogelijk is en wordt dit middels dit wetsvoorstel gerealiseerd. Omdat dit voorstel een wijziging van Boek 7 van het BW betreft en ook de overeenkomst van goederenvervoer (artikel 8:1090 BW) en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen (artikel 8:60 BW) zijn geregeld in het BW, is de Minister van Veiligheid en Justitie medeondertekenaar van dit wetsvoorstel en wordt deze memorie van toelichting mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie ondertekend.
Achtergrond ketenaansprakelijkheid WAS
De uitbreiding van de civielrechtelijke ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon, zoals die in de WAS is opgenomen, is een uitwerking van één van de maatregelen uit het actieplan «bestrijden van schijnconstructies«.1 Dit actieplan is als onderdeel van het sociaal akkoord op 11 april 2013 naar de Tweede Kamer gestuurd. Voorliggend wetsvoorstel kan vanwege de verdere uitbreiding van de ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon worden gezien als een nadere uitwerking van het actieplan.
Over het wetsvoorstel is overleg gevoerd met werknemers- en werkgeversorganisaties in de vervoersector en ondernemersorganisaties uit de vervoersector. Door sociale partners worden de aanpak van schijnconstructies en de invoering van de ketenaansprakelijkheid, zoals in het sociaal akkoord is afgesproken, onderschreven.
Doel uitbreiding ketenaansprakelijkheid WAS
Doel van dit wetsvoorstel is dat werknemers in het goederenvervoer over de weg bij loonvorderingen wegens onderbetaling ook effectief andere partijen in de keten dan de werkgever daarvoor aansprakelijk kunnen stellen. Daarmee wil de regering bijdragen aan de handhaving van de geldende arbeidsvoorwaarden in die sector en oneerlijke concurrentie voorkomen.
Op grond van de huidige artikelen 7:616a e.v. BW geldt de ketenaansprakelijkheid, indien in een keten wordt gewerkt met overeenkomsten van opdracht of van aanneming van werk en een werknemer te weinig of geen loon ontvangt. Het is nadrukkelijk de bedoeling om de ketenaansprakelijkheid voor de vervoerovereenkomst onder hetzelfde regime te laten vallen als in de WAS is geregeld voor arbeid ter uitvoering van een overeenkomst van opdracht of aanneming van werk.
Inhoud ketenaansprakelijkheid WAS
De WAS bevat een civielrechtelijke ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon. Daarbij is geen rol weggelegd voor publiekrechtelijke handhaving. De civielrechtelijke ketenaansprakelijkheid heeft zelfstandige betekenis naast de bestuursrechtelijke handhaving van de WML.
Op basis van de WAS is de ketenaansprakelijkheid niet beperkt tot bepaalde sectoren waarin de arbeid wordt verricht, maar tot bepaalde type overeenkomsten waaruit de arbeid voortvloeit. Het niet beperken van de ketenaansprakelijkheid tot bepaalde sectoren was ingegeven door het feit dat ketens over grenzen van sectoren heen kunnen gaan. In artikel 7:400 BW is echter het vervoeren of doen vervoeren van personen en zaken uitgesloten van de overeenkomst van opdracht. Dit betekent dat de ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon uit hoofde van artikel 7:616a e.v. BW voor vervoerovereenkomsten niet van toepassing is. Door middel van dit voorstel wordt dit aangepast.
Waarom ketenaansprakelijkheid voor overeenkomsten tot het (doen) vervoeren van goederen over de weg?
De voorgestelde ketenaansprakelijkheid versterkt de rechtspositie van de werknemers werkzaam in het goederenvervoer over de weg in het geval hun werkgever geen of te weinig loon betaalt.
Het goederenvervoer over de weg is een belangrijke sector voor de Nederlandse economie met een grote diversiteit aan nationale en internationale bedrijven. Deze sector vertegenwoordigt een grote economische waarde en zorgt voor veel werkgelegenheid. Het vervoer vindt zowel nationaal als internationaal plaats. Hoewel het overgrote deel van de bedrijven de Nederlandse wetgeving naleeft, zijn er ook in de sector goederenvervoer over de weg situaties waarin chauffeurs en andere werknemers onderbetaald worden. Ook wordt in een aantal gevallen gebruik gemaakt van schijnconstructies. Dergelijke misstanden kunnen leiden tot oneigenlijke en ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden. De regering wil dit bestrijden en wil zowel een gelijk speelveld als «decent work» bevorderen.
Door middel van de voorgestelde ketenaansprakelijkheid wordt de rechtspositie van werknemers werkzaam in het goederenvervoer over de weg verbeterd. Zo kan door de voorgestelde ketenaansprakelijkheid een werknemer, wanneer er sprake is van misstanden op het gebied van loonbetaling, niet alleen zijn werkgever, maar ook andere schakels in de keten, zoals de vervoerder, afzender of de expediteur aanspreken.
Artikel 10 van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (Wet Avv) geeft de mogelijkheid om de hoogte van het toepasselijke loon mede vast te stellen aan de hand van onderzoek door de Inspectie SZW. Dit artikel biedt immers de mogelijkheid aan vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers om, wanneer er een gegrond vermoeden bestaat dat een of meer bepalingen van een cao niet worden nageleefd, de Inspectie SZW te vragen hiernaar een onderzoek in te stellen. De informatie, die de Inspectie SZW verzamelt bij dit onderzoek, kan worden gebruikt in een eventuele procedure. Ook voor buitenlandse werknemers, die doorgaans in een zwakke positie verkeren, kan gebruik worden gemaakt van bovengenoemde mogelijkheid. Zij kunnen een melding doen bij een vakbond op grond waarvan de vakbond de Inspectie SZW kan verzoeken om een onderzoek. Aangezien alleen werkgevers- of werknemersorganisaties na de melding van de werknemer het onderzoek kunnen vragen, wordt de identiteit van de melder niet bekend bij de werkgever. In 2015 hebben 8 onderzoeken plaats gevonden. De combinatie van een verzoek op basis van artikel 10 Wet Avv en de voorgestelde ketenaansprakelijkheid versterkt ook de positie van de buitenlandse werknemer. Dat er bereidheid bestaat bij zowel Nederlands als buitenlandse werknemers om hun loon op te eisen blijkt niet alleen uit de onderzoeken van de Inspectie SZW. Er is daarnaast sprake van een groot aantal meldingen bij de Stichting VNB (Vervoersbond Naleving cao Beroepsgoederenvervoer). Deze stichting is opgericht om de naleving van de cao’s in het beroepsgoederenvervoer over de weg te bevorderen. Ook recente uitspraken, zoals in de zaak Mooii,2 laten zien dat ook via een vordering van de vakbond duidelijkheid verkregen kan worden over de toepasselijkheidg van Nederlands recht op de arbeidsovereenkomsten van buitenlandse chauffeurs.
Door de voorgestelde ketenaansprakelijkheid kunnen Nederlandse opdrachtgevers worden aangesproken op voldoening van het verschuldigde loon. Naar verwachting zullen deze opdrachtgevers daarom bereid zijn om onderbetaling binnen hun opdrachtketen te voorkomen en zo nodig aan te pakken, zowel bij Nederlandse als buitenlandse transportondernemingen. Het wetsvoorstel heeft zo een preventieve werking, die ook voor buitenlandse werknemers van belang is. Een illustratie van de preventieve werking van het wetsvoorstel is dat de sector momenteel werkt aan een keurmerk.
Met de inwerkingtreding van de WAS zijn er extra mogelijkheden ontstaan om cao’s te handhaven, ook voor de vervoersector. Enkele voorbeelden zijn de vereisten die gesteld worden aan de loonstrook, het verbod op inhoudingen op en verrekeningen met het minimumloon en de verplichting om het wettelijk minimumloon giraal uit te betalen. Met dit voorstel zal naast deze onderdelen van de WAS ook de ketenaansprakelijkheid gaan gelden voor het goederenvervoer over de weg. De regering benadrukt nogmaals het belang van de preventieve werking die van de ketenaansprakelijkheid zal uitgaan. Opdrachtgevers (of in het geval van vervoer: afzenders of opdrachtgevers van expediteurs) worden gestimuleerd dat onderbetaling wordt voorkomen.
Relatie Detacheringsrichtlijn3 en Handhavingsrichtlijn4
Dit voorstel heeft een relatie met internationale wetgeving, waaronder de Detacheringsrichtlijn en de Handhavingsrichtlijn. In samenhang met deze richtlijnen draagt dit voorstel bij aan het bevorderen dat werknemers het loon ontvangen waarop zij recht hebben.
In de Detacheringsrichtlijn is bepaald dat in het kader van het vrij verkeer van diensten bedrijven met hun werknemers uit de ene lidstaat een dienst mogen gaan verrichten in een andere lidstaat. Om te kunnen vaststellen wat het land van vestiging is van de dienstverrichter, zijn hiervoor in deze richtlijn criteria opgenomen, bijvoorbeeld of er sprake is van substantiële omzet. De Handhavingsrichtlijn verschaft de lidstaten handvatten om te kunnen bepalen of een bedrijf daadwerkelijk in een andere lidstaat is gevestigd. Om vast te kunnen stellen of er sprake is van detachering moet eveneens beoordeeld worden of de werknemers die met een bedrijf een dienst komen verrichten gewoonlijk in het land werken waar de dienstverrichter is gevestigd. Een bedrijf kan er belang bij hebben zich als detacherend bedrijf voor te doen, omdat dan niet de hele cao van toepassing is. Er wordt dan gebruik gemaakt van zogenoemde «postbusondernemingen» om ervoor te zorgen dat niet de hele cao geldt. De Handhavingsrichtlijn geeft handvatten waarmee kan worden beoordeeld of er sprake is van detachering. De Handhavingsrichtlijn geeft lidstaten bovendien de mogelijkheid om onderling informatie uit te wisselen over dienstverrichters en hun personeel.
In de Handhavingsrichtlijn is bepaald dat lidstaten kunnen regelen dat werknemers naast of in plaats van de werkgever diens opdrachtgever aansprakelijk kunnen stellen voor de betaling van het loon. Tegen deze achtergrond is in de WAS de ketenaansprakelijkheid geregeld. Deze is, zoals eerder is opgemerkt, niet beperkt tot bepaalde sectoren. Het belang van de aanpak van schijnconstructies waarop de genoemde richtlijnen zien geldt ook voor het goederenvervoer over de weg.
In de Detacheringsrichtlijn wordt bepaald dat, ongeacht het recht dat de arbeidsovereenkomst beheert, de «harde kern» van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van het land waar de tijdelijke detachering plaatsvindt van toepassing is. Op basis van deze voorrangsregel kan Nederland, ongeacht het recht dat op de arbeidsovereenkomst van toepassing is, bij tijdelijke, grensoverschrijdende detachering, dwingend het Nederlandse recht inzake het wettelijk minimumloon, arbeidstijden, voorwaarden voor terbeschikkingstelling (zoals beschreven in de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs) en bepalingen rondom de gelijke behandeling van mannen en vrouwen toepassen. Dit is geregeld in de Nederlandse wetgeving waarin de Detacheringsrichtlijn is geïmplementeerd. Op grond daarvan kan bij detachering een loonvordering worden ingesteld op grond van cao’s of de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML) ook indien het arbeid door chauffeurs betreft. Daarbij geldt dat op basis van specifieke omstandigheden van geval tot geval moet worden beoordeeld welke arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn.
Zoals in paragraaf 1 is aangegeven, is op 1 juli 2015, met de inwerkingtreding van de WAS, de civielrechtelijke ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon in werking getreden. Doel van de invoering van de ketenaansprakelijkheid voor loon is de totstandkoming van bonafide ketens waarin werknemers het loon ontvangen waarop zij recht hebben en oneerlijke concurrentie tussen werkgevers wordt voorkomen. Door de aansprakelijkheid krijgt de werknemer instrumenten in handen om ervoor te zorgen dat in de keten het juiste loon wordt betaald. Met de regeling van de aansprakelijkheid zal de opdrachtgever trachten de ketenaansprakelijkheid te voorkomen. Doordat opdrachtgevers (afzenders of opdrachtgevers van expediteurs) met dit vooruitzicht opdrachten bewuster zullen uitbesteden, profiteren bonafide partijen van de ketenaansprakelijkheid.
Malafide marktpartijen – die met onderbieding op arbeidsvoorwaarden oneerlijk concurreren – zullen hierdoor minder opdrachten krijgen. De rechtspositie van de werknemer verbetert hierdoor. Dit draagt bij aan een gelijk speelveld en het bestrijden van oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden.
Een bedrijf dat goederen wil laten vervoeren (in artikel 8:1090 BW aangeduid als de afzender) kan er voor kiezen om een bedrijf in te schakelen dat het vervoer zelf verricht (de vervoerder). Tussen de afzender en de vervoerder wordt dan een vervoerovereenkomst afgesloten. De afzender kan er echter ook voor kiezen om een bedrijf in te schakelen dat voor hem het vervoer zal regelen (de expediteur). De afzender wordt dan de opdrachtgever van de expediteur genoemd (zie artikel 8:60 BW). Tussen de opdrachtgever en de expediteur wordt dan een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen gesloten, waarna de expediteur een overeenkomst sluit met een vervoerder om de goederen te vervoeren. De expediteur kan overigens ook tevens zelf vervoerder zijn. De vervoerder kan het vervoer vervolgens nog weer laten uitvoeren door een ondervervoerder. Dit is de keten van partijen waarmee in dit wetsvoorstel rekening wordt gehouden.
Wanneer is de ketenaansprakelijkheid thans van toepassing in de vervoersector?
Op grond van de huidige wetgeving is de ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon van toepassing als in een keten een arbeidskracht, die werkt op basis van een arbeidsovereenkomst, het verschuldigde loon niet of onvolledig ontvangt en de arbeid wordt uitgevoerd in een keten van opdrachten op grond van overeenkomsten van opdracht of van aanneming van werk. Dit betekent dat als in de vervoersector gewerkt wordt met een overeenkomst van opdracht of van aanneming van werk, een werknemer ook gebruik kan maken van de ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon. Een transportbedrijf dat onderhoud aan zijn vrachtwagen laat verrichten of een nieuw kantoorpand laat bouwen, kan door een werknemer in de keten geconfronteerd worden met een vordering wegens niet of te weinig ontvangen loon. De huidige ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon geldt echter niet als er gewerkt wordt op basis van een overeenkomst van goederenvervoer over de weg of een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg, omdat deze overeenkomsten niet vallen onder de overeenkomst van opdracht.
Wat wordt met het onderhavige wetsvoorstel gewijzigd?
De regeling voor de ketenaansprakelijkheid wordt uitgebreid met de partijen in de vervoerketen. De regering kiest ervoor de ketenaansprakelijkheid te beperken tot het goederenvervoer over de weg. Dit voorstel heeft geen betrekking op het personenvervoer. Hiervoor is gekozen omdat de knelpunten in de naleving van de arbeidsvoorwaarden zich momenteel vooral voordoen in het goederenvervoer.
Op andere transportsectoren, zoals de zeevaart, de binnenvaart en de luchtvaart zijn in sterkere mate internationale verdragen van toepassing waardoor het niet altijd mogelijk is om de in Nederland geldende wetten van toepassing te verklaren op deze sectoren. Vanwege het internationale karakter en de juridische complexiteit in andere vervoersectoren zal het bovendien extra onderzoek vergen om te bepalen of het toepassen van de ketenaansprakelijkheid wenselijk en mogelijk is.
De voorgestelde maatregel is niet van toepassing als sprake is van een overeenkomst van gecombineerd goederenvervoer. Op grond van artikel 8:40 BW wordt onder een overeenkomst van gecombineerd goederenvervoer verstaan een overeenkomst waarbij de vervoerder zich bij een en dezelfde overeenkomst tegenover de afzender verbindt dat het vervoer deels over zee, binnenwateren, de weg, spoorwegen, de lucht, pijpleiding dan wel enige andere vervoerstechniek zal geschieden. Van belang hierbij is dat het moet gaan om één vervoerovereenkomst. In veel gevallen wordt er echter geen gebruik gemaakt van één vervoerovereenkomst voor meerdere vervoermodaliteiten. Er wordt gekozen voor een aparte vervoerovereenkomst per modaliteit, zodat kan worden aangesloten bij de toepasselijke regels voor die modaliteit. Voor het goederenvervoer over zee gelden bijvoorbeeld andere aansprakelijkheidsgronden en -bedragen dan voor het goederenvervoer over de weg. Ook kan een overeenkomst van gecombineerd vervoer vallen onder bepaalde Europese regels, waardoor er aan specifieke eisen moet worden voldaan. Dit kan ook een reden zijn om niet te kiezen voor een overeenkomst van gecombineerd vervoer. Dat er sprake is van gecombineerd vervoer, wil dus nog niet zeggen dat er sprake is van een overeenkomst van gecombineerd goederenvervoer. De ketenaansprakelijkheid geldt als er sprake is van een overeenkomst van goederenvervoer over de weg. Dat er daarna nog vervoer door middel van een andere modaliteit plaatsvindt, doet hier niets aan af. Gekeken moet worden naar de overeenkomst die is gesloten.
Hoe werkt het?
Met het van toepassing worden van de ketenaansprakelijkheid op de overeenkomst van goederenvervoer over de weg en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg, verandert de werking van de ketenaansprakelijkheid, zoals die per 1 juli 2015 in werking is getreden, niet. De uitgangspunten voor wat betreft hoofdelijke en volgtijdelijke aansprakelijkheid, de voorwaarden waaronder een werknemer (of diens vakbond namens hem) de volgende schakel in de keten kan aanspreken en de uitzonderingen om de hoofdopdrachtgever (in het vervoer: de afzender of de opdrachtgever van de expediteur) gelijk na de werkgever aan te spreken, zijn van overeenkomstige toepassing. Hiervoor wordt verwezen naar de memorie van toelichting van de Wet aanpak schijnconstructies5, de nota naar aanleiding van het verslag6 en de memorie van antwoord7.
In het goederenvervoer over de weg geldt dat, evenals in andere sectoren, werknemers in één betaalperiode in verschillende ketens en dus voor verschillende afzenders en opdrachtgevers van expediteurs werkzaam kunnen zijn. Het goederenvervoer over de weg heeft daarnaast als kenmerk dat een chauffeur niet alleen in één betaalperiode voor verschillende afzenders en opdrachtgevers van expediteurs werkzaam kan zijn, maar ook in één rit goederen voor verschillende afzenders en opdrachtgevers kan vervoeren. Dit maakt de bewijslast voor de werknemer bij volgtijdelijke aansprakelijkheid moeilijker aangezien hij dient aan te geven welke afzender of welke opdrachtgever voor welk deel van het niet ontvangen loon kan worden aangesproken. In veel gevallen zal een werknemer echter het verschuldigde loon kunnen opeisen via de hoofdelijke aansprakelijkheid. Vaak is daarbij sprake van één opdrachtgever, bijvoorbeeld bij bevoorrading van grote winkelketens. In die situaties zal het voor een werknemer relatief eenvoudig zijn om naast of in plaats van zijn werkgever ook de opdrachtgever van de werkgever aan te spreken. Er kan ook sprake zijn van verschillende wederpartijen die met de werkgever hoofdelijk aansprakelijk zijn voor het loon. De werknemer kan dan naast of in plaats van de werkgever één van de wederpartijen aansprakelijk stellen voor het gehele loon. De wederpartij die aansprakelijk wordt gesteld, kan regres nemen op de andere wederpartijen. In deze situaties is het derhalve niet noodzakelijk om het aandeel van de partijen in de vervoersketen, waarmee de werknemer van doen heeft, te kennen.
Niet-verwijtbaarheid
Op grond van de ketenaansprakelijkheid voor het verschuldigde loon, zoals die geldt per 1 juli 2015, kunnen opdrachtgevers die door een werknemer worden aangesproken, een beroep doen op niet-verwijtbaarheid. Met het onderhavige wetsvoorstel zal een beroep op niet-verwijtbaarheid ook mogelijk zijn voor partijen die werken met overeenkomsten van goederenvervoer over de weg of overeenkomsten tot het doen vervoeren van goederen over de weg. Om partijen meer houvast te bieden over de vraag welke maatregelen in beginsel kunnen leiden tot niet-verwijtbaarheid, heeft de regering, bij wijze van voorbeeld, in de memorie van toelichting bij de WAS aangegeven welke maatregelen genomen kunnen worden.8 Uiteindelijk is het aan de rechter om te beoordelen of in een specifieke situatie sprake is van niet-verwijtbaarheid. Bij de beoordeling van de niet-verwijtbaarheid betrekt de rechter de specifieke omstandigheden van het geval.
Reikwijdte
De uitbreiding van de WAS met de overeenkomst van goederenvervoer over de weg en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen geldt ook voor de reikwijdte van de WAS. Hoe deze uitbreiding voor het goederenvervoer over de weg uitwerkt, wordt nader toegelicht. Hiermee wordt verduidelijkt wanneer de ketenaansprakelijkheid van toepassing is.
Uitgangspunt is dat er voor de ketenaansprakelijkheid in het goederenvervoer over de weg wordt aangesloten bij de wijze waarop de ketenaansprakelijkheid voor andere overeenkomsten is geregeld. Dat betekent dat dit wetsvoorstel de ketenaansprakelijkheid regelt voor het geldende loon. Het voorstel regelt niet welk loon en welke arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn in het goederenvervoer over de weg. Het geldende loon en de arbeidsvoorwaarden in het (internationaal) vervoer over de weg worden bepaald door bestaande nationale regelgeving, rechtspraak en internationale
regelingen, waaronder de Detacheringsrichtlijn9 en de Rome I verordening10. Daarbij geldt dat op basis van specifieke omstandigheden van geval tot geval moet worden beoordeeld welke arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn.
De reikwijdte van dit voorstel komt op het volgende neer:
1. De ketenaansprakelijkheid geldt voor de overeenkomst van goederenvervoer over de weg en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg, als Nederlands recht van toepassing is op de arbeidsovereenkomst, zowel bij nationaal als internationaal goederenvervoer over de weg. Bepalend is dat er een loonvordering is uit hoofde van de arbeidsovereenkomst. Als er sprake is van een arbeidsovereenkomst naar Nederlands recht is het niet relevant dat de arbeid door het grensoverschrijdende vervoer feitelijk buiten Nederland plaats vindt.
2. De ketenaansprakelijkheid geldt ook als buitenlands recht op de arbeidsovereenkomst van toepassing is. In dat geval geldt de ketenaansprakelijkheid alleen voor arbeid die in Nederland is verricht. Dit is geregeld in artikel 7:616c BW. Daarmee wordt de regeling van de ketenaansprakelijkheid bijzonder dwingend recht in de zin van artikel 9 Rome I verordening. Andere voorbeelden van dergelijke bepalingen zijn algemeen verbindend verklaarde bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Indien er sprake is van transitovervoer over de weg (de laad- en los plaats is buiten Nederland gelegen) geldt de ketenaansprakelijkheid niet.
Ad 1. Indien er in de arbeidsovereenkomst een rechtskeuze is gedaan voor Nederlands recht, geldt de ketenaansprakelijkheid op grond van artikel 7:616a. e.v. BW. Is er geen rechtskeuze gedaan voor Nederlands recht, maar is Nederland het gewoonlijk werkland van de chauffeur, dan kan op grond van artikel 8, tweede lid, Rome I verordening (zie noot 10) het Nederlandse arbeidsrecht op de chauffeur van toepassing zijn. Is dit het geval, dan is de ketenaansprakelijkheid tevens van toepassing op grond van artikel 7:616a e.v. BW. Van het gewoonlijk werkland is sprake als de werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht in of vanuit dat land ter uitvoering van de arbeidsovereenkomst. Voor de transportsector gaat het bij de bepaling van het gewoonlijk werkland conform de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU11 om: het land waar of waaruit de werknemers, rekening houdend met alle elementen die deze werkzaamheden kenmerken, het belangrijkste deel van verplichtingen jegens zijn werkgever vervullen. Daarbij moet gekeken worden naar de feitelijk door de chauffeurs verrichte werkzaamheden. Bepalend daarvoor is volgens de jurisprudentie of in Nederland zich de plaats bevindt van waaruit de werknemer zijn transportopdrachten verricht, instructies voor zijn opdrachten ontvangt en zijn werk organiseert en of dat de plaats is waar zich de arbeidsinstrumenten bevinden. Verder moet worden nagegaan in welke plaatsen het vervoer hoofdzakelijk wordt verricht, in welke plaatsen de goederen worden gelost en naar welke plaats de werknemer na zijn opdrachten terugkeert. Het blijft een beoordeling van feiten en omstandigheden.
Ad 2. De regering acht het, teneinde werknemers een reële sociale bescherming te bieden, wenselijk dat de ketenaansprakelijkheid bij onderbetaling altijd ingeroepen kan worden wanneer er in Nederland arbeid wordt verricht door een werknemer ter uitvoering van een overeenkomst van goederenvervoer over de weg. Dit dient ook zo te zijn wanneer buitenlandse dienstverrichters in Nederland tijdelijk werkzaamheden (laten) verrichten. De bevordering van eerlijke concurrentie zou gemakkelijk ondergraven kunnen worden indien de aansprakelijkheid niet ingeroepen zou kunnen worden tegen buitenlandse dienstverrichters of door buitenlandse gedetacheerde werknemers.
De regering acht de bepalingen van de ketenaansprakelijkheid van bijzonder dwingend recht in de zin van artikel 9 van de Rome I Verordening. Voor de toepasselijkheid dient er wel een band te zijn met Nederland, in de zin dat de arbeid, al is dat tijdelijk, in Nederland wordt verricht. Het is in laatste instantie aan de rechter om te bepalen wanneer er sprake is van tijdelijk arbeid verrichten in Nederland. De ketenaansprakelijkheid kan dan ook bij loonvorderingen worden ingeroepen bij detachering naar Nederland voor het verrichten van transportwerkzaamheden12.
Overigens betreffen de activiteiten van de Nederlandse transportsector grotendeels binnenlands vervoer; slechts in circa 20% gaat het om (gedeeltelijk) internationaal vervoer. Het deel van het vervoer, dat door buitenlandse bedrijven uit andere EU-lidstaten wordt verzorgd, stijgt evenwel. Om meer greep te krijgen op de activiteiten van deze bedrijven, zal meer internationale samenwerking en Europese regelgeving noodzakelijk zijn. In dit verband wordt er op gewezen dat de Europese Commissie in haar Werkprogramma 2016 heeft aangegeven in 2016 te komen met voorstellen die toezien op de transportsector.
Hoe werkt de ketenaansprakelijkheid in het goederenvervoer over de weg?
In de WAS is de werking van de ketenaansprakelijkheid nader toegelicht. Hoe de hoofdelijke- en de volgtijdelijke aansprakelijkheid bij het goederenvervoer over de weg werken in de praktijk wordt in het onderstaande nader uiteengezet.
Werking hoofdelijke aansprakelijkheid
Als de werknemer minder dan het voor hem geldende loon ontvangt, kan hij in eerste instantie de vervoerder of ondervervoerder (zijn werkgever) aanspreken. Daarnaast kan hij de wederpartij van de werkgever aanspreken. Dit kan zijn de afzender (als er sprake is van een overeenkomst tot het vervoeren van goederen over de weg), de vervoerder (in geval van ondervervoer), de opdrachtgever van de expediteur (indien er sprake is van een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg en de expediteur zelf vervoert) of de expediteur (als er sprake is van een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg en een derde het vervoer verzorgt).
Volgtijdelijke aansprakelijkheid
Als de werknemer niet slaagt met zijn vordering op grond van de hoofdelijke aansprakelijkheid tegen de werkgever en diens wederpartij, kan hij volgtijdelijk iedere andere wederpartij aanspreken. Dit kan alleen onder de volgende voorwaarden:
− De wederpartij heeft geen bekende woon- of verblijfplaats en kan zodoende niet worden aangesproken.
− De wederpartij is niet ingeschreven bij de Kamer van Koophandel of in enig buitenlands register voor ondernemingen.
− De wederpartij is failliet verklaard. Hierbij geldt dat moet blijken dat de boedel niet toereikend is voor voldoening van het verschuldigde loon.
− Na een onherroepelijke uitspraak van de rechter, waarbij de wederpartij is veroordeeld tot voldoening van het loon, kan de werknemer zijn recht op voldoening van het loon jegens de wederpartij niet effectueren.
− Indien de rechter heeft bepaald dat de wederpartij niet kan worden verweten dat het aan de werknemer verschuldigde loon niet is voldaan.
Informatieverplichting en rol van de werknemers en werkgevers
De werknemer kan, zoals hierboven is uiteengezet, gebruik maken van hoofdelijke of volgtijdelijke aansprakelijkheid. Zoals eerder is opgemerkt kan in veel gevallen het verschuldigde loon worden opgeëist via de hoofdelijke aansprakelijkheid. Indien het beroep op de hoofdelijke aansprakelijkheid niet het gewenste resultaat oplevert en de werknemer het loon moet opeisen via de volgtijdelijke aansprakelijkheid, kan het voor een werknemer ingewikkeld en tijdrovend zijn om de verschillende partijen in de keten volgtijdelijk aansprakelijk te stellen voor de voldoening van het verschuldigde loon. De werknemer zal immers het aandeel van iedere opdrachtgever, waarvoor hij hem aanspreekt, moeten aantonen. Met het oog op de aansprakelijkstelling is in artikel 7:616e BW geregeld dat de werkgever en iedere wederpartij van de werkgever desgevraagd de gegevens die betrekking hebben op de naam, woonplaats of het werkelijke verblijf van de bij het transport betrokken partijen aan de werknemer dienen te verstrekken. Deze gegevens zijn in de vervoerssector mede af te leiden uit de vrachtbrieven, die de werkgever dient te bewaren. De werknemer kan zo achterhalen voor welke opdrachtgever hij een transport heeft verzorgd en wie hij in het geval van onderbetaling kan aanspreken. Wordt niet aan het verzoek om vertrekking van deze gegevens voldaan, dan kan de werknemer de betreffende wederpartij van de werkgever, in afwijking van de volgorde op grond van artikel 7:616b lid 2, BW aansprakelijk stellen (artikel 7:616 e lid 2, BW).
Initiatieven vanuit de sector kunnen bijdragen aan een versterking van de effectiviteit van de ketenaansprakelijkheid. Sociale partners kunnen door middel van voorlichting werkgevers en werknemers informeren over de verplichtingen die uit de ketenaansprakelijkheid voortvloeien. Daarnaast kunnen vakbonden op grond van artikel 3:305 BW namens een grotere groep werknemers een loonvordering instellen, eventueel gevolgd door de aansprakelijkstelling van partijen in de keten.
Tenslotte kan worden opgemerkt dat bij de evaluatie van dit wetsvoorstel de werking van de ketenaansprakelijkheid in de praktijk zal worden bezien. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de beschikbaarheid van de informatie bij werknemers, werkgevers en opdrachtgevers die nodig is om de ketenaansprakelijkheid te effectueren.
De hiervoor gestelde ketenaansprakelijkheid is civielrechtelijk van aard en heeft derhalve geen consequenties voor handhavende overheidsinstanties. Zoals in de memorie van toelichting bij de WAS is aangegeven, zou de ketenaansprakelijkheid wel van invloed kunnen zijn op het aantal rechtszaken. Daarbij is opgemerkt dat de Raad voor de rechtspraak de omvang van een eventuele toename van het aantal rechtszaken niet goed kan inschatten en verwacht dit binnen de bestaande financiële kaders te kunnen opvangen.
In de memorie van toelichting bij het voorstel van de WAS is een berekening opgenomen van de regeldruk. Daarin zijn de effecten van de ketenaansprakelijkheid opgenomen. De inhoudelijke nalevingskosten en de administratieve lasten vormen gezamenlijk de kosten die samenhangen met regeldruk. Administratieve lasten zijn kosten als gevolg van het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie, die door de overheid verplicht wordt opgelegd. Dit wetsvoorstel kent een dergelijke informatieverplichting niet. Ook gelden er geen extra administratieve verplichtingen. In het goederenvervoer over de weg zijn de gegevens reeds relatief goed gedocumenteerd. Zo moeten vrachtbrieven reeds gedurende 7 jaar bewaard worden op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968. Wanneer een werknemer bij onderbetaling een beroep wil doen op de ketenaansprakelijkheid kan gebruik gemaakt worden van beschikbare gegevens (informatie over de vervoers- en expeditieovereenkomst, vrachtbrieven, arbeidsovereenkomst etc.). Op grond van artikel 7:616e BW kan de werknemer elke schakel van de keten vragen om gegevens over de naam, woon- of verblijfplaats van de wederpartij, zodat inzicht kan worden verschaft in de keten.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdelen A en B
Wijzigingen artikelen 7:616a en 7:616b BW
In artikel 7:616a BW is in samenhang met artikel 7:616b BW de kern van de ketenaansprakelijkheidsregeling voor het aan werknemers verschuldigde loon neergelegd. In artikel 7:616a BW wordt bepaald dat de werkgever en de opdrachtgever van de werkgever («diens opdrachtgever») hoofdelijk aansprakelijk zijn voor het verschuldigde loon, indien dat niet is voldaan. De hoofdelijke aansprakelijkheid voor het loon is niet beperkt tot het minimumloon, maar strekt zich uit tot het verschuldigde loon. Dat loon kan naast het geldende wettelijke minimumloon ook het bij individuele of collectieve arbeidsovereenkomst overeengekomen loon betreffen. Voor gevallen waarin in een keten ter uitvoering van overeenkomsten van goederenvervoer van het doen vervoeren van goederen over de weg arbeid wordt verricht, wordt in het eerste lid van artikel 7:616b BW bepaald dat iedere deelnemer aan die keten, onder voorwaarden, aansprakelijk is voor de voldoening van het aan de werknemer verschuldigde loon.
Indien een vordering uit hoofde van artikel 7:616a BW niet slaagt, vanwege een van de gronden die in artikel 7:616b, tweede lid, BW worden genoemd, kan de werknemer zijn vordering instellen bij de naast hogere wederpartij in de vervoerketen. Voor de schakels in een keten, die zich boven de wederpartij van de werkgever bevinden, wordt in artikel 7:616b BW een volgtijdelijke ketenaansprakelijkheid voor de voldoening van het loon opgenomen. In de eerste zin van artikel 7:616a BW wordt de overeenkomst van aanneming van werk ter verduidelijking apart aangeduid door de toevoeging «overeenkomst van» aanneming van werk in de tekst op te nemen.
Aan artikel 7: 616a BW, eerste lid, wordt een zin toegevoegd waarmee de hoofdelijke aansprakelijkheid wordt uitgebreid met arbeid op grond van een arbeidsovereenkomst ter uitvoering van een overeenkomst van goederenvervoer over de weg (artikel 8:1090 BW) of een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg (artikel 8:60 BW). De keten vangt aan bij de hoofdopdrachtgever (artikel 7:616a BW). Dit is de opdrachtgever die niet handelt in opdracht van een andere opdrachtgever. Dit kan bij de vervoerovereenkomst de afzender (de wederpartij van de vervoerder op grond van artikel 8:1090 BW) zijn, indien er sprake is van een overeenkomst tot het vervoeren van goederen over de weg. Bij de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen (artikel 8:60 BW) (in dit wetsvoorstel beperkt tot het vervoer over de weg) verbindt de expediteur zich tegenover zijn wederpartij (ook wel opdrachtgever genoemd) om ten behoeve van die wederpartij een of meer overeenkomsten van vervoer te sluiten van door die wederpartij ter beschikking te stellen goederen. De expediteur is dan in de keten de wederpartij van de vervoerder. De expediteur kan ook zelf vervoerder zijn (artikel 8:61 BW). Als hij vervoerder is en hierdoor ook de werkgever is, dan is hij met zijn opdrachtgever hoofdelijk aansprakelijk voor de loonvordering op grond van artikel 7: 616a BW. Omdat het telkens om andere partijen kan gaan die met een andere benaming worden aangeduid in Boek 8 BW, worden zij in het voorgestelde eerste lid van artikel 7:616a, tweede zin, aangeduid als «diens wederpartij» (van de werkgever).
In het tweede lid van artikel 7:616a BW (en het derde lid van artikel 7:616b BW) wordt tot uitdrukking gebracht dat, in tegenstelling tot de werkgever – die het loon immers is verschuldigd uit hoofde van de arbeidsovereenkomst – de wederpartij van de werkgever in het vervoer zich kan disculperen. Hij dient daartoe aannemelijk te maken dat hem, gelet op de omstandigheden van het geval, geen verwijt gemaakt kan worden ter zake van de onderbetaling. Voor de maatregelen die de wederpartij kan nemen en die een sterke aanwijzing geven dat de onderbetaling niet verweten kan worden aan de wederpartij bij de overeenkomsten van goederenvervoer over de weg wordt verder verwezen naar de memorie van toelichting bij het voorstel van de WAS (zie noot 5).
Bij de aansprakelijkheid voor de loonvordering op grond van artikel 7:616b BW kan de volgende keten van belang zijn voor wat betreft de overeenkomst van goederenvervoer over de weg. Elke partij met wie de hoofdopdrachtgever een overeenkomst van goederenvervoer over de weg of een expeditieovereenkomst heeft gesloten, kan er voor kiezen (een deel) van de werkzaamheden te laten verrichten door een (onder)vervoerder. Indien een (onder)vervoerder kiest voor het, op grond van de overeenkomst van goederenvervoer over de weg of een overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg, laten verrichten van werkzaamheden door een derde, is de vervoerder tevens opdrachtgever. Ketens waarin op basis van deze contracten wordt gewerkt, zonder dat door een werknemer arbeid op basis van een arbeidsovereenkomst wordt verricht, vallen buiten het bereik van de artikelen 7:616a en 7:616b BW. In de voorgestelde tweede zin van artikel 7:616b lid 1 BW worden de partijen bij de overeenkomsten van goederenvervoer over de weg benoemd. Voor de duidelijkheid is in artikel 7: 616b BW lid 1, derde zin, geregeld dat deze partijen voor de toepassing van de ketenaansprakelijkheid in de artikelen 616b tot en met 616e als wederpartij worden aangeduid. De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen in de overige leden van artikel 7:616b BW hangen hiermee samen.
Artikel I, onderdeel C
In artikel 7:616c BW wordt bepaald dat, als de arbeid in Nederland wordt verricht, de ketenaansprakelijkheid geldt, ongeacht het recht dat van toepassing is op de arbeidsovereenkomst en de andere overeenkomst(en), waaronder de vervoerovereenkomsten die tussen de verschillende schakels in een keten zijn gesloten. De toepasselijkheid van de ketenaansprakelijkheid voor de betaling van het loon wordt ook in die situatie dwingend voorgeschreven. Dit is een bepaling van bijzonder dwingend recht als bedoeld in artikel 9 Rome I verordening. Bepalingen van bijzonder dwingend recht zijn bepalingen aan de inachtneming waarvan Nederland zoveel belang hecht voor de handhaving van zijn openbare belangen zoals zijn politieke, sociale of economische organisatie, dat zij moeten worden toegepast op elk geval dat onder de werkingssfeer ervan valt, ongeacht welk recht op grond van de Rome I verordening overigens van toepassing is op de overeenkomst (artikel 9, eerste lid, Rome I verordening). Aan de ketenaansprakelijkheid voor de voldoening van het verschuldigde loon hecht Nederland veel belang teneinde de werknemer reële bescherming te bieden tegen onderbetaling in een keten. Dit zou zonder deze bepaling gemakkelijk omzeild kunnen worden. Ongeacht het op de arbeidsovereenkomst of vervoerovereenkomsten toepasselijke recht zijn de artikelen 7:616a, 7:616b, 7:616d, 7:616e en 7:616f BW van toepassing. Ook de werknemer die arbeid verricht in een keten waarin tussen de verschillende contractspartijen één of meer overeenkomsten zijn gesloten, waarop Nederlands recht niet van toepassing is, heeft belang bij deze bescherming.
De wijziging van artikel 7:616c BW betekent dat de ketenaansprakelijkheid ook van toepassing wordt ter zake van de keten van goederenvervoer over de weg indien de arbeid in Nederland wordt verricht. Wanneer Nederland het gewoonlijke werkland is, is op grond van artikel 8 lid 2 Rome I verordening Nederlands recht op de arbeidsovereenkomst van toepassing (zie voor de criteria paragraaf 2 in de algemene toelichting). In de transportsector kan op grond van artikel 8, tweede lid, Rome I verordening dit ook het land zijn van waaruit de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk de arbeid verricht.
In het tweede lid is bepaald dat de aansprakelijkheid niet van toepassing is bij goederenvervoer over de weg waarbij de laad- en losplaats buiten Nederland zijn gelegen. Deze uitzondering is opgenomen omdat in het geval dat buitenlandse chauffeurs enkel rijden door Nederland naar een ander land zonder te laden of te lossen, terwijl buitenlands recht van toepassing is op de arbeidsverhouding, er te weinig aanknopingspunten zijn met Nederland om de ketenaansprakelijkheid met betrekking tot het loon toe te passen. De regeling in het voorgestelde tweede lid is van belang indien de vervoerovereenkomsten en de arbeidsovereenkomst niet door Nederlands recht worden beheerst.
Artikel I, onderdeel D
Artikel 616d is aangevuld met de wederpartij zoals aangeduid in artikel 7:616b lid 1. Op grond van dit artikel heeft ook de wederpartij verhaalsrecht op alle goederen van de werkgever of een andere wederpartij.
Artikel I, onderdeel E
Artikel 7:616e BW is aangepast om de partijen in de overeenkomsten tot het (doen) vervoeren van goederen over de weg in alle leden en onderdelen van het artikel in te voegen. Daartoe wordt de essentie van dit artikel hierbij nader toegelicht. Een inhoudelijke wijziging naast het toevoegen van de overeenkomst van goederenvervoer over de weg en de overeenkomst tot het doen vervoeren van goederen over de weg, is niet beoogd.
Voor een werknemer is het van groot belang om te weten hoe een keten is opgebouwd, met name voor het effectueren van het recht dat hij heeft op grond van artikel 7:616b BW. Om een vordering te kunnen instellen tegen een ander dan de werkgever, moet de werknemer immers weten welke wederpartij de naast hogere wederpartij is. Om een dagvaarding uit te kunnen brengen moeten ten minste de naam en de woonplaats van de gedagvaarde bekend zijn, zie artikel 111, tweede lid, jo. artikel 45, derde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. De gegevens kunnen in het geval van een natuurlijke persoon ook informatie over het werkelijk verblijf van die persoon betreffen. Het eerste lid, onderdeel a, van artikel 7:616e BW bepaalt onder meer dat iedere wederpartij in een keten de werknemer desgevraagd de naam en adresgegevens moet verschaffen. Wanneer er meerdere schakels zijn, dienen zowel de gegevens te worden verstrekt van de naast hogere als de naast lagere schakel. In het eerste lid, onderdeel b, wordt bepaald dat iedere schakel in een keten ook de naam en adresgegevens betreffende de afzender moet verstrekken. Deze voorwaarde is opgenomen om te zorgen dat een werknemer zijn bevoegdheden op grond van het vierde en vijfde lid van artikel 7:616b BW kan effectueren.
In het tweede lid wordt als sanctie bepaald dat de werknemer iedere wederpartij met betrekking tot het goederenvervoer over de weg die niet de gegevens verstrekt, aansprakelijk kan stellen. Het lid is niet van toepassing op de werkgever omdat de werkgever altijd het loon verschuldigd is en aangesproken kan worden voor de voldoening van het loon. Wanneer een wederpartij in het vervoer door de werknemer verzocht wordt de in het eerste lid bedoelde gegevens te verstrekken en niet voldoet aan dat verzoek, kan de werknemer die wederpartij in het vervoer aansprakelijk stellen. De volgorde waarop aansprakelijkstelling volgens artikel 7:616b, tweede lid, BW moet geschieden, wordt in een dergelijk geval doorkruist. De op grond van artikel 7:616e, tweede lid, BW aangesprokene kan zich beroepen op het ontbreken van verwijtbaarheid.
Artikel II
Het in dit artikel voorgestelde overgangsrecht is gelijk aan dat in artikel IX van de WAS. Dit betekent dat de ketenaansprakelijkheid alleen geldt voor vorderingen van loon, dat verschuldigd is over een tijdvak dat ligt na de datum van inwerkingtreding van deze wet.
Artikel III
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Daarbij kan voor de inwerkingtreding een moment worden gekozen waarop de ketenaansprakelijkheid voor de vervoersector het meest effectief kan worden ingezet. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de vaste verandermomenten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher