Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Doel en aanleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot aanpassing van de Elektriciteitswet 1998 met het oog op de ontwikkeling van een elektriciteitsnet op de Noordzee en snellere realisatie van windenergie op land. Hiermee wordt invulling gegeven aan het in september 2013 gesloten Energieakkoord en worden de noodzakelijke stappen mogelijk gemaakt op de weg naar een transparante, concurrerende en duurzame energiehuishouding in 2050.

De doelstelling uit het Energieakkoord om in 2023 16% duurzame energie te realiseren rust in belangrijke mate op de uitwerking van de afspraken ten aanzien van wind op zee en wind op land. In dit wetsvoorstel worden daarom voorstellen gedaan om het mogelijk te maken dat de afspraken om 3.450 Megawatt windenergie op zee te realiseren tijdig kunnen worden gerealiseerd. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om TenneT aan te wijzen als netbeheerder van het net op zee, biedt een daarbij passend reguleringskader en geeft zekerheid aan windparkontwikkelaars over de aansprakelijkheid voor schade door vertragingen en storingen. Om de doelstellingen ten aanzien van wind op land te realiseren is in het wetsvoorstel een versnelling van de aansluitprocedure, een verbetering van de provinciale coördinatieregeling en een gedoogplicht opgenomen.

2. Proces

2.1 Totstandkoming wetsvoorstel en relatie met wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet

2.2 Uitvoeren planningsafspraken in het Energieakkoord

3. Windenergie op zee en op land

3.1 Algemeen

In het Energieakkoord is over de verbinding van windparken op zee met het landelijk hoogspanningsnet vastgelegd dat daar waar dit efficiënter is dan een directe verbinding van windparken met het landelijk hoogspanningsnet, een net op zee wordt aangelegd. De keuze voor een net op zee heeft op lange termijn voordelen voor de netstabiliteit, leveringszekerheid, planologische coördinatie, financieringslasten, standaardisatie en hiermee gepaard gaande kostenreductie. Het kabinet vindt vanwege de combinatie van een natuurlijk monopolie bij netten en het belang dat deze infrastructuur heeft voor de Nederlandse economie, extra betrokkenheid bij de strategische richting via publiek aandeelhouderschap bij netbeheerders van belang. Deze overweging is onverminderd van toepassing op het net op zee onder meer omdat dit net van groot belang is voor een kosteneffectieve bijdrage aan de verduurzaming van de Nederlandse energievoorziening en omdat bij toenemende productie van windenergie op zee goede beschikbaarheid van de infrastructuur noodzakelijk is voor de leveringszekerheid.

Op basis van het feit dat een net op zee significante voordelen oplevert ten opzichte van een directe verbinding van windparken met het landelijk hoogspanningsnet en de wenselijkheid van publiek aandeelhouderschap, ligt het voor de hand TenneT, de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet, ook aan te wijzen als netbeheerder van het net op zee, ook gelet op de samenhang tussen beide netten. Daar komt bij dat TenneT in Duitsland reeds ervaring heeft opgedaan met de infrastructuur voor windparken op zee zodat bij de aanleg en het beheer van het net op zee in Nederland voordeel kan worden behaald. Om dezelfde redenen wordt in het wetsvoorstel uitgegaan van één enkele netbeheerder van het net op zee. Dit is ook de aanleiding geweest voor het in de beleidsbrief STROOM opgenomen richtinggevende besluit van het kabinet om TenneT aan te gaan wijzen als de netbeheerder van het net op zee.

Ten slotte bevat voorliggend wetsvoorstel ook een aantal bepalingen ten aanzien van windenergie op land. Hoofdzakelijk zien deze bepalingen op het versnellen van de aansluiting van windparken op land door netbeheerders zekerheid te geven dat (voorbereidende) investeringen die noodzakelijk zijn voor het ontsluiten van windparken verrekend mogen worden in de tarieven. Dit maakt dat de voorbereiding van de netinpassing van windparken op land gelijk op kan lopen met de besluitvorming over het windpark. Daarnaast wordt een tweetal andere wijzigingen aangebracht die voor wind op land noodzakelijk zijn voor het tijdig uitvoeren van het Energieakkoord. Het betreft het wegnemen van een onduidelijkheid over de provinciale coördinatieregeling en verbetering van de regeling die het mogelijk maakt de gedoogplicht uit de Belemmeringenwet Privaatrecht in te zetten voor de realisatie van windparken op land.

3.2 Planning en sturing

Voor investeringen die netbeheerders voor elektriciteit doen in het kader van een vastgesteld inpassingsplan of projectbesluit bepaalt de Elektriciteitswet 1998 al dat de kosten hiervan verrekend worden in de tarieven. Met dit wetsvoorstel wordt daarnaast vastgelegd dat investeringen die de netbeheerders doen voor de ontsluiting van windparken op land die zijn opgenomen in de structuurvisie Wind op Land in de tarieven verrekend worden. Tot slot wordt vastgelegd dat de kosten van investeringen die de netbeheerder van het net op zee doet ter uitvoering van het ontwikkelkader worden opgenomen in de toegestane inkomsten. Met deze wijzigingen is geborgd dat achteraf geen discussie meer ontstaat in hoeverre gedane investeringen nuttig en noodzakelijk waren en of zij in de tarieven of, in het geval van de netbeheerder van het net op zee, in de toegestane inkomsten verrekend worden. Het voorgaande laat overigens onverlet dat ACM er op toeziet dat netbeheerders alleen de efficiënte kosten voor deze investeringen terugverdienen.

Op deze wijze is er een balans tussen zekerheid voor de netbeheerder, het voortvarend kunnen realiseren van het net op zee en van de ontsluiting van windparken op land, en het voorkomen van onnodige of vroegtijdige investeringen omdat wordt ingekaderd welke investeringen hiervoor in aanmerking komen.

3.3 Risico’s en aansprakelijkheid net op zee

Uitgangspunt hierbij is dat de gevolgschade en de gederfde of uitgestelde inkomsten worden gecompenseerd mits duidelijk is dat de windparkexploitant zelf wel op tijd (delen van) zijn windpark had kunnen opleveren. Bij algemene maatregel van bestuur zal dit worden uitgewerkt. Hierbij zal in ieder geval ingegaan worden op wat voor soort elementen als gevolgschade kunnen worden gezien, bijvoorbeeld extra opslagkosten, extra financieringslasten of kosten van het voor een andere periode reserveren van een schip. Ook zal worden geregeld wanneer gederfde inkomsten worden vergoed en wanneer uitgestelde inkomsten. Hierbij speelt in ieder geval de relatie met de SDE+ subsidie. Uiteraard zal worden voorkomen dat zowel een recht op compensatie als een recht op subsidie ontstaat. Het mislopen van subsidie is in beginsel niet aan de orde, omdat de SDE+ voldoende ruimte biedt om een eventuele vertraging op te vangen. Het uitgangspunt is dat schade door niet-beschikbaarheid ook voor vergoeding in aanmerking komt, behalve bij een beperkte duur per jaar die gerelateerd is aan de gemiddelde onderhoudsduur per jaar en die voor rekening van de windparkexploitant komt. Immers ook als de windparkexploitant zelf de verbinding naar het hoogspanningsnet op land zou aanleggen en beheren zou er sprake zijn van niet-beschikbaarheid door (periodiek) onderhoud. Als een windparkexploitant vanaf het eerste moment van niet-beschikbaarheid recht zou hebben op compensatie maakt het voor de windparkexploitant niet meer uit wanneer het onderhoud wordt gepland; de windparkexploitant is of via transport of via het compensatiemechanisme dan altijd verzekerd van inkomsten als zijn windmolens beschikbaar zijn. Door de niet-beschikbaarheid die te verwachten is wegens onderhoud voor rekening van de windparkexploitant te laten zijn wordt de windparkexploitant geprikkeld om zijn onderhoud zo veel mogelijk af te stemmen op het onderhoud van het net. Ook dit is maatschappelijk gezien efficiënt. Bij algemene maatregel van bestuur wordt uitgewerkt wat het aantal dagen per jaar is dat voor rekening van de windparkexploitant komt en ook hiervoor worden zaken rond gevolgschade, gederfde inkomsten en uitgestelde inkomsten uitgewerkt. Misgelopen subsidie door storingen zal in beginsel ook niet aan de orde zijn omdat de SDE+ zal voorzien in mogelijkheden in andere jaren de gesubsidieerde productie alsnog te realiseren. Tot slot regelt dit wetsvoorstel dat de windparkexploitanten een zorgplicht hebben eventuele schade zo veel mogelijk te beperken.

3.4 Tariefregulering van het net op zee

Rondom de tariefsystematiek voor het net op zee speelt een aantal vraagstukken waarop hieronder wordt ingegaan.

Het eerste vraagstuk is de wijze waarop het net op zee wordt bekostigd. De keuze om de windparken op zee te ontsluiten via een net op zee in plaats van via individuele aansluitingen die door de windparkexploitanten worden aangelegd, betekent dat de kosten van het verbinden van windparken op zee met het landelijk hoogspanningsnet in beginsel via de transporttarieven in rekening worden gebracht bij afnemers van elektriciteit. Daarbij is de relatie met de SDE+ en de Wet opslag duurzame energie van belang. De kosten die via de transporttarieven worden betaald hoeven niet meer via de SDE+ gesubsidieerd te worden aan de windparkexploitanten en komen daardoor niet in de opslag duurzame energie. De kosten van de infrastructuur worden in een dergelijk scenario dus verschoven van de SDE+ en de opslag duurzame energie naar transporttarieven. Deze verschuiving van de kosten zou door het verschil in berekeningssystematiek tussen de transporttarieven en de opslag duurzame energie leiden tot een andere verdeling van de kosten tussen burgers en bedrijven. Aangezien met het net op zee grote bedragen zijn gemoeid kan het effect van de verschuiving significant zijn. Het effect zou fors zijn voor verbruikers die aangesloten zijn op extrahoogspanning (220 en 380 kV) en hoogspanning (110 en 150 kV). Dit volgt uit de verhouding tussen de huidige totale kosten van die netten en wat erbij zou komen ten gevolge van de investeringen in het net op zee en de bestaande tariefsystematiek inclusief de daaraan verbonden verdeelsleutels die niet ingericht is op de aansluiting van het net op zee op het hoogspanningsnet. Op grond van de bestaande verdeelsleutels zou de kostenbasis van het net op zee op grond van zijn spanningsniveau volledig toegerekend worden aan het hoogspanningsnet. De problematiek wordt versterkt doordat de windparken aangesloten op het net op zee vrijwel uitsluitend invoeden en bij deze partijen – conform de bestaande tariefsystematiek waarbij geen transporttarief voor invoeding in rekening wordt gebracht – slechts in zeer beperkte mate de netkosten in rekening gebracht zouden kunnen worden via het transporttarief, namelijk alleen voor zover zij elektriciteit van het net onttrekken. Het effect van de bestaande tariefsystematiek zou zijn dat aangeslotenen op het extrahoogspanningsnet en het hoogspanningsnet in onredelijke mate zouden bijdragen aan de ontwikkeling van het net op zee. Tegelijkertijd wordt conform de bestaande tariefstructuur de bijdrage die afnemers op lagere spanningsniveaus (industriële afnemers, het midden-kleinbedrijf en huishoudens) betalen een stuk lager dan het geval zou zijn wanneer de kosten voor het net op zee op grond van reeds bestaande afspraken over de belastingtarieven van de opslag duurzame energie verdeeld zouden worden.

De kostenverschuiving van de opslag duurzame energie naar de transporttarieven en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de lasten wordt onwenselijk geacht, omdat dit een onbedoeld en ongewenst bijeffect is van de keuze voor een net op zee waarmee uiteindelijk een kostenbesparing van € 3 mld gerealiseerd kan worden. Vooral de energie-intensieve industrie, die veelal aangesloten is op extrahoogspanning of hoogspanning, zou hierdoor stevig geraakt kunnen worden, terwijl de concurrentiepositie van deze bedrijven al onder druk staat.

Om die reden is naar een alternatief gezocht voor de bekostiging. Het voornemen is het net op zee te bekostigen uit de SDE+, via een rechtstreekse subsidie voor het net op zee (artikel 77g). De inkomsten van de netbeheerder van het net op zee worden gereguleerd door ACM, waarbij ACM de uit het net op zee voor de netbeheerder voortvloeiende toegestane inkomsten vaststelt (prijsregulering). Het verschil met de rechtstreekse subsidie is dat in plaats van de toegestane inkomsten te verdelen over de tarieven, deze worden bekostigd door een subsidie aan de netbeheerder van het net op zee. Doordat het net op zee op deze wijze wordt bekostigd uit de SDE+, is van een kosten- en lastenverschuiving geen sprake meer, terwijl niet wordt afgedaan aan het kostenvoordeel van een net op zee aangelegd door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Uit deze wijze van regulering volgt dat de netbeheerder van het net op zee in beginsel geen transporttarieven in rekening brengt bij haar aangeslotenen of bij de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet.

Het materiële effect van deze keuze voor windparken die zijn aangesloten op het net op zee is overigens nihil, omdat op het net op zee alleen partijen worden aangesloten die SDE+ ontvangen. Aangeslotenen op het net op zee zouden eventueel te betalen transporttarieven (inclusief risico-opslag) betrekken bij hun biedingen in de subsidietender voor wind op zee. Bovendien worden transporttarieven conform de bestaande tariefstructuur uitsluitend in rekening gebracht bij verbruikende afnemers, waardoor een eventuele bijdrage van windparken via de transporttarieven per definitie zeer beperkt zou zijn.

Deze keuze betekent overigens niet dat aangeslotenen op het (extra)hoogspanningsnet niet bijdragen aan de kosten van het net op zee. Ook voor deze partijen gelden de tarieven van de Wet opslag duurzame energie waarmee de SDE+ wordt bekostigd. Met de voorgestelde systematiek is slechts geborgd dat de kosten van het net op zee via dezelfde verdeelsleutels verdeeld worden over alle aangeslotenen, waaronder kleinverbruikers, het midden-kleinbedrijf, de industrie en de energie-intensieve industrie, als het geval was geweest wanneer de windparken een eigen verbinding (gesubsidieerd via de SDE+) naar het landelijk hoogspanningsnet hadden aangelegd.

Op het net op zee aangesloten windparken betalen wel een aansluittarief voor hun aansluiting.

Richtlijn 2009/72 en verordening 714/2009 bepalen dat de regulerende instantie de methode vast moet stellen waarop de netbeheerder de tarieven die hij in rekening brengt moet baseren. De in dit wetsvoorstel voorgestelde regulering gaat voor netkosten niet uit van tarieven, maar van subsidie. De uitgangspunten van de richtlijn worden hierbij wel gevolgd: ACM stelt voor de netbeheerder van het net op zee de methode vast. De netbeheerder van het net op zee dient vervolgens jaarlijks een voorstel voor de toegestane inkomsten bij ACM in en ACM stelt de toegestane inkomsten vast, waarbij ACM onder meer toetst of investeringen op een doelmatige manier zijn verricht. Hiermee wordt voorkomen dat de netbeheerder van het net op zee zijn monopoliepositie zou kunnen misbruiken door te hoge kosten te maken en die terug te verdienen. Het voorkomen dergelijk gedrag door een netbeheerder is de reden waarom richtlijn 2009/72 de regulerende instantie belast met het vaststellen van de methode. De voorgestelde systematiek doet recht aan deze uitgangspunten van de richtlijn. Dat de netbeheerder van het net op zee zijn inkomsten vervolgens uit de subsidie en niet uit een transporttarief haalt doet daar niets aan af.

Omdat voor het net op zee sprake is van een aparte aanwijzing als netbeheerder van het net op zee met de wettelijke taken die daarbij horen en omdat een specifieke bekostiging van het net op zee wordt gehanteerd, dient de netbeheerder van het net op zee een separate boekhouding bij te houden met betrekking tot het net op zee. Dit volgt uit artikel 43 van de Elektriciteitswet 1998. Separate aanwijzing en boekhouding laat onverlet dat het landelijk hoogspanningsnet en het net op zee door TenneT integraal beheerd kunnen worden.

Kern van de subsidieregeling zal zijn dat de hoogte van de subsidie aansluit bij de jaarlijkse besluitvorming van ACM over de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het net op zee. Voor situaties waarin de jaarlijkse subsidie-uitkering lager uitkomt dan de toegestane inkomsten volgens ACM, voorziet dit wetsvoorstel in een regeling. In dat geval mag de netbeheerder van het net op zee het verschil in rekening brengen bij de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet; dit mag hij echter niet rekening brengen bij andere afnemers. Hiermee wordt voorkomen dat windparkexploitanten de risico’s van eventuele transporttarieven beprijzen en meenemen in hun biedingen voor SDE+ subsidie.

Het tweede vraagstuk betreft de verrekening van de betaalde schadevergoeding aan aangeslotenen op het net op zee in de tarieven. De netbeheerder van het net op zee mag eventueel te betalen schadevergoedingen in rekening brengen bij de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Dit omdat de netbeheerder van het net op zee vaak maar beperkte invloed heeft op vertraagde oplevering, bijvoorbeeld omdat er sprake is van vertraging door problemen met de ruimtelijke inpassing of door vertraging in de levering van componenten voor het net. Slechts als sprake is van grove nalatigheid van de netbeheerder, moet dit anders liggen. Hiervoor geldt voor de netbeheerder een eigen risico van € 10 miljoen per jaar, in lijn met de regeling hiervoor in Duitsland.

4. Europeesrechtelijke aspecten

4.1. Aanwijzing TenneT als netbeheerder van het net op zee

Het wetsvoorstel verschaft de juridische basis om TenneT aan te wijzen als netbeheerder van het net op zee. Netbeheerders hebben overeenkomstig de Elektriciteitswet 1998 het alleenrecht op het beheer van netten. Het offshore elektriciteitsnet dat zal worden aangelegd en beheerd door TenneT is een transmissiesysteem als bedoeld in artikel 2, sub 4 en artikel 9 van Richtlijn nr. 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG (Pb EU 2009, L 211) (verder: richtlijn 2009/72/EG). In Nederland is de aanleg, onderhoud en beheer van een net voorbehouden aan een daartoe aangewezen netbeheerder.

Ook kan in het kader van de kwalificatie als dienst van algemeen economisch belang nog gewezen worden op de bevoegdheid van de lidstaten om op grond van artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2009/72 in het algemeen economisch belang openbare dienstverplichtingen mogen opleggen aan elektriciteitsbedrijven die onder meer betrekking kunnen hebben op de leveringszekerheid en de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie uit hernieuwbare bronnen.

Met de inachtneming van deze overwegingen is gekozen voor een systeem waarbij TenneT wettelijk wordt belast met het aanleggen en beheren van het net op zee. Gelet op het feit dat ook bij het net op zee het publieke belang van een betrouwbare, betaalbare en schone energievoorziening nadrukkelijk in het geding is, moet ook de aanleg en het beheer van het net op zee als een dienst van algemeen economisch belang worden aangemerkt. De realisatie van een dergelijk net op zee is enerzijds van groot belang om te kunnen voldoen aan doelstellingen op het gebied van duurzame energie en stelt anderzijds hoge eisen aan de kwaliteit van het net om de stabiliteit van het net en daarmee de leveringszekerheid te kunnen garanderen. De aanwijzing van TenneT vindt bovendien plaats binnen het strikt gereguleerde wetgevingskader waarin richtlijn 2009/72 voorziet, hetgeen betekent dat de eisen inzake de vrije toegang tot het net, de onafhankelijkheid van de netbeheerder en het stelsel van tariefregulering onder toezicht van een onafhankelijk toezichthouder (ACM) onverkort op TenneT van toepassing zijn.

Hiermee is naar het oordeel van de Nederlandse regering in het licht van artikel 106 VWEU sprake van een noodzakelijke en proportionele maatregel, waarmee een gerechtvaardigd algemeen belang wordt gediend en die tevens in overeenstemming is met richtlijn 2009/72.

4.2 Financiering van de kosten van de netbeheertaken voor het net op zee

Om redenen van kostenefficiëntie is gekozen om de kosten van het verbinden van windparken op zee met het landelijk hoofdspanningsnet te financieren via een subsidie voor het net op zee aan de beoogde netbeheerder van het net op zee, TenneT. De hoogte van de subsidie wordt echter niet voorafgaand aan de subsidieperiode vastgesteld. In plaats daarvan reguleert ACM de inkomsten van de netbeheerder van het net op zee door jaarlijks de efficiënte kosten vast te stellen. De jaarlijkse subsidie wordt vervolgens hier op afgestemd. Voor een nadere toelichting van de beoogde systematiek wordt verwezen naar paragraaf 3.4 van deze memorie.

Het feit dat de financiering van het net op zee voor een deel plaatsvindt op basis van een van overheidswege te verstrekken subsidie aan TenneT, roept de vraag op in hoeverre hierbij sprake is van staatssteun. Gelet op het feit dat de aanleg en het beheer van het net op zee kan worden gekwalificeerd als een openbare dienstverplichting, dient allereerst te worden bezien in hoeverre de financiële compensatie die TenneT daarvoor van overheidswege zal ontvangen, moet worden aangemerkt als staatssteun.

Relevant in dit kader is het zogeheten Altmark-arrest (Zaak C-280/00, Altmark Trans GmbH, dd 24 juli 2003) waarin het Hof van Justitie duidelijkheid heeft verschaft over de voorwaarden waaronder compensatie voor de openbare dienst mogelijk geen staatssteun vormt, doordat er geen sprake is van enig voordeel. Het Hof verklaarde bij die gelegenheid dat wanneer een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en voormelde maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen vergeleken met ondernemingen die met hen concurreren in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst, een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, eerste lid, van het VWEU valt.

Om te voldoen aan deze interpretatie stelt het Altmark-arrest vier voorwaarden:

• 1. de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn;

• 2. de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;

• 3. de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst, geheel of gedeeltelijk te dekken;

• 4. wanneer de te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.

Aan de eerste twee vereisten zal worden voldaan met het besluit tot aanwijzing van TenneT als netbeheerder van het net op zee (op basis van het voorgestelde artikel 15c van dit wetsvoorstel) respectievelijk het besluit tot subsidieverstrekking (op basis van het voorgestelde artikel 77g), welke besluiten zullen plaatsvinden binnen de in het wetsvoorstel en deze memorie van toelichting geschetste kaders.

Met betrekking tot de derde en vierde voorwaarde kan worden opgemerkt dat de kern van de subsidieregeling zal zijn dat de hoogte van de subsidie aansluit bij de jaarlijkse besluitvorming van ACM over de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het net op zee. Bij de bepaling van de toegestane jaarinkomsten van de netbeheerder van het net op zee zal ACM vooraf een schatting maken van de hoogte van de kosten die naar verwachting dat jaar moeten worden gemaakt voor investeringen in het net op zee. Naderhand zal ACM controleren in hoeverre deze toegestane inkomsten juist zijn geweest en deze nacalculeren. Doordat de jaarlijkse uitkering van de subsidie de besluiten van ACM ten aanzien van de toegestane inkomsten volgt, is gewaarborgd dat de kosten voor de investeringen in het net op kostenefficiëntie worden getoetst en hierbij geen overcompensatie plaatsvindt.

5. Uitvoerings- en handhavingstoets ACM

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel STROOM is intensief samengewerkt met ACM. ACM heeft op dat wetsvoorstel een uitvoerings- en handhavingstoets uitgevoerd. Aangezien dit wetsvoorstel voor het net op zee inhoudelijk gelijk is aan het wetsvoorstel STROOM, is geen nieuwe uitvoerings- en handhavingstoets van ACM gevraagd. De destijds door ACM gegeven uitvoerings- en handhavingstoets is onverminderd relevant. Daarop wordt hieronder ingegaan.

Ten aanzien van het net op zee ging ACM destijds in op drie aspecten: de wijze van beoordeling van efficiëntie, doorbelasting van schadevergoedingen en de levensduur en afschrijvingstermijn.

Over de beoordeling van de efficiëntie van de investeringen in het net op zee merkte ACM op dat ACM in algemene zin steeds zal beoordelen welke wijze van efficiëntiemeting, in het licht van de omstandigheden en de doelstellingen van deze meting, het meest geschikt is. Daarbij verwacht ACM dat het opnemen van het net op zee in een integrale benchmark in de komende 5 tot 10 jaar niet mogelijk zal zijn vanwege een gebrek aan voldoende bruikbaar vergelijkingsmateriaal. Om die reden is ACM voornemens in ieder geval de komende 5 tot 10 jaar de efficiëntie van het net op zee te toetsen middels een project specifieke toets achteraf. Het past bij de bevoegdheid en de expertise van ACM om te besluiten over de wijze van efficiëntietoetsing.

ACM is van mening dat de financiële prikkels voor de netbeheerder van het net op zee om windparken op zee tijdig te ontsluiten en om het net maximaal beschikbaar te houden onvoldoende zijn, omdat uit het wetsvoorstel volgt dat eventuele schadevergoedingen doorbelast mogen worden in de toegestane inkomsten behoudens ingeval van grove nalatigheid. Naar het oordeel van ACM zou de doelmatigheid van deze regeling bevorderd kunnen worden door te voorzien in een procentueel eigen risico (niet doorbelastbaar deel van de schadevergoeding in de toegestane inkomsten) voor de netbeheerder van het net op zee, ongeacht of er sprake is van grove nalatigheid. Deze suggestie is niet overgenomen. Vertraging in de oplevering of storing is lang niet altijd aan de netbeheerder van het net op zee te wijten. Het aanleggen en beheren van een net op zee is complex en daar kunnen zaken mislopen. Het is van belang dat windparkexploitanten in een voorkomend geval een passende compensatie krijgen. De netbeheerder van het net op zee draait alleen zelf voor de kosten op als hem iets te verwijten valt. Dat biedt een voldoende financiële prikkel. Belangrijk daarbij is dat de beoogde netbeheerder van het net op zee, TenneT, een stevige reputatie heeft omtrent de goede uitvoering van de wettelijke taken. Dit is mede geborgd doordat TenneT, net als andere netbeheerders, in publieke handen is. Bovendien kan ACM ook los van de financiële prikkels toezicht houden op de juiste uitvoering van de taken door netbeheerders. Nadere financiële prikkels zijn daarom overbodig. Het nadeel van extra financiële prikkels zou ook zijn dat de financiële risico’s voor de netbeheerder van het net op zee hiermee zouden stijgen, waardoor in beginsel ook een hoger rendement geboden zou moeten worden met hogere toegestane inkomsten als gevolg.

ACM beveelt aan in het door de Minister vast te stellen ontwikkelkader duidelijkheid te scheppen over de gewenste levensduur van het net op zee zodat de netbeheerder hier rekening mee kan houden bij de investeringen en ACM hierop de afschrijvingstermijn kan afstemmen. Deze suggestie is overgenomen.

Ten aanzien van de uitvoeringslasten is de inschatting van ACM dat het wetsvoorstel tot incidentele uitvoeringslasten van € 200.000 per jaar voor een periode van drie jaar leidt. Dat dit wetsvoorstel kan leiden tot incidentele uitvoeringslasten is duidelijk. De omvang en de duur van de extra uitvoeringslasten is op voorhand moeilijk in te schatten. Met ACM zal zorg gedragen worden voor een goede invoering van het wetsvoorstel. Daarbij zullen de incidentele uitvoeringslasten een aandachtspunt zijn.

ACM ziet daarnaast dat de regulering van het net op zee zal leiden tot een structurele verzwaring van de uitvoeringslasten doordat ACM nieuwe taken krijgt. De ACM schat de totale structurele uitvoeringslasten op € 540.000 per jaar bedragen. De conclusie dat onderdelen van het wetsvoorstel zorgen voor een toename van de uitvoeringslasten wordt gedeeld.

Op deze wijze is invulling gegeven aan artikel 6 van de regeling Gegevensuitwisseling ACM en Ministers die haar grondslag heeft in de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt.

6. Bedrijfseffecten

De effecten van het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet zijn in kaart gebracht door middel van een bedrijfseffectentoets die door Ecorys en Van Zutphen Economisch Advies is uitgevoerd. De bedrijfseffectentoets is onderverdeeld in regeldrukeffecten en markteffecten. Onderhavig wetsvoorstel bevat alleen de bepalingen over het net op zee en voorbereidende investeringen in het landelijk hoogspanningsnet. Deze bepalingen zijn materieel uit het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet overgenomen. Om deze reden is geen nieuwe toets uitgevoerd. Hieronder worden de conclusies weergeven ten aanzien van de regeldrukeffecten en markteffecten.

Regeldrukeffecten

Artikel 16e, eerste lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat de Minister een kader vaststelt inzake de ontwikkeling van windenergie op zee. Dit betekent in theorie extra uitvoeringskosten. In het kader van de routekaart worden deze werkzaamheden echter al verricht.

Daarnaast wordt in artikel 16e, derde lid, de verplichting voorgesteld dat de netbeheerder van het net op zee dit ontwikkelkader verder uitwerkt in het kwaliteits- en capaciteitsdocument. Dit is een nieuwe verplichting die leidt tot extra regeldrukkosten voor de netbeheerder en voor extra uitvoeringskosten voor ACM, aangezien er in de Elektriciteitswet 1998 geen specifieke bepalingen stonden opgenomen over wind op zee. In het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet was een soortgelijke verplichting opgenomen, namelijk om dit uit te werken in het investeringsplan.

Voor het inschatten van de extra lasten van het uitwerken van het ontwikkelkader in het kwaliteits- en capaciteitsdocument voor het net op zee is uitgegaan van de helft van de gemiddelde kosten voor een kwaliteits- en capaciteitsdocument voor een netbeheerder (ofwel een kwart fte). Per saldo betekent dit dan dat de regeldrukkosten voor de netbeheerder van het net op zee dan stijgen met € 10.000 per jaar.

Markteffecten

Het wetsvoorstel draagt volgens de onderzoekers bij aan een beter investeringsklimaat voor wind op zee door het wegnemen van een aantal onzekerheden rondom de realisatie van het net op zee, hoewel nog niet vast staat dat dit alle bestaande belemmeringen voor de gewenste investeringen wegneemt. De gekozen systematiek voor bekostiging van het net op zee heeft volgens de onderzoekers marktverstorende elementen maar dit is inherent aan de ontwikkeling van duurzame energie. Onderzoekers concluderen dat met het wetsvoorstel logische keuzes lijken te worden gemaakt die een bijdrage leveren aan een beter investeringsklimaat voor wind op zee.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Onderdeel A

In artikel 1, onderdeel b, van de Elektriciteitswet 1998 wordt het begrip «aansluiting» gedefinieerd. Omdat de Wet waardering onroerende zaken niet in de exclusieve economische zone geldt, is aan de begripsbepaling van «aansluiting» toegevoegd dat ook de verbinding tussen het net op zee en een windpark op zee valt onder het begrip aansluiting.

De netbeheerder van het net op zee is een «netbeheerder» in de zin van artikel 1, onderdeel k, van de Elektriciteitswet 1998. Omdat de aanwijzing van de netbeheerder van het net op zee loopt via artikel 15a, is dit artikel toegevoegd aan het rijtje artikelen op basis waarvan een netbeheerder kan worden aangewezen.

Aan artikel 1 worden verder twee definities toegevoegd, van een windpark en van het net op zee. Hoewel de definitie van windpark niet beperkt is voor windparken op zee, wordt in de context van dit wetsvoorstel dit begrip wel uitsluitend gebruikt voor windparken op zee. Bij de begripsomschrijving van het net op zee is van belang dat hier sprake is van een net in de zin van artikel 1, onderdeel i, van de wet, maar dat dit net geen deel uitmaakt van het landelijk hoogspanningsnet, zoals omschreven in artikel 10, eerste lid, van de wet. Het net op zee wordt omschreven in het voorgestelde artikel 15a, eerste lid.

Ook wordt de definitie van «afnemer» aangepast om te bewerkstelligen dat de netbeheerder van het net op zee niet onder deze definitie valt. Hierdoor is gewaarborgd dat de netbeheerder van het net op zee geen aansluit- en transporttarieven verschuldigd is aan de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Met deze beoogde wijziging zou de netbeheerder op zee echter geen programma-verantwoordelijkheid hebben, omdat dat is verbonden aan afnemers (uitgezonderd kleinverbruikers) en vergunninghouders. Dat is ongewenst. Om deze reden wordt in artikel 1, eerste lid, onderdeel o, van de Elektriciteitswet 1998 bepaald dat de netbeheerder van het net op zee een partij is die programma-verantwoordelijkheid heeft.

Tot slot wordt in het vierde lid de reikwijdte van de Elektriciteitswet 1998 gedeeltelijk uitgebreid tot de exclusieve economische zone. Deze uitbreiding geldt reeds voor landsgrensoverschrijdende netten en windparken op zee. Met de wijziging van het vierde lid wordt hier nu ook het net op zee aan toegevoegd.

Onderdeel B

In artikel 5b van de Elektriciteitswet 1998 staat als taak van ACM onder meer de samenhang tussen voorgenomen investeringen en het Europese tienjarige netontwikkelingsplan te volgen. Netten op zee kunnen onderdeel uitmaken van het Europese netontwikkelingsplan. Ook moet voor het net op zee een kwaliteits- en capaciteitsdocument op basis van de voorgestelde wijziging van artikel 21 worden opgesteld. Daarom is het zinvol om ook het net op zee te betrekken in de samenhang tussen de nationale en de Europese ontwikkelingen.

Onderdeel C

In de huidige artikelen 9e en 9f is de provinciale coördinatieregeling opgenomen voor windparken van 5 tot en met 100 MW. Gedeputeerde staten coördineren de voorbereiding en bekendmaking van benodigde besluiten en worden aangemerkt als bevoegd gezag voor de besluiten. Artikel 9f, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998 geeft gedeputeerde staten de mogelijkheid af te zien van coördinatie, maar onduidelijk is of hiermee ook afgezien kan worden van het overnemen van de bevoegdheid van gemeenten. Aangezien het wel wenselijk is dat provincies en gemeenten afspraken kunnen maken over de bevoegdheid en het niet passend zou zijn dat een provincie wel af kan zien van de coördinatie maar niet van de bevoegdheid, wordt in dit onderdeel verduidelijkt dat gedeputeerde staten ook af kunnen zien van het overnemen van bevoegdheden van gemeenten.

Onderdeel D

In de Elektriciteitswet 1998 in 2010 is de Belemmeringenwet Privaatrecht van toepassing verklaard op de aanleg, wijziging en instandhouding van windparken waarop een provinciale of Rijkscoördinatieregeling van toepassing is. Dit zijn windparken van meer dan 100 MW (Rijkscoördinatieregeling) en windparken van meer dan 5 MW (provinciale coördinatieregeling), waarvan de gemeente heeft geweigerd mee te werken aan de ruimtelijke inpassing. Dit betekent dat het wettelijk instrumentarium dat een initiatiefnemer ter beschikking staat om een windpark te realiseren afhangt van welke overheid het bevoegd gezag is voor de ruimtelijke inpassing en coördinatie van de vergunningverlening van het project. Dit onderscheid tussen projecten die materieel hetzelfde zijn, is onwenselijk. Niet de procedure, maar de aard van het werk is bepalend voor de vraag of er sprake is van een werk van algemeen nut. De toepassing van de Belemmeringenwet Privaatrecht wordt met de wijziging van artikel 9g rechtstreeks gekoppeld aan de aard van het werk, te weten windparken van meer dan 5 MW, in plaats van aan de procedure voor de ruimtelijke inpassing van het project. Dit sluit aan bij systematiek en structuur van het nieuwe stelsel van gedoogplichten in hoofdstuk 10 van het wetsvoorstel Omgevingswet.

In het voorgestelde tweede lid van artikel 9g wordt artikel 20, tweede lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (verder: artikel 5:20 BW) van overeenkomstige toepassing verklaard op alle openbare werken van algemeen nut die met toepassing van een verplichting tot gedogen als bedoeld in artikel 1 van de Belemmeringenwet Privaatrecht worden aangelegd, in stand gehouden, gewijzigd of verplaatst. Dit is nodig omdat in de Belemmeringenwet Privaatrecht geen regeling is opgenomen over de eigendom van het werk van algemeen nut dat op basis van een verplichting tot gedogen wordt aangelegd op of in de onroerende zaak van een ander. In de gevallen dat minnelijke overeenstemming wordt bereikt over de aanleg van een werk van algemeen nut, wordt vaak een opstalrecht gevestigd. Met de vestiging van dit beperkte recht behoudt de initiatiefnemer de eigendom van dat werk. Wordt er echter geen minnelijke overeenstemming bereikt en komt het uiteindelijk tot het opleggen van een gedoogplicht, dan zouden die werken door het bepaalde in artikel 5:20, eerste lid, BW mogelijk eigendom kunnen worden van de eigenaar van de grond waarop of waarin het werk is geplaatst. Artikel 5:20, tweede lid, BW voorziet in de «doorknip» van deze verticale natrekking voor energie- en informatienetten. Het onderhavige artikel voorziet er in dat de werking van artikel 5:20, tweede lid, BW wordt uitgebreid naar alle werken van algemeen nut waarvoor een gedoogplichtbeschikking is opgelegd. Deze wijziging sluit aan bij en loopt vooruit op artikel 10.28 van het wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstukken I 2014/15, 33 962, A). Deze bepaling overbrugt daarmee de periode tussen de verwachte inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en van het wetsvoorstel Omgevingswet, dat op een latere datum is voorzien.

Onderdeel E

Het voorgestelde artikel 15a legt vast hoe het net op zee is afgebakend. Er is aansluiting gezocht bij de definitie van het landelijk hoogspanningsnet. Net zoals er één landelijk hoogspanningsnet is dat bestaat uit meerdere netten (van verschillend spanningsniveau) is er één net op zee, dat uit netten op meerdere locaties bestaat. Het net tussen de windparken in het windenergiegebied Borssele en het landelijk hoogspanningsnet en het net tussen de windparken in het windenergiegebied Hollandse Kust behoren, hoewel geografisch van elkaar gescheiden, tot hetzelfde net op zee.

Er zijn reeds windparken op zee aangesloten op het landelijk hoogspanningsnet via individuele verbindingen die de exploitanten van deze windparken zelf hebben aangelegd. Om te voorkomen dat deze verbindingen na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel tot het net op zee behoren, worden de individuele verbindingen tussen windparken waarvoor een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken of de Waterwet is verleend, en het landelijk hoogspanningsnet uitgezonderd van het net op zee.

Het voorgestelde tweede lid bepaalt dat op de netbeheerder van het net op zee, waar het gaat om organisatie, positie, en aanwijzing, voor een groot deel dezelfde algemene regels van toepassing zijn als op de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet en dat ook dezelfde uitzonderingen daar op van toepassing zijn. Dit is wenselijk omdat de netbeheerder van het net op zee geen regionale netbeheerder of netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet is, maar wel een transmissiesysteembeheerder is in de zin van richtlijn 2009/72 (een transmissiesysteembeheerder, net zoals de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet).

Onderdeel F

In 16, tweede lid, onderdeel n, van de Elektriciteitswet 1998 is thans als taak voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet opgenomen voorbereidingshandelingen te treffen voor aanleg van verbindingen voor het net op zee. Nu het op basis van dit wetsvoorstel mogelijk is om de netbeheerder van het net op zee aan te wijzen die het net op zee gaat ontwikkelen en beheren, is dit artikelonderdeel niet langer nodig.

In onderdeel A van het wetsvoorstel wordt voorgesteld om de definitie van afnemer te wijzigen zodat de netbeheerder van het net op zee geen afnemer is. Hierdoor is de koppeling tussen het net op zee en het landelijk hoogspanningsnet geen aansluiting. Deze netten moeten evenwel gekoppeld worden. Daarom wordt voorgesteld om de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet de taak op te dragen het net op zee te koppelen met het landelijk hoogspanningsnet.

In artikel 16 van de Elektriciteitswet 1998 wet staan de taken van netbeheerders omschreven. Artikel 16, eerste lid, geldt voor de netbeheerders voor wie ACM een gebied heeft vastgesteld. Voor de netbeheerder op zee hoeft geen gebied te worden vastgesteld omdat het uit het ontwikkelkader reeds volgt waar het net op zee moet worden aangelegd. In dat licht wordt artikel 31, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 gewijzigd zodat in de voorwaarden voor de netbeheerder van het net op zee geen gebeid wordt vastgesteld. Omdat deze netbeheerder wel taken moet uitvoeren worden in het nieuwe zestiende lid de taken die zijn opgenomen in het eerste lid, onderdelen a tot en met l en q, van overeenkomstige toepassing verklaard. De taken genoemd in het eerste lid, onderdelen m, n, o en p, worden niet van overeenkomstige toepassing verklaard omdat deze onderdelen betrekking hebben op kleinverbruikers en op het net op zee geen kleinverbruikers aangesloten zullen zijn.

Onderdeel G

Onderdeel H

De Wet windenergie op zee behelst de ruimtelijke ordening en vergunningverlening voor nieuwe windparken op zee. De realisatie van een windpark op zee en van het net op zee moeten qua tijd goed op elkaar worden afgestemd. In dit proces zijn de projectontwikkelaar van een windpark op zee en de netbeheerder van het net op zee onderling afhankelijk van elkaar. Om te voorkomen dat de netbeheerder van het net op zee wacht met de voorbereiding van de aanleg van het net op zee tot er concreet zicht is op de realisatie van het windpark, is in het voorgestelde artikel 16e bepaald dat de Minister een ontwikkelkader vaststelt inzake de ontwikkeling van windenergie op zee. De netbeheerder van het net op zee werkt dit ontwikkelkader vervolgens uit in zijn kwaliteits- en capaciteitsdocument. Het ontwikkelkader is hier leidend.

Ondanks een procedure die ziet op een nauw verband tussen de realisatie van een windpark en het net op zee, kan het zijn dat een windpark later dan gepland wordt aangesloten of dat na ingebruikname geheel of gedeeltelijk geen elektriciteit getransporteerd kan worden. In het voorgestelde artikel 16f is een compensatiemechanisme opgenomen voor de windparkexploitanten die hiermee geconfronteerd worden. Het artikel regelt de compensatie voor schade die wordt geleden door windparkexploitanten wegens het niet kunnen transporteren van elektriciteit. Dit laat onverlet dat windparkexploitanten recht kunnen hebben op schadevergoeding om andere redenen, bijvoorbeeld ingeval de netbeheerder van het net op zee bij het onderhouden van het net op zee fysieke schade veroorzaakt aan windmolens.

Onderdeel I

Met het voorgestelde artikel 20ca wordt de Rijkscoördinatieregeling ook van toepassing verklaard op de aanleg of uitbreiding van het net op zee.

Onderdeel J

In het huidige artikel 20d is geregeld dat ACM de kosten van een investering in de tarieven verrekent wanneer voor die investering een inpassingsplan op grond van artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening, of een projectbesluit is vastgesteld. Deze bepaling geeft netbeheerders enige mate van zekerheid dat onverwachte ontwikkelingen, bijvoorbeeld wanneer een windpark onverwachts niet wordt gerealiseerd, niet tot gevolg heeft dat haar kosten als niet noodzakelijk worden bestempeld en voor eigen rekening zijn van de netbeheerder. Deze zekerheid maakt dat netbeheerders bereid zijn de benodigde investeringen te doen. Met deze bepaling wordt overigens niet de doelmatigheid van investeringen beoordeeld. Het is aan ACM om gedane investeringen uiteindelijk op doelmatigheid te beoordelen.

Met voorliggend wetsvoorstel wordt deze systematiek in aanvulling op investeringen waar een inpassingsplan op grond van artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening, of een projectbesluit is vastgesteld, uitgebreid naar een aantal andere typen investeringen. Voor het tijdig realiseren van grootschalige windparken op land is het namelijk niet voldoende dat netbeheerders zekerheid hebben over hun investeringen vanaf het moment dat er een vastgesteld inpassingsplan is voor dat project. De doorlooptijd voor de netontsluiting van grootschalige windparken verschilt sterk per project, maar kent in zijn algemeenheid dusdanig lange doorlooptijden dat het wenselijk is dat gestart kan worden met de (voorbereidingen van) de netontsluiting voordat het inpassingsplan is vastgesteld. Daarom wordt voorgesteld om een tweede lid toe te voegen aan artikel 20d, waarin wordt bepaald dat de kosten van investeringen voor de ontsluiting van grootschalige windparken die zijn opgenomen in de Rijksstructuurvisie wind op land, door ACM worden verrekend in de tarieven. Deze investeringen worden als noodzakelijk beschouwd; zoals hierboven aangegeven toetst ACM op een later moment of gemaakte kosten ook doelmatig waren. Hiermee wordt geborgd dat netbeheerders tijdig de benodigde investeringen kunnen doen, zodat de betreffende windparken ook daadwerkelijk op het net kunnen worden aangesloten en elektriciteit kunnen produceren op het moment dat ze worden opgeleverd. Deze bepaling levert tot een jaar tijdwinst op bij de netontsluiting van grootschalige windparken en ondersteunt daarmee in belangrijke mate de tijdige realisatie van de doelstelling wind op land uit het Energieakkoord.

Bij investeringen ten behoeve van het net op zee speelt een vergelijkbare situatie. Ook hier is van belang dat de netbeheerder van het net op zee op tijd begint met het doen van investeringen ter voorbereiding van de aanleg en de ontsluiting van het net op zee. Daarom wordt in dit artikel ook een lid toegevoegd dat bepaalt dat ACM de kosten van investeringen ter uitvoering van het ontwikkelkader, bedoeld in artikel 16e, eerste lid, in de toegestane inkomsten mag verrekenen.

Hiermee is in beide leden geborgd dat achteraf geen discussie meer ontstaat in hoeverre gedane voorbereidingskosten en investeringen nuttig en noodzakelijk waren en of zij, voor zover doelmatig, verrekend mogen worden in de toegestane inkomsten. Net als het bepaalde in het huidige artikel 20d van de Elektriciteitswet 1998, laten de voorgestelde bepalingen onverlet dat de investeringen door ACM nog steeds gecontroleerd worden op doelmatigheid. Het uitgangspunt dat netbeheerders alleen de efficiënte kosten mogen terugverdienen blijft daarmee gehandhaafd.

Onderdeel K

Artikel 21 van de Elektriciteitswet 1998 bevat bepalingen over de waarborging van de kwaliteit van het transport van elektriciteit. Elke netbeheerder, dus ook de netbeheerder van het net op zee, moet op basis van het tweede lid van dit artikel periodiek een kwaliteits- en capaciteitsdocument indienen. Op basis van het derde lid kan nader worden uitgewerkt waar dit document aan moet voldoen. Met de voorgestelde wijziging van artikel 21, tweede lid, wordt bepaald dat netbeheerders in het kwaliteits- en capaciteitsdocument ook rekening moeten houden met noodzakelijke investeringen voor de ontsluiting van windparken op land, opgenomen in de structuurvisie Wind op Land, en dat de netbeheerder van het net op zee rekening moet houden met het ontwikkelkader dat wordt vastgesteld voor de ontwikkeling van het net op zee. Op deze manier is gewaarborgd dat de netbeheerders ook deze investeringen integraal onderdeel maken van hun netplanning. Conform het achtste lid van dit artikel worden deze plannen aan ACM aangeboden. Daarnaast wordt in het voorgestelde derde lid mogelijk gemaakt in de uitwerking andere regels te stellen voor het net op zee dan voor bijvoorbeeld het landelijk hoogspanningsnet. Dit is wenselijk vanwege het technisch afwijkende karakter van het net. Ook is bepaald dat de onderdelen a tot en met e en g van het tweede lid niet van toepassing zijn op de netbeheerder van het net op zee. Het betreft de plicht voor de netbeheerder om in haar kwaliteits- en capaciteitsdocument op basis van verschillende elementen aan te tonen hoe de kwaliteit van de transportdienst is gewaarborgd en welke investeringen gedaan gaan worden. Deze elementen zijn echter voldoende benoemd in het voorgestelde artikel 16e, betreffende het ontwikkelkader. De netbeheerder van het net op zee moet dit ontwikkelkader betrekken bij het opstellen van haar kwaliteits- en capaciteitsdocument.

Ten slotte maakt het voorgestelde elfde lid duidelijk dat alleen de netbeheerder van het net op zee rekening hoeft te houden met het ontwikkelkader bij het opstellen van het kwaliteits- capaciteitsdocument.

Onderdeel L

Voor elke netbeheerder gelden verplichtingen op het gebied van aansluitingen op zijn net en het transport van elektriciteit. Deze verplichtingen zijn neergelegd in de artikelen 23 en 24 van de Elektriciteitswet 1998 en vinden grotendeels hun oorsprong in Europese regelgeving. Ook voor het net op zee gelden de Europese regels met betrekking tot aansluiting en transport. Vanwege het speciale karakter van dit net is er echter voor gekozen deze verplichtingen anders vorm te geven. De aansluitplicht van de netbeheerder van het net op zee volgt zoveel mogelijk de bestaande praktijk voor het aansluiten op land, hoewel deze alleen geldt voor de houder van een vergunning voor een windpark. Deze vergunning wordt geregeld in de Wet windenergie op zee. Op basis van het voorgestelde artikel 16, tweede lid, onderdeel n, heeft de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet de verplichting om het net op zee aan te sluiten op het landelijk hoogspanningsnet. Aansluitingen van windparken op het net op zee zijn op grond van hun aansluitgrootte maatwerkaansluitingen, waarvoor de netbeheerder van het net op zee een maatwerktarief in rekening kan brengen.

Ook de transportverplichting van de netbeheerder van het net op zee geldt alleen in de richting van de vergunninghouder van een windpark in de zin van de Wet windenergie op zee. Uiteraard kan ook bij het net op zee sprake zijn van een situatie waarin redelijkerwijs geen capaciteit ter beschikking is om het gevraagde transport uit te voeren. Indien de netbeheerder van het net op zee geen of onvoldoende capaciteit heeft voor het gevraagde transport stelt hij de houder van de vergunning hiervan op de hoogte. In toelichting bij het voorgestelde artikel 16f is aangegeven in welke omstandigheden de houder van een vergunning recht op vergoeding van schade heeft. Ondanks het bestaan van een transportverplichting brengt de netbeheerder van het net op zee geen transporttarief in rekening bij haar afnemers (conform het voorgestelde artikel 42a).

Onderdeel M

Onderdeel N

Met dit onderdeel wordt in artikel 32 geregeld dat een voorstel tot wijziging van de tariefstructuren of voorwaarden, bedoeld in artikelen 27 en 31, gedaan kan worden door de netbeheerder van het net op zee. Op grond van de huidige wet kan een dergelijk voorstel alleen gedaan worden door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet of (ten minste) een derde van het aantal overige netbeheerders. Het ligt immers voor de hand dat wanneer de netbeheerder van het net op zee een voorstel tot wijziging van de tariefstructuren of voorwaarden van de netbeheerder van het net op zee wil doen, hij dat zelf kan doen.

Onderdeel O

De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet moeten het net op een aantal plaatsen uitbreiden om de elektriciteit afkomstig van de windparken op zee te kunnen transporteren. Dit onderdeel regelt dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet de efficiënte kosten die hij maakt voor investeringen in het landelijk hoogspanningsnet waar de Rijkscoördinatieregeling op van toepassing is op een eerder moment in haar tarievenvoorstel kan opnemen. Het voordeel van deze systematiek is dat minder voorgefinancierd hoeft te worden en dat het beslag op het vermogen van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet wordt verminderd. Deze systematiek is in het algemene deel van de toelichting nader toegelicht.

Onderdeel P

In artikel 41ba van de Elektriciteitswet 1998 is opgenomen dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet voorbereidingskosten voor het net op zee die hij maakt ter uitvoering van artikel 16, tweede lid, onderdeel n, van de Elektriciteitswet 1998, in de tarieven kan verrekenen. Dit artikel is met de inwerkingtreding van de Wet windenergie op zee aan de Elektriciteitswet 1998 toegevoegd. Nu onderhavig wetsvoorstel het net op zee met een eigen netbeheerder regelt, vervalt de genoemde taak en daarmee ook de noodzaak van dit artikel.

Onderdeel Q

Dit onderdeel regelt een aantal aanvullende zaken waar ACM rekening mee moet houden bij het vaststellen van de tarieven van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet.

Ten eerste wordt geregeld dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet de efficiënte kosten die hij maakt voor investeringen in het landelijk hoogspanningsnet waar de Rijkscoördinatieregeling op van toepassing eerder in de tarieven kan verrekenen. Het voordeel van deze systematiek is dat minder voorgefinancierd hoeft te worden en dat het beslag op het vermogen van de netbeheerder wordt verminderd. Deze systematiek is in het algemene deel van de toelichting nader toegelicht.

Ten tweede moet ACM rekening houden met de subsidie, zoals die is geregeld in het voorgestelde artikel 77g. Dit is zodat ACM, in het geval dat de subsidie aan de netbeheerder van het net op zee niet of niet geheel dekkend is voor de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het net op zee, deze kosten kan meenemen in de vaststelling van de toegestane tariefinkomsten van de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Hierbij is expliciet opgenomen dat deze kosten zonder toepassing van de formule uit artikel 41b, eerste lid, onderdeel d, van de Elektriciteitswet 1998 aan de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet worden toegevoegd. Op deze kosten heeft immers al een efficiëntietoets plaatsgevonden. ACM houdt hier bij de jaarlijkse tariefbesluiten rekening mee. De kosten verrekent de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet op reguliere wijze in zijn transporttarieven.

Onderdeel R

In de voorgestelde artikelen 42a tot en met 42e wordt de methode van regulering voor de netbeheerder van het net op zee uitgewerkt. De methode van regulering van andere netbeheerders in de Elektriciteitswet 1998 is geënt op het ontwikkelen van een methode en het jaarlijks vaststellen van de totale inkomsten en de daarmee verbonden tarieven. De methode van regulering voor de netbeheerder van het net op zee volgt in grote lijnen diezelfde uitgangspunten maar wijkt op een aantal belangrijke punten af waardoor het nodig is deze apart vast te leggen. Dit komt met name doordat het net op zee primair wordt gefinancierd met een subsidie en niet zoals andere netten vanuit de tarieven. Om dit te bewerkstelligen is in artikel 42a bepaald dat de netbeheerder van het net op zee geen transporttarief in rekening kan brengen en dat de bepalingen ten aanzien van de reguliere reguleringsmethode (artikelen 40 tot en met 42) niet van toepassing zijn. Het derde lid van artikel 42a verbindt de vaststelling van de toegestane inkomsten met de subsidie die conform artikel 77g wordt uitgekeerd aan de netbeheerder van het net op zee. Het lid maakt duidelijk dat het deel van de toegestane inkomsten dat niet gedekt wordt door de subsidie, in rekening gebracht kan worden bij de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet.

In artikel 42b zijn de uitgangspunten voor de reguleringsmethode van de netbeheerder van het net op zee vastgelegd. Deze methode is geënt op het vaststellen van de methode tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering en de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het net op zee en niet de totale toegestane inkomsten ten behoeve van de tarieven, zoals bij andere netbeheerders het geval. Ook stelt ACM voor de netbeheerder van het net op zee geen kwaliteitsterm en geen rekenvolume vast. Kwaliteitsregulering wordt immers alleen toegepast op regionale netbeheerders voor elektriciteit en vaststelling van rekenvolumes is alleen nodig als een netbeheerder ook tarieven in rekening brengt. Materieel gezien maakt dit voor de efficiëntiebeoordeling van de netbeheerder van het net op zee niet uit: het uitgangspunt dat de netbeheerder alleen zijn efficiënte kosten kan terugverdienen, blijft gehandhaafd.

Doordat artikel 29 van de Elektriciteitswet 1998 niet van toepassing is voor de netbeheerder van het net op zee, en op grond van het voorgestelde artikel 41c, achtste lid, is gewaarborgd dat de netbeheerder van het net op zee de kosten voor het uitvoeren van haar transporttaken alleen in rekening kan brengen bij de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet indien deze kosten niet volledig worden gedekt door de subsidie.

Voor de beoordeling van de efficiëntie van investeringen in het net op zee wordt een aantal randvoorwaarden gegeven. Het voorgestelde vierde lid bepaalt dat bij de vaststelling van het efficiëntieniveau van de netbeheerder van het net op zee de niet-beïnvloedbare kosten zo veel mogelijk buiten beschouwing worden gelaten en dat kosten die samenhangen met landspecifieke kenmerken buiten beschouwing worden gelaten. Dit is van belang om tot een reële vaststelling van de verwachte efficiënte kosten te komen. Ondanks dat kosten niet-beïnvloedbaar zijn, kunnen kosten wel verschillen tussen netbeheerders, bijvoorbeeld als de niet-beïnvloedbare kosten samenhangen met het gebruik van het net door de aangesloten windparken. Het is ook voor een goede vergelijking van belang dat deze kosten niet meegenomen worden in de onderlinge vergelijking tussen verschillende netbeheerders, mocht ACM van een vergelijking gebruik maken voor het beoordelen van de netbeheerder of een specifieke investering. Ditzelfde geldt voor landspecifieke kenmerken. Een eventuele vergelijking van de netbeheerder van het net op zee met netbeheerders uit andere landen is alleen zinvol als op gepaste wijze rekening wordt gehouden met verschillen tussen landen voor wat betreft de taken van de netbeheerders en zaken die van invloed zijn op de kosten van uitvoering van de taken. Een voorbeeld van een specifiek kenmerk kan de kwaliteit van de netten zijn. De keuze voor een hoog niveau van kwaliteit in een specifieke lidstaat kan leiden tot kwalitatief hoogwaardige netten met een hogere betrouwbaarheid dan in andere lidstaten. Het is van belang dat bij de vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering hiervoor oog kan zijn. Het is aan ACM om te bepalen welke kosten niet-beïnvloedbaar zijn en wat landspecifieke kenmerken zijn.

Het past bij de bevoegdheid en de expertise van ACM om te besluiten over de wijze van efficiëntietoetsing. In haar uitvoerings- en handhavingstoets op het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet (Kamerstukken II 2014/15, 34 199, nrs. 1–3) gaf ACM te kennen dat het opnemen van het net op zee in een integrale benchmark in de komende 5 tot 10 jaar niet mogelijk zal zijn vanwege een gebrek aan voldoende bruikbaar vergelijkingsmateriaal. Om die reden is ACM voornemens in ieder geval de komende 5 tot 10 jaar de efficiëntie van het net op zee te toetsen middels een projectspecifieke toets achteraf. Dit sluit aan bij hetgeen hierover is opgemerkt in de beleidsbrief STROOM.

In het voorgestelde artikel 42c, eerste lid, is bepaald dat ACM de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vaststelt. Het tweede lid, ten aanzien van vernietigde of herroepen besluiten is vergelijkbaar met het huidige artikel 41a, derde lid.

Het voorgestelde artikel 42d zet uiteen onder welke voorwaarden de netbeheerder van het net op zee zijn jaarlijkse voorstel voor de toegestane inkomsten moet doen. Dit betreft onder andere de totale inkomsten op grond van de formule die is opgenomen in onderdeel a. Het begrip toegestane inkomsten is dus breder: onderdeel hiervan zijn de totale inkomsten uit de formule in onderdeel a, maar daarbij worden ook de onderdelen b tot en met e betrokken. Hiertoe behoort eventuele schadevergoeding als bedoeld in artikel 16f. De werking van de schadevergoedingsregeling voor de netbeheerder van het net is uitgewerkt in het tweede lid. Ook betrekt de netbeheerder van het net op zee de geschatte vermogenskosten voor nog niet in gebruik genomen investeringen die onderdeel zijn van de Rijkscoördinatieregeling en de geschatte kosten voor investeringen gerelateerd aan de Rijkscoördinatieregeling in het jaar van ingebruikname. Het voordeel van deze systematiek is met name dat minder voorgefinancierd hoeft te worden en het beslag op het vermogen van de netbeheerder vermindert. Dit is in het algemene deel van de toelichting nader toegelicht (paragraaf 3.4).

Het tweede lid legt de uitgangspunten vast voor het betrekken van de kosten van schadevergoeding bij de toegestane inkomsten. De schadevergoedingskosten mogen tot een bedrag van 10 miljoen euro niet in de toegestane inkomsten worden verrekend indien er sprake is van grove nalatigheid van de netbeheerder van het net op zee. Het meerdere wordt wel door ACM betrokken bij het vaststellen van de toegestane inkomsten. Het is aan ACM te beoordelen in welke mate sprake is van efficiënte kosten. Gelet op het feit dat het gaat om schadevergoedingen die gebaseerd zijn op kostenonderbouwingen en die op grond van onderhavig wetsvoorstel betaald moeten worden, zullen de kosten in beginsel efficiënt zijn.

Het voorgestelde artikel 42e betreft ten slotte de vaststelling van de toegestane inkomsten door ACM. Het eerste lid bepaalt dat ACM hierbij het voorstel voor de toegestane inkomsten van de netbeheerder van het net op zee betrekt, zoals neergelegd in het eerste lid van artikel 42d, inclusief de elementen die uiteengezet zijn in de onderdelen a tot en met e van het eerste lid van artikel 42d. Daaronder vallen dus de schadevergoedingsregeling zoals neergelegd in het tweede lid van artikel 42d, en geschatte kosten van investeringen die onderdeel zijn van de Rijkscoördinatieregeling. Het tweede lid ten aanzien van correcties van de toegestane inkomsten is gebaseerd op artikel 41c, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998, met dien verstande dat een extra onderdeel is toegevoegd, voor zover het de inkomsten betreft die conform artikel 42d, eerste lid, onder d en e, juncto artikel 42e, eerste lid, eerder aan de toegestane inkomsten waren toegevoegd. Het derde, vierde en vijfde lid van het voorgestelde artikel regelen voor de netbeheerder op zee respectievelijk de vaststelling van toegestane inkomsten wanneer deze geen voorstel voor inkomsten heeft gedaan binnen de gestelde termijn, de eenmalige bijstelling van de toegestane inkomsten naar het efficiënte kostenniveau, en de stappen die ACM moet nemen wanneer een besluit is vernietigd of herroepen. Deze leden zijn geënt op de leden vier, vijf en zes van artikel 41c, die soortgelijke zaken regelen voor de andere netbeheerders van elektriciteitsnetten.

Onderdeel S

Op basis van het voorgestelde artikel 77g kan de Minister subsidie verstrekken aan de netbeheerder van het net op zee. Het verstrekken van subsidie moet op geen enkele wijze afbreuk doen aan de wijze waarop ACM de efficiëntie van het net kan beoordelen. Daarom wordt in het tweede lid bepaald dat de subsidie slechts dient ter dekking van de kosten voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van het net op zee, die ACM voor de netbeheerder jaarlijks vaststelt.

Het totale bedrag dat de jaarlijkse subsidie dient te dekken sluit aan bij de jaarlijkse toegestane inkomsten die ACM vaststelt op grond van het voorgestelde artikel 42e. Op grond van het derde lid kunnen nadere regels worden gesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Daarin zal onder meer worden opgenomen hoe de hoogte van de subsidie wordt bepaald en hoe het proces rondom de subsidiering wordt ingericht. Voor deze algemene maatregel van bestuur geldt een voorhangprocedure.

Onderdeel T

In artikel 77i, van de Elektriciteitswet 1998 bepaalt dat ACM bij overtreding van de in dat artikel genoemde bepalingen een bestuurlijke boete op kan leggen. In onderdeel a van dat artikel is aantal onderdelen van artikel 16 opgenomen. Omdat de taken voor de netbeheerder van het net op zee in het voorgestelde artikel 16, zestiende lid, worden opgenomen (door een aantal onderdelen van het eerste lid van overeenkomstige toepassing te verklaren), wordt het zestiende lid toegevoegd. Dit geldt tevens voor het voorgestelde artikel 15a, tweede, lid, waarin een aantal bepalingen van overeenkomstige toepassing worden verklaard die reeds zijn opgenomen in artikel 77i, onderdeel b, van de Elektriciteitswet 1998. Om deze reden wordt artikel 15a, tweede lid, toegevoegd. Tot slot kan ACM wegens overtreding van de artikelen 23 (aansluitplicht) en 24 (transportplicht) een bestuurlijke boete opleggen. In het voorgestelde artikel 24Aa wordt in afwijking van genoemde artikelen een aansluitplicht en transportplicht voor de netbeheerder van het op zee voorgesteld. In onderdeel T wordt voorgesteld om artikel 24Aa toe te voegen aan artikel 77i, onderdeel b, van de Elektriciteitswet 1998, zodat ACM bij overtreding door de netbeheerder van het net op zee ook bestuurlijke boete op kan leggen.

Artikel II

In het voorgestelde artikel 20ca van het wetsvoorstel wordt de Rijkscoördinatieregeling mede van toepassing verklaard op de aanleg of uitbreiding van net op zee; door dit artikel in te voegen in de alfabetische rangschikking van artikel 1 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht wordt de lijst met besluiten waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, uitgebreid met besluiten die de Minister op grond van de Rijkscoördinatieregeling neemt met betrekking tot het net op zee. Aangezien het hierbij om soortgelijke procedurele besluiten gaat, is er geen reden de aanleg en uitbreiding van het net op zee in dit opzicht anders te behandelen dan de aanleg of uitbreiding van productie-installaties of de uitbreiding van het landelijk hoogspanningsnet.

Artikel III

Op grond van artikel 10 van de Elektriciteitswet 1998 kan de Minister na certificering door ACM de netbeheerder van het net op zee aanwijzen. Daarbij moet ACM toetsen of wordt voldaan aan artikel 10a (eigendomsvereiste) en artikel 10b (ontvlechtingsvereiste) van de Elektriciteitswet 1998. Omdat het net op zee nog moet worden aangelegd, zal de aan te wijzen netbeheerder nog niet beschikken over de eigendom van dat net. Om deze reden is in artikel III opgenomen dat, in afwijking van artikel 15a, tweede lid, in samenhang met de artikelen 10, tweede en derde lid, en 10a, vierde lid, bij de aanwijzing en certificering kan worden afgeweken van het eigendomsvereiste. Voorwaarde is wel dat alleen degene die reeds activiteiten heeft verricht ter voorbereiding van het net op zee, kan worden aangewezen en gecertificeerd. Hieronder wordt begrepen het aanvragen van voor het net op zee noodzakelijke vergunningen. De overige eisen die zijn verbonden om de netbeheerder van het net op zee te kunnen aanwijzen en certificeren, waaronder het ontvlechtingsvereiste van artikel 10b van de Elektriciteitswet 1998, blijven onverkort van toepassing.

Artikel IV

Dit artikel bewerkstelligt dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet belast blijft met de taak voorbereidingshandelingen te treffen voor het net op zee, zo lang de netbeheerder van het net op zee niet is aangewezen en de kosten daarvoor in de tarieven mag verrekenen.

Artikel V

Het is van belang voor de beoogde netbeheerder van het net op zee dat hij het kwaliteits- en capaciteitsdocument zo snel mogelijk na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel indient. In artikel V wordt daarom bepaald dat degene die een verzoek bij ACM indient voor certificering, binnen één maand na dat verzoek het bedoelde document, dat een uitwerking van het ontwikkelkader bevat, indient.

Artikel VI

Met dit artikel wordt de inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel geregeld. Voorgesteld wordt dat dit wetsvoorstel op een bij koninklijk besluit te bepalen datum in werking treedt. Het wetsvoorstel voorziet in bepalingen over het net op zee die waren opgenomen in het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet. De beoogde inwerkingtreding van dat wetsvoorstel was 1 januari 2016. Onderhavig wetsvoorstel is spoedregelgeving waarmee het mogelijk wordt het net op zee te realiseren en wind op land te versnellen. Zoals aangeven in paragraaf 2.2. is een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding van het wetsvoorstel noodzakelijk voor het uitvoeren van het Energieakkoord. Om deze reden is voorzien in de mogelijkheid om af te wijken van de Wet raadgevend referendum. De afwijking van de inwerkingtredingstermijn die voor wetten geldt ingevolge de Wet raadgevend referendum laat de referendabiliteit van het wetsvoorstel na aanname door de Eerste Kamer, onverlet. Gelet op het bovenstaande, is het echter ongewenst om de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel pas twee maanden na aanname van het wetsvoorstel en een mogelijk referendum van kracht te laten worden.

De Minister van Economische Zaken, H.G.J. Kamp