Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Het toezicht op de genoemde bestaande nucleaire installaties (de kerncentrale in Borssele, de reactoren in Petten en Delft, Centrale Organisatie Voor radioactief Afval (COVRA) en Urenco), berust op drie pijlers.

Ten eerste worden er per jaar bij deze installaties in totaal tussen de 60 en 100 inspecties ter plaatse uitgevoerd. Het aantal inspecties en de gekozen onderwerpen zijn gebaseerd op de ervaringen die de ANVS met de desbetreffende installatie heeft, en met het doel van de ANVS om door middel van de inspecties een compleet beeld van de veiligheid van de installaties op te bouwen en in stand te houden.

Ten tweede beoordeelt de ANVS alle door de vergunninghouders voorgestelde, veiligheids-gerelateerde wijzigingen bij de installaties. Daarbij kan worden gedacht aan het vervangen van een analoog door een digitaal besturingssysteem, het verleggen van een leiding of het vervangen van een pomp door een ander type pomp. Deze beoordeling geeft ook inzicht in de veiligheid van de installatie en het veiligheidbewustzijn van de betrokken organisatie.

Ten slotte zijn de installaties verplicht om (potentieel) veiligheidbedreigende voorvallen aan de ANVS te melden. Deze meldingen kunnen voor de ANVS aanleiding zijn voor inspecties ter plaatse of andere vormen van nader onderzoek. De ANVS beschikt over een aantal instrumenten (last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, intrekken vergunning, opmaken proces-verbaal; zie verder het antwoord op de volgende vraag) om zeker te stellen dat de vergunninghouder de veiligheid op het gewenste peil brengt of houdt. Deze aanpak is in het verleden ook door de Kernfysische Dienst (KFD) toegepast.

Voor de overige 1000 bedrijven met een vergunning voor het toepassen van radioactieve stoffen en toestellen, zoals röntgentoestellen en lineaire versnellers in ziekenhuizen, wordt het toezicht afhankelijk van het onderwerp uitgevoerd door de ANVS (blootstelling omgeving en bevolking), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW)(blootstelling werknemers), de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)(blootstelling patiënten) en het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Er vindt informatie-uitwisseling en afstemming plaats tussen deze diensten. Het toezicht vindt risicogestuurd plaats; dat wil zeggen dat daar waar de grootste risico’s op niet-naleving zijn, het meeste toezicht plaatsvindt. Dit toezicht vindt plaats door middel van aangekondigde en onaangekondigde inspecties ter plaatse en door administratieve inspecties.

De ANVS beschikt over de volgende handhavinginstrumenten:

• a. de last onder dwangsom,

• b. de last onder bestuursdwang,

• c. het intrekken van een vergunning.

Dit zijn de reguliere bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Deze zijn in beginsel in te zetten in alle gevallen waarin sprake is van een overtreding van de Kernenergiewet, van lagere regelgeving op grond van deze wet en van vergunningen op grond van deze wet.

Voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving bestaat de mogelijkheid om proces-verbaal op te maken. Dit is mogelijk in alle gevallen waarin overtredingen van de Kernenergiewet zijn aangemerkt als strafbaar feit. Een proces-verbaal kan alleen worden opgemaakt door een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). De ANVS beschikt op dit moment over een aantal boa’s. Een proces-verbaal wordt voorgelegd aan het Openbaar Ministerie dat uiteindelijk besluit of er strafrechtelijke vervolging plaatsvindt.

Voorts beschikt de (algemeen directeur van) de ANVS door een recente wijziging van de regelgeving sinds 1 januari 2016 zelf over het instrument van de bestuurlijke strafbeschikking.1 Dit strafrechtelijke instrument kan alleen worden ingezet bij een klein aantal, relatief eenvoudig te constateren, overtredingen, die met name liggen op het gebied van stralingsbescherming.

In de memorie van toelichting staat:

• 1. dat er lessen zijn getrokken uit de ramp van Fukushima die leiden tot aanpassingen van de kerncentrale Borssele en

• 2. dat de beschreven ontwikkelingen in de nucleaire sector, zoals modificatie van de onderzoeksreactor in Delft, bouw van protonenklinieken en plannen voor een nieuwe onderzoeksreactor PALLAS, van de overheid vragen om naar aanleiding van nieuwe complexe aanvragen vergunningen te verlenen, de veiligheidseisen te vernieuwen en nieuwe toezichtprotocollen te ontwikkelen.

• 3. dat de veiligheid, beveiliging en de stralingsbescherming continu moeten worden verbeterd.

Dit geheel van factoren, dus niet alleen de ramp in Fukushima, maakt dat complexe vergunningsaanvragen moeten worden beoordeeld en dat er actuele veiligheidseisen moeten zijn om zowel nieuwe reactoren als bestaande nucleaire installaties te kunnen toetsen aan de nieuwste veiligheidsinzichten.

Vanaf begin 2012 hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan die aanleiding gaven om de organisatiestructuur van de overheid voor nucleaire veiligheid opnieuw te bezien.

Allereerst waren daar de in memorie van toelichting (p. 2) geschetste wijzigingen in de Nederlandse nucleaire sector. Zo kwamen er plannen voor de nieuwe onderzoeksreactor (PALLAS) in Petten, plannen voor wijzigingen aan de onderzoeksrector in Delft (OYSTER) en de bouw van klinieken voor protonentherapie, alsmede de aanpassingen aan de kerncentrale Borssele vanwege de verlengde ontwerpbedrijfsduur. Deze leiden tot de vraag naar nieuwe complexe vergunningen, tot de wenselijkheid van vernieuwing van de veiligheidseisen en van de ontwikkeling van nieuwe toezichtprotocollen. De toenmalige organisatiestructuur was daar niet voldoende op berekend en behoefde aanpassing.

Verder heeft het ongeval in maart 2011 met de reactoren in Fukushima ertoe geleid dat er internationaal meer aandacht kwam voor de positie en de rol van de »regulatory body». Het vereiste van de onafhankelijkheid van een «regulatory body» wordt sindsdien strikter uitgelegd. De wijziging van de Euratom-richtlijn voor nucleaire veiligheid (Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 houdende wijziging van Richtlijn 2009/71/Euratom tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PbEU L 2014, 219) is daar een weerslag van. Als gevolg hiervan sloot de toenmalige organisatie van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet meer optimaal aan bij de intentie van de internationale verdragen en regelgeving van het Euratom en het Internationale Atoomenergieagentschap.

De regering heeft naar aanleiding hiervan in januari 2014 besloten om de organisatiestructuur voor met name de nucleaire veiligheid te wijzigen door de bestaande bevoegdheden, taken, deskundigheid en kennis te bundelen in één organisatie (de ANVS) en om de wetgeving voor te bereiden deze organisatie zbo-status te geven (Kamerstukken II 2013/14, 32 645, nr. 58, p. 2 en Kamerstukken I 2013/14, 32 645, B, p. 2).

In onderling overleg tussen de Ministeries van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu is de formatie voor de ANVS vastgesteld op 122 fte per 1 januari 2015. Hierin is een uitbreiding inbegrepen van 22 fte voor besturings- en ondersteuningsfuncties. De ANVS bestaat uit een bestuur van 2 fte en een ambtelijke organisatie van 120 fte. In 2016 zal een nadere analyse op de structurele taken en kosten van de ANVS worden uitgevoerd. Ook de formatie is hier onderdeel van. De analyse kan gevolgen hebben voor de formatie van de ANVS.

Het totale budget van de ANVS is voor 2015 en 2016 vastgesteld op € 27,0 mln. per jaar.

De vakbekwaamheid wordt op verschillende manieren geborgd. Allereerst is door middel van kenniskaarten gedetailleerd in kaart gebracht welke kennis er op welk niveau aanwezig moet zijn. Nieuwe medewerkers volgen een uitgebreid introductieprogramma. Alle deskundigen op de terreinen nucleaire veiligheid en stralingsbescherming moeten minimaal over het diploma voor coördinerend deskundige (d.i. op HBO-niveau of hoger) beschikken. Zij moeten vervolgens voldoen aan de vereisten van nascholing en werkervaring die nodig zijn om in het register van stralingsdeskundigen vermeld te blijven. De deskundigen op het terrein nucleaire veiligheid volgen systeemtrainingen van de nucleaire inrichtingen. Jaarlijks worden er uitgebreide opleidingsprogramma’s opgesteld. Deze bestaan enerzijds uit bepaalde trainingen of opleidingen voor bepaalde groepen medewerkers, anderzijds wordt met individuele opleidingsplannen ervoor gezorgd dat elke deskundige de benodigde bijscholing heeft op zijn of haar specifieke vakgebied. Ten slotte zal de ANVS door het inrichten van een goed kennismanagementproces de aanwezige vakbekwaamheid verder versterken en borgen.

De ANVS beschikt voor haar taken zelf over voldoende deskundigheid op het gebied van nucleaire veiligheid. Indien nodig kan de ANVS een beroep doen op externe deskundigheid. Het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) constateert in het rapport van de Integrated Regulatory Review Service (IRRS)-missie van 3 tot en met 13 november 2014 aan Nederland aan de ene kant dat de «regulatory body» (nu: de ANVS) over een bekwame staf beschikt die getraind is op het terrein van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming en de relevante wetgeving (bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 25 422, nr. 121) en dat de kerncompetenties aanwezig zijn, maar ook dat voor grondige analyses of maatregelen gebruik wordt gemaakt van technische ondersteuningsbureaus als GRS, TŰV, NRG en het RIVM, waarmee raamovereenkomsten zijn afgesloten.

Ook constateert het IAEA dat het functies heeft geïdentificeerd waarvoor extra personeel de kwaliteit van het overzicht zou versterken. Het gaat hierbij om de functies vergunningverlening en toezicht gedurende de bouw en de ingebruikenamefase van nucleaire inrichtingen, internationale ervaring met bedrijfsvoering, managementsysteem, mensfactoren (human factors) en vervoer (van radioactieve stoffen of splijtstoffen). Verder is er voor sommige terreinen, zoals bijvoorbeeld reactorfysica en managementsystemen, slechts één deskundige beschikbaar. Het IAEA beveelt de ANVS daarom aan (aanbeveling nr. 9) om haar behoeften voor middelen en bekwaamheden te beoordelen tegen het licht van haar taken en om de maatregelen te nemen die verzekeren dat ze over voldoende middelen beschikt om haar wettelijke taken te vervullen. In 2016 zal ik de aanbeveling van het IAEA op dit punt uitwerken.

Bij de ANVS zijn er elf medewerkers die eerder bij een nucleaire inrichting hebben gewerkt. Voor acht daarvan is dat minimaal vijf jaar geleden.

Bij de nucleaire inrichtingen werken momenteel twee (recente) oud-medewerkers van de ANVS en geen van de voormalige KFD en andere voormalige nucleaire overheidsinstanties.

Een beleidsregel is een algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften. Artikel 21, eerste lid, Kaderwet zbo’s bepaalt dat de (verantwoordelijke) Minister beleidsregels kan stellen over de taakuitoefening van een zbo. Uit de toelichting bij het amendement waarbij deze bepaling in de Kaderwet is opgenomen (Kamerstukken II 2001/02, 27 426, nr. 21) blijkt dat de bevoegdheid om beleidsregels te stellen is bedoeld om kaders te stellen, of bij te stellen, waarbinnen de taakuitoefening door het zbo moet plaatsvinden.

Als de Minister een beleidsregel zou kunnen vaststellen ten aanzien van de taakuitoefening door de ANVS, ook al ziet deze dus niet op een concreet geval, dan beïnvloedt hij daarmee de oordeelsvorming door de ANVS – ook in het concrete geval. Zo’n beleidsregel zou een door de ANVS in acht te nemen kader vormen en dat verdraagt zich niet met het internationaalrechtelijke vereiste van een onafhankelijke oordeelsvorming door nucleaire autoriteiten. Beslissingen op het terrein van nucleaire veiligheid moeten worden genomen door een onafhankelijke autoriteit op basis van objectieve technische en veiligheidsgerelateerde overwegingen, zonder externe invloeden die afbreuk kunnen doen aan de veiligheid (overweging nr. 6 bij richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 houdende wijziging van de Richtlijn 2009/71/Euratom tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties, PbEU L 2014, 219).

Om deze reden is, in afwijking van de Kaderwet zbo’s, in het wetsvoorstel bepaald dat de Minister geen beleidsregels kan stellen met betrekking tot de taakuitoefening van de ANVS (het voorgestelde artikel 12a Kernenergiewet).

Concrete voorbeelden van beleidsregels waarmee rechtstreeks of indirect invloed zou worden uitgeoefend op de taakuitoefening van de ANVS:

• – de Minister stelt regels over de wijze waarop de ANVS maatregelen voor continue verbetering van de nucleaire veiligheid van kerninstallaties moet beoordelen;

• – de Minister schrijft voor wanneer en wie als externe deskundigen worden gevraagd om een oordeel te geven over de veiligheid, waardoor de ANVS bijvoorbeeld geen IAEA-missie of IAEA-deskundigen zou mogen uitnodigen voor een second opinion;

• – de Minister schrijft voor hoe het toezicht wordt ingericht, waardoor bijvoorbeeld een «graded approach» op basis van risico’s voor de ANVS niet meer mogelijk zou zijn.

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel (p. 11–12) is aangegeven over welke bevoegdheden de Minister beschikt. De regering is van mening dat met deze bevoegdheden voldoende instrumenten voorhanden zijn om toe te zien dat de ANVS de taken naar behoren uitvoert. Gelet op de internationaalrechtelijk vereiste van onafhankelijke oordeelsvorming door de ANVS zijn verdergaande beïnvloedingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid om beleidsregels te stellen, niet mogelijk. De wijze waarop met behulp van de voorgestelde bevoegdheden concreet invulling wordt gegeven aan het toezicht op de ANVS wordt nader uitgewerkt in de toezichtvisie. Deze is thans in voorbereiding.

Overigens staat tegen besluiten van de ANVS op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor belanghebbenden bezwaar en beroep open. Indien een rechter tot het oordeel komt dat een aan hem voorgelegd besluit van de ANVS met het recht in strijd is, zal hij dit besluit vernietigen. Daarmee is sprake van een aanvullende waarborg voor de kwaliteit van de taakuitvoering door de ANVS.

De verantwoordelijkheid voor de Kernenergiewet is met ingang van 1 mei 2015 door de Minister van Economische Zaken overgedragen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Op grond van het voorgestelde artikel 12a Kernenergiewet kan de Minister van Infrastructuur en Milieu geen beleidsregels stellen met betrekking tot de taakuitoefening van de ANVS. Dit is een afwijking van de Kaderwet zbo’s. Deze afwijking is noodzakelijk om de onafhankelijke oordeelsvorming door de ANVS te waarborgen. Zoals eerder naar aanleiding van een vraag van de leden van de VVD-fractie is uiteengezet vereist de internationale regelgeving dat het «regulerende lichaam» onafhankelijk tot een oordeel kan komen. Een beleidsregel zou een door de ANVS in acht te nemen kader vormen en dat verdraagt zich niet met het vereiste dat de ANVS zelfstandig en onafhankelijk tot een oordeel komt. Zie verder het antwoord op genoemde vraag van de leden van de VVD-fractie.

De bevoegdheid voor de Minister om besluiten van de ANVS te vernietigen is in het voorgestelde artikel 12c, eerste lid, Kernenergiewet beperkt tot vernietiging wegens strijd met het recht. De reden voor deze beperking, die een afwijking van de Kaderwet zbo’s is, is gelegen in de vereiste onafhankelijke oordeelsvorming door de ANVS op de terreinen nucleaire veiligheid en stralingsbescherming.

Het grote belang van deze taak rechtvaardigt dat er geen interventie van de Minister mogelijk is op de onafhankelijke oordeelsvorming van de ANVS. De bevoegdheid om besluiten van de ANVS ook op grond van het algemeen belang te vernietigen zou het mogelijk maken dat een energiebelang of een energiepolitiek belang, als aspect van het algemeen belang, wordt afgewogen tegen het belang van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming.

Om deze reden is gekozen voor een beperking van het vernietigingsrecht. Deze beperking betekent niet dat de ANVS in een juridisch vacuüm opereert. Vernietiging is wel mogelijk als een besluit van de ANVS naar het oordeel van de Minister in strijd is met het recht. Verder staat, zoals hierboven ook al is opgemerkt, tegen besluiten van de ANVS op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor belanghebbenden bezwaar en beroep open. Indien een rechter tot het oordeel komt dat een aan hem voorgelegd besluit van de ANVS met het recht in strijd is, zal hij dit besluit vernietigen.

De ANVS zal als zelfstandig bestuursorgaan vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Dit betekent dat het toezicht op de taakuitvoering zal worden uitgevoerd door de Minister van Infrastructuur en Milieu. Er zal geen sprake zijn van een aanvullend toezichthoudend orgaan. Voor de beschrijving van de bevoegdheden wordt verwezen naar het antwoord van de vraag van de leden van de VVD-fractie of de regering beschikt over voldoende instrumenten om te waarborgen dat de ANVS haar taken naar behoren zal uitvoeren.

De signaleringsfunctie waar deze leden naar vragen zal op verschillende manieren worden vormgegeven. Ten eerste zal periodiek overleg tussen de Minister en de ANVS worden gevoerd om de voortgang van de taakuitvoering en eventuele specifieke aandachtpunten daarin tijdig met elkaar te bespreken. Daarbij geldt dat het bestuur van de ANVS verplicht is om de Minister te informeren over aanzienlijke afwijkingen ten opzichte van de begroting.

Daarnaast zal bij de beoordeling van het jaarverslag de ontwikkeling van zogenoemde prestatie-indicatoren worden beoordeeld en gemonitord. Bij de beoordeling zal de zienswijze van de afnemers over de kwaliteit van de taakuitvoering worden meegenomen. Voorts wordt de taakuitvoering van de ANVS vijfjaarlijks geëvalueerd. Tot slot is de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd om de bestuursleden te schorsen en te ontslaan wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulde functie.

Juist omdat het steeds om maatwerk in individuele gevallen gaat, is het niet noodzakelijk om de regeling van het vernietigingsrecht in de Kaderwet aan te passen.

Het IAEA heeft zich uitgesproken tegen het vernietigingsrecht: «it is a provision that should only be foreseen in the context of appeals procedures against NSRPA [de ANVS] decisions in order to eliminate the potential of arbitrary interference by the Minister (of Infrastructure and the Environment) with NSRPA activities».

Anders dan het IAEA meent, wordt de weigeringsgrond «strijd met het recht» in Nederland voldoende begrensd geacht om willekeurige inmenging door de Minister te voorkomen. In het geval van de ANVS zullen besluiten tot vernietiging niet alleen in de Staatscourant gepubliceerd worden, maar ook ter kennisneming aan beide Kamers der Staten-Generaal worden gezonden. Dit geeft uw Kamer de mogelijkheid om ten aanzien van het hanteren van deze bevoegdheid «mee te kijken».

In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu voor de coördinatie bij een nucleair ongeval wordt allereerst verwezen naar de wettelijke grondslagen in hoofdstuk VI van de Kernenergiewet dat grotendeels ongewijzigd is gebleven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar ongevallen met een kerncentrale (A-objecten) en de overige ongevallen met splijtstoffen en radioactieve stoffen (B-objecten).

Bij een ongeval met een kerncentrale (een A-object) coördineren op grond van deze bepalingen de thans voor de Kernenergiewet primair verantwoordelijke Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister(s) wie het aangaat(n) – naast de voorbereiding – ook de respons bij kernongevallenbestrijding (crisisbeheersing), de besluitvorming over stralingsgerelateerde maatregelen en de coördinatie en uitvoering daarvan. De Minister is daarnaast – als één van de ministers die het aangaat – bevoegd alle besluiten te nemen op de domeinen van Infrastructuur en Milieu, die geraakt worden bij het vrijkomen van straling (of dreiging daarvan). Indien er sprake is van een intersectorale crisis waarbij de nationale veiligheid in het geding is, kunnen één of meer onderdelen van de nationale crisisstructuur worden geactiveerd conform het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing 2013, het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming en het Nationaal Crisisplan Stralingsincidenten. De ANVS levert een volwaardige en continue bijdrage aan de advisering over de crisisbesluitvorming, ook wanneer naar de nationale crisisorganisatie wordt opgeschaald.

Bij ongevallen met een B-object kan de Minister van Infrastructuur en Milieu, na overleg met de Minister wie het aangaat, gelet op de meer dan plaatselijke betekenis van een ongeval besluiten dat een ongeval met een categorie B-object wordt bestreden als een ongeval met een categorie A-object. Dan geldt wat hierboven is vermeld. Indien geen sprake is van een dergelijke opschaling, is het bestuur van de betrokken veiligheidsregio verantwoordelijk voor de voorbereiding van de organisatie voor een doelmatige bestrijding van ongevallen met categorie B-objecten. De burgemeester is dan verantwoordelijk voor de coördinatie van die bestrijding.

De benoeming van bestuursleden van de ANVS geschiedt op basis van een functieprofiel waarbij wordt uitgegaan van de deskundigheden en competenties die nodig zijn voor een ANVS-bestuurslid en de vereisten van onafhankelijkheid waaraan een ANVS-bestuurslid moet voldoen (zie de artikelen 5, tweede, vijfde tot en met zevende lid, van de Kernenergiewet en 13, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s). De procedure wordt voorbereid door de Algemene Bestuursdienst (ABD).

De Minister kan een bestuurslid niet zomaar schorsen of ontslaan. Schorsing of ontslag kan slechts plaatsvinden ingeval van ongeschiktheid, of onbekwaamheid voor de vervulde functie of een andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen reden (artikel 12, tweede lid, van de Kaderwet zbo’s). De inhoudelijke uitoefening van de functie kan geen grond zijn voor een ontslag; hierdoor wordt de onafhankelijkheid geborgd. Van een eventueel ontslagbesluit wordt in de Staatscourant kennisgegeven (het voorgestelde artikel 6, tweede lid, Kernenergiewet).

Ten slotte is van belang dat de Minister voor de uitoefening van zijn bevoegdheden, waaronder de benoeming en het ontslag van ANVS-bestuursleden, verantwoording verschuldigd is aan het parlement.

De verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de nucleaire installaties ligt op grond van nationale en internationale regelgeving bij de vergunninghouders. Zij dienen niet alleen zorg te dragen voor naleving van de eisen gesteld in wet- en regelgeving en in de vergunning, maar ook voor het op systematische wijze continu verbeteren van de veiligheid. De overheid in brede zin heeft de taak om onder meer een regelgevende kader te realiseren, veiligheideisen te formuleren en op te leggen en toe te zien op de naleving ervan.

De taken van de overheid op het terrein van nucleaire veiligheid zijn voor een groot deel aan de ANVS toebedeeld. Zo is de ANVS onder meer verantwoordelijk voor de vergunningverlening op grond van de Kernenergiewet, voor het toezicht op de naleving van de kernenergiewetgeving en voor de voorbereiding van het beleid en de wet- en regelgeving op het terrein van nucleaire veiligheid (voorgestelde artikel 3, derde lid, van de Kernenergiewet).

De goede balans tussen de partijen wordt verzekerd door een goede taakverdeling en doordat de ANVS in onafhankelijkheid besluit over de veiligheid. Zo blijft de Minister van Economische Zaken belast met de positionering van kernenergie in het energiebeleid en de Nederlandse positie op het gebied van nucleair onderzoek, de isotopenproductie en de uraniumverrijking. Hierbij zijn inbegrepen de taken op dit terrein die zijn opgenomen in de Verdragen van Almelo, Washington, Cardiff en Parijs. Dit met het oog op de bewaking en beveiliging van de hierbij betrokken kennis en technologie.

De keuze voor de brandstof wordt in het energiebeleid overgelaten aan de markt. De elektriciteitsproducent, die ervoor heeft gekozen om door middel van kernenergie elektriciteit op te wekken, moet over alle daarvoor benodigde vergunningen beschikken.

Tot slot is de ANVS in het kader van de kernenergiewetgeving het bevoegde gezag voor de vergunningverlening in verband met nucleaire veiligheid en stralingsbescherming en beveiliging. Tevens ziet de ANVS toe op de naleving van de kernenergiewetgeving.

De passage in het regeerakkoord over zbo’s4 zegt dat als een zbo de meest geëigende vorm wordt gevonden, een publiekrechtelijk zbo zonder eigen rechtspersoonlijkheid de voorkeur verdient. Dit is een voortzetting van de reeds langer bestaande lijn dat een zbo alleen eigen rechtspersoonlijkheid krijgt in het geval het hebben van eigen rechtspersoonlijkheid van belang is, omdat het zbo voor een goede taakvervulling zelfstandig – dus los van de rechtspersoon Staat – aan het civielrechtelijke rechtsverkeer moet kunnen deelnemen.

Voor de taakvervulling van de ANVS is dit niet noodzakelijk. Daarom is ook in het geval van de ANVS gekozen voor een publiekrechtelijk zbo zonder eigen rechtspersoonlijkheid. De leden van de D66-fractie vragen expliciet naar het aannemen of ontslaan van personeel. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de ANVS voldoende en gekwalificeerd personeel ter beschikking stelt om haar taken te kunnen uitvoeren (artikel 9, eerste lid, Kew en artikel 16 Kaderwet zbo’s). De Minister van Infrastructuur en Milieu zal aan het bestuur van de ANVS mandaat verlenen om dit personeel aan te kunnen nemen. De vormgeving van de ANVS komt daarmee overeen met die van diverse andere zbo’s met, net als de ANVS, het instellingsmotief onafhankelijkheid en waarbij de Minister de medewerkers benoemt. Denk aan de Autoriteit Consument en Markt, de Referendumcommissie, de Kiesraad, de Onderzoeksraad voor de veiligheid. Het is op deze manier ook niet noodzakelijk om aan de ANVS rechtspersoonlijkheid krachtens publiekrecht toe te kennen.

Het IAEA merkt hier in punt 9 van zijn advies over op dat het toedelen van de taak van de benoeming van de bestuursleden aan een orgaan van een hoger niveau een hoger niveau van onafhankelijkheid kan verzekeren. Het IAEA tekent daarbij wel aan dat dit mogelijk moet zijn in het nationale staatsrechtelijke systeem. In de Kaderwet zbo’s is vastgelegd dat de bestuursleden van een zbo worden benoemd door de Minister die het aangaat (artikel 12, eerste lid). Voor de ANVS is dit de Minister van Infrastructuur en Milieu. Er is geen aanleiding om voor de ANVS van deze hoofdregel uit de Kaderwet zbo’s af te wijken.

Voorts informeren deze leden naar het beeld door wie de benoemingen van vergelijkbare autoriteiten in andere IAEA-landen geschieden. Dit beeld is divers en in hoge mate afhankelijk van de staatsrechtelijke mogelijkheden en gewoonten van het desbetreffende land.

De ANVS wordt het bevoegde gezag voor vergunningverlening én toezicht op het terrein van de nucleaire veiligheid. In dat kader heeft de ANVS in de uitvoering te maken met twee verschillende inzichten, namelijk:

• 1. het vooral in Nederland ontstane inzicht in de gewenste functiescheiding binnen een bestuursorgaan tussen personen die zijn belast de met de voorbereiding van de vergunningverlening enerzijds en het uitoefenen van toezicht anderzijds en

• 2. het inzicht van de internationale nucleaire wereld met betrekking tot nucleaire veiligheid dat vraagt om een voortdurende uitwisseling van ervaringen die kunnen leiden tot een verbetering van die veiligheid.

In Nederland wordt het gewenst gevonden dat er een functionele scheiding bestaat tussen de voorbereiding van vergunningverlening en toezicht met betrekking tot hetzelfde beleidsonderwerp om belangenvermenging te voorkomen. Dit inzicht is mede gebaseerd op ervaringen uit het verleden (onder andere de affaire-Otapan). Daarbij is gebleken dat wanneer een en dezelfde persoon een grote invloed heeft op zowel de vergunningverlening als het toezicht op dezelfde situatie, dit tot ongewenste gevolgen kan leiden.

In de internationale nucleaire wereld is het (continu) verbeteren van de nucleaire veiligheid echter het leidende principe. Daarvoor is het nodig dat maximaal de ervaringen worden gedeeld. Daarmee kunnen de lessen die geleerd zijn in de ene situatie worden gebruikt voor het verbeteren van de nucleaire veiligheid van een andere situatie. Dit betekent dat onderlinge samenwerking en het uitwisselen van ervaringen, kennis en ideeën hoge prioriteit en hebben. Dit betekent eveneens dat alles wat dergelijke uitwisseling belemmert, in principe niet gewenst wordt geacht.

In dit licht bevreemdt het niet dat in de internationale verdragen en de Europese richtlijnen inzake nucleaire veiligheid (maar ook die over beveiliging en stralingsbescherming) geen eisen stellen aan de scheiding van vergunningverlening en toezicht. Internationaal wordt juist interactie en uitwisseling van informatie en ervaring tussen de verschillende betrokken partijen aanbevolen teneinde de veiligheid van de nucleaire installaties en het regelgevende kader (regulatory experience feedback en operational experience feedback) steeds te verbeteren.

De taken vergunningverlening en toezicht van nucleaire inrichtingen worden in de IAEA Safety Standard voor Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, GSR Part 1, beide gezien als taken van de bevoegde nucleaire autoriteit (Requirements 23 en 27). Een strikte scheiding van vergunningverlening en toezicht bij andere autoriteiten voor nucleaire veiligheid is daarom niet gebruikelijk.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat het IAEA-advies, waar de leden van de D66-fractie naar vragen, niets zegt over de in Nederland gewenst gevonden functionele scheiding tussen vergunningsverlening en toezicht. Wel komt dit onderwerp aan de orde in het rapport van de Integrated Regulatory Review Service (IRRS)-missie van 3 tot en met 13 november 2014 (bijlage bij Kamerstukken II, 2014/15, 25 422, nr. 121). Daarin wordt eerder de tegenovergestelde aanbeveling (nr. 7) gedaan dat de autoriteit (d.i. de ANVS) moet verzekeren dat haar structuur en organisatie een effectieve vervulling van haar wettelijke taken mogelijk maken en dat er op alle niveaus geen beperkingen moeten dienen te zijn in de informatie-uitwisseling tussen de verschillende functies (voorbereiding) beleid en regelgeving, vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Ook in haar onlangs gepubliceerde rapport over het ongeval in Fukushima komt het IAEA niet tot de conclusie dat de vergunningverlening en het toezicht volledig gescheiden moeten zijn. Wel concludeert het IAEA dat in Japan in 2011 nog niet voldoende gehoor was gegeven aan de in 2007 geuite aanbevelingen van een internationale toetsingscommissie om de geconstateerde tekortkomingen van de organisatie van de regulatory body te verbeteren (The Fukushima Daiichi Accident, (IAEA-report by the Director General, http://www-pub.iaea.org/books/IAEABooks/10962/The-Fukushima-Daiichi-Accident).

In navolging van wat internationaal vereist en gebruikelijk wordt gevonden zijn zowel de vergunningverlening als het toezicht op het terrein van de nucleaire veiligheid en de stralingsbescherming aan de ANVS opgedragen (het voorgestelde artikel 3, derde lid, onder b en c, in samenhang met de voorgestelde wijziging van de artikelen 15 en 29 van de Kernenergiewet).

Overigens tonen ook de uitkomsten van de Fyra-enquête het nut aan van informatie-uitwisseling tussen vergunningverlener en toezichthouder.

Aan de in Nederland gewenste functionele scheiding van vergunningverlening en toezicht wordt invulling gegeven in het bestuursreglement en de interne mandatering. Hierin wordt onder meer opgenomen dat het ene bestuurslid «vergunningverlening» in zijn portefeuille zal hebben en de ander «toezicht en handhaving». Ook zal op het niveau van de medewerkers van de ANVS de functie van vergunningverlener zijn gescheiden van die van toezichthouder zodat er geen ongewenste vermenging van rollen zal plaatsvinden.

Deze wijze van organisatie doet recht aan zowel de internationale vereisten voor de ANVS voor informatie-uitwisseling als de wenselijkheid van een rolvastheid in de taken vergunningverlening en toezicht.

De Minister van Infrastructuur en Milieu is verantwoordelijk voor de kernenergiewetgeving. Dat is de Kernenergiewet en daarop gebaseerde AMvB’s en ministeriële regelingen. Zie hiervoor het koninklijke besluit van 10 april 2015, nr. 2015000645, houdende departementale herindeling met betrekking tot Nucleaire veiligheid en stralingsbescherming (Stcrt. 11080). Aangezien een aanzienlijk deel van de kennis en deskundigheid inzake nucleaire veiligheid en stralingsbescherming bij de rijksoverheid bij de ANVS is gebundeld, wordt voorgesteld de ANVS de taak te geven om beleid en wet- en regelgeving op deze terreinen op basis van haar specifieke kennis en deskundigheid voor te bereiden (het voorgestelde artikel 3, derde lid, onderdeel c, van de Kernenergiewet). De ANVS vervult deze taak in onafhankelijkheid (het voorgestelde artikel 3, tweede lid, van de Kernenergiewet). Het is vervolgens aan de Minister wat hij op basis van deze voorbereiding doet. De Minister wordt daarbij voor de juridische, politieke, financiële en bestuurlijke aspecten van de wet- en regelgeving op deze terreinen ondersteund door zijn eigen departement. In deze opzet zijn de verantwoordelijkheden van de Minister en de ANVS duidelijk gescheiden en komt naar mijn oordeel de onafhankelijkheid van de ANVS niet in de knel.

Overigens is de ANVS zelf verantwoordelijk voor de regels die zij stelt met betrekking tot organisatorische of technische onderwerpen op het gebied van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming en beveiliging (het voorgestelde artikel 4, eerste lid, van de Kernenergiewet).

Naast de ANVS zijn het de ISZW, de IGZ, het SodM en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) die binnen dit domein toezicht houden. Deze toezichthouders trekken gezamenlijk op binnen hetzelfde domein. Er is echter geen sprake van overlap van taken en bevoegdheden.

Om de toezichtslast van de ondertoezichtstaanden tot een minimum te beperken vindt zo veel als mogelijk afstemming plaats tussen de verschillende toezichthouders. Zo worden jaarlijks inspectieplannen uitgewisseld en worden in de vorm van convenanten verdergaande werkafspraken gemaakt over de afstemming en samenwerking. Ook nieuwe onderwerpen en ontwikkelingen worden samen met de verschillende toezichthouders uitgewisseld en behandeld in verschillende bestaande overleggen.

Vanwege de oprichting van de ANVS wordt nu opnieuw samen met de betrokken instanties gekeken of de huidige samenwerkingsafspraken herzien dan wel herbevestigd en dienen te worden. Dit geldt onder andere ook voor de afspraken tussen ANVS-toezichthouders en de ILT nu de KFD is overgegaan van de ILT naar de ANVS.

Incidenten moeten worden gemeld bij het Meldpunt Stralingsincidenten (het Meld- en Informatie Centrum van de ILT beheert het Meldpunt Stralingsincidenten in opdracht van de ANVS). Van hieruit wordt de afhandeling van een incident gecoördineerd. Er is in alle gevallen nauw overleg tussen de inspecteurs van de verschillende inspectiediensten. Elke inspectiedienst is daarbij verantwoordelijk voor het eigen beleidsterrein.

De primaire verantwoordelijkheid om de gevolgen van het ongeval met een kerncentrale te bestrijden en te beperken in de inrichting zelf ligt bij de houder van de vergunning op basis van deze wet. Deze is de eerst aangewezene om de maatregelen te nemen.

Wanneer het nemen van de noodzakelijke maatregelen achterwege blijft, kan ingevolge de wetswijziging de ANVS op basis van haar deskundigheid bevelen deze maatregelen te nemen. Ingevolge het tweede lid van artikel 47 kunnen deze maatregelen bestaan uit het stilleggen van de betrokken inrichting, maar het kan bijvoorbeeld ook gaan om andere maatregelen die betrekking hebben op onderdelen van de installaties. Het gaat hier om bevelen die zich richten tot degene die het daarbij betrokken object onder zijn beheer heeft, dus veelal de vergunninghouder, en die dus verband houden met de betrokken inrichting.