Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 30 januari 2015 en het nader rapport d.d. 28 mei 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 27 november 2014, no. 2014002279, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Kernenergiewet in verband met de instelling van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming, met memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in de oprichting van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (de Autoriteit). Het betreft een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) onder verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu (I&M).2 Aan de Autoriteit worden verschillende taken en bevoegdheden opgedragen die samenhangen met de regulering van en het toezicht op de nucleaire sector in Nederland. Het voorstel voorziet tevens in de overdracht van de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken voor het beleid en de wet- en regelgeving op het terrein van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, en de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, aan de Minister van I&M.
De Afdeling advisering van de Raad van State gaat onder meer in op de verhouding tussen enerzijds het vereiste van onafhankelijke taakuitoefening door de Autoriteit en anderzijds de aan de Minister van I&M toegekende bevoegdheden om de politieke verantwoordelijkheid voor de taakvervulling van het zelfstandig bestuursorgaan inhoud te kunnen geven. In dat verband acht de Afdeling niet overtuigend gemotiveerd waarom de Minister van I&M niet de bevoegdheid krijgt beleidsregels te stellen met betrekking tot de taakuitoefening door de Autoriteit. Ook is niet duidelijk welke klemmende redenen bestaan om de vernietigingsbevoegdheid van de Minister te beperken tot vernietiging vanwege strijd met het recht.
De Afdeling adviseert het voorstel naar de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een nadere motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 27 november 2014, nr. 2014002279, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan de Minister van Economische Zaken te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 30 januari 2015, nr. W15.14.0446/IV, bied ik U hierbij aan.
De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: Kaderwet) is op de Autoriteit van toepassing. Op twee punten wordt van de Kaderwet afgeweken. Ten eerste kan de Minister van I&M geen beleidsregels stellen met betrekking tot de taakuitoefening door de Autoriteit.3 Ten tweede kan de Minister besluiten van de Autoriteit alleen vernietigen vanwege strijd met het recht en niet tevens vanwege strijd met het algemeen belang.4 Wel beschikt de Minister over de mogelijkheid noodzakelijke voorzieningen te treffen, indien naar zijn oordeel het zelfstandig bestuursorgaan zijn taak ernstig verwaarloost.5
De vernietigingsbevoegdheid, de bevoegdheid om beleidsregels te stellen en de bevoegdheid om voorzieningen te treffen in geval van taakverwaarlozing, die ingevolge de Kaderwet aan de betrokken Minister worden toegekend, dienen om de politieke verantwoordelijkheid van de betrokken Minister voor de taakvervulling van het zelfstandig bestuursorgaan inhoud te kunnen geven. Tegelijkertijd kan het vereiste van onafhankelijke taakuitoefening door het betrokken bestuursorgaan met zich brengen dat deze bevoegdheden van de verantwoordelijke Minister worden beperkt.
Richtlijn 2009/71 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties6 bepaalt in artikel 5, tweede lid, dat de lidstaten ervoor zorgen dat de bevoegde regelgevende autoriteit daadwerkelijk onafhankelijk is van ongewenste beïnvloeding van besluitvorming op regelgevingsgebied. Met dit doel voor ogen dienen, aldus het tweede lid, de lidstaten ervoor te zorgen dat het nationale kader een aantal voorschriften opstelt ten aanzien van de bevoegde regelgevende autoriteit.
Naast het EU-recht is een aantal internationale normen van belang. De Safety Standards van het Internationaal Atoomagentschap bepalen dat:
«The government shall ensure that the regulatory body is effectively independent in its safety related decision making and that it has functional seperation from entities having responsibilities or interests that could unduly influence its decision making.»
Deze standaarden bepalen voorts het volgende:
«The regulatory body shall be able to make independent regulatory judgements and decisions, free from any undue influences that might compromise safety, such as pressures associated with changing political circumstances or economic conditions, or pressures from government departments or from other organizations».7
In het licht van het voorgaande maakt de Afdeling opmerkingen over het ontbreken van de mogelijkheid tot het stellen van beleidsregels en over de beperking van de vernietigingsbevoegdheid tot vernietiging vanwege strijd met het recht.
De toelichting verwijst ter motivering van het voorstel om de Minister de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels te onthouden naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-518/07. Dit arrest, dat uitleg geeft aan de onafhankelijkheidseis met betrekking tot de toezichthoudende autoriteiten uit richtlijn 95/46,8 heeft ertoe geleid dat de ministeriële bevoegdheden ten aanzien van het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) zijn beperkt.9 Zoals de toelichting terecht opmerkt, is in artikel 59a van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) de bepaling van de Kaderwet over het vaststellen van beleidsregels niet toegepast op het Cbp.
De toelichting bij het voorstel motiveert onvoldoende waarom het arrest van het EU Hof van Justitie C-518/07 betreffende de vereiste onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten op het gebied van verwerking van persoonsgegevens, en de daaruit voortvloeiende voorschriften van de Wet bescherming persoonsgegevens, richtinggevend worden geacht voor de onderhavige afwijking van de Kaderwet. De Afdeling merkt daartoe het volgende op.
Zoals de toelichting terecht vermeldt, is de richtlijn die bij voornoemd arrest het toetsingskader vormde een andere dan de onderhavige richtlijn.10 Vastgesteld moet worden dat Richtlijn 2009/71, die geldt met betrekking tot de Autoriteit, niet dwingt tot de voorgestelde bepaling die bewerkstelligt dat de Minister van I&M in het geheel niet bevoegd is beleidsregels te stellen.
Het arrest van het Hof toont volgens de toelichting de invulling die het Hof geeft aan het begrip onafhankelijkheid. Zoals de toelichting terecht opmerkt, was in de zaak die bij het Hof voorlag van belang dat sprake was van een stelsel dat toeliet dat invloed op de concrete beslissingen kon worden uitgeoefend. Uit het arrest kan dan ook worden afgeleid dat de Minister van I&M zich in ieder geval moet onthouden van beïnvloeding van beslissingen van de Autoriteit in individuele gevallen, bijvoorbeeld bij vergunningverlening en bij handhavingsbeschikkingen. Overweging 6 van Richtlijn 2014/87, die ziet op de onafhankelijkheid van de Autoriteit, vermeldt expliciet de ongepastheid van beïnvloeding bij reguleringsbeslissingen en handhavingsacties. Overweging 6 vermeldt echter eveneens dat de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van de lidstaten de eisen ten behoeve van de onafhankelijkheid onverlet moeten laten. Uit het voorgaande volgt dat beleidsregels die de regulerende taak van de Autoriteit ten behoeve van concrete beslissingen (kunnen) beïnvloeden niet zijn toegestaan maar dat algemene, kaderstellende beleidsregels wel mogelijk blijven.
Artikel 21 van de Kaderwet ziet op de mogelijkheid van de Minister om via algemene regels een kader te stellen of bij te stellen waarbinnen de taakuitoefening door het zelfstandig bestuursorgaan moet plaatsvinden. Dit, opdat de Minister voldoende handvatten heeft om zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor een zelfstandig bestuursorgaan inhoud te kunnen geven, aldus de toelichting op voornoemd artikel uit de Kaderwet. Het voorstel maakt, door elke beleidsregel met betrekking tot de taakuitoefening van de Autoriteit uit te sluiten, het niet mogelijk om de verantwoordelijkheid van de Minister van I&M inhoud te geven daar waar algemene, kaderstellende beleidsregels door de Minister wenselijk of noodzakelijk worden geacht.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de algehele onmogelijkheid om beleidsregels te stellen, ook als deze slechts een kader stellen waarbij de onafhankelijkheid van de Autoriteit bij concrete beslissingen in individuele zaken niet in geding is, niet overtuigend gemotiveerd. Voor zover het wenselijk of noodzakelijk wordt geacht om het stellen van beleidsregels te clausuleren, zoals in de Wet op het financieel toezicht is geschied,11 dient dit in de toelichting toereikend te worden gemotiveerd.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel op dit punt dragend te motiveren en zo nodig aan te passen.
Met betrekking tot de vernietigingsbevoegdheid van de Minister van I&M wordt voorgesteld deze te beperken tot vernietiging vanwege strijd met het recht. Daarmee wordt vernietiging in strijd met het algemeen belang uitgesloten.
Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt12 is afwijking van de vernietigingsgronden van artikel 10:35 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onwenselijk, tenzij daarvoor klemmende redenen bestaan. De toelichting stelt slechts vast dat door het uitsluiten van de vernietigingsbevoegdheid wegens strijd met het algemeen belang het voor de Minister van I&M niet mogelijk is om met een vernietigingsbesluit te treden in de inhoudelijke beoordeling van door de Autoriteit genomen besluiten en vervolgt dat dit met het oog op de onafhankelijkheid van de Autoriteit in met name haar besluitvorming niet gewenst is.13 Daarmee is echter onvoldoende gemotiveerd welke klemmende redenen er zijn om van de Awb af te wijken.
Allereerst is, gelet op de verschillende taken van de Autoriteit14 niet duidelijk op welke besluiten de vernietigingsbevoegdheid precies ziet. Daarmee kan niet op voorhand worden gesteld dat de bevoegdheid om besluiten te vernietigen in het algemeen belang de onafhankelijkheid van de Autoriteit raakt, met name indien het geen concrete beslissingen in individuele gevallen betreft in het kader van vergunningverlening of handhaving. Een toelichting acht de Afdeling temeer gewenst nu het de vernietigingsbevoegdheid wegens strijd met het algemeen belang betreft, aangezien dit nu juist een belang is, dat geacht wordt door de Minister te worden behartigd.
De Afdeling merkt voorts op dat het volledig uitsluiten van de bevoegdheid tot vernietiging in het algemeen belang niet direct uit de artikelen van Richtlijn 2009/71 volgt. Uit het hiervoor aangehaalde met betrekking tot overweging 6 van Richtlijn 2014/87 betreffende de onafhankelijkheid van de Autoriteit, waaruit blijkt dat er ruimte blijft voor de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van lidstaten, lijkt te kunnen worden afgeleid dat de eis van onafhankelijkheid geen beletsel vormt voor toezicht overeenkomstig het nationale constitutionele recht. Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt15 dient in de toelichting tevens aandacht te worden besteed aan de vraag hoe de voorgestelde beperking van de vernietigingsbevoegdheid zich verhoudt tot de bevinding dat de onafhankelijkheidseisen geen beletsel mogen vormen voor toezicht overeenkomstig het nationale constitutionele recht.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
1a. Aan het advies van de Afdeling om nader te motiveren waarom de Minister van Infrastructuur en Milieu niet de bevoegdheid krijgt beleidsregels te stellen met betrekking tot de taakuitoefening van de Autoriteit is gevolg gegeven door de memorie van toelichting (paragraaf 4.4.2) aan te passen.
1b. Aan het advies van de Afdeling om nader te motiveren waarom de vernietigingsbevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu is beperkt tot vernietiging vanwege strijd met het recht is gevolg gegeven door de memorie van toelichting (paragraaf 4.4.3) aan te passen. Tevens is in navolging van het advies van de Afdeling verduidelijkt op welke besluiten de vernietigingsgrond ziet.
Het voorstel bepaalt dat de Minister van I&M voldoende en gekwalificeerd personeel ter beschikking stelt aan de Autoriteit voor de uitvoering van haar taken.16 In dit kader is van belang dat in het rapport «Stralingsbescherming vanuit Stelselperspectief»17 het volgende is geconcludeerd: «De capaciteit die bij de verschillende inspecties beschikbaar is voor toezicht op de naleving van het stralingsbeschermingsgebied, is zeer dun. Het belang van een goede samenwerking tussen de inspecties wordt hiermee acuter. In de praktijk komt deze samenwerking echter maar zeer beperkt van de grond». Eerder gaf de Minister van Economische Zaken aan deze conclusie te delen en te betrekken bij de uitwerking van het onderhavige voorstel.18 De Afdeling constateert dat het voorstel de expertise en kennis op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming binnen de rijksoverheid zoveel mogelijk bundelt. Zij kan echter uit de toelichting onvoldoende opmaken of en hoe het voorstel bijdraagt aan oplossing van het geconstateerde capaciteitsprobleem. Een adequate oplossing is te meer van belang nu het voorstel naast bestaande taken ook een aantal nieuwe taken aan de Autoriteit toekent, zoals het evalueren, voorbereiden en adviseren over beleid en wet- en regelgeving en het geven van voorlichting.19
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.
De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan hoe het voorstel bijdraagt aan een oplossing van het in het rapport Stralingsbescherming vanuit stelselperspectief van Berenschot geconstateerde capaciteitsprobleem. Aan dit advies is gevolg gegeven door de toelichting op artikel 3, onderdeel h, van de Kernenergiewet aan te vullen.
Richtlijn 2009/71 bepaalt dat de bevoegde regelgevende autoriteit een beroep kan doen op externe wetenschappelijke en technische middelen en expertise ter ondersteuning van haar regelgevende taken.20 Volgens de implementatietabel is dit voorschrift geïmplementeerd in artikel 3, derde lid, onder h, van het voorstel. Daarin is bepaald dat de autoriteit tot taak heeft «het doen van onderzoek ten behoeve van de uitvoering van haar taken». De toelichting vermeldt weliswaar dat het voorstel ook ziet op onderzoek door derden, maar de voorgestelde tekst van artikel 3 ziet daar niet op. Ten behoeve van een volledige implementatie is het wenselijk expliciet te bepalen dat de bevoegde regelgevende autoriteit een beroep kan doen op externe wetenschappelijke en technische middelen en expertise ter ondersteuning van haar regelgevende taken.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
De Afdeling adviseert om het voorstel aan te passen ten behoeve van volledige implementatie van artikel 5, tweede lid, onder d, tweede zin, van de richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 houdende wijziging van Richtlijn 2009/71/Euratom tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (verder: richtlijn). Aan dit advies is gevolg gegeven door het voorgestelde artikel 3, derde lid, onderdeel i, van de Kernenergiewet aan te passen.
De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de bevoegde regelgevende autoriteit indien nodig een samenwerking op het gebied van de nucleaire veiligheid aangaat met de bevoegde regelgevende autoriteiten van andere lidstaten in de nabijheid van een kerninstallatie, onder meer door het uitwisselen en/of delen van informatie.21 Volgens de implementatietabel is dit voorschrift geïmplementeerd in artikel 3, derde lid, onder f. Daarin is bepaald dat de autoriteit tot taak heeft het onderhouden van relaties met vergelijkbare buitenlandse autoriteiten en nationale en internationale organisaties. De Afdeling leest in dit voorschrift geen grondslag voor het uitwisselen en/of het delen van informatie afkomstig van toezichtactiviteiten. Het voorstel dient hiervoor wel een grondslag te bevatten.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
Aan het advies van de Afdeling om in het voorstel een grondslag op te nemen voor het uitwisselen en/of het delen van informatie afkomstig ter implementatie van artikel 8, derde lid, jo. 5, tweede lid, van de richtlijn is gevolg gegeven door aan het voorgestelde artikel 3, derde lid, van de Kernenergiewet een nieuw onderdeel f toe te voegen. In aansluiting op het advies is in dit nieuwe onderdeel f eveneens een grondslag opgenomen voor de samenwerking met andere vergelijkbare buitenlandse autoriteiten in de nabijheid van een kerninstallatie.
De implementatietabel heeft betrekking op artikel 5, tweede en derde lid, en artikel 8, derde lid van richtlijn 2014/87.22 De toelichting noch de implementatietabel vermeldt hoe de andere artikelen van richtlijn 2014/87, voor zover zij betrekking hebben op de regelgevende autoriteit, zijn geïmplementeerd. Hierdoor rijst de vraag of en hoe deze andere artikelen zullen worden geïmplementeerd.
De Afdeling wijst in dit kader bijvoorbeeld naar het door richtlijn 2014/87 toegevoegde artikel 8, eerste lid.23 De Afdeling ziet niet terug hoe deze bepaling door het voorstel wordt geïmplementeerd en meent dat de taak die op basis van artikel 3, derde lid, onder d, van het voorstel wordt toegekend («het geven van voorlichting») met het oog hierop onvoldoende specifiek is omschreven.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan, en zo nodig het voorstel aan te passen.
De Afdeling adviseert om in de toelichting te vermelden hoe de overige artikelen van de richtlijn die niet zijn opgenomen in de implementatietabel worden geïmplementeerd. Aan dit advies is gevolg gegeven door de toelichting op het voorgestelde artikel 3, derde lid, onderdeel d, aan te vullen om te verduidelijken dat dit onderdeel d, in samenhang met de taak als genoemd in artikel 3, derde lid onderdeel f, van de Kernenergiewet de onderdelen in artikel 8, eerste lid, van de richtlijn die betrekking hebben op het bevoegde regulerende lichaam implementeert. Tevens is in navolging van het advies van de Afdeling in de hoofdstukken I.1 en III van de toelichting opgenomen dat de overige onderdelen van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid in een later stadium worden geïmplementeerd en bij implementatie hiervan zal worden voorzien in een complete transponeringstabel van de richtlijn.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om ambtshalve enkele wijzigingen door te voeren in het voorstel en de toelichting.
Aanvankelijk was in de versie van dit wetsvoorstel, zoals voorgelegd aan de Afdeling, in het voorgetelde artikel 9, derde lid, van de Kernenergiewet opgenomen dat de Minister van Infrastructuur en Milieu afwijkingen van de ontwerpbegroting van de Autoriteit in de toelichting bij zijn begroting motiveert. Bij nadere beschouwing is dit artikel overbodig aangezien een dergelijke motiveringsplicht niet in de richtlijn is opgenomen en nationale regelgeving geen aanleiding geeft tot de opname van een dergelijke bepaling.
Aan het wetsvoorstel is onder vernummering de artikelen II tot en met VI een artikel II ingevoegd. Met deze wijziging worden de artikelen 5, derde lid, en 5a, eerste lid, van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen aangepast in lijn van het Besluit van 10 april 2015, houdende departementale herindeling met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming (Stcrt. 2015, 11080), waarmee de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken voor het beleid en wet- en regelgeving op het terrein van de nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen is overgedragen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.
Artikel IV, derde lid, van het wetsvoorstel is gewijzigd in de zin dat in de tekst van dit artikel tot uitdrukking is gebracht dat de Autoriteit na de inwerkingtreding van deze wet niet in alle bestuurlijke rechtsgedingen krachtens de Kernenergiewet in de plaatst treedt van de Minister van Infrastructuur en Milieu maar enkel in bestuurlijke rechtsgedingen inzake besluiten genomen op grond van bevoegdheden die na inwerkingtreding van deze wet aan de Autoriteit zijn toegekend.
Aan de toelichting zijn een paragraaf en tabel toegevoegd over het besliskader privatisering en verzelfstandiging ter verduidelijking van de wijze waarop het Besliskader privatisering en verzelfstandiging zoals vastgelegd in het rapport Verbinding verbroken, van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering en Verzelfstandiging Overheidsdiensten is toegepast op de vorming van de Autoriteit (paragraaf I.12 en IV).
Tot slot is een aantal ondergeschikte wijzigingen aangebracht in de wettekst en de memorie van toelichting.
Zo is in paragraaf I.1 van de toelichting een verwijzing opgenomen naar het koninklijk besluit waarmee de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken voor het beleid en wet- en regelgeving op het terrein van de nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen op 1 mei 2015 is overgedragen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.
In paragraaf I.2 van de toelichting is de aanleiding van dit wetsvoorstel verduidelijkt.
In paragraaf I.4.3.4 is de verhouding tussen de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Autoriteit beschreven en zijn de bevoegdheden en toezichtinstrumenten ter borging van de ministeriële verantwoordelijkheid vermeld.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot voor Wonen en Rijksdienst verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus