Nr. 17 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2016 (hoofdstuk VI) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ).1 De begroting omvat € 11.457 miljoen aan uitgaven en € 1.517 miljoen aan ontvangsten.

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. In deze brief legt de Algemene Rekenkamer een verbinding tussen enerzijds de conclusies en aanbevelingen uit ons verantwoordingsonderzoek over 2014 en ander onderzoek, en anderzijds de ontwerpbegroting 2016 van het Ministerie van VenJ. We geven enkele aandachtspunten mee die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar. Het gaat om de volgende onderwerpen:

• 1. Kwetsbare verhouding tussen ambities, middelen en tijd.

• 2. Informatiewaarde toelichting artikel 31 Nationale Politie beperkt.

• 3. Doelstellingen voor doorstroom en ongewenste uitstroom strafrechtketen nog niet beschikbaar in ontwerpbegroting 2016 (artikel 32).

De opgaven van de Minister van VenJ zijn substantieel. Er zijn grote veranderingen gaande bij het Openbaar Ministerie, in de rechtspraak, in de vreemdelingenketen, bij het gevangeniswezen en bij de Nationale Politie (zie ook punt 2). Om de beleidsambities van de Minister van VenJ te kunnen waarmaken, is het van belang goed zicht te hebben op de vraag of hiervoor voldoende middelen en tijd beschikbaar zijn. Dat is niet evident het geval. We constateren dat er bij diverse (uitvoerings)organisaties in de afgelopen jaren en in 2016 minder middelen ter beschikking komen. Deze budgetaanpassing vertaalt zich in de ontwerpbegroting 2016 nog niet in aangepaste ambities en te verwachten prestaties. De Minister verwacht bovendien veel van een efficiëntere bedrijfsvoering en van nieuwe IT-systemen.

Het is aan de Minister van VenJ om aan te geven dat ambities, tijd en beschikbaar budget in balans zijn. Hierop is meer zicht gewenst, mede in het licht van onze bevindingen in het Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VenJ 2014.2 Voorgaande is niet alleen in het belang van een doeltreffende en doelmatige publieke dienstverlening, maar raakt ook mogelijk de begroting van VenJ in de toekomst, wanneer risico’s niet tijdig worden onderkend.

Een voorbeeld hiervan betreft de Raad voor de rechtspraak. Het Ministerie van VenJ bekostigt per afgehandelde rechtszaak, maar de laatste jaren financiert de Minister niet meer alle verwachte zaken. Dat betekent dat de bekostiging mogelijk niet meer toereikend is voor de uitgaven en dat de Minister voor 2016 en verder «een beroep» doet op de financiële reserves bij de Raad voor de rechtspraak. De Raad voor de rechtspraak verwacht echter in 2016 geen eigen vermogen (reserves) meer beschikbaar te hebben.3 Dat dit op termijn tot budgettaire reparaties kan leiden, blijkt ook bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). In 2015 heeft de Minister met een eenmalige uitkering van € 77 miljoen het negatieve eigen vermogen van DJI moeten aanvullen.

De Minister van VenJ schrijft in zijn ontwerpbegroting dat hij de ontwikkeling van de instroom, werkvoorraden en de financiële positie van de rechtspraak zal volgen en in samenspraak met de Raad maatregelen zal nemen.

Bij de Nationale Politie heeft de Minister van VenJ a) een kaderstellende én b) een beherende rol. In zijn kaderstellende rol draagt de Minister verantwoordelijkheid voor de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel. Ook bepaalt hij de landelijke beleidsprioriteiten voor de politie en stelt hij vast welke bijdrage hij jaarlijks beschikbaar stelt aan de politie. In zijn beheerdersrol stelt de Minister het beheerplan, de begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening van de Nationale Politie vast. Ook neemt hij het besluit Verdeling sterkte en de middelen politie.6

Het zou dus logisch zijn dat de Minister van VenJ in zijn ontwerpbegroting verband aanbrengt tussen de beleidsprioriteiten en de beheerdoelstellingen. De koppeling tussen de prioriteiten en de hiervoor beschikbare budgetten wordt echter niet gemaakt. Het argument van de Minister is dat de politie met deze budgettoewijzing flexibel is om de afgesproken doelen te realiseren.7 Het is volgens ons van belang dat er tevoren meer duidelijkheid is over het beslag dat de landelijke prioriteiten leggen op het totale budget om zo vast te kunnen stellen of het budget realistisch is verdeeld. Op die manier kan van de praktijk worden geleerd, ten behoeve van het formuleren van nieuwe ambities.

Daarnaast vragen we aandacht voor informatie over de (financiële) risico’s die zijn verbonden aan het functioneren van de Nationale Politie. Financiële tegenvallers zullen, zoals we ook in het Verantwoordingsonderzoek 20148 schreven, ten laste van het eigen vermogen van de Nationale Politie gebracht worden, en uiteindelijk zal de Minister additionele tekorten moeten aanzuiveren. In de ontwerpbegroting van het Ministerie van VenJ zien we deze informatie over risico’s niet terug. Zo noemt de Minister de risico’s die in de risicoparagraaf van de ontwerpbegroting 2016 van de Nationale Politie worden opgesomd, niet in deze ontwerpbegroting 2016.

Voor een goede bespreking van de ontwerpbegroting van VenJ is het voor de Kamer belangrijk inzicht in de risico’s bij de Nationale Politie te krijgen. Hierbij kan de Tweede Kamer nu ook gebruik maken van onze brief met aandachtspunten en risico’s in de ontwerpbegroting 2016–2020 en het ontwerpbeheerplan 2016 van de Nationale Politie, die u tegelijk met deze brief ontvangt (Kamerstuk 34 300 VI, nr. 18).

In februari 2012 stelden wij in het rapport Prestaties in de strafrechtketen9 vast dat er weinig informatie over en weinig inzicht is in factoren die een efficiënte doorstroom van strafzaken in de strafrechtketen (van de constatering van het strafbare feit tot de uitspraak van de rechter) belemmeren. Zonder die informatie is het voor de ketenpartners en voor de Minister van VenJ lastig om aan te geven bij welke strafzaken prioriteit moet liggen.

De Minister heeft met het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS) ingezet op het transparant maken van de in-, door- en uitstroom in de strafrechtketen, onder meer onderzoek te doen naar de ongewenste uitstroom van zaken.10 De Minister van VenJ schreef in zijn reactie op ons verantwoordingsonderzoek over 2014 dat hij medio 2015 in de voortgangsrapportage VPS zal ingaan op de mogelijkheid om hiervoor een kwantitatieve doelstelling vast te stellen. De Minister zegde ook een brief toe waarin hij de Tweede Kamer zijn informatiestrategie op de strafrechtketen zal toelichten.

In de beleidsagenda van de ontwerpbegroting 201611 schrijft de Minister dat er meer inzicht is in het presteren van de strafrechtketen, dat het kwantitatieve onderzoek naar de uitstroom van strafzaken is afgerond en dat er nieuwe kwantitatieve doelstellingen voor de strafrechtketen zijn geformuleerd. Het is niet duidelijk welke doelstellingen dit betreft en hoe dit in de begroting is verwerkt.

Uit de voortgangsrapportage Versterking Prestaties Strafrechtketen12 blijkt dat de Minister het niet opportuun vindt om een kwantitatieve doelstelling op het gebied van de uitstroom vast te stellen. Het onderzoek van het WODC naar de uitstroom13 stelt dat het kwantificeren van de ongewenste uitstroom niet mogelijk is gebleken. Dit komt, zo schrijft het WODC, doordat zaken die de keten uitstromen zodanig divers van aard zijn dat onvoldoende aanknopingspunten kunnen worden gevonden om hier een positief of negatief oordeel over te vellen. Het onderzoek maakt ook duidelijk dat het nu nog te vroeg is om conclusies te trekken over een betere doorstroom van zaken en aansluiting van het aantal zaken vanuit de verschillende partners in de strafrechtketen. Om het effect van nieuwe systemen als BOSZ (Betere Opsporing door Sturing op Zaken) te kunnen meten, acht het WODC een vervolgonderzoek nodig, dat in 2019 kan worden afgerond.

De Minister heeft zich voorgenomen, zo schrijft hij in de voortgangsrapportage samen met de ketenorganisaties op het onderdeel van de doorstroom een ketendoelstelling te formuleren.

We stellen vast dat ruim drie jaar na het verschijnen van ons rapport Prestaties in de strafrechtketen er op het punt van het formuleren van doelstellingen en een informatiestrategie nog relatief weinig voortgang is geboekt. De uitkomsten van het WODC onderzoek vragen om een nadere overweging van de mogelijkheden om uitwerking hieraan te geven.