Nr. 8 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 oktober 2015

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2016 (hoofdstuk VIII) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).1 De begroting omvat € 36.853 miljoen aan uitgaven en € 1.337 miljoen aan ontvangsten.

We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de opvolging van onze aanbevelingen door de bewindspersonen van OCW.

1 Lage budgetflexibiliteit

Het parlement besluit, via wetgeving, over de verdeling van de budgetten over de verschillende begrotingshoofdstukken. Elk begrotingshoofdstuk bevat vervolgens de mogelijkheid voor de Kamer om de verdeling van de middelen daarmee verder aan te passen: de budgetflexibiliteit. Deze budgetflexibiliteit varieert per begrotingshoofdstuk. De gepresenteerde budgetflexibiliteit in de begroting van het Ministerie van OCW is van oudsher beperkt.5

In de begroting van het Ministerie van OCW is – zoals in elke begroting – budgetflexibiliteit gepresenteerd voor de door de Kamer te autoriseren kasuitgaven. Kasuitgaven zijn echter het sluitstuk van een reeks daaraan voorafgaande beslissingen, waaronder het aangaan van verplichtingen. Via de autorisatie van de verplichtingen heeft de Kamer de mogelijkheid om (in een eerder stadium dan het moment van de kasuitgaven) in te stemmen met toekomstige uitgaven, namelijk op het moment dat de Staat zich nog niet juridisch heeft gebonden. De Minister kan het inzicht in de budgetflexibiliteit echter verder vergroten door ook de budgetflexibiliteit van de door de Kamer te autoriseren verplichtingen te presenteren.

Wij vragen daarom aandacht voor de aansluiting tussen de financiële voorstellen gedurende de beleidscyclus en de financiële toelichting in de begroting. Een goede aansluiting kan dan ook bijdragen aan een betere oordeelsvorming van de Kamer en aan een heldere verantwoording achteraf.

2 Professionalisering onderwijs: meer inzicht bieden met dashboard

In de ontwerpbegroting voor 2016 wordt opnieuw aandacht besteed aan de professionalisering van het onderwijs. Zo beschrijft de Minister de introductie van het verplichte lerarenregister om de professionalisering van leraren te faciliteren. Daarnaast geeft ze in de overzichtsconstructie uit artikel 9 aan dat de investeringen naar aanleiding van de sector- en bestuursakkoorden in 2016 oplopen tot € 921 miljoen.6

Wij concludeerden in onze Onderwijsmonitor dat de Kamer slechts gefragmenteerde beleidsinformatie ontvangt over de mate waarin de professionaliseringsdoelen behaald worden.7 Om de beleidsinformatie hierover te helpen stroomlijnen, hebben we een dashboard ontwikkeld met de voorwaarden voor goed onderwijs.

De Minister heeft tijdens het wetgevingsoverleg van 10 juni 20158 aangegeven dat zij het dashboard nader wil bekijken in samenhang met de «brede set onderwijskwaliteitsindicatoren» die zij heeft opgesteld als reactie op de motie-Straus/Ypma.9 We merken op dat het dashboard van de Algemene Rekenkamer ook op zichzelf al voorziet in een informatiebehoefte van de Kamer. Het zou winst zijn om de set van onderwijskwaliteitsindicatoren, samen met het door ons ontwikkelde dashboard, snel publiek toegankelijk te maken via de websites van het Ministerie van OCW en regelmatig te actualiseren.

3 Zicht op gevolgen cultuurbezuinigingen aandachtspunt

In 2016 worden de verplichtingen voor de culturele basisinfrastructuur (BIS) 2017–2020 aangegaan. Het hiervoor jaarlijks geraamde budget is circa € 373 miljoen.10 Begin 2015 constateerden we dat de Minister nog niet alle gevolgen van de bezuinigingen en hervormingen van de BIS 2009–2012 in beeld heeft.11 Sindsdien heeft de Minister een aantal onderzoeken laten uitvoeren om meer zicht te krijgen op de gevolgen voor de cultuursector, zoals twee quickscans in het voorjaar van 2015 naar de BIS-instellingen en de instellingen die meerjarig gesubsidieerd worden door een rijkscultuurfonds.12 Deze quickscans geven zicht op het voortbestaan van culturele instellingen, hun financiële positie en de ontwikkeling van eigen inkomsten.13 Hieruit leiden we af dat de financiële positie bij BIS-instellingen in het algemeen beduidend beter is dan bij instellingen die meerjarig door een fonds worden gesubsidieerd. Niet duidelijk wordt echter welk soort inkomsten de instellingen weten te genereren en waarom de ontwikkelingen per sector verschillen. Ook over het ondernemerschap van culturele instellingen, een belangrijk uitgangspunt van het beleid, is geen informatie beschikbaar die verder gaat dan de financiële positie en het aandeel eigen inkomsten. Daarnaast blijft buiten beeld wat gebeurt bij de instellingen waarvan de meerjarige rijkssubsidie is weggevallen. De Minister van OCW heeft wel laten inventariseren14 of deze zijn blijven bestaan, maar niet hoe zij zijn omgegaan met de bezuinigingen.

Het zou winst zijn indien de Minister beter zicht krijgt op ondernemerschap en omgaan met bezuinigingen op basis van het onderzoek dat ze in 2015 laat uitvoeren naar de economische positie van de gehele cultuursector.15 Deze informatie kunnen Minister en Kamer benutten bij nadere besluitvorming over de BIS 2017–2020.

4 Gewichtenregeling: andere verdelingssystematiek gewenst

De Gewichtenregeling vormt de basis voor de verdeling van de gelden voor onderwijsachterstanden onder de scholen van het basisonderwijs. Voor de Gewichtenregeling, waaronder de «Regeling impulsgebieden», is in 2016 een bedrag begroot van circa € 300 miljoen.16 Dit is exclusief de onderwijsachterstandsmiddelen die aan gemeenten worden uitgekeerd € 361,8 miljoen.17 Het opleidingsniveau van de ouders is bepalend voor het «gewicht» van een leerling en voor de verdeling van de onderwijsachterstandsmiddelen. De vaststelling van het opleidingsniveau is echter gevoelig voor fouten en brengt hoge controlekosten met zich mee. Hierdoor is er onzekerheid over de rechtmatigheid van de gehele regeling.

In 2014 heeft het ministerie maatregelen getroffen om het aantal fouten te verminderen, zoals intensiever toezicht. Maar in de kern is de gewichtenregeling niet veranderd. Onze belangrijkste aanbeveling aan de Minister van OCW was om de verdelingssystematiek van de regeling te heroverwegen.18 Zo kan ze de administratieve lasten reduceren, risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik minimaliseren en besparen op controlekosten.

Bij de behandeling van de begroting 2016 zou aandacht kunnen worden geschonken aan de opvolging van onze bevindingen over gewichtenleerlingen in het verantwoordingsonderzoek over 2013 en 2014. De Minister heeft de Tweede Kamer gemeld dat een intern onderzoek uitgevoerd wordt naar de alternatieve uitvoeringsvormen en de verbetermogelijkheden in de huidige regeling. De Minister schrijft in juni 2015 dat ze de Tweede Kamer naar verwachting in het najaar informeert over de uitkomsten.19

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot aan de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2015 in mei 2016 verwachten we wat de Minister van OCW betreft onderzoeken te publiceren over schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs. Op langere termijn staan publicaties gepland over ons onderzoek naar:

• • de financiering van het hoger onderwijs;

• • onderwijsvastgoed.

Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hierop is terug te vinden hoe de bewindspersonen van OCW opvolging hebben gegeven aan onze aanbevelingen. U vindt de monitor op www.rekenkamer.nl/Publicaties/Opvolging_aanbevelingen.

We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de begroting 2016.

Algemene Rekenkamer

drs. C.C.M. Vendrik, wnd. president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA, secretaris