Het doel van dit wetsvoorstel is om door de oprichting van een zelfstandig bestuursorgaan (verder: zbo) de expertise en kennis op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming binnen de rijksoverheid zoveel mogelijk te bundelen en effectiever te organiseren. Om dit te bereiken wordt met dit wetsvoorstel de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (verder: Autoriteit) als zbo ingesteld en worden wettelijke taken en bevoegdheden, zoals toezicht en vergunningverlening van de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de Autoriteit overgedragen.
Tevens wordt het Besluit van 10 april 2015, nr. 2015000645, houdende departementale herindeling met betrekking tot Nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, (Stcrt. 2015, 11080) verwerkt, waarmee de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken voor het beleid en wet- en regelgeving, toezicht en uitvoering op het terrein van de nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen op 1 mei 2015 is overgedragen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu (Kamerstukken II 2014/15, 34 000 XII, nr. 67).
Ten slotte implementeert dit wetsvoorstel onderdelen van de Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 houdende wijziging van Richtlijn 2009/71/Euratom tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PbEU L 2014, 219; verder: wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid) voor zover dat betrekking heeft op het regulerende lichaam.1 De Autoriteit voldoet daarmee vanaf het begin aan de nieuwste internationale vereisten voor een regulerend lichaam op haar terrein (Kamerstukken II 2012/13, 21 501-33, nr. 435, blz. 8–9). De overige onderdelen van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid worden in een later stadium geïmplementeerd in lagere, op de Kernenergiewet gebaseerde regelgeving.
Context
De nucleaire sector in Nederland is relatief klein, maar zeer gevarieerd. Er is één middelgrote kernenergiecentrale in Borssele, een kleine, reeds buiten bedrijf gestelde, kernenergiecentrale in Dodewaard en er zijn twee onderzoeksreactoren (in Petten en Delft). De reactor in Petten is verantwoordelijk voor circa 60% van de Europese en 30% van de wereldwijde productie van medische isotopen. Het bedrijf Mallinckrodt in Petten verwerkt deze tot medische producten. URENCO heeft in Almelo een verrijkingsfabriek waar naast uranium verscheidene andere isotopen worden verrijkt voor de medische en industriële sector. De COVRA in Borssele is de centrale faciliteit voor de opslag van al het Nederlandse radioactieve afval. Verder wordt er in Nederland een grote verscheidenheid aan radioactieve bronnen en versnellers gebruikt voor medische toepassingen, onderzoek en industriële doeleinden (er zijn circa duizend vergunninghouders op basis van de Kernenergiewet) en vindt er vervoer van radioactieve stoffen en, al dan niet bestraalde, splijtstoffen plaats.
De N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland (EPZ) heeft vergunning gekregen voor de verlenging van de ontwerpbedrijfsduur van de kerncentrale Borssele en is bezig met het uitvoeren van de daarvoor benodigde maatregelen. Verder zijn er lessen getrokken uit de ramp van Fukushima die leiden tot aanpassingen van de kerncentrale Borssele. Voorts zijn er plannen voor de bouw van de nieuwe onderzoeksreactor «Pallas» te Petten, de modificatie van de onderzoeksreactor te Delft en de bouw van vier protonenklinieken. Ten slotte moet de veiligheid, beveiliging en stralingsbescherming continu worden verbeterd.
Dit vraagt van de overheid onder meer om nieuwe complexe vergunningen te verlenen, de veiligheidseisen te vernieuwen en nieuwe toezichtprotocollen te ontwikkelen. Daarvoor is een goede organisatie nodig van de onderdelen van het rijksoverheid die verantwoordelijk zijn voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming.
Probleemanalyse
De Minister van Economische Zaken was verantwoordelijk voor beleid en wet- en regelgeving op de terreinen nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen en voor de Kernenergiewet. Hij werd hierbij ondersteund door een programmadirectie van het Ministerie van Economische Zaken, de Kernfysische Dienst en het Team Advies Netwerken (nucleair) van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en het Team Stralingsbescherming van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
Deze organisatie van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden sloot niet optimaal aan bij de intentie van de internationale verdragen en regelgeving van het Euratom en het Internationale Atoomenergieagentschap (verder: IAEA). Deze verdragen en regelgeving vereisen dat het regulerende lichaam voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming voldoende onafhankelijk moet zijn. Dit betekent: met voldoende afstand van de politiek, geen onderdeel van grotere organisaties en daarmee van afwegingen die ook niet-nucleaire zaken betreffen en beschikken over een exclusief eigen budget voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. De bovengenoemde organisatiestructuur sloot met name niet optimaal aan bij de intentie van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid waarin de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam wordt versterkt en de transparantie verhoogd. Op bovengenoemde internationale eisen wordt in paragraaf 3.1 en 6.1 dieper ingegaan.
Tevens leidde de bovengenoemde organisatiestructuur door versnippering van bevoegdheden, taken, middelen, kennis en bekwaamheden tot een ongewenst ingewikkelde coördinatielast en bemoeilijkte de versnippering het bestaan en behoud van kritische massa.
Proces
In de aangenomen motie van de leden Jan Vos/Leegte (Kamerstukken II 2012/13, 32 645, nr. 48) heeft de Tweede Kamer hierop aangesloten door de regering te verzoeken:
1. om de taken en bevoegdheden op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming te bundelen in een autoriteit nucleaire veiligheid en stralingsbescherming en
2. ervoor te zorgen dat deze autoriteit onafhankelijk is.
In zijn brief aan de Tweede Kamer van 19 april 2013 over de uitvoering van de motie Jan Vos/Leegte (Kamerstukken II 2012/13, 32 645, nr. 51, blz. 1) heeft de Minister van Economische Zaken geschreven dat hij het belangrijk vindt dat er een goede, onafhankelijke autoriteit met voldoende kritische massa komt:
– die ervoor kan zorgen dat de nucleaire veiligheid en de stralingsbescherming in Nederland zijn gewaarborgd,
– die voldoet aan de vereisten die daar in internationale regelgeving aan worden gesteld en
– waarin de deskundigheid bij de overheid op dit terrein zoveel mogelijk is gebundeld.
In het kader van de voorbereiding van de Autoriteit is advies gevraagd aan IAEA. Het IAEA heeft op 21 november 2013 advies uitgebracht (zie bijlage 1 bij Kamerstukken II 2013/14, 32 645, nr. 58 en Kamerstukken I 2013/14, 32 645, B; verder: het eerste IAEA-advies). Mede naar aanleiding van dit advies is besloten de Autoriteit als zbo vorm te geven en deze bij de Minister van Infrastructuur en Milieu te positioneren. De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft daartoe een organisatiebesluit voorbereid en de Minister van Economische Zaken heeft de daarvoor benodigde wetgeving voorbereid (Kamerstukken II 2013/14, 32 645, nr. 58, blz. 2 en Kamerstukken I 2013/14, 32 645, B, blz. 2). Vanwege de in de inleiding genoemde departementale herindeling is de voorbereiding van de benodigde regelgeving overgenomen door de Minister van Infrastructuur en Milieu.
De voorbereiding van de organisatie geschiedt in twee fasen. Allereerst is op 1 januari 2015 de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming als één geïntegreerde organisatie feitelijk van start gegaan. Hiertoe zijn de verschillende diensten op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming van de Ministeries van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu samengevoegd in een dienst bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Deze dienst staat onder leiding van een kwartiermaker/beoogd bestuursvoorzitter (Kamerstukken II 2014/15, 25 422, nrs. 116 en 119).
Dit wetsvoorstel strekt tot het realiseren van de tweede fase, het vormgeven van de Autoriteit als zbo.
In dit wetsvoorstel wordt de Autoriteit vormgegeven als zbo. Deze keuze vloeit voort uit het vereiste van onafhankelijkheid dat in internationale regelgeving is neergelegd.
In internationale regelgeving worden eisen gesteld aan de onafhankelijkheid van een autoriteit voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. Zo is bijvoorbeeld in het op 20 september 1994 te Wenen tot stand gekomen Verdrag van het IAEA inzake nucleaire veiligheid (Trb. 1994, 284) vastgelegd dat elke Verdragsluitende Partij passende maatregelen neemt om te zorgen voor een daadwerkelijke scheiding van taken tussen het regulerende lichaam en andere lichamen of organisaties die zich bezighouden met de bevordering of het gebruik van kernenergie.
Een vergelijkbare verplichting is opgenomen in andere IAEA-verdragen en Euratom-richtlijnen, waaronder de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid.
Daarnaast gaat het IAEA in verschillende Safety Standards dieper in op de vereiste onafhankelijkheid van het regulerende lichaam. Het IAEA onderscheidt daarbij zes aspecten waarvoor de onafhankelijkheid moet worden uitgewerkt: politiek, wetgeving, financieel, bekwaamheid, voorlichting en internationaal.
Het politieke aspect van onafhankelijkheid brengt met zich mee dat het regulerende lichaam duidelijk en effectief is gescheiden van organisaties die kernenergie bevorderen. Dit houdt in dat het regulerende lichaam niet is onderworpen aan politieke beïnvloeding of druk bij het nemen van beslissingen over nucleaire veiligheid. Het regulerende lichaam kan wel ter verantwoording worden geroepen voor het vervullen van zijn taken.
De wetgevingsaspecten van onafhankelijkheid houden onder andere in, dat:
– de taken en de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam wettelijk zijn geregeld,
– het regulerende lichaam ter uitwerking van formele wetgeving de bevoegdheid heeft om algemene regels over nucleaire veiligheid te stellen of te ontwerpen,
– het regulerende lichaam de bevoegdheid heeft beschikkingen vast te stellen, waaronder handhavingsbeschikkingen.
De financiële aspecten van onafhankelijkheid houden in dat verzekerd is dat het regulerende lichaam over voldoende staf en financiële middelen beschikt om zijn taken naar behoren te kunnen vervullen.
Het aspect bekwaamheid houdt in dat het regulerende lichaam beschikt over de onafhankelijke, technische deskundigheid die nodig is voor een goede uitvoering van zijn taken. Het management van het regulerende lichaam moet de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid hebben om de daarvoor benodigde staf aan te nemen. Verder moet het regulerende lichaam de mogelijkheid hebben onafhankelijke adviesorganen in te stellen, opdrachten te kunnen verlenen voor onderzoek en ontwikkeling ten behoeve van de uitvoering van zijn taken en advies te kunnen inwinnen.
Het aspect van voorlichting houdt in dat het regulerende lichaam bevoegd is om onafhankelijk naar het publiek te kunnen communiceren over zijn regels, vereisten, beschikkingen en opinies.
De internationale aspecten van onafhankelijkheid houden in dat het regulerende lichaam bevoegd is contacten te onderhouden met de regulerende lichamen van andere landen en met internationale organisaties ten einde samenwerking te bevorderen en relevante informatie uit te wisselen.
De reden waarom de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam in internationaal verband zo belangrijk wordt gevonden, is te verzekeren dat de beslissingen van het regulerende lichaam met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming kunnen worden genomen zonder druk van belangen die kunnen conflicteren met nucleaire veiligheid of stralingsbescherming. Bij nucleaire veiligheid en stralingsbescherming kan het immers gaan om (soms zeer) complexe en technische materie. Voor goede besluitvorming hierover is specialistische kennis en deskundigheid vereist. Voorts hebben de ongelukken met de kerncentrales in Tjernobyl en Fukushima aangetoond dat de gevolgen van deze ongelukken groot kunnen zijn. Dit onderstreept te meer de noodzaak dat de besluitvorming met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming zorgvuldig en op basis van de juiste kennis en deskundigheid en zonder ongewenste beïnvloeding door andere belangen, en dus in onafhankelijkheid, moet geschieden.
Het IAEA erkent dat het regulerende lichaam niet in alles volledig onafhankelijk kan zijn van de rest van de overheid. Het zal moeten functioneren binnen het nationale systeem van wetten en begrotingen net zoals andere onderdelen van de overheid dat moeten doen.
Gelet op de internationale eisen is in dit wetsvoorstel gekozen voor een zbo als vorm voor de Autoriteit. Met een zbo wordt de grootste onafhankelijkheid gerealiseerd. Een zbo is immers niet ondergeschikt aan een Minister en de leden van het zbo kunnen niet een aan de Minister ondergeschikte ambtenaar zijn.
Een zbo is «een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een Minister» (artikel 1, onder a, Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (verder: Kzbo)).
Een zbo kan uitsluitend worden ingesteld, indien wordt voldaan aan één van de drie in de Kaderwet zbo’s genoemde instellingsmotieven. Het aanwezig zijn van één van die instellingsmotieven alléén is niet voldoende om te besluiten tot de instelling van een zbo.
Voor de Autoriteit is de eerste van drie instellingsvoorwaarden voor een zbo, namelijk dat er behoefte is aan politiek onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid, van toepassing. Immers, de onafhankelijke oordeelsvorming is mede op grond van internationale regelgeving vereist. Voorts gaat het bij nucleaire veiligheid en stralingsbescherming om zeer specialistische deskundigheid die in Nederland maar schaars aanwezig is.
Het huidige kabinetsbeleid is erop gericht om terughoudend te zijn met zbo’s. Dit betekent niet dat er een moratorium is op de oprichting van nieuwe zbo’s. Het betekent wel dat er nog meer dan voorheen belang wordt gehecht aan de aanvullende motivering – naast de aanwezigheid van een instellingsmotief – voor het oprichten van een nieuw zbo. Voor de Autoriteit is deze motivering gelegen in het feit dat de onafhankelijkheid van de Autoriteit niet alleen een nationale wens is (zie de in het begin genoemde Kamermotie), maar ook een internationale verplichting.
Met de keuze voor een zbo is niet gekozen voor een agentschap of onderdeel van een agentschap.
Een agentschap is een intern verzelfstandigd in de uitvoering werkzaam dienstonderdeel van een ministerie dat een eigen sturingsmodel en financiële administratie heeft. Een agentschap is ondergeschikt aan een Minister. Deze ondergeschiktheid zou de onafhankelijkheid van de Autoriteit te veel beperken. Ook wanneer de taken van de Autoriteit als agentschap wettelijk worden vastgelegd, blijft de betrokken Minister verantwoordelijk voor de uitoefening van die taken en wordt de beoogde onafhankelijkheid niet bereikt. Overigens zou de Autoriteit aan verschillende criteria voor de instelling van een agentschap niet kunnen voldoen. Zo staat het voor een agentschap vereiste sturingsmodel, met de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer in één hiërarchische kolom, op gespannen voet met de door het IAEA vereiste onafhankelijkheid voor de Autoriteit.
Ook als onderdeel van een agentschap kan de Autoriteit niet voldoen aan het voor een agentschap vereiste sturingsmodel. Bovendien is de internationale ontwikkeling voor een autoriteit op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming in de afgelopen tien jaar juist om hiervan een aparte en herkenbare organisatie te maken. Nederland zou zich internationaal gezien negatief onderscheiden door de Autoriteit een onderdeel te laten worden van een ander agentschap.
De keuze voor een zbo wordt ondersteund door het eerste IAEA-advies.
De Kaderwet zbo’s geeft algemene regels over de positionering van een zbo ten opzichte van de voor de zbo politiek verantwoordelijke Minister. Dit betekent dat de bepalingen uit de Kaderwet zbo’s voor publiekrechtelijke zbo’s zonder eigen rechtspersoonlijkheid in principe op de Autoriteit van toepassing zijn.
Voor de Autoriteit zullen een aantal bepalingen van de Kaderwet zbo’s ongewijzigd van toepassing zijn. Echter op een aantal punten is er aanleiding om regels te stellen die leiden tot een grotere onafhankelijkheid van de Autoriteit. Daarom is in dit wetsvoorstel voor een aantal onderwerpen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bepalingen uit de Kaderwet zbo’s aan te vullen en in een enkel geval om van bepalingen uit de Kaderwet zbo’s af te wijken.
Onderwerpen uit de Kaderwet zbo’s die ongewijzigd van toepassing zijn op de Autoriteit, zijn:
– goedkeuring van mandaatverlening aan het zbo (artikel 8 Kzbo),
– het personeel dat voor het zbo werkt staat onder gezag van dat zbo (artikel 16 Kzbo),
– het opstellen van een jaarverslag (artikel 18, eerste lid, Kzbo),
– zorgvuldigheid bij de uitoefening taken en bevoegdheden door het zbo (artikel 19 Kzbo),
– het indienen van een ontwerpbegroting door het zbo bij de betrokken Minister (artikel 25 Kzbo),
– het onverwijld melden aan de betrokken Minister van aanmerkelijke verschillen in de inkomsten of uitgaven van het zbo (artikel 30 Kzbo),
– inschrijving van bepaalde gegevens van het zbo in een openbaar register (artikel 40 Kzbo),
– de zorg voor de beveiliging van gegevens van het zbo (artikel 41 Kzbo).
De Kaderwet zbo’s wordt in dit wetsvoorstel op de volgende punten aangevuld:
– het vereiste dat de bestuursleden geen aan enige Minister ondergeschikte ambtenaar kunnen zijn (artikel 9 Kzbo en artikel 5, zesde lid, Kew),
– de mogelijkheid tot openbaarmaking van de redenen van het ontslag van de bestuursleden van de Autoriteit (artikelen 12, eerste lid, Kzbo en artikel 6, tweede lid, Kew),
– geen financiële en andere belangen van bestuursleden die de onpartijdigheid van de Autoriteit kunnen schaden (artikelen 13 Kzbo en artikel 5, vijfde lid, Kew),
– het verzenden van het jaarverslag van de Autoriteit niet alleen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en de beide kamers van de Staten-Generaal maar ook aan de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Veiligheid en Justitie (artikelen 18, tweede lid, Kzbo en artikel 11 Kew),
– het verkrijgen van inlichtingen van het zbo door verschillende ministers (artikelen 20 Kzbo en artikel 12, eerste lid, Kew),
– het vaststellen van een bestuursreglement dat slechts betrekking kan hebben op een aantal onderwerpen (artikelen 11 Kzbo en artikel 12b Kew),
– de betrokkenheid van diverse ministers bij de taakverwaarlozingsregeling (artikelen 23 Kzbo en artikel 12d Kew) en
– de betrokkenheid van diverse ministers bij het vijfjaarlijks verslag aan de Staten-Generaal over het functioneren van het zbo (artikelen 39 Kzbo en artikel 12e Kew).
Op deze aanvullingen wordt hieronder per punt ingegaan.
Op grond van artikel 9 van de Kaderwet zbo’s zou een bestuurslid van de Autoriteit geen ondergeschikte ambtenaar mogen zijn van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Aangezien de Autoriteit met vrijwel elke andere Minister te maken kan krijgen, in het bijzonder met de Ministers van Economische Zaken, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, is het niet wenselijk dat een bestuurslid van de Autoriteit van enige Minister een ondergeschikte ambtenaar is. Ook vanwege het feit dat ambtenaren niet meer in dienst van één ministerie zijn, maar in algemene rijksdienst, is ter verhoging van de onafhankelijkheid van de Autoriteit bepaald dat bestuursleden van geen enkele Minister een ondergeschikte ambtenaar kunnen zijn.
In het wetsvoorstel is voor de Autoriteit de verplichting opgenomen dat de Autoriteit een bestuursreglement vaststelt. Uit de Kaderwet zbo’s volgt dat een bestuursreglement de goedkeuring behoeft van de Minister wie het aangaat (artikelen 1, onderdeel b, en 11, eerste lid, Kzbo). Dit is de Minister van Infrastructuur en Milieu (artikel 12b, tweede lid, Kew).
Voorts is bepaald dat het bestuursreglement van de Autoriteit alleen regels bevat over de wijze van besluitvorming, het financiële beheer, de administratieve organisatie, vervanging van leden, vertegenwoordigingsbevoegdheid en procedures met het oog op een goede en zorgvuldige uitoefening van de taken. Het bestuursreglement mag derhalve geen voorschriften bevatten die zien op de werkwijze voor zover deze de onafhankelijke taakuitoefening van de Autoriteit betreffen. Dit in verband met de in paragraaf 3.1 bedoelde internationale vereisten om niet te treden in de onafhankelijke taakuitoefening van de Autoriteit.
De regeling voor de benoeming, schorsing en het ontslag én voor de bezoldiging of schadeloosstelling van de bestuursleden uit de Kaderwet zbo’s is voor de Autoriteit in de Kernenergiewet ingevuld. De Minister van Infrastructuur en Milieu wordt aangewezen als de Minister die hiervoor bevoegd is. In de Kaderwet zbo’s wordt in dit verband namelijk gesproken van de Minister wie het aangaat. Voor de onafhankelijkheid van de Autoriteit is het goed om duidelijk te maken dat deze bevoegdheden alleen toekomen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.
De regeling uit de Kaderwet zbo’s, dat de bestuursleden van het zbo geen nevenfuncties vervullen die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van hun functie of de handhaving van hun onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin, wordt in dit wetsvoorstel aangevuld. Een bestuurslid van de Autoriteit mag ook geen financiële of andere belangen hebben waardoor zijn onpartijdigheid in het geding kan zijn. Dit is gebeurd, omdat de Autoriteit op grond van de in paragraaf 3.1 bedoelde internationale regelgeving ook onafhankelijk moet zijn van onder andere de gebruikers van kernenergie en van anderen die handelingen met splijtstoffen of radioactieve stoffen verrichten. Deze onafhankelijkheid kan namelijk ook door financiële of andere belangen in het geding komen. Een voorbeeld van een dergelijk financieel of ander belang is het zijn van aandeelhouder in de houder van een vergunning op grond van de Kernenergiewet.
De regeling uit de Kaderwet zbo’s voor het jaarverslag, het verkrijgen van inlichtingen van de Autoriteit door de betrokken Minister, de taakverwaarlozingsregeling en het vijfjaarlijkse verslag aan de Staten-Generaal over het functioneren van het zbo zijn in die zin aangevuld, dat daarbij behalve de Minister van Infrastructuur en Milieu tevens de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden betrokken. Zo wordt voorgesteld dat ook die twee ministers:
– het jaarverslag van de Autoriteit krijgen toegestuurd en
– van de Autoriteit alle voor hun taak benodigde inlichtingen kunnen verkrijgen en inzage kunnen vorderen in alle informatie, indien dat voor de vervulling van hun taak redelijkerwijs nodig is.
Verder zal de Minister van Infrastructuur en Milieu met deze twee ministers overleggen alvorens gebruik te maken van de taakverwaarlozingsregeling of alvorens het vijfjaarlijkse verslag over de Autoriteit voor de Staten-Generaal op te stellen.
Deze betrokkenheid doet recht aan hun rol van opdrachtgever voor de Autoriteit.
Bij een nucleair ongeval zijn de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister(s) wie het aangaat(n) verantwoordelijk voor de coördinatie van de crisisbeheersing, de besluitvorming over straling gerelateerde maatregelen en de coördinatie en uitvoering daarvan. Naast de Minister van Infrastructuur en Milieu is dit met name de Minister van Veiligheid en Justitie in verband met zijn verantwoordelijkheid voor rampenbestrijding en crisisbeheersing en in het bijzonder de crisiscoördinatie tussen de verschillende betrokken ministers en andere betrokken overheden bij een nucleair ongeval waarbij de nationale veiligheid in het geding is. In verband met deze verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie en de rol van de Autoriteit hierbij, wordt voorgesteld dat ook deze Minister het jaarverslag van de Autoriteit krijgt toegestuurd en dat hij van de Autoriteit alle voor zijn taak benodigde inlichtingen kan krijgen.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel een aantal bepalingen, die niet in de Kaderwet zbo’s zijn geregeld. Het gaat om de volgende onderwerpen:
– de aanwijzing van het lidmaatschap van het bestuur van de Autoriteit als vertrouwensfunctie in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet veiligheidsonderzoeken (artikel 5, zevende lid, Kew),
– procedures voor belangenconflicten (artikel 8 Kew),
– de financiën en het personeel van de Autoriteit (artikelen 9 en 10 Kew),
– de mogelijkheid om een reglement op te stellen over de verstrekking van inlichtingen door of aan de Autoriteit (artikel 12, tweede lid, Kew).
Ook op deze punten wordt hieronder per punt ingegaan.
Het lidmaatschap van het bestuur van de Autoriteit wordt aangewezen als vertrouwensfunctie, omdat deze functie de mogelijkheid biedt de nationale veiligheid te schaden. Aanwijzing van deze functie als vertrouwensfunctie door de Minister, die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie behoort, ligt, gezien de aard daarvan, minder voor de hand. Een dergelijke aanwijzing moet namelijk elke vijf jaar worden herbeoordeeld (artikel 3, vierde lid, Wet veiligheidsonderzoeken). Gelet op de wettelijke taken van de Autoriteit op met name het terrein van beveiliging is daar geen noodzaak toe.
Ter uitvoering van artikel 5, tweede lid, onderdeel e, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid is een bepaling opgenomen die de Autoriteit verplicht procedures op te stellen ter voorkoming of oplossing van belangconflicten bij de uitoefening van haar taken. Deze procedures moeten op zowel op het bestuur als het personeel van de Autoriteit betrekking hebben.
Ter uitvoering van artikel 5, tweede lid, onderdeel c, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid is een bepaling opgenomen die de Minister van Infrastructuur en Milieu verplicht om de Autoriteit voldoende financiële middelen voor haar taken ter beschikking te stellen. Voorts moet hij de Autoriteit als een aparte post in zijn begroting opnemen. Tevens wordt bepaald dat de Minister van Infrastructuur en Milieu de Autoriteit voor de uitoefening van haar taken voldoende en gekwalificeerd personeel ter beschikking stelt.
Aanvullend ten opzichte van de regeling van de Kaderwet zbo’s is de mogelijkheid voor de Ministers van Infrastructuur en Milieu, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Veiligheid en Justitie om gezamenlijk nadere regels vast te stellen over de door de Autoriteit aan hun te verstrekken gegevens of inlichtingen (bijvoorbeeld over het werkplan van de Autoriteit of over ingrijpende beslissingen van de Autoriteit). Omgekeerd kan ook worden vastgelegd welke gegevens of inlichtingen deze ministers aan de Autoriteit verschaffen die relevant zijn voor het functioneren van de autoriteit (bijvoorbeeld voor het optreden van de Autoriteit richting vergunninghouders).
Op een aantal punten wordt in het wetsvoorstel afgeweken van de Kaderwet zbo’s. Zo kan de Minister van Infrastructuur en Milieu geen beleidsregels vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door de Autoriteit (artikel 12a, dat afwijkt van artikel 21, eerste lid, Kzbo). Verder beschikt de Minister slechts over een beperkt vernietigingsrecht: hij kan alleen besluiten van de Autoriteit wegens strijd met het recht vernietigen (artikel 12c, dat afwijkt van artikel 22, eerste lid, Kzbo dat ook vernietiging wegens strijd met het algemeen belang mogelijk maakt). In de paragrafen 4.4.2 en 4.4.3 wordt uiteengezet waarom deze afwijkingen van de Kaderwet zbo’s nodig zijn. In paragraaf 4.4.4 wordt de balans opgemaakt en de verhouding tussen de Minister en de Autoriteit geschetst.
De wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid verhoogt de eisen die worden gesteld aan de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam (artikel 5, tweede en derde lid, wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid). Deze bepalingen moeten worden gelezen in het licht van overweging 6 van de richtlijn dat gaat over de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam.
In overweging 6 van de richtlijn wordt een sterk regulerend lichaam met daadwerkelijke onafhankelijkheid in zijn besluitvorming bij regulering namelijk een fundamenteel vereiste van het regelgevingskader van de Gemeenschap voor nucleaire veiligheid genoemd. Verder wordt het van belang geacht dat het regulerende lichaam beschikt over de mogelijkheid om gebruik te maken van haar bevoegdheden, op onpartijdige en transparante wijze en vrij van ongewenste beïnvloeding van haar besluitvorming bij regulering. Reguleringsbeslissingen en handhavingsacties op het gebied van nucleaire veiligheid moeten op basis van objectieve technische en veiligheidsgerelateerde overwegingen worden vastgesteld zonder ongepaste externe invloeden die afbreuk kunnen doen aan de veiligheid, zoals de ongepaste beïnvloeding in verband met veranderende politieke, economische en maatschappelijke omstandigheden.
De bevoegdheid om beleidsregels te kunnen vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening van een zbo is bedoeld om een kader te stellen, of bij te stellen, waarbinnen de taakuitoefening van door het zbo moet plaatsvinden (Kamerstukken II 2001/02, 27 426, nr. 21). Een dergelijke bevoegdheid verdraagt zich slecht met de hiervoor omschreven onafhankelijkheid. Beleidsregels, ook al zijn deze algemeen geformuleerd, hebben immers juist de bedoeling om de besluitvorming in individuele gevallen te sturen. Om deze reden is ervoor gekozen om de Minister van Infrastructuur en Milieu deze bevoegdheid met betrekking tot de Autoriteit te onthouden.
Daarnaast is in dit verband ook de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 maart 2010 (zaak C-518/07, Commissie tegen Duitsland) van belang. Het Hof concludeerde in deze uitspraak dat het stelsel van toezicht op een autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens in strijd was met de desbetreffende richtlijnbepaling, omdat de autoriteiten hun taken niet «in volledige onafhankelijkheid» konden vervullen. Het overheidstoezicht had namelijk tot gevolg dat er rechtstreeks of indirect invloed kon worden uitgeoefend op de beslissingen van de toezichthoudende autoriteiten en dat in voorkomend geval deze beslissingen ingetrokken of vervangen konden worden.
De situatie van de Autoriteit is weliswaar niet identiek aan die van het arrest, maar wel in hoge mate vergelijkbaar. Waar een autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens «volledig onafhankelijk» moet zijn, geldt op grond van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid ten aanzien van de Autoriteit de eis dat deze «daadwerkelijk onafhankelijk» is. Dat komt op hetzelfde neer en maakt bovengenoemde uitspraak van het Hof ook voor dit geval relevant. De Autoriteit is immers, net zoals in de situatie van het arrest, (onder meer) bevoegd voor het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving. Zonder de aanpassingen ten opzichte van de Kaderwet zbo’s zou het mogelijk zijn dat rechtstreeks of indirect invloed kan worden uitgeoefend op de beslissingen van de Autoriteit. Ten slotte oordeelt de Autoriteit, net zoals in de situatie in het arrest geval was met de bescherming persoonsgegevens, over een onderwerp dat verstrekkende maatschappelijke gevolgen kan hebben, namelijk nucleaire veiligheid.
Aan het genoemde arrest heeft Nederland voor het College bescherming persoonsgegevens (dat ook een zbo is) de conclusie verbonden dat de bepalingen van de Kaderwet zbo’s over het vaststellen van beleidsregels en het vernietigen van besluiten niet kunnen worden toegepast (artikel 59a Wet bescherming persoonsgegevens). Voor de Autoriteit ligt het in de rede om op een vergelijkbare wijze van de Kaderwet zbo’s af te wijken door de Minister van Infrastructuur en Milieu niet de bevoegdheid toe te kennen beleidsregels te kunnen vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening van de Autoriteit.
Hetgeen in paragraaf 4.4.2 is opgemerkt over beleidsregels geldt eveneens voor de beperking van het vernietigingsrecht. Met dien verstande dat ervoor is gekozen om de bevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu tot vernietiging van besluiten van de Autoriteit niet geheel uit te sluiten maar te beperken tot de mogelijkheid van vernietiging wegens strijd met het recht. Deze keuze berust op de gedachte dat er geen reden is om eventuele besluiten van de Autoriteit, die in strijd met het recht zijn, te laten voortbestaan. Het (beperkte) vernietigingsrecht ziet op alle besluiten van de Autoriteit. Voor de beperking van het vernietigingsrecht is voorts van belang dat de vernietigingsgrond «strijd met het algemeen belang» ook het energiebelang en het belang van de energiepolitiek omvat. Het zou de onafhankelijkheid van de Autoriteit te veel aantasten als de beslissingen van de Autoriteit daartegen kunnen worden afgewogen en vervolgens vernietigd kunnen worden.
Aangetekend zij hierbij nog dat het IAEA zich heeft uitgesproken tegen het vernietigingsrecht: «(…) it is a provision that should only be foreseen in the context of appeals procedures against NSRPA (dat is de Autoriteit) decisions in order to elimenate the potential of arbitrary interference by the Minister (of Infrastructure and the Environment) with NSRPA activities.» (advies van 31 juli 2014, het «tweede advies», alinea 12, zie hierover paragraaf 11 van deze toelichting).
In het geval dat de Minister van Infrastructuur en Milieu van zijn beperkte vernietigingsrecht gebruik maakt, meldt hij de vernietiging van een besluit van de Autoriteit onverwijld aan het parlement (het voorgestelde artikel 12c, tweede lid, Kew). Van het vernietigingsbesluit wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant (artikel 22, tweede lid, Kzbo).
Overigens blijven de gebruikelijke bezwaar- en beroepsmogelijkheden van belanghebbenden tegen beschikkingen van de Autoriteit onverkort van kracht.
De in de vorige paragrafen besproken afwijkingen van de Kaderwet zbo’s leiden ertoe dat de Minister van Infrastructuur en Milieu jegens de Autoriteit beschikt over een beperkt maar toereikend toezichtsinstrumentarium. Daarmee is een goede balans gevonden tussen enerzijds de verantwoordelijkheid van de Minister en anderzijds het belang van de Autoriteit om haar taken in onafhankelijkheid te verrichten en de internationale vereisten hieromtrent. In paragraaf 3.1 is uitgebreid op deze internationale vereisten en het belang van de onafhankelijkheid ingegaan.
De Minister van Infrastructuur en Milieu beschikt ingevolge de Kaderwet zbo’s en het wetsvoorstel over de volgende bevoegdheden en toezichtinstrumenten met betrekking tot de Autoriteit:
– de benoeming, schorsing en ontslag van de leden van het zbo,
– de vaststelling van de bezoldiging of schadeloosstelling van de leden van het zbo,
– de bepaling van de hoogte van de financiële middelen die de Autoriteit ter beschikking worden gesteld,
– de mogelijkheid van de Autoriteit alle inlichtingen te vragen die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak,
– de goedkeuring van het bestuursreglement van de Autoriteit,
– de vernietiging van besluiten van de Autoriteit, wanneer deze in strijd met het recht zijn en
– het treffen van de noodzakelijke voorzieningen wanneer de Autoriteit haar taak ernstig verwaarloost.
In lijn met het regeerakkoord VVD-PvdA (Bruggen slaan, 29 oktober 2012, blz. 43) wordt voorgesteld de Autoriteit vorm te geven als een publiekrechtelijk zbo dat deel uitmaakt van de rechtspersoon Staat der Nederlanden en waarbij alleen het bestuur van de Autoriteit tot het zbo zal behoren. Het personeel dat ter ondersteuning van het bestuur aan deze ter beschikking wordt gesteld zal een ambtelijke dienst van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu zijn.
Het bestuur van de Autoriteit zal bestaan uit minimaal twee en maximaal drie leden, waaronder de voorzitter. De leden van het bestuur worden voor een periode van vijf jaar benoemd en kunnen eenmaal voor eenzelfde termijn worden herbenoemd. De (her)benoeming vindt plaats op grond van de deskundigheid of ervaring, die nodig is voor de uitoefening van de taken van de Autoriteit (artikel 5, eerste tot en met derde lid, Kew). Lidmaatschap van het bestuur van de Autoriteit is een vertrouwensfunctie in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet vertrouwensonderzoeken (artikel 5, zevende lid, Kew).
Schorsing en ontslag van leden van het bestuur vinden slechts plaats wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulde functie dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen redenen. Daarnaast kan ontslag ook op eigen verzoek plaatsvinden.
De Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (verder: WNT) is van toepassing op het bestuur van de Autoriteit (artikelen 1.1 en 1.2 WNT).
De Minister van Infrastructuur en Milieu stelt aan de Autoriteit voor de uitoefening van haar taken voldoende financiële middelen ter beschikking en neemt de Autoriteit als afzonderlijke post op in de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (artikel 9 Kew). De Autoriteit zendt de Minister van Infrastructuur en Milieu hiervoor jaarlijks voor 1 april een ontwerpbegroting voor het daaropvolgende jaar (artikel 25 Kzbo). De Autoriteit is verplicht de Minister van Infrastructuur en Milieu periodiek informatie te verschaffen over de door de Autoriteit te leveren en geleverde prestaties (artikel 44a Comptabiliteitswet 2001).
Hoewel het personeel formeel niet in dienst van de Autoriteit zal zijn, zal het onder het gezag van de Autoriteit staan en over zijn werkzaamheden uitsluitend aan de Autoriteit verantwoording afleggen. De Minister van Infrastructuur en Milieu stelt de Autoriteit voldoende en gekwalificeerd personeel ter beschikking om haar taken te kunnen uitvoeren (artikel 10 Kew en artikel 16 Kzbo). De Minister van Infrastructuur en Milieu zal de Autoriteit mandaat verlenen om dit personeel aan te kunnen nemen.
De Minister van Infrastructuur en Milieu, als Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarin de medewerkers van de Autoriteit werkzaam zijn, kan, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (bepaalde) medewerkersfuncties van de Autoriteit aanwijzen als vertrouwensfunctie (artikel 3, eerste lid, Wet veiligheidsonderzoeken).
De taken en bevoegdheden van de Autoriteit liggen op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen (artikel 3, derde lid, Kew). De betekenis van de begrippen nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen wordt hieronder toegelicht.
Nucleaire veiligheid heeft betrekking op het bereiken van goede, geschikte voorwaarden voor het inwerking hebben van, het voorkomen van ongelukken met of het verminderen van de gevolgen van ongelukken, in nucleaire inrichtingen en heeft als doel de bescherming van werknemers, het publiek en het milieu tegen ongewenste stralingsrisico’s te waarborgen. Nucleaire inrichtingen zijn inrichtingen waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, of waarin splijtstoffen kunnen worden vervaardigd, bewerkt, verwerkt, of opgeslagen.
De primaire verantwoordelijkheid voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming berust altijd bij degene die een nucleaire inrichting drijft of die handelingen met splijtstoffen of radioactieve stoffen verricht. De overheid is onder meer verantwoordelijk voor het beleid en de wet- en regelgeving met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, vergunningverlening en het toezicht op de naleving van die wet- en regelgeving.
Stralingsbescherming betreft de bescherming van mens en milieu tegen de schadelijke effecten van blootstelling aan ioniserende straling, alsmede de middelen om deze bescherming te bereiken. De ioniserende straling kan afkomstig zijn van bijvoorbeeld nucleaire inrichtingen, splijtstoffen, radioactieve (afval)stoffen of toestellen die ioniserende straling kunnen uitzenden, zoals röntgenapparaten, versnellers en cyclotrons.
De crisisvoorbereiding heeft betrekking op wat in de Kernenergiewet een ongeval met een categorie A- of B-object of een radiologische noodsituatie wordt genoemd. Een ongeval is een gebeurtenis als gevolg waarvan straling kan vrijkomen die tot een verhoogd risico kan leiden voor mens of milieu. Een ongeval kan ook een gebeurtenis zijn die een gecoördineerde inzet vergt om een verhoogd stralingsrisico voor mens of milieu te voorkomen of te verminderen. Een categorie A-object is bijvoorbeeld een kerncentrale of een onderzoeksreactor. Een categorie B-object is bijvoorbeeld een inrichting waarin splijtstoffen of radioactieve stoffen worden opgeslagen, een inrichting voor uraniumverrijking of een inrichting waarin radioactieve stoffen worden bereid of toegepast. Een radiologische noodsituatie is een situatie die een dringend optreden vereist om mensen, dieren, planten en goederen tegen blootstelling aan ioniserende straling te beschermen.
Tot de voorbereiding worden verschillende taken gerekend. De Autoriteit is in de eerste plaats vanuit haar centrale rol op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming betrokken bij het onderhouden en uitvoeren van het Nationale Crisisplan Stralingsincidenten (voorheen: Nationaal Plan Kernongevallen). Daarnaast zal de Autoriteit nauwe banden onderhouden met de ministeries van Infrastructuur en Milieu (coördinator kernongevallenbestrijding), Veiligheid en Justitie (nationale crisiscoördinator, veiligheidsregio’s) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (gezondheidszorg, distributie jodiumprofylaxe) en in goed overleg met de buurlanden België en Duitsland normen stellen voor de voorbereiding van nucleaire ongevallen en crises. Voorts zorgt de Autoriteit voor de ononderbroken beschikbaarheid en de training van experts die als adviseur in de crisisorganisatie kunnen worden ingezet en het in stand houden van een expertise- en monitoringsysteem dat in geval van crisis kan worden ingezet en waar nodig opgeschaald.
Ten slotte levert de Autoriteit een volwaardige en continue bijdrage aan de crisisbesluitvorming:
– in elk geval van een crisis waarbij de nationale veiligheid in het geding is en waarbij de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Veiligheid en Justitie, conform het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing 2013 (Stcrt. 2013, 11207), het Nationale Handboek Crisisbesluitvorming (Kamerstukken II, 2012/13, 29 668, nr. 37) en het Nationaal Crisisplan Stralingsincidenten (aangeboden bij Kamerbrief van 6 november 2014), de crisisorganisatie coördineren en
– daarnaast in alle situaties waarin ongewenst ioniserende straling en/of radioactief materiaal vrij komt of vrij dreigt te komen met een verhoogd risico voor mens en milieu, waarbij de bijdrage van de Autoriteit gewenst of noodzakelijk is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan incidenten waarbij een veiligheidsregio om een bijdrage vraagt of aan ernstige incidenten in andere landen, zoals Fukushima.
Beveiliging heeft betrekking op het voorkómen en ontdekken van, en het reageren op, diefstal, sabotage, onbevoegde toegang tot, illegale overdracht van, of andere kwaadwillige handelingen met nucleaire inrichtingen, splijtstoffen of radioactieve stoffen. Voor ultracentrifugetechnologie is tevens het aantoonbaar beheersbaar houden van onbevoegde beïnvloeding inclusief spionage van technologie voor uraniumverrijking van belang.
Waarborgen zijn de maatregelen ter voorkoming van het aanwenden van nucleair materiaal voor de vervaardiging van kernwapens.
Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, wordt in de Autoriteit zoveel mogelijk de deskundigheid bij de overheid op de terreinen nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen gebundeld. Daarmee ontstaat op een centrale plek bij de overheid veel deskundigheid op deze terreinen. Daarom worden aan de Autoriteit de taken toebedeeld waarvoor deze deskundigheid nodig is:
– de uitvoering van de taken die haar bij of krachtens de wet zijn toegekend;
– het toezicht op de naleving van kernenergiewet- en regelgeving;
– het evalueren, voorbereiden van en adviseren over het beleid en wet- en
– regelgeving op basis van haar specifieke kennis en deskundigheid;
– het geven van voorlichting;
– het deelnemen aan activiteiten van internationale organisaties;
– het samenwerken met vergelijkbare buitenlandse autoriteiten in de nabijheid van nucleaire inrichtingen;
– het onderhouden van relaties met andere vergelijkbare buitenlandse autoriteiten en
– nationale en internationale organisaties;
– het met kennis ondersteunen van nationale organisaties;
– het doen van onderzoek ten behoeve van de uitvoering van haar taken.
Opgemerkt wordt dat de samenstelling van het takenpakket van de Autoriteit is gebaseerd op internationale regels en normen. Het gaat daarbij om:
– verschillende internationale verplichtingen van het IAEA en Euratom voor Nederland om de taken van een autoriteit op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming (de Autoriteit) daadwerkelijk te scheiden van andere lichamen of organisaties die zich bezig houden met de bevordering of het gebruik van kernenergie,
– verschillende Safety Standards van het IAEA voor een autoriteit voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming en
– het advies dat het IAEA over het wetsvoorstel heeft uitgebracht (advies van 31 juli 2014, het «tweede advies», zie paragraaf 11).
De in Nederland gewenst gevonden functionele scheiding tussen vergunningverlening en toezicht zal voor de Autoriteit worden geborgd in het bestuursreglement en de interne mandatering van de Autoriteit.
In dit wetsvoorstel worden verschillende bepalingen aangepast waarbij aan de Autoriteit taken worden toegekend (zie punt 1 hierboven). De wijzigingen ten gevolge van dit wetsvoorstel zijn zoveel mogelijk beleidsneutraal uitgevoerd. Dit betekent dat het wetsvoorstel in principe geen andere wijzigingen bevat dan nodig zijn voor de vorming van de Autoriteit en het overdragen van bevoegdheden aan de Autoriteit. Op één punt is van dit uitgangspunt afgeweken. Het betreft één van de weigeringsgronden voor een vergunning op basis van de Kernenergiewet.
Eén van die weigeringsgronden is «de energievoorziening». Deze wordt geschrapt (artikel I, onderdeel F). Het is niet wenselijk als de Autoriteit overwegingen als de energievoorziening bij haar besluitvorming moet betrekken, omdat dit zou kunnen conflicteren met het belang van de nucleaire veiligheid. Verder past deze weigeringsgrond ook niet meer in de situatie waarin de keuze van de «brandstof» niet door de overheid wordt bepaald, maar aan de markt wordt overgelaten. Overigens bestaat er geen beleidskader meer om een dergelijke beoordeling te kunnen maken. Er zijn geen Elektriciteitsplannen meer waar aan kan worden getoetst, de wettelijke grondslag voor dergelijke plannen bestaat al jaren niet meer. Bovendien wordt een dergelijk kader tegenwoordig zowel op nationaal als Europees niveau niet langer wenselijk gevonden.
In lijn met dit wetsvoorstel zal ook de op de Kernenergiewet gebaseerde regelgeving worden aangepast. Daarbij zullen verschillende bevoegdheden van de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de Autoriteit worden overgedragen. Het gaat daarbij met name om bevoegdheden tot het nemen van beschikkingen, zoals bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen voor handelingen met ioniserende straling uitzendende toestellen (b.v. röntgenapparatuur).
Hiermee worden alle taken op het terrein van nucleaire veiligheid en beveiliging aan de Autoriteit overgedragen. De Minister van Infrastructuur en Milieu behoudt echter de verantwoordelijkheid voor het beleid en de wet-en regelgeving op deze terreinen. Daarnaast worden de taken op het terrein stralingsbescherming, voor zover deze betrekking hebben op het milieu, integrale vergunningverlening en de technisch-inhoudelijk voorbereiding van wet- en regelgeving overgedragen. Ten slotte worden de taken op het terrein van de met nucleaire veiligheid en stralingsbescherming samenhangende crisisvoorbereiding aan de Autoriteit opgedragen.
De overige verantwoordelijkheden op het terrein van stralingsbescherming blijven ongewijzigd. De reden hiervoor is dat deze verantwoordelijkheden als onderdeel van een ander systeem worden uitgevoerd en daarmee dusdanig zijn verweven dat het niet efficiënt is om deze daarvan af te zonderen. Zo voert de Douane de controle op de invoer van radioactieve stoffen integraal uit met andere douaneactiviteiten en inspecteert bijvoorbeeld de Inspectie SZW de stralingsbescherming van werkenden integraal met de inspectie van andere arbeidsomstandigheden.
De bundeling van deskundigheid, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden die met de Autoriteit tot stand wordt gebracht laat onverlet dat er taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op aanpalende terreinen bij anderen blijven.
De Minister van Infrastructuur en Milieu is verantwoordelijk voor het beleid en de wet- en regelgeving met betrekking tot nucleaire veiligheid en een deel van de stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, beveiliging en waarborgen. De Autoriteit heeft wel een taak in de voorbereiding van het beleid en de wet- en regelgeving van deze onderwerpen.
De Minister van Infrastructuur en Milieu is tevens verantwoordelijk voor de coördinatie van de nucleaire veiligheid en stralingsbescherming bij een nucleair ongeval, de Minister van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor de crisiscoördinatie tussen de verschillende betrokken ministers en andere betrokken overheden bij een nucleair ongeval waarbij de nationale veiligheid in het geding is. De Autoriteit stelt hierbij haar kennis ter beschikking binnen de bestaande kaders zoals dat met name is vastgelegd in het Nationale Handboek Crisisbesluitvorming. De Autoriteit heeft hierbij een taak in de voorbereiding.
De Minister van Infrastructuur en Milieu is, tezamen met de Minister van Financiën, ook verantwoordelijk voor de goedkeuring van de financiële zekerheid voor de kosten van de buitengebruikstelling en ontmanteling van kernreactoren.
De Minister van Economische Zaken blijft verantwoordelijk voor het energiebeleid, waaronder het beleid met betrekking tot kernenergie. Verder blijft hij verantwoordelijk voor het ondersteunen van bedrijven of instellingen, of het stimuleren van bepaalde activiteiten, bijvoorbeeld de financiering van de Stichting Voorbereiding PALLAS-reactor. Hij blijft eveneens medeverantwoordelijk voor de crisisvoorbereiding bij nucleaire ongevallen op terreinen die tot zijn taak behoren, zoals bijvoorbeeld landbouw, energiedistributie en telecommunicatie.
De Ministers van Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap blijven verantwoordelijk voor de ondersteuning van onderzoek van nucleaire veiligheid, bijvoorbeeld subsidie aan NRG of wetenschappelijk onderzoek bij de TU Delft, tenzij het onderzoek betreft dat de Autoriteit nodig heeft voor het uitoefenen van haar taken.
De Minister van Defensie blijft verantwoordelijk voor de splijtstoffen, nucleaire inrichtingen en uitrustingen, radioactieve stoffen en ioniserende straling uitzendende toestellen die voor gebruik bij de krijgsmacht zijn bestemd en die van de vergunningplichten op grond van de Kernenergiewet zijn vrijgesteld.
De Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Defensie blijven verantwoordelijk voor beleid en wet- en regelgeving met betrekking tot stralingsbescherming voor zover die verantwoordelijkheid nu ook bij hen ligt. De Autoriteit heeft wel een taak in de voorbereiding hiervan.
De Minister van Buitenlandse Zaken blijft verantwoordelijk voor het beleid met betrekking tot non-proliferatie en voor de internationale coördinatie van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen.
De Minister van Financiën blijft verantwoordelijk voor de Wet aansprakelijkheid kernongevallen.
Het Staatstoezicht op de Mijnen, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de SZW-Inspectie, de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Militaire Gezondheidszorg blijven verantwoordelijk voor toezicht op de naleving en de handhaving van de Kernenergiewet en daarop gebaseerde regelgeving voor zover zij die verantwoordelijkheid nu ook hebben (mijnbouw, product- en voedselveiligheid, werkenden, patiënten, respectievelijk defensie). De Autoriteit ondersteunt hierbij met kennis.
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu blijft verantwoordelijk voor het nationale meetnet voor radioactiviteit, het doen van onderzoek naar straling, zoals straling van medische handelingen of straling van radon en thoron in woningen, en in geval van een kernongeval voor het verzamelen en verwerken van gegevens om de aard en de omvang van de (verwachte) besmetting zo snel mogelijk te kunnen inschatten.
De terreinen, waarop de Autoriteit door dit wetsvoorstel werkzaam wordt, worden in hoge mate bepaald door internationale en Europese regelgeving. Deze regelgeving heeft zowel betrekking op de organisatie en werkzaamheden van de Autoriteit als over materiële voorschriften op deze terreinen. In paragraaf 3.1 is ingegaan op de relevante internationale regelgeving die voor een regulerend lichaam op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming van belang is. Hierbij is tevens de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid genoemd.
Aangezien deze richtlijn met dit wetsvoorstel gedeeltelijk wordt geïmplementeerd, wordt in de volgende paragraaf nader op deze richtlijn ingegaan. Daarnaast is voor de werkzaamheden van de Autoriteit nog internationale regelgeving voor de onderwerpen beveiliging en waarborgen, alsmede de verdragen betreffende de ultracentrifuge technologie van belang.
Met de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid wordt, voor zover van belang voor het regulerende lichaam, de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam versterkt (artikel 5, tweede en derde lid, van de richtlijn) en de transparantie verhoogd (artikel 8, eerste en derde lid, van de richtlijn).
Het belang van de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam wordt in de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid als volgt onderstreept. Een sterk regulerend lichaam met daadwerkelijke onafhankelijkheid in haar besluitvorming wordt een fundamenteel vereiste gevonden van het regelgevende kader van de Gemeenschap voor nucleaire veiligheid. Voorts wordt het van het grootste belang geacht dat het regulerende lichaam over de mogelijkheid beschikt om gebruik te maken van haar bevoegdheden op een onpartijdige en transparante wijze en vrij van ongewenste beïnvloeding van haar besluitvorming en zo te zorgen voor een hoog niveau van nucleaire veiligheid. Het belang van de onafhankelijkheid van het regulerende lichaam wordt daarom in de richtlijn versterkt (artikelen 5, tweede en derde lid, van de richtlijn).
Zo moeten lidstaten er voor zorgen dat het regulerende lichaam daadwerkelijk onafhankelijk is van ongewenste beïnvloeding op haar besluitvorming (artikel 5, tweede lid, aanhef, van de richtlijn). In de vorige versie van de richtlijn was functionele scheiding van andere organen of organisaties die betrokken zijn bij de bevordering of het gebruik van kernenergie nog voldoende. Met de voorgestelde keuze om de Autoriteit als zbo op te richten en te positioneren bij de Minister van Infrastructuur en Milieu wordt aan het versterkte vereiste van de wijzigingsrichtlijn met betrekking tot onafhankelijkheid van het regulerende lichaam voldaan.
Artikel 5, tweede lid, onderdeel a, tweede gedeelte, van de richtlijn bepaalt dat het regulerende lichaam geen instructies zoekt of aanvaardt bij de uitvoering van haar taken. De implementatie van deze bepaling van de richtlijn, voor zover het instructies van ministers zou betreffen, wordt reeds in voldoende mate verzekerd door bestaande wetgeving. In artikel 1, onderdeel a, van de Kaderwet zbo’s is opgenomen dat een zbo niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een Minister. Daarmee handelt een zbo onafhankelijk van de verantwoordelijke Minister en kan de Minister ten aanzien van het zbo alleen die bevoegdheden uitoefenen die voortvloeien uit de Kaderwet zbo’s. De Minister kan geen instructies geven in individuele gevallen. Ook andere ministers hebben geen bevoegdheid om instructies te geven. Hetzelfde geldt voor eventuele instructies van degenen die een kernreactor exploiteren. Bovendien bepaalt het voorgestelde artikel 3, tweede lid, van de Kernenergiewet dat de Autoriteit haar taken in onafhankelijkheid vervult. Dit betekent dat de Autoriteit dergelijke instructies niet mag zoeken, noch aanvaarden.
De wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid heeft er verder toe geleid dat er in het wetsvoorstel bepalingen zijn opgenomen over procedures voor belangenconflicten en de financiën (artikelen 5, tweede lid, onderdelen c en e, van de richtlijn). Deze bepalingen zijn in paragraaf 4.3 aan de orde geweest.
Voor de implementatie van de overige gedeelten van de artikelen 5, tweede en derde lid, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid is het niet nodig de wetgeving aan te passen.
Artikel 8 van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid heeft betrekking op transparantie en verplicht onder ander het regulerende lichaam om werkers en het publiek informatie te verstrekken over de normale bedrijfsomstandigheden van nucleaire inrichtingen (eerste lid) en om samen te werken met de vergelijkbare autoriteiten van andere lidstaten die in de nabijheid van (Nederlandse) nucleaire inrichtingen zijn gelegen (derde lid). Deze taken van de Autoriteit zijn neergelegd in het voorgestelde artikel 3, derde lid, onderdelen d en f).
In deel III van deze toelichting is een transponeringstabel opgenomen. Hierin is aangegeven hoe deze gedeelten uit de richtlijn voor de Autoriteit worden geïmplementeerd.
Voor het onderwerp beveiliging zijn er verschillende internationale regelingen relevant voor de werkzaamheden van de Autoriteit. Ingevolge deze internationale regelgeving is de Autoriteit betrokken bij het nemen van effectieve maatregelen en het handhaven op het vlak van beveiligen van nucleair materiaal en kennis met betrekking tot productie, gebruik, opslag en transport van nucleair materiaal, fysieke en cyberbeveiligingsmaatregelen, waaronder het in aantoonbare mate weerstand bieden tegen terrorisme, diefstal, misbruik, onttrekking van nucleair materiaal, clandestiene nucleaire activiteiten en overige dreigingen, waaronder spionage, alsmede de aansluiting van de bedrijfsbeveiligingsorganisatie op politie- en terreurbestrijding organisaties en export en overlading. Dit om de ontvreemding en het onwettige gebruik van nucleair materiaal te voorkomen en tegen te gaan. Hierbij zal de Autoriteit samenwerken met de industrie en het publiek en de industrie en het publiek informeren over de relevante wet- en regelgeving.
Nederland is op grond van verschillende internationale verdragen over het onderwerp waarborgen voor non-proliferatie (safeguards) verplicht om maatregelen te nemen en het IAEA inlichtingen te verstrekken. Deze inlichtingen zijn voor het IAEA van belang om na te kunnen gaan of bepaalde basismaterialen en bijzondere splijtstoffen niet worden gebruikt voor de vervaardiging van kernwapens of andere nucleaire explosiemiddelen. Verder moet Nederland de inspecteurs van het IAEA en Euratom toelaten en eventuele sancties van Euratom ten uitvoer leggen.
De Autoriteit ziet toe op de naleving van de internationale verplichtingen inzake verificatie en waarborgen voor non-proliferatie, is het aanspreekpunt voor de IAEA- en Euratom-inspecties, accrediteert en begeleidt Euratom- en IAEA-inspecteurs en de aangiften van nucleair materiaal aan het Euratom en het IAEA door de vergunninghouders van nucleaire inrichtingen
De Minister van Infrastructuur en Milieu is met ingang van 1 mei 2015 verantwoordelijk voor het beleidsterrein nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. De volgende (mede-)bevoegdheden van de Minister van Economische Zaken zijn met ingang van die datum aan de Minister van Infrastructuur en Milieu overgedragen:
– de voordracht tot vaststelling, wijziging of intrekking van algemene maatregelen van bestuur (artikelen 1, tweede lid, 26, eerste lid, onderdelen a en c, 32, vijfde lid, en 35, eerste volzin, 37a, eerste en tweede lid, Kew),
– de medeverantwoordelijkheid (tezamen met de Minister van Financiën) voor de goedkeuring van de financiële zekerheid voor de ontmanteling van kernreactoren (artikel 15f, eerste en tweede lid, Kew),
– het stellen van nadere regels voor het splijtstoffenregister (artikel 26, tweede lid, Kew),
– het aanwijzen van ambtenaren die zijn belast met het meten van doses ioniserende straling en het bepalen van radioactieve besmetting (artikel 58, tweede lid, Kew).
Voorts wordt de definitie van «Onze Minister» voor het hoofdstuk over crisisvoorbereiding gewijzigde van de Minister van Economische Zaken in de Minister van Infrastructuur en Milieu (artikel 38, onderdeel a, Kew). Dit wetsvoorstel strekt mede tot aanpassing van deze bepalingen.
Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen in normen voor het bedrijfsleven of burger en verandert daardoor niets aan de uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid van de Kernenergiewet en de daarop gebaseerde regelgeving.
Het wetsvoorstel heeft geen effecten op de regeldruk voor bedrijven en burgers.
Het wetsvoorstel stelt de Autoriteit als zbo in. De Autoriteit voert de taken uit en oefent de bevoegdheden uit die haar bij of krachtens de wet zijn toegekend. Het gaat hierbij om bestaande taken en bevoegdheden die nu aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en/of andere ministers zijn opgedragen. De vorming van de Autoriteit zorgt ervoor dat het bedrijfsleven voor de onderwerpen nucleaire veiligheid en stralingsbescherming een duidelijker aanspreekpunt heeft bij de overheid.
Artikel 4, eerste lid, Kew maakt het mogelijk dat bij algemene maatregel van bestuur aan de Autoriteit de bevoegdheid wordt verleend om nadere regels te stellen over organisatorische of technische onderwerpen op het gebied van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming en beveiliging. Dit zijn bij uitstek de onderwerpen, waarvoor de Autoriteit de deskundigheid heeft. Er wordt nog beoordeeld voor welke onderwerpen het nuttig en wenselijk is om de Autoriteit deze bevoegdheid te geven. Het wetsvoorstel biedt slechts de basis voor het toekennen van deze bevoegdheid. In de gevallen dat hiervan gebruik wordt gemaakt en bij het stellen van de nadere regels zal een afzonderlijke toetsing van de regeldruk plaatsvinden.
De vorming van de Autoriteit heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting.
Het wetsvoorstel is op 3 juli 2014 aan het IAEA voor advies voorgelegd. Het IAEA heeft zijn (tweede) advies op 31 juli 2014 uitgebracht. Het advies is tegelijkertijd met dit wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd.
Voorts zijn Greenpeace, de Nederlandse Vereniging voor Stralingshygiëne en de Vereniging Nucleair Nederland als stakeholders over het wetsvoorstel geconsulteerd. Alle drie staan ze positief tegenover de instelling van de Autoriteit.
In zijn brief van 23 maart 2013 aan de Voorzitter van de Eerste Kamer heeft de Minister voor Wonen en Rijksdienst namens het kabinet toegezegd het Besliskader privatisering en verzelfstandiging (verder: besliskader) te gebruiken bij de besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging (Kamerstukken I 2012/13, C, I). Het besliskader is ook toegepast op de vorming van de Autoriteit. De meeste onderdelen van het besliskader zijn al eerder in deze toelichting of in andere documenten geregeld of behandeld. In onderdeel IV van deze toelichting is daarom een tabel opgenomen waarin is aangegeven waar de verschillende onderdelen van het besliskader in relatie tot de vorming van de Autoriteit aan de orde zijn geweest. In deze paragraaf wordt op de nog resterende onderdelen ingegaan.
Het bij de vorming van de Autoriteit betrokken publieke belang is veiligheid in verband met ioniserende straling, in het bijzonder de adequate borging van de bescherming tegen de risico’s van ioniserende straling. Het doel is dat de veiligheid in verband met ioniserende straling verder wordt vergroot doordat de kennis en expertise op het gebied van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen bij de rijksoverheid zoveel mogelijk wordt gebundeld in één onafhankelijke autoriteit. Door deze bundeling van kennis en expertise is een intensievere samenwerking en uitwisseling van voor de veiligheid relevante informatie mogelijk en kunnen de inzichten en ervaringen makkelijker en sneller worden gedeeld. Ook de toepassing van het internationale leidende principe bij nucleaire veiligheid van voortdurende verbetering («continuous improvement») wordt hierdoor verbeterd. De onafhankelijkheid van de Autoriteit borgt dat de beslissingen van overheid met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming worden genomen op basis van de daarvoor benodigde deskundigheid zonder ongepaste externe invloeden die afbreuk kunnen doen aan de veiligheid. Ook dit versterkt het publieke belang van de veiligheid.
De mate waarin de veiligheid door de vorming van de Autoriteit toeneemt, is niet kwantificeerbaar.
Artikel I
Artikel I van het wetsvoorstel bevat voorstellen tot wijziging van de Kernenergiewet.
Onderdelen A, H, I, M, O en Aa
Als gevolg van het Besluit van 10 april 2015, houdende departementale herindeling met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming (Stcrt. 2015, 11080), is de Minister van Infrastructuur en Milieu belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming en de verantwoordelijkheid voor de Kernenergiewet, voor zover deze voor 1 mei 2015 was opgedragen aan de Minister van Economische Zaken. Door genoemde onderdelen wordt de Kernenergiewet met deze wijzigingen in overeenstemming gebracht.
Onderdeel D
Artikel 3
Het voorgestelde eerste lid van artikel 3 regelt de instelling van de Autoriteit. De Autoriteit is een zbo dat onderdeel uitmaakt van de Staat. In het tweede lid wordt de onafhankelijke positie van de Autoriteit expliciet benoemd. Het derde lid geeft een opsomming van de taken van de Autoriteit. De taken en bevoegdheden van de Autoriteit liggen op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen (verder: het taakgebied van de Autoriteit).
Het voorgestelde tweede lid bepaalt dat de Autoriteit haar taken in onafhankelijkheid vervult. Dit betekent dat deze door alle betrokkenen in acht moet worden genomen. De Autoriteit moet er bij het vervullen van haar taken over waken dat zij dit in onafhankelijkheid doet. Zowel het bestuur van de Autoriteit als het personeel van de Autoriteit moeten hiermee rekening houden. Verder zal de Minister van Infrastructuur hiermee rekening moeten houden bij het uitoefenen van de bevoegdheden die hij heeft om zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor de Autoriteit waar te kunnen maken.
Het derde lid, onderdeel a, regelt dat de Autoriteit de taken die haar bij of krachtens wet- en regelgeving zijn toegekend uitvoert. Dit zijn voor een groot deel taken uit de Kernenergiewet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving die nu worden uitgevoerd door de Minister van Infrastructuur en Milieu. Dit zijn onder andere het verlenen van vergunningen, ontheffingen en goedkeuringen op grond van de Kernenergiewet en de daarop gebaseerde regelgeving. Onverlet de primaire verantwoordelijkheid van de vergunninghouder voor de veiligheid voert de Autoriteit veiligheidsbeoordelingen van nucleaire inrichtingen uit. De aanvragers of houders van vergunningen zijn verplicht om door middel van veiligheidsrapporten en andere documenten te bewijzen dat de installatie gedurende de gehele levenscyclus voldoet aan de door de Autoriteit opgestelde veiligheidseisen. De Autoriteit toetst en beoordeelt of de door de vergunningaanvrager of -houder ingediende documenten de veiligheid van de installatie voldoende aantonen. De bevoegdheid tot toetsing en beoordeling van deze documentatie geldt op basis van de bij of krachtens de wet toegekende bevoegdheid tot vergunningverlening. Ook is de Autoriteit bijvoorbeeld belast met het beheer van het register voor splijtstoffen en ertsen en het beheer van het register van stralingsdeskundigen. Naast de overdracht van bestaande taken aan de Autoriteit, staan in het wetsvoorstel ook een aantal nieuwe taken die aan de Autoriteit worden toegekend, zoals het geven van voorlichting, het evalueren, voorbereiden en adviseren over beleid en wet- en regelgeving en het opstellen van een bestuursreglement. De toelichting op de onderdelen E, F, J en K, N, P tot en met X bevat een volledig overzicht van de taken die de Autoriteit op grond van de Kernenergiewet worden toegekend.
Onderdeel b van het derde lid regelt dat de Autoriteit toezicht houdt op de naleving van de regels op grond van de Kernenergiewet en daarop gebaseerde regelgeving binnen haar taakgebied. Voor specifieke terreinen worden op basis van artikel I, onderdeel W, van deze wet (artikel 58, eerste lid, onderdeel b, Kew) ook andere toezichthouders aangewezen. De taakverdeling tussen de verschillende toezichthouders bij of krachtens de Kernenergiewet is reeds toegelicht in paragraaf 5.7 van het algemene deel van de toelichting.
De Autoriteit bereidt op basis van het derde lid, onderdeel c, binnen haar taakgebied ten behoeve van de verantwoordelijke Minister wet- en regelgeving en beleid voor en evalueert deze en adviseert hierover. Het gaat om de technisch-inhoudelijke voorbereiding van aspecten van wet- en regelgeving over onderwerpen als stralingsbescherming, nucleaire veiligheid, radioactief afval en ontmanteling, nucleair crisismanagement en beveiliging. De Autoriteit kan een evaluatie van beleid, wet- en regelgeving en genomen besluiten zoals vergunningen en goedkeuringen organiseren. Voorbeeld is een self assessment als voorbereiding van een Integrated Regulatory Review Service van het IAEA. De Autoriteit kan belanghebbenden consulteren in het kader van haar rol bij de voorbereiding van beleid, wet- en regelgeving en vergunningsverlening. Bijvoorbeeld door middel van hoorzittingen, workshops met experts.
De Minister van Infrastructuur en Milieu is verantwoordelijk voor het beleid en de wet- en regelgeving met betrekking tot nucleaire veiligheid en een deel van de stralingsbescherming (het andere deel ligt bij de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport).
Op grond van onderdeel d van het derde lid behoort het informeren van het publiek en de vergunninghouders over nucleaire veiligheid en stralingsbescherming ook tot de taken van de Autoriteit. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan:
– het informeren over de mogelijke stralingsrisico’s van handelingen met splijtstoffen, radioactieve stoffen of over nucleaire inrichtingen in zijn algemeenheid,
– het informeren over de normale bedrijfsomstandigheden van nucleaire inrichtingen en
– het verschaffen van informatie over de vereisten voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, over beslissingen en oordelen van de Autoriteit en over incidenten en ongevallen.
Onderdeel e van het derde lid regelt dat deelname aan activiteiten van internationale organisaties als taak aan de Autoriteit wordt toegekend. Hier gaat het bijvoorbeeld om het namens Nederland zitting nemen in de deskundigencommissies als bedoeld in artikel 31 van het Euratom-Verdrag.
Op grond van onderdeel f van het derde lid heeft de Autoriteit tot taak indien nodig samen te werken met vergelijkbare buitenlandse autoriteiten in de nabijheid van (Nederlandse) nucleaire inrichtingen. Deze samenwerking zal in ieder geval verder moeten gaan dan het onderhouden van relaties met andere vergelijkbare buitenlandse autoriteiten als bedoeld in onderdeel g. De samenwerking zal onder ander omvatten het uitwisselen en/of delen van informatie, in het bijzonder in het geval van incidenten of ongevallen. Bij de uitwisseling van gegevens worden de nationale en internationale privacybepalingen in acht genomen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan artikel 8, eerste lid, onderdeel b, en derde lid, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid.
De Autoriteit zal onderdeel uitmaken van een internationaal netwerk van regulatory bodies in Europees en internationaal verband (derde lid, onderdeel g). Hierin worden relaties onderhouden met vergelijkbare autoriteiten van verdragspartners in de IAEA en EU-lidstaten, adviezen uitgebracht aan internationale fora en deelgenomen aan missies (peer reviews) van het IAEA en de Europese Unie. In het kader daarvan worden bijvoorbeeld ook rapportages opgesteld die door het IAEA of de Europese Unie worden geëist, zoals het driejaarlijkse rapport in het kader van het Verdrag nucleaire veiligheid. Tevens onderhoudt de Autoriteit relaties met nationale en internationale organisaties op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisbeheersing, en beveiliging. Deze bepaling is opgenomen ter uitvoering van artikel 8, derde lid, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid.
Onderdeel h van het derde lid regelt dat de Autoriteit als deskundig bestuursorgaan andere nationale organisaties ondersteunt met kennis over nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging.
Ondersteuning van andere nationale organisaties is er mede op gericht om het in het rapport Stralingsbescherming vanuit stelselperspectief, Evaluatie van het Nederlandse stralingsbeschermingsbeleid, van Berenschot van 7 december 2012 geconstateerde capaciteitsprobleem van de rijksinspecties voor het toezicht op de naleving van het stralingsbeschermingsbeleid te verminderen. Tevens is deze taak in lijn met de aanbeveling in het rapport om een goede samenwerking tussen organisaties op het gebied van stralingsbescherming te bevorderen.
Om haar taken goed uit te kunnen voeren en op de hoogte te blijven van nieuwe ontwikkelingen biedt onderdeel i van het derde lid de mogelijkheid dat de Autoriteit onderzoek kan doen ten behoeve van de uitvoering van haar taken en bevoegdheden. Hieronder valt ook de ontwikkeling van kennis en het doen van onderzoek door derden in opdracht van de Autoriteit. Het kan bijvoorbeeld gaan om onderzoek ter onderbouwing van nucleaire veiligheidseisen. Daarnaast valt hieronder het nemen van initiatieven om de kennisstructuur voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming in Nederland te bevorderen, aangezien de Autoriteit bij de uitoefening van haar taken afhankelijk is van de beschikbaarheid van voldoende wetenschappelijke kennis op haar terrein.
Artikel 4
Dit artikel biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de Autoriteit de bevoegdheid toe te kennen om nadere regels vast te stellen binnen haar deskundigheids- en kennisgebied. De regels zien op technische en organisatorische onderwerpen op het gebied van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen.
Overigens is de Autoriteit op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd om beleidsregels vast te stellen voor de haar toekomende bevoegdheden. Zo kan de Autoriteit bijvoorbeeld bekendmaken op welke wijze zij de nucleaire veiligheid beoordeelt bij aanvragen om vergunningen voor nucleaire inrichtingen. Verder heeft de Autoriteit de mogelijkheid om niet-bindende richtlijnen, zoals «guides», handreikingen vast te stellen. Hiervoor is geen wettelijke grondslag nodig. Met name in de toezichtspraktijk komen dergelijke niet-bindende richtlijnen voor.
Het tweede lid borgt dat er op geschikte wijze kennis wordt gegeven van een voorstel tot een regeling van de Autoriteit. Hierbij kan worden gedacht aan een internetconsultatie of een openbare publicatie van het ontwerp in de Staatscourant. Er is een termijn van ten minste vier weken vastgelegd waarbinnen een ieder zienswijze naar voren kan brengen zodat een ieder voldoende tijd heeft om te reageren op een ontwerp van regeling van de Autoriteit. Op basis van artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Bekendmakingswet geschiedt de bekendmaking van een door de Autoriteit vastgestelde regeling door plaatsing in de Staatscourant.
Artikel 5
De Autoriteit zal bestaan uit minimaal twee en maximaal drie leden, onder wie de voorzitter. De leden worden benoemd voor een periode van vijf jaar. Benoeming vindt plaats op grond van de deskundigheid of ervaring die nodig is voor de uitoefening van de taken van de Autoriteit. Een lid kan eenmalig worden herbenoemd. Het is mogelijk dat een «gewoon» lid voor zijn tweede termijn als voorzitter wordt benoemd.
Om te voorkomen dat de Autoriteit geen besluiten meer zou kunnen nemen indien er vacatures zijn ontstaan en er één lid is overgebleven, is geregeld dat dit lid in dat geval de Autoriteit vormt, met de bevoegdheden van de voltallige Autoriteit (vierde lid). Deze bepaling waarborgt de continuïteit van het bestuur.
Ten aanzien van het vijfde lid wordt opgemerkt dat met het oog op de onafhankelijke oordeelsvorming door de Autoriteit is vereist dat de leden van de Autoriteit, onverminderd artikel 13, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s inzake nevenfuncties, geen financiële of andere belangen bij bijvoorbeeld ondernemingen of instellingen hebben waardoor hun onpartijdigheid in het geding kan zijn. Dit borgt dat het regulerende lichaam daadwerkelijk onafhankelijk is van ongewenste beïnvloeding op haar besluitvorming en geeft hiermee uitvoering aan artikel 5, tweede lid, eerste volzin van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid.
Met het zesde lid wordt de bepaling van artikel 9 van de Kaderwet zbo’s aangevuld. De Kaderwet zbo’s gaat uit van één Minister die betrokken is bij het zelfstandige bestuursorgaan. Aangezien het werkterrein van de Autoriteit zich uitstrekt over onderwerpen die meerdere ministers raken, is de voorgestelde aanvulling, dat een lid van de Autoriteit geen ondergeschikte ambtenaar van een Minister kan zijn, noodzakelijk.
Het zevende lid wijst de functie van lid van de Autoriteit aan als vertrouwensfunctie in de zin van de Wet veiligheidsonderzoeken. Dit lid biedt de grondslag voor de Autoriteit om een veiligheidsonderzoek te verrichten naar de leden.
Artikel 6
In het eerste lid van het artikel wordt vastgelegd dat de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd is om de leden van de Autoriteit te benoemen, schorsen en ontslaan overeenkomstig de regels van artikel 12 van de Kaderwet zbo’s. Deze bevoegdheid wordt toegekend aan de Minister van Infrastructuur en Milieu omdat de Autoriteit bij deze Minister gepositioneerd is. Het personeel staat op grond van artikel 16 van de Kaderwet zbo’s onder het gezag van de Autoriteit en legt op grond van dit artikel over werkzaamheden uitsluitend aan de Autoriteit, en derhalve niet aan de Minister, verantwoording af. De Minister van Infrastructuur en Milieu kan de bevoegdheid om personeel te benoemen, schorsen en ontslaan mandateren aan het bestuur van de Autoriteit.
Het tweede lid regelt dat de redenen van ontslag openbaar worden gemaakt wanneer de ontslagen persoon daarom vraagt. Dit brengt met zich mee dat ook derden in dat geval inzicht kunnen krijgen in de redenen van ontslag. Dit ter borging van de onafhankelijkheid van de Autoriteit. In de Algemene wet bestuursrecht is een dergelijke bepaling niet opgenomen. Uit de artikelen 3:42, eerste lid, en 3:46 en volgende van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een ontslagbesluit bekend gemaakt moet worden aan de betrokkene op het moment van het ontslag alsmede dat dit besluit gemotiveerd moet zijn. Deze artikelen voorzien niet in het element van kennisgeving in de Staatscourant.
Artikel 7
Met dit artikel wordt vastgelegd dat de Minister van Infrastructuur en Milieu de bezoldiging of schadeloosstelling van de leden van de Autoriteit vaststelt, aangezien de Autoriteit bij de Minister van Infrastructuur en Milieu is gepositioneerd.
Artikel 8
Deze bepaling verplicht de Autoriteit procedures vast te stellen ter oplossing of voorkoming van belangenconflicten en is opgenomen ter uitvoering van artikel 5, tweede lid, onderdeel e, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid. Deze procedures moeten zowel op het bestuur als het personeel van de Autoriteit betrekking hebben.
Artikel 9
In dit artikel wordt geregeld dat de Minister van Infrastructuur en Milieu voldoende financiële middelen ter beschikking stelt aan de Autoriteit. De Autoriteit wordt als een afzonderlijke post in de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu opgenomen en voorzien van een toelichting.
Artikel 10
Artikel 10 borgt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu voldoende en gekwalificeerd personeel ter beschikking stelt aan de Autoriteit ten behoeve van de uitvoering van haar taken. Deze bepaling is opgenomen ter uitvoering van artikel 5, tweede lid, onderdeel d, eerste volzin, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid.
Het personeel van de Autoriteit bestaat uit ambtenaren in rijksdienst, maar het personeel staat op grond van artikel 16 van de Kaderwet zbo’s onder het gezag van de Autoriteit. Het personeel legt over zijn werkzaamheden uitsluitend aan de Autoriteit en derhalve niet aan de Minister verantwoording af.
Artikel 11
De Autoriteit stelt overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Kaderwet zbo’s jaarlijks voor 15 maart een verslag op over de werkzaamheden en bevindingen van het voorgaande jaar. In het verslag worden de taakuitoefening en het gevoerde beleid beschreven. Ook doet de Autoriteit verslag van de kwaliteitszorg. In dat verband kan de Autoriteit onder meer beschrijven op welke wijze zij toepassing heeft gegeven aan de in artikel 19 van de Kaderwet zbo’s neergelegde proceseisen. Het jaarverslag wordt toegezonden aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en aan de Eerste en Tweede Kamer en daarmee wordt het jaarverslag openbaar. In aanvulling op artikel 18, tweede lid, van de Kaderwet zbo’s wordt het jaarverslag tevens toegezonden aan de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie, omdat de Autoriteit ook taken uitvoert en over deskundigheid beschikt die voor de deze ministers van belang zijn.
Artikel 12
De informatieverplichting uit artikel 20, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s betreft alleen het verstrekken van informatie aan de Minister van Infrastructuur en Milieu, aangezien de Autoriteit bij deze Minister is gepositioneerd. Het voorgestelde artikel 12 legt in aanvulling daarop vast aan welke ministers naast de Minister van Infrastructuur en Milieu de Autoriteit desgevraagd alle voor de uitoefening van hun taak benodigde inlichtingen verstrekt, te weten de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie, omdat de Autoriteit ook taken uitvoert en over deskundigheid beschikt die voor de deze ministers van belang zijn.
Het tweede lid biedt de grondslag voor de vaststelling van regels door de Ministers van Infrastructuur en Milieu, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie over de informatie-uitwisseling tussen de ministers enerzijds en de Autoriteit anderzijds. Aangezien het werkterrein van de Autoriteit zich uitstrekt over onderwerpen die meerdere ministers raken, is het voorstel tot het vaststellen van een uniforme wijze van informatie-uitwisseling van belang. Ingevolge artikel 20 van de Kaderwet zbo’s is de Autoriteit alleen verplicht de door een Minister gevraagde gegevens te verstrekken, indien de desbetreffende Minister die gegevens nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak.
Artikel 12a
Artikel 12a regelt dat Minister van Infrastructuur en Milieu geen beleidsregels kan vaststellen. Dit om recht te doen aan de onafhankelijkheid van de Autoriteit in haar besluitvorming op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen. In dit kader is de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 maart 2010 (zaak C-518/07, Commissie tegen Duitsland) vermeldenswaardig. In dit arrest concludeert het Hof dat een stelsel van toezicht op een autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens in strijd was met de desbetreffende richtlijnbepaling, omdat de autoriteiten hun taken niet «in volledige onafhankelijkheid» konden vervullen. Het overheidstoezicht had namelijk tot gevolg dat er rechtstreeks of indirect invloed kon worden uitgeoefend op de beslissingen van de toezichthoudende autoriteiten. Hieruit is voor het College bescherming van persoonsgegevens de conclusie getrokken dat daarvoor geen beleidsregels kunnen worden vastgesteld. Deze conclusie is, gelet op hetgeen de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid met betrekking tot onafhankelijkheid vereist, ook op de Autoriteit van toepassing. Dit arrest wordt uitgebreider besproken in paragraaf 4.4.2 van het algemene deel van de toelichting.
Artikel 12b
In dit artikel is geregeld dat de Autoriteit een bestuursreglement vaststelt. In artikel 11 van de Kaderwet zbo’s is vastgelegd dat indien wettelijk wordt voorgeschreven dat een bestuursreglement wordt opgesteld, dit ook dient te worden goedgekeurd. Op basis van artikel 11, tweede lid, Kaderwet zbo’s kan de goedkeuring worden onthouden wegens strijd met het recht of op de grond dat het bestuursreglement naar het oordeel van Onze Minister een goede taakuitoefening door het zbo kan belemmeren. Gelet op de internationale en Europese verplichtingen van onafhankelijke taakuitoefening is het van belang te waarborgen dat door een goedkeuringsrecht niet in de onafhankelijke taakuitoefening van de Autoriteit wordt getreden. Om die reden kan het bestuursreglement geen voorschriften bevatten die zien op de werkwijze voor zover deze de onafhankelijke taakuitoefening betreffen. In het bestuursreglement kunnen wel voorschriften worden gesteld over de wijze van besluitvorming, het financiële beheer, de administratieve organisatie, vervanging van leden, vertegenwoordigingsbevoegdheid en procedures met het oog op een goede en zorgvuldige uitoefening van de taken van de Autoriteit. In artikel 12b, derde lid, zijn deze onderwerpen limitatief vastgelegd.
Het bestuursreglement wordt bekendgemaakt in de Staatscourant (artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht). Het vierde lid legt vast dat bekendmaking geschiedt ná goedkeuring van het bestuursreglement door de Minister van Infrastructuur en Milieu.
Artikel 12c
Artikel 12c, eerste lid, regelt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu uitsluitend besluiten van de Autoriteit kan vernietigen die in strijd met het recht zijn. Onbevoegd genomen besluiten van de Autoriteit kunnen op basis van deze bepaling worden vernietigd. Met deze bepaling wordt afgeweken van de artikel 22, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s. Artikel 10:35 Awb kent twee gronden om over te gaan tot vernietiging van besluiten: strijd met het recht of strijd met het algemene belang. Artikel 12c sluit de mogelijkheid om besluiten van de Autoriteit wegens strijd met het algemeen belang te vernietigen uit. Daardoor is het voor de Minister van Infrastructuur en Milieu niet mogelijk om met een vernietigingsbesluit te treden in de inhoudelijke beoordeling van door de Autoriteit genomen besluiten. Deze inperking van het vernietigingsrecht is noodzakelijk omdat de toetsingsgrond «strijd met het algemeen belang» de Minister van Infrastructuur en Milieu de mogelijkheid biedt om beslissingen, die de Autoriteit op basis van haar deskundigheid heeft genomen in verband met de nucleaire veiligheid of stralingsbescherming, te vernietigen. Dit is met het oog op de onafhankelijkheid van de Autoriteit in met name haar besluitvorming op die gebieden niet gewenst. Het tweede lid van artikel 12c legt vast dat de Minister van Infrastructuur en Milieu onverwijld de Eerste en Tweede Kamer in kennis stelt van een door hem genomen besluit tot vernietiging. Artikel 22, tweede lid, van de Kaderwet zbo’s geldt onverkort. Op basis van dit artikellid dient de Minister van Infrastructuur en Milieu een besluit tot vernietiging mede te delen in de Staatscourant.
Artikel 12d
Artikel 23, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s wordt aangevuld met een verplichting voor de Minister van Infrastructuur en Milieu om te overleggen met de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of van Volksgezondheid, Welzijn en Sport die de taakverwaarlozing aangaat of aangaan over het treffen van taakverwaarlozingsvoorzieningen. Overleg met één of meerdere van de bovengenoemde ministers is van belang omdat de Autoriteit ook taken uitvoert en over deskundigheid beschikt die voor deze ministers van belang zijn.
Artikel 12e
Artikel 39 van de Kaderwet zbo’s brengt mee dat het doelmatige en doeltreffende functioneren van een zbo elke vijf jaar moet worden geëvalueerd. Artikel 12e regelt ten aanzien daarvan dat de Minister van Infrastructuur en Milieu het evaluatieverslag opstelt ná overleg met de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport omdat de Autoriteit ook taken uitvoert en over de deskundigheid beschikt die voor deze ministers van belang zijn. Het aldus tot stand gekomen verslag wordt vervolgens door de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de beide Kamers der Staten-Generaal gezonden.
Onderdelen E, F, J en K, N, P tot en met X
In artikel I, onderdelen E, F, J en K, N, P tot en met X van dit wetsvoorstel worden de bevoegdheden en taken opgesomd die aan de Autoriteit worden overgedragen. Het betreft bestaande bevoegdheden en taken waarvan voor het grootste deel nu de Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk is.
Beheer registers
De Autoriteit wordt in het voorstel van wet belast met het beheer van het register voor splijtstoffen en ertsen en het verstrekken van inlichtingen daaruit (onderdeel E, artikel 13, derde lid, Kew).
Tevens wordt de Autoriteit verantwoordelijk voor het beheer van het register van stralings-deskundigen en zal de Autoriteit besluiten over aanvragen voor inschrijving in dat register (onderdeel Y, artikel 69, tweede tot en met vierde lid, Kew). De bevoegdheid van de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Economische Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport om daarvoor een register aan te kunnen wijzen kan daarmee komen te vervallen. De artikelen 69a tot en met 69d van de Kernenergiewet, waarin deze bevoegdheid en de gevolgen ervan worden uitgewerkt, worden overbodig of doubleren met de regeling van het toezicht op zelfstandige bestuursorganen in de Kaderwet zbo’s. Deze artikelen vervallen (onderdeel Z).
Vergunningverlening
De Autoriteit wordt bevoegd voor de verlening van vergunningen voor handelingen met splijtstoffen, nucleaire inrichtingen, nucleaire uitrustingen en radioactieve stoffen (onderdeel F, artikelen 15 en 29, eerste lid, Kew). De daarmee samenhangende bevoegdheden en verplichtingen van het bevoegde gezag worden eveneens aan de Autoriteit overgedragen (onderdelen E en F, artikelen 15aa, 15b, tweede lid, 15d, tweede lid, 18a, eerste en tweede lid, 19, 20, tweede lid, 20a, eerste en derde lid, en 29a, tweede lid, onderdeel c, Kew). Daarbij kan onder andere worden gedacht aan de verplichting om de vergunningsbeperkingen en de vergunningsvoorschriften van verleende vergunningen regelmatig te bezien en aan de bevoegdheid om deze beperkingen en voorschriften te wijzigen (onderdeel E, artikel 18a, eerste en tweede lid, Kew). Ook kan hierbij worden gedacht aan het toetsen en beoordelen van documenten die op grond van de Kernenergiewet of de daarop gebaseerde regelgeving moeten worden opgesteld om de veiligheid aan te tonen van een aangevraagde of vergunde handeling. De Autoriteit wordt voorts bevoegd tot het verlenen van toestemming voor de gehele of gedeeltelijke overdracht van een vergunning aan een ander (onderdeel F, artikel 70, tweede en derde lid, Kew).
Aanwijzing instellingen
Onderdeel J regelt dat de Autoriteit bevoegd wordt instellingen of personen aan te wijzen aan wie splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen en de voorwerpen, welke tot hun verpakking of berging dienen of hebben gediend, worden overgedragen, die door toepassing van bestuursdwang door de Autoriteit in bezit zijn genomen (artikelen 22, vierde lid, en 33, vierde lid, Kew).
Toezicht op de naleving
Naast de bevoegdheid tot toezicht op de naleving als bedoeld in het artikel 3, derde lid onder b, Kew (artikel I, onderdeel D) krijgt de Autoriteit nog een aantal specifieke bevoegdheden op het gebied van toezicht op naleving of daarmee verband houdende bevoegdheden. Het betreft de bevoegdheid om:
– met betrekking tot ongeoorloofd aanwezig bevonden splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen en de voorwerpen, welke tot hun verpakking of berging dienen of hebben gediend, een last onder dwangsom op te leggen (onderdelen K en N, artikelen 22, derde lid, en 33, derde lid, Kew);
– de termijn te verlengen van een beschikking waarbij vanwege een overtreding van de Kernenergiewet mensen de toegang tot een bepaalde ruimte voor één week wordt ontzegd (onderdeel P, artikel 36, derde lid, Kew);
– alle nodige maatregelen te treffen wanneer de bedrijfsvoering van een nucleaire inrichting ernstige tekortkomingen vertoont (onderdeel Q, artikel 37b, eerste en derde lid, Kew);
– internationale inspecteurs toe te laten die de naleving van internationale regels komen controleren (onderdeel X, artikel 65, eerste lid, Kew).
Met de wijziging van artikel 58 Kew (onderdeel W) worden de ambtenaren die de Autoriteit bij besluit aanwijst bevoegd tot het houden van toezicht op de naleving van de Kernenergiewet. De bevoegdheden van de aangewezen ambtenaren zien op regels die vallen binnen het werkterrein van de Autoriteit. Aangesloten is bij de wijze waarop de bevoegdheidsverdeling in het Besluit aanwijzing toezichthouders en taakvervulling Kernenergiewet 2013 is vormgegeven. De overige in de artikelen 2 tot en met 6 van het Besluit aanwijzing toezichthouders en taakvervulling Kernenergiewet 2013 genoemde toezichthouders blijven bevoegd voor het toezicht op de naleving voor zover het hun werkterrein betreft (artikel 58, eerste lid, onderdeel b, Kew). Het gaat daarbij om het Staatstoezicht op de Mijnen, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie SZW, het Staatstoezicht op de Volksgezondheid en de Inspectie Militaire Gezondheidszorg. In een concreet geval kunnen er meerdere toezichthouders bevoegd zijn, omdat de werkterreinen van verschillende toezichthouders elkaar kunnen raken of kunnen overlappen. Waar nodig zullen werkafspraken gemaakt worden tussen de verschillende toezichthouders ter bevordering van doelmatig toezicht.
Aangifte ongeoorloofd aanwezig bevonden stoffen
In onderdeel J wordt voorgesteld om het aangiftepunt van ongeoorloofd aanwezig bevonden splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen te wijzigen (artikelen 22, eerste en tweede lid en 33, eerste en tweede lid, Kew). De aangifte wordt niet langer gedaan bij de burgemeester van de gemeente, waar deze goederen zich bevinden, maar bij de Autoriteit. De Autoriteit stelt de burgemeester van de gemeente, waar de goederen zich bevinden van de aangifte in kennis. Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande praktijk dat aangifte van dergelijke goederen voor het overgrote gedeelte van de gevallen wordt gedaan bij het Meld- en Informatiecentrum van de Inspectie Leefomgeving en Transport, waar de Kernfysische Dienst onderdeel van uitmaakt.
De bepaling laat ruimte voor de betrokken burgemeester en de Autoriteit om afspraken te maken over wat een wenselijke en doelmatige wijze en frequentie is om de burgemeester in kennis te stellen van de gedane aangiften. In het bijzonder in het geval van schrootbedrijven waar het geregeld voorkomt dat van ongeoorloofd aanwezig bevonden radioactieve stoffen aangifte moet worden gedaan, kan het inefficiënt en onnodig zijn om de burgemeester direct van elke aangifte in kennis te stellen.
Melding ongeval
Onderdeel R regelt dat in het kader van de crisisvoorbereiding ongevallen met een categorie A-object (bijvoorbeeld een kerncentrale of een onderzoeksreactor) of B-object (bijvoorbeeld een voertuig waarin splijtstoffen of radioactieve stoffen worden vervoerd), behalve aan de burgemeester van de gemeente waarin het ongeval heeft plaatsgehad, ook aan de Autoriteit worden gemeld (artikel 39, eerste lid, Kew). Voorts moet de exploitant beiden alle informatie verstrekken die bij de uitoefening van hun taken nodig is (artikel 39, derde lid, Kew).
Bevel tot het nemen van maatregelen bij een ongeval
Onderdeel S regelt dat in geval van een ongeval met een categorie A-object (b.v. een kerncentrale of een onderzoeksreactor) de Autoriteit bevoegd is te bevelen de maatregelen te nemen die naar haar oordeel nodig zijn om de gevolgen van het ongeval te beperken en ongedaan te maken (artikel 47, eerste lid, Kew).
Het bevel tot het nemen van maatregelen bij een ongeval met gevolgen binnen en buiten een inrichting komt bij de Autoriteit te liggen. Het derde lid van artikel 47 Kew kan daarmee komen te vervallen.
De burgemeester van de gemeente waarin het ongeval zich heeft voorgedaan kan de Autoriteit verzoeken van haar bevoegdheid maatregelen te bevelen gebruik te maken (artikel 47, derde lid (nieuw), Kew).
Ontvangst informatie bij ongeval
De onderdelen U en V regelen dat naast de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister wie het aangaat en de commissaris van de Koning ook de Autoriteit door de voorzitter van de veiligheidsregio op de hoogte wordt gebracht van de voorschriften of maatregelen die hij bij een ongeval met een categorie A-object heeft vastgesteld of getroffen (artikel 49b, tweede lid, Kew). Hetzelfde geldt voor de burgemeester die bij een ongeval met een categorie B-object bevelen of algemeen verbindende voorschriften heeft gegeven (artikel 49c Kew).
Wijzigingen Kernenergiewet
In onderdeel G (artikel 15b, eerste lid, Kew) worden de gronden genoemd op grond waarvan een vergunning voor de aanvraag van handelingen met splijtstoffen, nucleaire inrichtingen of nucleaire uitrustingen kan worden geweigerd. Eén van die weigeringsgronden is «de energievoorziening». Met deze bepaling wordt deze weigeringsgrond geschrapt. De motivering voor het schrappen van deze weigeringsgrond is vermeld in paragraaf 5.6 van het algemene deel van de toelichting.
Onderdeel T regelt dat in de artikel 48, eerste lid, Kew onjuiste vermelding van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt vervangen door Onze Minister van Veiligheid en Justitie. Deze wijziging wordt voorgesteld omdat bij het Koninklijke besluit van 14 oktober 2010, houdende departementale herindeling met betrekking tot veiligheid (Stcrt. 2010, 16528) de bevoegdheid om in geval van een ongeval met een categorie A-object bij beschikking te bevelen maatregelen te nemen, is overgegaan naar de Minister van Veiligheid en Justitie.
Artikel II
De Minister van Economische Zaken was op grond van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen betrokken bij de besluitvorming van de Minister van Financiën om, als de omstandigheden dat rechtvaardigen, het maximumbedrag van de aansprakelijkheid van een exploitant van een kerninstallatie op een lager bedrag vaststellen (artikel 5, derde lid) of om een kerninstallatie van de aansprakelijkheid uit te sluiten (artikel 5a, eerste lid). Deze betrokkenheid is op grond van het Besluit van 10 april 2015, houdende departementale herindeling met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, (Stcrt. 2015, 11080), overgegaan op de Minister van Infrastructuur en Milieu. In artikel II wordt de Wet aansprakelijkheid kernongevallen daaraan aangepast.
Artikel III
Deze bepaling bevat een wijziging van de Wet economische delicten. Op basis van artikel 4 Kew (artikel I, onderdeel D) kan bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Autoriteit de bevoegdheid worden toegekend om nadere regels vast te stellen over technische en organisatorische onderwerpen binnen haar werkterrein. Dit artikel wordt toegevoegd aan artikel 1a, onder 3, van de Wet economische delicten. Dit betekent dat een overtreding van nadere regels gesteld door de Autoriteit wordt aangemerkt als een economisch delict. Een overtreding van nadere regels van de Autoriteit is een overtreding als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Wet op de economische delicten. Een overtreding van de regels van de Autoriteit kan daardoor worden bestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie (artikel 6, eerste lid, onder 4, van de Wet economische delicten). Bijkomende straffen en maatregelen staan vermeld in hoofdstuk II van de Wet economische delicten.
Artikel IV
Dit artikel bevat overgangsrecht voor besluiten, aanvragen en bezwaren. Bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gaan er bevoegdheden over op de Autoriteit die voor inwerkingtreding bij anderen liggen, zoals bij de Ministers van Infrastructuur en Milieu. Een door de Minister van Infrastructuur en Milieu genomen besluit tot bijvoorbeeld vergunningverlening op basis van de Kernenergiewet wordt vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van dit voorstel aangemerkt als besluit van de Autoriteit. Hiermee regelt het eerste lid dat ook ná inwerkingtreding van dit voorstel een bestuursorgaan gekoppeld is aan besluiten genomen vóór inwerkingtreding van dit voorstel. Deze besluiten, waaronder vergunningen, behouden hun rechtskracht.
Het tweede lid regelt dat aanhangige aanvragen tot het nemen van besluiten op grond van bevoegdheden die aan de Autoriteit zijn overgedragen door de Autoriteit worden afgehandeld.
Het derde lid regelt dat de Autoriteit in de plaats treedt van de Minister van Infrastructuur en Milieu in gerechtelijke procedures inzake besluiten genomen op grond van bevoegdheden die aan de Autoriteit zijn overgedragen.
Het vierde lid legt vast dat, voor zover in vergunningvoorschriften staat dat de vergunninghouder een melding moet doen of informatie moet aanleveren aan het bevoegd gezag zoals bijvoorbeeld de Kernfysische dienst of de Minister van Infrastructuur en Milieu, dit voorschrift na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wordt aangemerkt als een verplichting tot het doen van een melding of het aanleveren van informatie bij de Autoriteit.
Artikel V
Dit artikel treft een overgangsrechtelijke voorziening voor de totstandkoming van de eerste ontwerpbegroting en het jaarverslag van de Autoriteit.
Artikel VI
Dit artikel dient als vangnet voor het geval zich in de overgangssfeer onvoorziene omstandigheden voordoen waar bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel geen rekening mee is gehouden.
In de onderstaande transponeringstabel is voor de artikelen 5, tweede en derde lid, en 8, derde lid, van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid aangegeven waar ze worden geïmplementeerd, dan wel, op welke wijze ze reeds geïmplementeerd zijn. In de tabel zijn de volgende afkortingen gebruikt:
− Kew – Kernenergiewet,
− Kzbo – Kaderwet zelfstandige bestuursorganen,
− Wob – Wet openbaarheid van bestuur.
De overige onderdelen van de wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid worden in een later stadium geïmplementeerd. Daarbij zal een complete transponeringstabel van de richtlijn worden gevoegd.
|
Bepaling wijzigingsrichtlijn nucleaire veiligheid |
Bepaling in het wetsvoorstel of in bestaande regelgeving |
Omschrijving beleidsruimte |
Toelichting bij keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte |
|---|---|---|---|
|
artikel 5, tweede lid, eerste volzin |
artikelen 3, eerste en tweede lid, 5, vijfde en zesde lid, 6, 7, 12a en 12c Kew en 9 Kzbo |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel a, eerste deel |
idem |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel a, tweede deel |
artikelen 3, tweede lid, Kew en 1, onder a, Kzbo |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel b |
artikel 15b, eerste lid, jo. 15d, eerste lid, 15e, eerste lid, 18a, eerste en tweede lid, 19, eerste lid, 20a, eerste lid, en 31, vierde lid, Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel c |
artikel 9 Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel d, eerste volzin |
artikelen 9, eerste lid, en 10 Kew en 16 Kzbo |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel d, tweede volzin |
artikel 3, derde lid, onderdeel i, Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel e |
artikel 8 Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, tweede lid, onderdeel f |
artikelen 3, derde lid, onderdeel d, Kew, en 1a, eerste lid, onderdeel d, 2, 7, 8, 9, 10 en 11 Wob |
Geen |
– |
|
artikel 5, derde lid, eerste volzin |
artikelen 13, derde lid, 15, 15aa, 15b, tweede lid, 15d, tweede lid, 18a, eerste en tweede lid, 19, 20, tweede lid, 20a, eerste en derde lid, 22, 29, eerste lid, 29a, tweede lid, onderdeel c, 33, 36, 37b, eerste en derde lid, 58, eerste lid, onderdeel a, 65, eerste lid, 69 en 70, tweede en derde lid, 83, eerste lid, 83a en 83b Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, derde lid, onderdeel a |
artikelen 3, derde lid, onderdeel c, en 4, eerste lid, Kew |
Geen |
– |
|
artikel 5, derde lid, onderdelen b tot en met d |
artikelen 3, derde lid, onderdeel b, 36, 58, eerste lid, 83, eerste lid, 83a en 83b Kew |
Geen |
– |
|
artikel 8, eerste lid |
artikel 3, derde lid, onderdelen d en f, Kew |
Geen |
– |
|
artikel 8, derde lid |
artikel 3, derde lid, onderdeel g, Kew |
Geen |
– |
Kew: Kernenergiewet
Kzbo: Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
mvt: memorie van toelichting van dit wetsvoorstel
|
Stap in het proces |
Inhoudelijk vereiste |
Uitvoering |
Procesmatig vereiste |
Uitvoering |
|---|---|---|---|---|
|
1. Voor-nemen |
Aanleiding |
mvt I.3.1 |
Melden parlement/betrokkenen |
Kamerstukken II en I, 32 645, nr. 58 en B; mvt I.11 |
|
Alternatieven |
mvt I.3.2, voorlaatste al. |
Inspraak betrokkenen |
mvt I. 11, tweede al. |
|
|
Ex ante-effect meting |
Brief aan TK d.d. 1 mei 2015 met IRRS-rapport (nog geen Kamerstuknr.) |
Informeren EK |
Kamerstukken I, 32 645, B |
|
|
Verhouding tot generieke beleid |
mvt I. 3.2, derde al. en I.4 |
Tijdslijn |
2e kwartaal 2015 wetsvoorstel naar TK (Kamerstukken II, 25 422, nr. 116) Zbo van start op 01-01-16 (artikel VII wetsvoorstel) |
|
|
Opvatting stakeholders |
mvt I.11, tweede al. |
Rolverdeling verschillende ministeries |
mvt I.2, laatste twee alinea’s |
|
|
Relevant EU-beleid |
mvt I.6.1 |
Principebesluit parlement over voornemen |
Aangenomen motie Jan Vos/Leegte, Kamerstukken II, 32 645, nr. 48 |
|
|
Beschrijving publieke belang |
mvt I.12 |
|||
|
Gevolgen privatisering/ verzelfstandiging voor publiek belang |
mvt I.12 |
|||
|
Mogelijkheden borging publiek belang |
mvt I.4.3.4 |
|||
|
Wat wordt met verzelfstandiging beoogd |
mvt I.3.1 |
|||
|
Wanneer wordt het beoogd |
artikel VII wetsvoorstel |
|||
|
2. Ont-werp |
Welke vorm, waarom, nadelen |
mvt I.3.2 |
Projectteam (vakdepartement, departement generieke beleid, betrokken organisatie) |
Projectteam van vakdepartement (EZ, later IenM); intensief overleg met meest betrokken andere departementen (IenM, BZK en SZW). Ook overleg met VenJ, VWS, Buza en Def. |
|
Verwachtingen (motieven, doelen, beoogde effecten), liefst smart |
mvt I.12 |
Toetsing ontwerp op interne kwaliteit/samenhang (IAK, Raad van State) |
Wetgevingstoets, IAEA-review en advies Raad van State |
|
|
Verwachte/beoogde effecten |
mvt I.12 |
Inrichting besluitvormingsproces |
Reguliere trajecten voor besluitvorming wet/amvb |
|
|
Nulmeting (beleidsmatig/ beheersmatig) |
Brief aan TK d.d. 1 mei 2015 met IRRS-rapport (nog geen Kamerstuknr.) |
Desgewenst onderzoek/advies inwinnen door parlement |
Dat is aan het parlement. |
|
|
Kosten |
mvt I.10 |
Voorbereiding verandering bij betrokken organisatie |
Is met de instelling van een directie ANVS bij IenM al gerealiseerd. Kamerstukken II, 25 422, nr. 119. Benoeming bestuursleden door de Minister van IenM na inwerkingtreding wetsvoorstel. |
|
|
Maatregelen borging publiek belang |
mvt I.4.3.4 |
|||
|
Sturing/toezicht (incl. interne governance ANVS) |
mvt I.4.3.4 Interne governance: Organisatiebesluit ANVS en het door het zbo ANVS vast te stellen en door de Minister van IenM goed te keuren bestuursregle-ment. Wordt gepubliceerd in de Staatscourant. (nieuw artikel12b Kew) |
|||
|
Evaluatiebepaling |
Artikel 39 Kzbo |
|||
|
Exit-optie |
Is mogelijk door een wetswijziging waarmee de artikelen over de Autoriteit komen te vervallen. |
|||
|
3. Besluit |
EK alvast informeren bij indiening wetsvoorstel TK |
Geschiedt bij indiening wetsvoorstel TK |
||
|
Voorleggen aan besluitvormende gremia |
Het wetsvoorstel is goedgekeurd in de ministerraad van 7 nov. 2014. Q2 2015 Indiening bij TK. |
|||
|
Uitslagen toetsen, adviezen, info van andere partijen |
Vermeld in mvt I.11 Eerste IAEA-advies (Kamerstukken II en I, 32 645, nr. 58 en B, bijlage). Tweede IAEA-advies wordt openbaargemaakt bij indiening wetsvoorstel bij TK. |
|||
|
Bij ontwerp dat uit meerdere onderdelen bestaat: samenhang uitleggen en bij besluitvorming in samenhang bespreken |
mvt I.5.6, voorlaatste tekstblok |
|||
|
Toetsing door parlement op wenselijkheid, interne samenhang, etc. |
Dat is aan het parlement. |
|||
|
4. Uitvoe-ring |
Duidelijk moet zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Vastleggen in een toezichtvisie of protocol. Hierdoor wordt ook duidelijk waar de Minister nog verantwoordelijk is. Ook duidelijk (en openbaar) aangeven waarvoor Minister verantwoordelijkheid niet meer geldt en wie wel aansprakelijk is. |
Taken en bevoegdheden van de Minister van IenM en de ANVS zijn vastgelegd in het wetsvoorstel. Bestuursreglement wordt, na goedkeuring Minister van IenM, vastgesteld door de zbo ANVS (nieuw artikel 12b Kew). Er worden verder nog Protocol ANVS-IenM en toezichtvisie voor de ANVS opgesteld. |
Een persoon/ instantie is verantwoordelijk voor de uitvoering. Deze rapporteert regelmatig aan Minister, Minister aan parlement. |
Dat is de kwartiermaker/ beoogd bestuursvoorzitter Kamerstukken II 25 422, nr. 116. Hij rapporteert aan de SG van IenM. Zo nodig rapporteert de Minister van IenM aan het parlement. |
|
Aansturingsrelaties toebedelen en invullen. |
Gebeurt in de nog op te stellen protocol en toezichtvisie voor de ANVS. |
Indien nodig investeren in kennis/competenties bij ministerie om sturingsrelaties te kunnen invullen. |
Er wordt bij IenM voor de ANVS een aparte liaison-functie ingericht. |
|
|
Mechanismen voor borgen publieke belangen in werking brengen. |
mvt I.4.3.4. |
Goede monitoring van verloop veranderingsproces, zodat aan de Minister kan worden gerapporteerd en deze in staat is verantwoording af te leggen aan parlement. |
De directie ANVS is al vanaf 1 januari 2015 operationeel. Deze directie zorgt voor de ondersteuning van het zbo ANVS zodra het zbo van start gaat. |
|
|
Duidelijke klachtregeling |
Hfst. 9 Awb. Eventueel kan een aanvullende klachtregeling worden opgesteld wanneer het zbo ANVS mocht kiezen voor de instelling van een klachtfunctionaris of -commissie. |
Het parlement moet de Minister niet meer ter verantwoording roepen voor zaken waar de Minister niet (meer) over gaat. |
Dat is aan het parlement. |
|
|
Benoeming en toezicht op bestuur instellen en inrichten. |
Benoeming bestuursleden vindt plaats na inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Instellen toezicht wordt opgenomen in de nog op te stellen toezichtvisie voor de ANVS. |
Alle afspraken over sturing, verantwoording, toezicht, klachtregelingen aan betrokkenen communiceren en openbaar maken. |
Deze worden openbaar gemaakt via de daarvoor geëigende kanalen (Staatscourant, internet, intranet). |
|
|
Beheer van de organisatie moet vorm krijgen. |
De directie ANVS is al vanaf 1 januari 2015 operationeel. Deze directie zorgt voor de ondersteuning van het zbo ANVS zodra het zbo van start gaat. |
Bij betrokken organisatie kan procesmanager worden aangetrokken voor veranderproces. |
Kwartiermaker/beoogd directeur is per 1 februari 2015 aan de slag gegaan. |
|
|
Onder welke voorwaarden mogen niet-wettelijke taken of commerciële activiteiten worden ontplooit. |
Wordt uitgewerkt in een door het zbo ANVS op te stellen protocol belangen-conflicten. |
|||
|
Waar wenselijk en mogelijk voorzieningen voor horizontale verantwoording. |
Ten minste eenmaal per tien jaar zelfevaluatie gevolgd door een internationale toetsing door vakgenoten (IRRS-missie), artikel 8 sexies Euratom-richtlijn nucleaire veiligheid. |
|||
|
5. Opvol-ging |
Evaluatie |
Een periodieke evaluatie van het functioneren van de ANVS is wettelijk voorgeschreven (artikel 39.1 Kzbo). De eerste evaluatie vindt plaats vijf jaar na de start van de ANVS. |
De Minister van IenM zendt het verslag van de evaluatie naar het parlement (artikel 39.1 Kzbo). |
De Minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus