Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De regering achtte het destijds, gelet op de gewenste continuïteit in het functioneren van het zorgverzekeringsstelsel als geheel, van bijzonder belang dat zowel ziekenfondsen als de particuliere ziektekostenverzekeraars, een reële mogelijkheid kregen zich op de nieuwe zorgverzekeringsmarkt te begeven. Tegelijkertijd was en is de financiële gezondheid van de zorgverzekeringssector als geheel vanzelfsprekend een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van de gezondheidszorg op langere termijn. In de transitie naar het nieuwe verzekeringsstelsel dienden partijen een reële startpositie te krijgen en de mogelijkheid te hebben zich aan te passen aan de nieuwe spelregels van zowel de Zvw als de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv). Alle zorgverzekeraars dienden zich gebonden te weten aan dezelfde eisen die ten aanzien van financiële en bestuurlijke soliditeit gelden.

Voor de ziekenfondsen betekenden deze uitgangspunten dat zij hun huidige reserves konden behouden. De solvabiliteitsvereisten onder de Wtv dienden dezelfde doelstelling als onder de Zfw, namelijk om uitvoeringsrisico's op te vangen en zo de continuïteit van de onderneming veilig te stellen.

Zonder behoud van financiële reserves zouden de ziekenfondsen onder de Zvw niet kunnen voldoen aan de minimaal vereiste solvabiliteit, zodat bij de invoering van de nieuwe zorgverzekering er een reële dreiging ontstond van forse verschillen in nominale premie, marktverstoringen en mogelijk onvoldoende verzekeringscapaciteit.

Voor voormalige particuliere ziektekostenverzekeraars golden voor 2006 al zwaardere solvabiliteitseisen en was voldoende kapitaal beschikbaar om een start te maken in het nieuwe verzekeringsstelsel.

In de Zvw hebben zorgverzekeraars vanaf de invoering de mogelijkheid gehad naar winst te streven en winst uit te keren. Dit was ongeclausuleerd van kracht voor voormalige particuliere ziektekostenverzekeraars en eventuele nieuwe (buitenlandse) toetreders. Voor voormalige ziekenfondsen was dit geclausuleerd en is een overgangstermijn van tien jaar aangehouden alvorens de structurele situatie feitelijk te laten ingaan.

De voor het behoud van de reserves gestelde voorwaarde dat het betreffende voormalige ziekenfonds gedurende een periode van tien jaar niet winstbeogend mag gaan functioneren, was er op gericht te voorkomen dat de door premiebetalers opgebouwde reserves aan aandeelhouders zouden worden uitgekeerd. Bij het vaststellen van de tienjaarstermijn speelde voor de regering destijds een aantal overwegingen.

Naast het verkrijgen van een reële startpositie dienden in de transitie naar het nieuwe verzekeringsstelsel bestaande partijen de gelegenheid te krijgen zich aan te passen aan de nieuwe spelregels in zowel de Zvw als de Wtv. Dit betekende allereerst dat van een vast bestand aan verzekerden onder de Zvw geen sprake meer zou zijn. De verzekerden hebben onder de Zvw immers jaarlijks de mogelijkheid om van zorgverzekeraar te wisselen. De regering verwachtte verder een integratie van de voormalige ziekenfondsen en particuliere ziektekostenverzekeraars. De verwachting was dat in tien jaar tijd de verzekerdenportefeuilles van de zorgverzekeraars zodanig gewijzigd zouden zijn dat er geen directe koppeling meer zou zijn met de portefeuilles van de voormalige ziekenfondsen en daarmee de behouden wettelijke reserves Zfw.

Voorts was de verwachting dat zorgverzekeraars ook snel duidelijkheid zouden krijgen over aanscherping van de solvabiliteitseisen en het prudentieel toezicht. Hierbij was relevant dat zorgverzekeraars ruim binnen tien jaar volledig risicodragend werden geacht door afschaffing van de ex post compensatiemechanismen in het risicovereveningssysteem, waardoor de solvabiliteitseisen zouden stijgen en het aandeel van de reserves Zfw in de totale aanwezige solvabiliteit zou dalen.

Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de tienjaarstermijn met twee jaar te verlengen en de ongewenste gevolgen van artikel Ia aldus te mitigeren. Het beleid in het verzekeringsstelsel is nog volop in beweging. In de brief «Kwaliteit loont»5 van 6 februari jongstleden geeft de regering aan in welke richting het zorgverzekeringsstelsel zich verder moet ontwikkelen.

Er heeft zich een forse consolidatie- en fusieslag voorgedaan bij de uitvoerders van de Zvw. Op dit moment kent de zorgverzekeringsmarkt vier grote verzekeringsconcerns (Achmea, CZ, VGZ en Menzis) en vijf min of meer onafhankelijk opererende zorgverzekeraars (DSW, ONVZ, ASR, Z&Z en Eno). De verwachting dat de kenmerken van de oude ziekenfondsen niet meer herkenbaar zouden zijn, in het bijzonder in termen van hun verzekerdenbestand, is niet helemaal uitgekomen. Bij de start van de Zvw in 2006 is 16% van voormalig ziekenfondsverzekerden overgestapt naar een andere zorgverzekeraar, van voormalig particulier verzekerden ongeveer 25%. Het betrof vooral verzekerden in de leeftijdsklasse van 18 tot 45 jaar en gezonde verzekerden. Sindsdien is bijna 70% van de verzekerden niet overgestapt, 20% slechts eenmaal en 10% meermalen6. De meerderheid van de verzekerden is bij dezelfde verzekeraar gebleven. Het betreft vooral oudere verzekerden en verzekerden met een slechtere gezondheid. Het verzekerdenbestand van de voormalige ziekenfondsen is derhalve nog steeds herkenbaar. Daarmee is ook nog herkenbaar de regionale positionering van voormalige ziekenfondsen, terwijl de Zvw met het oog op de concurrentie tussen zorgverzekeraars en de keuzevrijheid voor de verzekerden als uitgangspunt hanteert dat het werkgebied van zorgverzekeraars heel Nederland is.

Met de introductie van de Zvw is beoogd het systeem van centrale overheidssturing waar mogelijk plaats te laten maken voor een meer decentraal georganiseerd stelsel van gereguleerde concurrentie. Burgers zijn in staat gesteld ten minste eenmaal per jaar hun zorgverzekering te kiezen. Zorgverzekeraars zijn in een positie gebracht van onderlinge concurrentie om verzekerden. In «Kwaliteit loont» is een aantal maatregelen aangekondigd om de komende jaren te stimuleren dat het voor een zorgverzekeraar aantrekkelijker wordt om zich te richten op mensen die (veel) gebruik maken van zorg. De regering zet onder meer in op een verdere verbetering van het ex ante risicovereveningssysteem. Met deze en andere maatregelen worden zorgverzekeraars beter in staat gesteld zich te richten op chronisch zieke en kwetsbare verzekerden, zodat ook deze verzekerden kunnen stemmen met de voeten als de kwaliteit van de zorg onvoldoende goed is geregeld of ingekocht door de zorgverzekeraar. Hiermee wordt ook het gelijke speelveld waarop zorgverzekeraars met elkaar kunnen concurreren meer geborgd. Dit moet de komende twee jaar zijn beslag krijgen. Het vergroten van de mate waarin verzekerden overstappen en het verkleinen van de herkenbaarheid van voormalige ziekenfondsen zijn overigens geen beleidsdoelstellingen. Het gaat om het bieden van reële keuzemogelijkheden voor verzekerden en het versterken van de concurrentie tussen zorgverzekeraars. De beperkte mate waarin verzekerden overstappen en bijgevolg de herkenbaarheid van voormalige ziekenfondsen zijn, samen met andere factoren zoals de nieuwe solvabiliteitseisen, een indicatie dat de ontwikkeling van het zorgverzekeringsstelsel nog niet helemaal is afgerond.

Per 1 januari 2016 worden nieuwe solvabiliteitseisen van kracht (Solvabiliteit II). Zorgverzekeraars bereiden zich voor op het nieuwe prudentieel toezichtskader. In de afgelopen jaren hebben zorgverzekeraars hierop vooruitlopend hun solvabiliteitspositie sterk verbeterd. Daarenboven streeft de regering per 2017 naar een volledig risicodragende uitvoering van zorgverzekeraars van de Zvw.

De komende twee jaar zal duidelijk worden hoe Solvabiliteit II uiteindelijk uitpakt voor de zorgverzekeraars. Weliswaar dateert de richtlijn Solvabiliteit II uit 2009 (2009/138/EG), maar de inwerkingtreding daarvan is enkele malen uitgesteld. Zoals uiteengezet in de brief van 22 juli 20157 introduceert die richtlijn een geheel vernieuwd toezichtkader voor verzekeraars die onder de reikwijdte van die richtlijn vallen. De richtlijn is (op wetsniveau) geïmplementeerd door middel van de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II. De inwerkingtreding van het merendeel van de artikelen van die wet is echter aangehouden omdat de inwerkingtreding van de richtlijn solvabiliteit II enkele malen is uitgesteld. Inmiddels is de richtlijn solvabiliteit II – op onderdelen ingrijpend – gewijzigd door de Omnibus II-richtlijn (2014/51/EU). De implementatie van die laatste richtlijn, en daarmee tevens van de gewijzigde richtlijn solvabiliteit II, geschiedt door middel van de Wet implementatie Omnibus II-richtlijn, die op 23 juni door de Eerste Kamer is aanvaard, en door aanpassing van lagere regelgeving zoals het Implementatiebesluit richtlijn en verordening solvabiliteit II, waarmee een aantal algemene maatregelen van bestuur in overeenstemming worden gebracht met de richtlijn en de verordening. Eerst de komende jaren zullen de gevolgen van de invoering van de richtlijn solvabiliteit II op de financiële positie en soliditeit van de zorgverzekeraars zich uitkristalliseren. Naar de huidige inzichten is het mogelijk dat één zorgverzekeraar zonder voormalige wettelijke reserves uit hoofde van de Ziekenfondswet niet meer zou voldoen aan de solvabiliteitsvereisten. Overigens is het prudentieel toezicht niet alleen gericht op de reservepositie, maar heeft het ook tot doel om risico’s in de bedrijfsvoering van verzekeraars te mitigeren. Dit draagt bij aan een verdere professionalisering van de zorgverzekeringssector.

In de beoordeling daarvan worden in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens verschillende aspecten onderscheiden. De regulering moet bij wet zijn voorzien, in het algemeen belang zijn en er moet sprake zijn van een evenwichtige verhouding tussen de mate van regulering en het algemeen belang (de zogenaamde proportionaliteit). Gelet op het feit dat de verlenging beoogd wordt bij wet te regelen, roept dit aspect geen twijfel op. Ook het algemeen belang dat met de verlening wordt gediend, staat niet ter discussie. Zoals hierboven is uiteengezet, is een termijn voor het behoud van reserves ingegeven door het bieden van een reële startpositie aan zorgverzekeraars, de voorbereiding op nieuwe wettelijke eisen, de noodzaak van een financieel gezonde zorgverzekeringssector en het bewerkstelligen van continuïteit, een en ander met het oog op het goed functioneren van de zorgverzekeringsmarkt. Wat betreft de proportionaliteit wordt verwezen naar de bovengeschetste factoren aan de hand waarvan de regering vaststelt dat de ontplooiing van het zorgverzekeringsstelsel nog niet helemaal is afgerond, alsmede naar de recente ontwikkelingen met betrekking tot beleid en regelgeving aan de hand waarvan de regering verwacht dat de positie van de zorgverzekeraars in de zorgverzekeringsmarkt zich in de komende twee jaren zal uitkristalliseren. Tot die tijd is het wenselijk om de voorwaarden die zijn verbonden aan het kunnen beschikken over de voormalige wettelijke reserves Zfw te handhaven. Voorts gaat het om een beperkte verlenging van reeds geldende regulering van slechts twee jaar. Voor de zorgverzekeraars betekent dit een slechts tijdelijke handhaving van de status quo, waarbij van belang is dat ingevolge dit wetsvoorstel de regulering binnen afzienbare termijn zal vervallen. Benadrukt wordt dat sprake is van een eenmalige verlenging. De Afdeling wijst in het advies over dit wetsvoorstel op het belang van het eenmalige karakter van de verlenging voor de rechtszekerheid die zorgverzekeraars geboden dient te worden.

Tot slot wordt opgemerkt dat de zorgverzekeraars vanwege de eisen die aan hun solvabiliteit worden gesteld, reserves dienen aan te houden die de omvang van de voormalige wettelijke reserves Zfw te boven gaan. Het aandeel van de reserves Zfw betreft ongeveer een kwart van de totale aanwezige solvabiliteit bij zorgverzekeraars. Dit aandeel varieert sterk per zorgverzekeraar van ruim tien tot ruim dertig procent.

In het licht van de beperkte verlenging van de regulering die met dit wetsvoorstel wordt bereikt, en het gegeven dat zorgverzekeraars de met de voormalige wettelijke reserves Zfw gemoeide bedragen toch al als reserve aanhouden, kan het wetsvoorstel als proportioneel en in overeenstemming met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM worden aangemerkt.