Hieronder is opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 30 oktober 2015 en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 4 december 2015, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 14 juli 2015 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Lodders tot wijziging van de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling, de Wet loonbelasting 1964 en de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet in verband met de invoering van de mogelijkheid tot uitbetaling van pensioen in pensioeneenheden (Wet uitbetaling pensioen in pensioeneenheden), met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt tot wijziging van de Pensioenwet (Pw) en enkele andere wetten teneinde te voorzien in de introductie van de mogelijkheid tot uitbetaling van pensioen in pensioeneenheden.1 Het voorstel introduceert een recht dat niet in geldeenheden wordt uitgedrukt.
Door de vaststelling van een pensioenrecht anders dan in geldeenheden is niet goed duidelijk op welke wijze de inhoud van het recht wordt bepaald, terwijl er geen noodzaak is voor een dergelijke vormgeving. Gelet op de bijzondere aard van het aanvullende pensioenstelsel is het van belang dat er voldoende waarborgen worden geboden in verband met de risico’s die samenhangen met een pensioenuitkering in pensioeneenheden. Het voorstel voorziet daarin onvoldoende. Met de vaststelling van pensioenrechten anders dan in geldeenheden wordt tevens onzekerheid gecreëerd over de omvang van het pensioenvermogen. Tevens maakt het wetsvoorstel onvoldoende duidelijk welke randvoorwaarden gelden voor het recht op uitkering in pensioeneenheden.
De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State voor het advies en heeft hier met belangstelling kennis van genomen. Naar aanleiding van het advies heeft de initiatiefnemer het wetsvoorstel en de memorie van toelichting gewijzigd. Daarmee is het wetsvoorstel verduidelijkt en wordt tegemoetgekomen aan de opmerkingen van de Afdeling advisering.
Het wetsvoorstel beoogt een oplossing te bieden voor de problematiek waarbij na het opbouwen van pensioenvermogen bij het ingaan van de pensioenuitkering het vermogen in één keer, uiterlijk op de datum van ingang van het pensioen, moet worden omgezet in een vaste periodieke levenslange uitkering. De hoogte van de pensioenuitkering is daardoor sterk afhankelijk van het specifieke renteniveau op het (gekozen) omzettingsmoment. Voorgesteld wordt om «doorbeleggen» na het bereiken van de uitkeringsfase mogelijk te maken. Daardoor kan ingelegd kapitaal langer renderen. Vanwege de langere beleggingshorizon, wordt de hoogte van de uitkeringen variabel, afhankelijk van de behaalde rendementen. In verband daarmee wordt geregeld dat pensioen ook kan worden vastgesteld in pensioeneenheden.2 Een pensioeneenheid is een recht waarvan de hoogte van de uitkeringen niet voor de gehele uitkeringsperiode in geldeenheden is vastgesteld. Bij de opbouw kan de deelnemer al kiezen voor opbouw in pensioeneenheden. Uiterlijk op de datum waarop het pensioen ingaat moet de keuze voor vaststelling in pensioeneenheden worden gemaakt. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over onder andere de wijze waarop deze pensioenaanspraken worden berekend, de eenheden waarin zij worden uitgedrukt, de wijze waarop de levenslange uitkering van de pensioenaanspraken wordt gegarandeerd en de te hanteren risicoprofielen.
Op 14 oktober 2015 is op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij de Afdeling een voorstel van wet aanhangig gemaakt dat eveneens beoogt om doorbeleggen na het bereiken van de uitkeringsgerechtigde leeftijd mogelijk te maken (wetsvoorstel variabele pensioenuitkering).
Over dit voorstel brengt de Afdeling gelijktijdig advies uit.3
De kern van het wetsvoorstel uitbetaling pensioen in pensioeneenheden is er in gelegen dat met het opgebouwde pensioenvermogen in de uitkeringsfase kan worden doorbelegd, en dat in verband daarmee de hoogte van de periodieke pensioenuitkering variabel wordt, afhankelijk van de behaalde rendementen.
De voorgestelde mogelijkheid van doorbeleggen en een daarmee samenhangende pensioenuitkering die niet langer vast maar variabel is, lost ook naar het oordeel van de Afdeling een reëel probleem op. De hoogte van de pensioenuitkering is hiermee immers niet meer afhankelijk van een bepaald moment, namelijk het moment van ingaan van de pensioenuitkering. Bovendien kunnen feitelijke rendementen die in de toekomst worden behaald worden meegenomen in de uitkering, terwijl bij een op de pensioendatum gegarandeerde vaste uitkering toekomstige beleggingsopbrengsten noodzakelijkerwijs conservatief geschat zullen moeten worden. De langere beleggingshorizon leidt ertoe dat het pensioen bij doorbeleggen dan ook in veel gevallen hoger zal zijn.4 Teneinde te komen tot een variabele pensioenuitkering introduceert het voorstel zogenoemde «pensioeneenheden».
De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
Uit het voorgestelde artikel 2, derde lid, Pw en de toelichting daarop volgt dat het bij het begrip pensioeneenheid gaat om «een recht waarvan de hoogte van de uitkeringen niet voor de gehele uitkeringsperiode in geldeenheden is vastgesteld». Daarbij maakt het wetsvoorstel niet duidelijk op welke wijze de inhoud van het «recht» wordt bepaald, nu dit niet in geldeenheden wordt vastgesteld.
De precieze betekenis van het begrip pensioeneenheden is derhalve niet duidelijk.
In de toelichting komt naar voren dat het uitdrukken van pensioen in eenheden noodzakelijk is wanneer gekozen wordt voor een variabele pensioenuitkering.5
De Afdeling merkt evenwel op dat wanneer de omvang van het pensioenrecht in de tijd variabel is, dat niet betekent dat de omvang ervan geen actuele waarde in geldeenheden vertegenwoordigt. Onzekerheden zijn er slechts over de ontwikkeling van het pensioenvermogen in de toekomst en over de periodieke pensioenuitkeringen die met dat vermogen plaats kunnen vinden. Het actuele pensioenvermogen kan altijd worden uitgedrukt in geldeenheden. De vaststelling van pensioen in pensioeneenheden is dan ook niet noodzakelijk om te komen tot een variabele uitkering en creëert daarmee een grotere onzekerheid dan nodig is.
De Afdeling merkt op dat in de Pw de waarborgen ten aanzien van aanvullende pensioenen tot uitdrukking komen. Bij de totstandkoming van de Pw is gesteld dat de overheid ten aanzien van «arbeidspensioenen» het haar taak acht ter bescherming van de werknemer eisen te stellen aan de pensioenovereenkomst.6 Vanwege de aard van aanvullende pensioenen en de zekerheid die er over aanspraken dient te bestaan, worden drie waarborgen van belang geacht: waarborgen voor financiële zekerheid, individuele zekerheid en uitvoeringszekerheid.7 Bij de totstandkoming van de Pw is beoogd deze waarborgen op een duidelijke wijze wettelijk te verankeren, «vanuit het perspectief dat gewaarborgd dient te zijn dat de pensioenaanspraken en pensioenrechten van deelnemers, aanspraak- en pensioengerechtigden daadwerkelijk geëffectueerd kunnen worden en dat dit op een effectieve en efficiënte wijze plaatsvindt.»8 De mogelijkheid van verplichte deelname door de werknemer onderstreept het belang daarvan.
Het hiervoor aangestipte karakter van de Pw onderscheidt pensioenen van andere financiële producten die gericht zijn op inkomensvoorzieningen voor de oude dag, in het bijzonder inkomensverzekeringen in de vorm van lijfrenten en levensverzekeringen. Voor die producten gelden niet de bijzondere waarborgen en voorwaarden van de Pw. Dat verschillende aanvullende pensioenregelingen ook door commerciële partijen, in het bijzonder pensioenverzekeraars, kunnen worden uitgevoerd, doet aan het bijzondere karakter van aanvullende pensioenen niet af, en daarmee niet aan de waarborgen zoals die zijn uitgewerkt in de Pw.
Een pensioenrecht in pensioeneenheden en de mogelijkheid van doorbeleggen in de uitkeringsfase brengen voor de pensioengerechtigde meer onzekerheden mee. De waarde van de beleggingen en de beleggingsopbrengsten kunnen en zullen fluctueren. Het is daarom in het licht van de hiervoor genoemde bijzondere aspecten van het aanvullende pensioenstelsel, van belang dat deze onzekerheden worden beheerst en, in verband hiermee, dat daarvoor noodzakelijke waarborgen worden gecreëerd. Verder is van belang dat er duidelijke regels gelden en dat de pensioengerechtigde duidelijkheid heeft over wat er precies verwacht mag worden van de (hoogte van de) pensioenuitkering en welke risico’s hij neemt met de keuze voor een variabele pensioenuitkering.
Door de mogelijkheid dat pensioenrechten anders dan in geldeenheden worden uitgedrukt, wordt de onzekerheid, die het gevolg is van langer doorbeleggen in de uitkeringsfase, vergroot. Indien een deelnemer kiest voor een (gedeeltelijke) pensioenopbouw in pensioeneenheden worden alleen de pensioeneenheden die worden uitgekeerd, omgezet in geldeenheden,9 terwijl de waarde van de niet-uitgekeerde eenheden fluctueert. Voor een deelnemer is daarmee niet duidelijk welke geldelijke waarde de opgebouwde pensioeneenheden vertegenwoordigen. Deze onzekerheid en onduidelijkheid zijn onwenselijk gezien het belang dat in de Pw gehecht wordt aan de bescherming van deelnemers aan aanvullend pensioen.
De voorgestelde mogelijkheid van doorbeleggen en een daarmee samenhangende pensioenuitkering die niet langer vast maar variabel is, lost een reëel probleem op. De hoogte van de uitkering is niet meer afhankelijk van het renteniveau op het moment van ingaan van de pensioenuitkering en er kan gebruik gemaakt worden van een langere beleggingshorizon. Om tot een variabele pensioenuitkering te komen, introduceert het voorstel een recht dat niet in geldeenheden wordt uitgedrukt. Niet goed duidelijk is op welke wijze de inhoud van het recht wordt bepaald. Er is geen noodzaak voor een dergelijke vormgeving. Voorts is de onzekerheid die deze vormgeving met zich brengt onwenselijk, mede gezien de waarborgfunctie van de Pw.
De Afdeling adviseert, gelet op het vorenstaande, de introductie van pensioen waarvan de hoogte niet in geldeenheden is uitgedrukt te schrappen en te vervangen door een variabele pensioenuitkering.
De Afdeling advisering heeft begrijpelijkerwijs een aantal opmerkingen over de introductie van de zogenaamde pensioeneenheden. Tegelijkertijd geeft de Afdeling advisering aan dat de mogelijkheid van langer doorbeleggen en een daarmee samenhangende flexibele pensioenuitkering een oplossing is voor een reëel probleem. Ook beaamt de Afdeling advisering dat hiermee de afhankelijkheid van de rente op het moment van ingaan van de pensioenuitkering beperkt wordt en dat door de langere beleggingshorizon het pensioen in veel gevallen hoger zal zijn. Volgens de Afdeling advisering is dit een verbetering.
De initiatiefnemer heeft de vragen en de opmerkingen van de Afdeling advisering over de pensioeneenheden ter harte genomen. De initiatiefnemer heeft het wetsvoorstel op dit punt aanzienlijk gedetailleerder ingevuld.
In het wetsvoorstel is nu een aantal regels en waarborgen met betrekking tot de eenheden opgenomen. Deze waarborgen zijn gebaseerd op al bestaande regelgeving betreffende lijfrentes in eenheden (artikel 2a Uitvoeringsregeling Inkomstenbelasting). In de eerste plaats wordt hiermee duidelijkheid gecreëerd over de precieze betekenis van het begrip eenheden. Pas in de uitkeringsfase kan het pensioen worden omgezet in zogenaamde pensioeneenheden. Het aantal eenheden wordt vastgesteld bij de start van de uitkeringsfase van het pensioen. Dit wordt berekend op basis van de rente die ook bij soortgelijke premie- of kapitaalovereenkomsten wordt gehanteerd of op basis van het geldende u-rendement. Hiermee wordt in de wet opgenomen hoe de eenheden vastgesteld worden. Ook wordt hiermee gewaarborgd dat het toepassen van deze rekenrente er niet toe leidt dat er onnodig hoge rentes worden gebruikt die in eerste instantie leiden tot hoge uitkeringen, maar die vervolgens niet waargemaakt kunnen worden.
Ook wordt in het wetsvoorstel vastgelegd dat het aantal eenheden in de uitkeringsfase niet mag fluctueren. De tegenwaarde van de eenheden – in euro’s – kan wel fluctueren. Dat is immers het doel van dit wetsvoorstel. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering wordt de manier waarop de fluctuatie wordt vormgegeven, niet meer in een AMvB opgenomen, maar in het wetsvoorstel. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
De Afdeling advisering is ook ingegaan op het langlevenrisico (zie ook onderdeel 4b). Zij geeft aan dat uit het wetsvoorstel niet blijkt op welke wijze, ondanks het doorbeleggen na het intreden van de pensioengerechtigde leeftijd, een levenslange uitkering wordt gegarandeerd. Daarom heeft de initiatiefnemer het wetsvoorstel aangescherpt en uitgebreid. Zo wordt nu duidelijk dat een pensioenuitvoerder die een pensioenuitkering in pensioeneenheden aanbiedt altijd een levenslange uitkering moet garanderen. Daarbij moet gebruik gemaakt worden van de relevante sterftetafels, net zoals dat nu het geval is bij een nominale pensioenuitkering.
Door deze randvoorwaarde in het wetsvoorstel op te nemen wordt de financiële zekerheid, de individuele zekerheid en ook de uitvoeringszekerheid gewaarborgd.
De Afdeling advisering geeft ook aan dat het niet per se noodzakelijk is om het pensioen in pensioeneenheden uit te drukken om een flexibele pensioenuitkering te realiseren. De initiatiefnemer beaamt dat, maar is echter van mening dat de creatie van pensioeneenheden een adequate manier is om een flexibel pensioen mogelijk te maken. Het sluit aan bij al bestaande regelgeving, het is voor de uitvoerders en voor de deelnemers begrijpelijk en is bovendien een relatief goedkope manier voor de uitvoerders om een flexibel pensioen mogelijk te maken. Daarmee wordt ook voorkomen dat een flexibel pensioenproduct hoge kosten met zich meebrengt, wat ten koste gaat van het pensioen van de deelnemers. Initiatiefnemer acht dit onwenselijk, en houdt daarom vast aan de mogelijkheid van een pensioen in eenheden. Zij is ervan overtuigd dat de toegevoegde wettelijke waarborgen het voorstel aanzienlijk verbeteren.
Voor verdere verduidelijking heeft de initiatiefnemer in paragraaf 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting een rekenvoorbeeld toegevoegd, waarmee verduidelijkt wordt hoe een pensioen in eenheden berekend wordt, hoe deze eenheden worden uitgedrukt, wat de effecten zijn van eventuele mee- en tegenvallende rendementen op de pensioenuitkering en hoe deze eenheden zich ontwikkelen. Het voorbeeld laat ook zien dat het niet zo is dat de eenheden opeens (vrijwel) geen waarde meer vertegenwoordigen. Er wordt altijd per jaar herberekend. De risico’s zijn dus zeker beheersbaar. Deze toevoeging verduidelijkt volgens de initiatiefnemer het wetsvoorstel op dit punt aanzienlijk.
Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling op het volgende.
Het pensioenrecht in pensioeneenheden wordt geïntroduceerd in de Pw naast de reeds bestaande gegarandeerde vaste pensioenuitkering. Het onderscheid tussen beide vormen van pensioenuitkeringen brengt met zich dat voor een vaste pensioenuitkering andere randvoorwaarden en waarborgen van belang zijn dan voor het recht in pensioeneenheden, waarvan de achterliggende waarde kan fluctueren. De randvoorwaarden en regels die gelden voor de gegarandeerde vaste uitkering zijn in de Pw en lagere regelgeving vastgelegd.
De Afdeling wijst erop dat het wetsvoorstel onvoldoende duidelijk maakt welke randvoorwaarden gelden voor het recht in pensioeneenheden. Gezien het verschil tussen de vaste uitkering en de variabele uitkering van het recht in pensioeneenheden zijn de volgende aspecten onder meer van belang.
De Afdeling advisering merkt terecht op dat het oorspronkelijke wetsvoorstel aan kracht kan winnen door randvoorwaarden te stellen aan het pensioenrecht in pensioeneenheden. Daarom zijn zowel het wetsvoorstel als de memorie van toelichting op dit punt ingrijpend aangepast. De initiatiefnemer is hier in de reactie op onderdeel 2 van het advies reeds uitgebreid op ingegaan. Daar is ook te lezen welke randvoorwaarden voor een pensioenuitkering in eenheden in dit wetsvoorstel zijn opgenomen.
Het zal duidelijk moeten zijn welke collectiviteitselementen wel of juist niet een rol spelen in (de keuze voor) een variabele pensioenuitkering. Hierbij kan worden gedacht aan het langlevenrisico, de vraag of de keuze voor een variabele uitkering een individuele of een collectieve is en de vraag hoe beleggingsrisico’s en behaalde resultaten worden verdeeld.
In de memorie van toelichting heeft de initiatiefnemer verduidelijkt hoe de risico’s verdeeld worden. Daarbij is ook ingegaan op de vraag of er een rol is voor collectiviteitselementen. De initiatiefnemer is van mening dat het niet noodzakelijk is om collectiviteitselementen in te voegen. Dat past volgens de initiatiefnemer niet bij het individuele karakter van een premie- en kapitaalregeling. Ook is het niet nodig vanwege praktische of financiële redenen. Het aangepaste wetsvoorstel biedt voldoende (financiële) waarborgen om risico’s te mitigeren.
Het wetsvoorstel voorziet er onder meer in dat de pensioenuitvoerder informatie verstrekt over «het recht om in plaats van een in een Nederlands wettig betaalmiddel vastgesteld pensioen te kiezen voor een pensioen waarvan de hoogte van de uitkeringen niet voor de gehele uitkeringsperiode is vastgesteld». Vanwege het feit dat er tijdens de uitkeringsfase wordt doorbelegd, is heldere communicatie over de risico’s daarvan eveneens van groot belang. Omdat de pensioengerechtigde zelf een keuze moet maken, moet hij ook daarover geïnformeerd zijn.10
De initiatiefnemer heeft deze opmerking ter harte genomen en de memorie van toelichting op dit onderdeel verduidelijkt. Voorts zijn in het wetsvoorstel een nieuw artikel 45b Pw en een nieuw artikel 56b Wvbr opgenomen waarin nadere verplichtingen met betrekking tot de communicatie zijn vastgelegd.
Uit de toelichting komt naar voren dat er mogelijk kosten aan het bieden van de keuzemogelijkheden zijn verbonden.11 Dit roept de vraag op naar de wijze waarop deze worden omgeslagen.
Gelet op het belang van deze randvoorwaarden adviseert de Afdeling het voorstel met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
De initiatiefnemer is in de memorie van toelichting ingegaan op deze opmerking van de Afdeling advisering. De wijze waarop de eventuele kosten worden omgeslagen is toegelicht in de memorie van toelichting.
Het voorgestelde artikel 2, derde lid, Pw biedt een delegatiegrondslag voor het nader regelen van een aantal aspecten rond het uitkeringsrecht in pensioeneenheden. Dit betreft de wijze waarop pensioenaanspraken worden berekend, de eenheden waarin deze aanspraken worden uitgedrukt, de mogelijkheid van een bandbreedte waarbinnen de waarde van de eenheden kan fluctueren, de wijze waarop een levenslange uitkering wordt gegarandeerd, risicoprofielen die een pensioenuitvoerder mag gebruiken en voorwaarden waaronder de eenheden ingeval van overlijden kunnen worden overgedragen op de overlevende partner.
Het wetsvoorstel zelf regelt deze belangrijke vormgevingsaspecten niet, maar met deze delegatiegrondslag kunnen deze aspecten van variabele pensioenen alsnog op lager niveau worden geregeld. De Afdeling merkt hierover het volgende op.
Een aantal van deze vormgevingsaspecten is bepalend voor de mate van zekerheid die een variabele pensioenuitkering een deelnemer biedt, zoals de bandbreedte waarbinnen de hoogte van een pensioenuitkering kan fluctueren. Doordat het wetsvoorstel deze vormgevingsaspecten niet regelt en de toelichting niet inzichtelijk maakt hoe deze aspecten zullen worden geregeld, is niet duidelijk welke mate van zekerheid de variabele pensioenuitkering biedt.
Gelet op het waarborgkarakter van de Pw, adviseert de Afdeling deze aspecten op wetsniveau te regelen.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel was de initiatiefnemer voornemens om deze waarborgen in een algemene maatregel van bestuur te regelen. De Afdeling advisering gaf aan (zie onderdeel 4 van het advies) dat het beter zou zijn om dit op wetsniveau vorm te geven. Aan deze suggestie van de Afdeling advisering is gevolg gegeven.
De Afdeling advisering constateert terecht dat door de regeling van een aantal vormgevingsaspecten op het niveau van een AMvB uit het wetsvoorstel niet duidelijk wordt welke mate van zekerheid een variabele pensioenuitkering biedt. Deze onzekerheid is deels inherent aan een variabele uitkering, maar de initiatiefnemer is het eens met de Afdeling dat een grotere mate van zekerheid toch wenselijk is. Daarom heeft de initiatiefnemer (een aantal van) de door de Afdeling genoemde waarborgen toegevoegd aan het wetsvoorstel. De initiatiefnemer verwijst verder naar haar reactie op onderdeel 2.
De initiatiefnemer is daarmee ook tegemoetgekomen aan de suggestie van de Afdeling advisering om deze vormgevingsaspecten niet achteraf in lagere regelgeving op te nemen, maar om al in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting duidelijk te maken hoe er met deze aspecten moet worden omgegaan. De initiatiefnemer verwijst naar haar reactie in onderdeel 2 voor de specifieke uitwerking.
Zoals hiervoor reeds is aangestipt vormt het arbeidspensioen een essentieel onderdeel van het inkomen van ouderen in Nederland. In het licht daarvan is van belang dat de pensioenuitkering levenslang is. Uit de toelichting blijkt dat de initiatiefnemer van het voorstel niet beoogt van het uitgangspunt van een levenslange uitkering af te wijken.12 Uit het wetsvoorstel blijkt evenwel niet op welke wijze, ondanks het doorbeleggen na het intreden van de pensioengerechtigde leeftijd, een levenslange uitkering wordt gegarandeerd.
Gelet op het waarborgkarakter van de Pw adviseert de Afdeling in de wet vast te leggen op welke wijze een levenslange uitkering wordt gegarandeerd.
De initiatiefnemer is met de Afdeling advisering van mening dat bij een dergelijk product een levenslange garantie van de pensioenuitvoerder dient te gelden. Dat is ook in het oorspronkelijke wetsvoorstel beoogd duidelijk te maken. Om elke discussie over dit onderwerp te vermijden heeft de initiatiefnemer het wetsvoorstel op dit onderdeel verduidelijkt. Het staat nu buiten kijf dat de uitkering levenslang gegarandeerd is.
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De redactionele opmerking is overgenomen.
De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner
− Het voorgestelde artikel 59a, eerste lid, aanhef, Pw als volgt formuleren:
Indien een pensioenuitvoerder een pensioenrecht aanbiedt waarvan de hoogte van de uitkeringen geheel of gedeeltelijk niet voor de gehele uitkeringsperiode in geldeenheden is uitgedrukt, heeft de deelnemer of gewezen deelnemer het recht voor dat pensioenrecht te kiezen, in ieder geval:.