Ontvangen 9 maart 2018
Het over de tweede nota van wijziging uitgebrachte advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).
Artikel I van het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
In onderdeel H wordt «artikel 7, eerste lid, voor» vervangen door: artikel 7, eerste lid, tweede volzin, voor.
B
Na onderdeel N wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:
Na
Na artikel 15 wordt een paragraaf ingevoegd, luidende:
§ 4 Verklaring omtrent het gedrag
Artikel 15a
1. Degene die bij het instituut een aanvraag indient voor:
a. een certificaat als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel a,
b. een certificaat als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, of
c. een certificaat op grond van artikel 9, eerste lid, onderdeel f,
overlegt bij die aanvraag een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens welke niet ouder is dan zes maanden.
2. Met een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld een verklaring omtrent het gedrag welke niet ouder is dan zes maanden en is afgegeven door een daartoe bevoegde instantie in een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel in een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend verdrag dat Nederland bindt, op basis van onderzoekingen of documenten die een beschermingsniveau bieden dat ten minste gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau dat met de nationale onderzoekingen of documenten wordt geboden.
3. Indien de aanvrager niet voldoet aan het eerste lid kan de aanvrager niet deelnemen aan het examen respectievelijk geeft het instituut het gevraagde certificaat niet af.
Artikel 15b
1. Indien de verklaring omtrent het gedrag is geweigerd en na het einde van de geldigheidsduur van het certificaat alsnog wordt afgegeven, geeft het instituut het gevraagde certificaat alsnog af als aan de overige voorwaarden daarvoor is voldaan.
2. In afwijking van artikel 13, onderdeel b, is in een geval als bedoeld in het eerste lid, de geldigheid van het laatstbedoelde certificaat beperkt tot vijf jaren gerekend vanaf de datum waarop de geldigheid van het eerstbedoelde certificaat is verstreken.
C
Onderdeel P komt te luiden:
P
Artikel 17 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het tweede lid, onderdeel b, wordt «het in onderdeel a bedoelde diploma» vervangen door: het diploma, bedoeld in onderdeel a.
2. In het vierde lid, onderdeel b, wordt «het onder a. bedoelde diploma» vervangen door: het diploma, bedoeld in onderdeel a.
D
Onderdeel X komt te luiden:
X
Artikel 25 komt te luiden:
Artikel 25
1. Overtreding van artikel 7 wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de derde categorie.
2. Het in het eerste lid strafbaar gestelde feit is een overtreding.
Zoals bij brief van 28 oktober 2016 is medegedeeld (Kamerstukken II 2016/17, 34 182, nr. 10) is onderzocht welke aanvullende maatregelen gewenst zijn met betrekking tot verbetering van het kwaliteitsniveau van de rijscholenmarkt. Na overleg met de verschillende stakeholders is gekozen voor het nu voorstellen van een verplichting om een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) te overleggen via een nota van wijziging op de lopende wijziging van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 (hierna: WRM 1993). Voor de langere termijn wordt bezien of verdere aanpassingen van het stelsel gewenst zijn. De VOG is naar voren gekomen als een maatregel die geschikt is voor implementatie en breed wordt ondersteund door de betrokken partijen. Mogelijke andere maatregelen om het kwaliteitsniveau in de rijschoolbranche te verbeteren worden op dit moment onderzocht door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR) en het exameninstituut IKBI, in samenspraak met de rijschoolbranche. Na afronding van dit onderzoek zal een advies volgen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu. Of deze aanbevelingen leiden tot een nieuwe wijziging van de WRM 1993 kan nu nog niet worden ingeschat.
Naast het hieronder toegelichte voorstel om een VOG voor te schrijven voorziet deze nota van wijziging in enkele technische wijzigingen van het wetsvoorstel.
Verklaring omtrent het gedrag (VOG)
In de bovengenoemde brief is nader ingegaan op de situatie in de rijscholenmarkt en de signalen van fraude en ander wangedrag in deze markt. De consumenten in deze markt zijn veelal jonge personen, waarvan er veel geen ervaring hebben met het aangaan van een grote zakelijke transactie zoals een overeenkomst voor het afnemen van rijlessen en aanverwante diensten. Via het experiment 2toDrive is het mogelijk om vanaf 16,5 jaar te starten met rijles in een personenauto. Voor lessen op een bromfiets is deze leeftijd 16 jaar. Kiest een leerling voor het volgen van theorieonderwijs, dan kan de leeftijd waarop hij of zij met een rijinstructeur in aanraking komt zelfs nog lager zijn. Rijonderricht in een personenauto wordt voorts gekenmerkt door intensief contact tussen de rijinstructeur en de leerling binnen een ongelijke gezagsrelatie; doorgaans vindt het plaats op basis van een-op-een-contact binnen de besloten ruimte van een personenauto.
Gelet op deze kenmerken van de markt wordt van belang geacht dat de kwetsbare consument afdoende wordt beschermd en crimineel gedrag preventief wordt voorkomen. Al eerder is aangegeven dat het moeilijk is om een inschatting te maken van de omvang van het wangedrag in de rijscholenmarkt. De beschikbare signalen hierover zijn door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu samen met het CBR en het exameninstituut IBKI geanalyseerd. Hieruit is in ieder geval duidelijk geworden dat de afgelopen jaren meerdere rijinstructeurs veroordeeld zijn voor verschillende delicten, waaronder aanranding van leerlingen, fraude, belastingfraude, deelname aan een criminele organisatie en oplichting van leerlingen.
Het CBR en het exameninstituut IBKI hebben intensief contact met rijinstructeurs. Het CBR sluit met een nieuwe rijschool een zogenaamde inschrijfovereenkomst, waarbij altijd een rijinstructeur is betrokken. Een rijinstructeur vervult daarnaast in veel gevallen de rol van intermediair tussen de leerling en het CBR. Een leerling machtigt een rijschool vaak om namens hem of haar bij het CBR een examen of toets aan te vragen. Het is niet alleen in het belang van de leerling, maar ook in het belang van het CBR en haar medewerkers dat het contact tussen de rijinstructeur en het CBR op integere wijze verloopt. Dit geldt op dezelfde wijze voor het contact tussen de rijinstructeur en het IBKI dat verantwoordelijk is voor het afnemen van de initiële examens en de vijfjaarlijkse bijscholing. Uit de eerdergenoemde inventarisatie is gebleken dat zich de afgelopen jaren verschillende incidenten op dit gebied hebben voorgedaan, voornamelijk in relatie tot het CBR; rijinstructeurs zijn onder meer veroordeeld voor, of er zijn lopende aanklachten op het gebied van: mishandeling en bedreiging van CBR-medewerkers, vernieling, betrokkenheid bij examenfraude en betrokkenheid bij omkoping.
De afgelopen jaren zijn reeds diverse instrumenten ingezet om de kwaliteit in de rijschoolbranche te verbeteren. Het CBR en het IBKI bestrijden wangedrag via hun huisregels en door aangifte te doen in het geval van strafbare feiten. Deze organisaties hebben echter maar in beperkt mate zicht op laakbaar gedrag en veroordelingen van rijinstructeurs. Er is sprake van zelfregulering in de branche via de activiteiten van de drie brancheverenigingen BOVAG, FAM en VRB. De BOVAG schrijft bijvoorbeeld reeds een VOG voor aan haar leden. Maar aangezien de rijschoolbranche zeer versnipperd is en maar ongeveer 30% van de rijinstructeurs georganiseerd is, blijft het resultaat van deze zelfregulering beperkt. Aangezien het overgrote deel van de rijinstructeurs nu niet beschikt over een VOG (zoals de BOVAG-leden) dringen de drie brancheorganisaties erop aan om via de preventieve werking van de VOG het wangedrag in de hele rijschoolbranche verder terug te dringen, zodat dit geen oneerlijke concurrentie te weeg brengt tussen de al dan niet aangesloten rijscholen.
Een andere overweging voor het verplicht stellen van de VOG is dat de structurele ongelijke gezagsrelatie tussen leerling en rijinstructeur slechts tegen disproportionele kosten en handhavingsinspanningen met andere maatregelen kan worden weggenomen. Een maatregel als het «vierogen-principe», dat in de kinderopvang is ingevoerd, zou in de rijschoolbranche tot veel hogere lestarieven leiden. Daarnaast past een dergelijke maatregel niet bij de huidige overheidsrol ten aanzien van de rijschoolbranche, waarin er, mede vanuit het beginsel van de vrijheid van onderwijs, geen eisen aan rijlessen worden gesteld en er ook geen handhavingsrelatie bestaat op dit gebied. Het hanteren van een VOG is een effectief en eenvoudig te implementeren instrument om de risico’s als gevolg van de ongelijke gezagsrelatie tussen leerling en rijinstructeur te reduceren. Doordat personen met relevante strafbare feiten niet langer toegang hebben tot het beroep van rijinstructeur kunnen ongewenste situaties in de relatie leerling-rijinstructeur verder worden voorkomen.
Voor wat betreft de te verwachten effectiviteit van deze maatregel wordt tevens verwezen naar de algemene conclusies van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in zijn brief van 1 februari 2017 naar aanleiding van de uitkomsten van onderzoeken naar de verklaring omtrent het gedrag (Kamerstukken II 2016/17, 34 550 VI, nr. 98). Hierin is geconcludeerd dat de VOG-screening in het algemeen een effectief instrument is en bijdraagt aan een succesvol integriteitsbeleid binnen een sector. De betreffende onderzoeken hadden onder meer betrekking op de ervaringen met de VOG in de taxibranche en het onderwijs.
De beoordeling van de aanvraag van de verklaring omtrent het gedrag geschiedt in alle gevallen door de Minister van Veiligheid en Justitie. De Minister van Veiligheid en Justitie weigert afgifte van een verklaring omtrent het gedrag indien met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld dat, indien het zich herhaalt, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan (artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens). Voor een nadere toelichting ten aanzien van de verklaring omtrent het gedrag wordt hierbij verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3) en naar de hiervoor opgestelde beleidsregels (Beleidsregels VOG-NP-RP 2013).
De beoordeling van de aanvraag van een verklaring omtrent het gedrag vindt plaats aan de hand van een screeningsprofiel. Dit screeningsprofiel zal in samenspraak met de rijschoolbranche, het CBR en het IBKI worden opgesteld. Een eerste analyse heeft uitgewezen dat, in lijn met hetgeen hierboven al is aangegeven, het screeningsprofiel met name gericht zal moeten zijn op de integriteit op het gebied van de omgang met jongeren binnen een onderwijsrelatie (gezagsrelatie), het verlenen van diensten, het omgaan met systemen en informatie, en deelname aan het verkeer.
De bevoegdheid van een rijinstructeur dient iedere vijf jaar te worden vernieuwd waarvoor aan de bijscholingsverplichtingen moet zijn voldaan. Voor de terugkijktermijn van het screeningsprofiel zal hierbij worden aangesloten. Deze terugkijktermijn zal daarom op vijf jaar worden gesteld, in plaats van op de gebruikelijke terugkijktermijn van vier jaar.
Bij de vaststelling van het model van een vijfjaarlijkse terugkerende VOG is tevens de mogelijkheid van een VOG-verplichting middels continue screening onderzocht. Deze continue screening, die gehanteerd wordt in de kinderopvangsector en de taxibranche, heeft een hogere effectiviteit, maar brengt ook hogere kosten met zich. Een belangrijk argument, naast essentiële verschillen tussen kinderopvang en taxibranche enerzijds en de rijschoolbranche anderzijds, om geen continue screening toe te passen is de huidige onzekerheid over de omvang van het criminele gedrag in de rijschoolbranche, die met de invoering van de VOG beter geduid kan worden. Mocht na een analyse van deze cijfers blijken dat een hoger beschermingsniveau nodig is, dan zou alsnog kunnen worden overgegaan tot het invoeren van continue screening.
Wijze van verkrijgen van een certificaat
De verplichting om een VOG te overleggen geldt voor drie wijzen van verkrijgen van een certificaat voor het geven van rijonderricht.
De eerste betreft het certificaat ten behoeve van het volgen van de stage. Degene die rijinstructeur wil worden, dient op grond van artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van de WRM 1993 een examen af te leggen en een stage te volgen en met goed gevolg af te sluiten. Om tijdens de stage, onder begeleiding, rijles te kunnen geven, moet de stagiair op grond van artikel 7 van de WRM 1993 over een certificaat voor het geven van rijonderricht beschikken. Dat certificaat wordt door IBKI afgegeven aan degene die het examen heeft behaald. Dit is het certificaat, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel a, van de WRM 1993.
Voor het na het met een positieve beoordeling afsluiten van de stage verkrijgen van een certificaat (voor de duur van vijf jaren) – het certificaat, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van de WRM 1993 – is geen (nieuw) VOG vereist.
De tweede betreft het certificaat voor het geven van rijonderricht dat wordt afgegeven na het met goed gevolg afronden van ofwel de bijscholing, bedoeld in artikel 12b van de WRM 1993 ofwel het herintredingstraject, bedoeld in artikel 12c van de WRM 1993.
Een certificaat voor het geven van rijonderricht is vijf jaar geldig. Na die vijf jaar wordt een nieuw certificaat afgegeven als de houder van het certificaat heeft voldaan aan de bijscholingsverplichting, genoemd in artikel 12b, eerste lid, van de WRM 1993.
Degene die niet (tijdig) aan de bijscholingsverplichting heeft voldaan, kan op grond van artikel 12c van de WRM 1993 binnen vijf jaar na het verlopen van het certificaat voor het geven van rijonderricht, een herintredingstraject volgen. Nadat dat traject met goed gevolg is afgesloten, wordt door IBKI een nieuw certificaat afgegeven.
Dit betreft de certificaten, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de WRM 1993.
De derde betreft het certificaat voor het geven van rijonderricht dat wordt afgegeven aan een migrerende beroepsbeoefenaar.
Dit betreft het certificaat, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel f, van de WRM 1993.
Degene die een VOG aanvraagt maar niet krijgt, kan tegen de weigering van de VOG bezwaar maken bij de Minister van Veiligheid en Justitie en eventueel beroep instellen bij de bestuursrechter.
Consequenties verplichting VOG over te leggen
De voorgestelde verplichting om een VOG over te leggen bij de aanvraag van een (nieuw) certificaat betekent dat de (potentiële) rijinstructeur niet alleen aan de inhoudelijke vereisten voor het verkrijgen van het certificaat moet voldoen, maar ook een VOG moet kunnen overleggen. Degene die voldoet aan de eisen die gesteld worden aan een rijinstructeur op het terrein van voertuigbeheersing en didactische vaardigheden, maar geen VOG krijgt, kan dus toch geen rijinstructeur worden.
Voor de rijinstructeur die voldoet aan de vijfjaarlijkse bijscholingsverplichtingen maar geen VOG krijgt geldt dat het certificaat niet verlengd wordt en dat het beroep niet langer kan worden uitgeoefend.
Hiervoor zijn de argumenten uiteengezet voor het invoeren van een verplichting om een VOG over te leggen. De logische consequentie van die verplichting is dat iemand die op andere terreinen voldoet aan de eisen of al enige jaren naar tevredenheid heeft gefunctioneerd toch niet (langer) werkzaam kan zijn als rijinstructeur. De verplichting om een VOG over te leggen wordt opgelegd omdat het als onwenselijk wordt beschouwd dat iemand die veroordeeld is wegens een van de hiervoor genoemde soorten delicten die direct gerelateerd zijn aan gesignaleerde misstanden in de branche, gelet op de directe relatie met de leerlingen, (nog langer) werkzaam is als rijinstructeur.
Uitvoerbaarheid
Over het voornemen om een VOG verplicht te stellen is overleg gevoerd met de Dienst Justis van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, dat de VOG afgeeft. De Dienst Justis heeft laten weten dat de voorgenomen regeling uitvoerbaar is.
Financiële gevolgen.
Met deze nota van wijziging wordt de verplichting geïntroduceerd om een VOG te overleggen aan het exameninstituut bij het aanvragen van het certificaat. Dit vindt plaats in het kader van het behalen van het initiële examen tot rijinstructeur of het behalen van de verplichte vijfjaarlijkse bijscholing door een rijinstructeur die al in het register is ingeschreven. Door de koppeling aan dit aanvraagmoment, waarop de betrokken rijinstructeur al verschillende andere administratieve handelingen moet verrichten, waaronder het versturen van documenten naar het exameninstituut, zijn de bijkomende financiële gevolgen relatief beperkt.
Leges
Bij de aanvraag van een VOG zal de betrokken rijinstructeur eens per vijf jaar de leges moeten voldoen voor de aanvraag van een VOG. Deze bedragen op dit moment € 41,35.
Regeldruk
De inhoudelijke nalevingskosten en de administratieve lasten vormen gezamenlijk de kosten die samenhangen met regeldruk. Het kabinet streeft er naar de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals terug te dringen. De in deze nota van wijziging voorgestelde verplichting heeft gevolgen voor personen die reeds beschikken over een certificaat om rijonderricht te geven en dat certificaat na het volgen van bijscholing willen verlengen en personen die voor het eerst dat certificaat willen aanvragen. Het grootste deel van deze personen is als zelfstandig ondernemer actief in de rijschoolbranche. Voor burgers heeft dit voorstel geen regeldrukeffecten.
Een rijinstructeur zal met nalevingskosten worden geconfronteerd in de vorm van het moeten reizen naar het gemeentehuis. Daarnaast zal er sprake zijn van kennisnamekosten en kosten van het verder verwerken van de VOG. De met deze drie activiteiten gemoeide tijdsbesteding wordt geschat op drie kwartier.
Begin 2017 waren er in het register van rijinstructeurs 14.343 instructeurs ingeschreven. Omdat alle instructeurs op enig moment een VOG moeten aanvragen wordt op grond van dit aantal de verhoging van de nalevingskosten voor het bedrijfsleven geschat op circa € 79.604,– per jaar (14.343 instructeurs x (0,75 uur x 37) x 1/5).
Het exameninstituut IBKI onderzoekt op dit moment of er bij de implementatie de mogelijkheid tot digitaal aanvragen kan worden geboden. Hierdoor zou een rijschoolhouder de keuze hebben om vanaf een andere locatie de aanvraag te verzorgen waardoor de nalevingskosten aanzienlijk kunnen worden teruggebracht. Aan de hand van de administratieve uitvoeringsaspecten en de kostenaspecten zal worden bezien of de mogelijkheid van digitaal aanvragen van de VOG kan worden gerealiseerd.
Deze nota van wijziging is voor advies voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk. Het college heeft bij brief van 26 september advies uitgebracht. Voor zover het advies betrekking heeft op de nota van wijziging zelf zijn de betreffende opmerkingen in de tekst verwerkt. De adviezen van het college die het implementatietraject van het wetsvoorstel raken zullen daarin worden betrokken.
Dienstenrichtlijn
Het geven van rijonderricht valt onder titel VI Vervoer van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Als gevolg daarvan is de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt niet van toepassing op de regulering van dat rijonderricht.
Onderdeel A
In de voorgestelde aanpassing van de verwijzing in artikel 9b van de WRM 1993 bleek de verwijzing niet helemaal correct. Dat is hiermee gecorrigeerd.
Onderdeel B
De voorgestelde paragraaf 4 van hoofdstuk III van de WRM 1993 voorziet in de regeling van de verklaring omtrent het gedrag.
Het voorgestelde artikel 15a van de WRM 1993
Bij de aanvraag van het examen voor rijinstructeur, het examen dat een voorwaarde is voor het kunnen krijgen van een certificaat ten behoeve van de stage (artikel 9, eerste lid, onderdeel a, van de WRM 1993), en bij de aanvraag van een nieuw certificaat na het succesvol afronden van de bijscholing of het herintrederstraject (artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de WRM 1993) moet een verklaring omtrent het gedrag worden overgelegd. Deze verplichting geldt ook voor de migrerende beroepsbeoefenaar, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel f, van de WRM 1993.
Het overleggen van een verklaring omtrent het gedrag is een voorwaarde voor het kunnen verkrijgen van het gevraagde certificaat. Uiteraard moet ook zijn voldaan aan alle andere voorwaarden voor het verkrijgen van het gevraagde certificaat.
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 15a van de WRM 1993 voorziet in een zogenoemde wederzijdse erkenning. Deze erkenning geldt voor de verklaringen omtrent het gedrag die zijn afgegeven door bevoegde instanties van lidstaten van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte en bevoegde instanties in landen waarmee de Europese Unie een zogenoemd Associatieakkoord heeft gesloten, zoals Zwitserland.
Het voorgestelde artikel 15b van de WRM 1993
Dit artikel ziet slechts op de aanvraag van een certificaat na het succesvol afronden van de bijscholing.
Indien de bijscholing succesvol is afgerond maar niet voor het einde van de geldigheidsduur van het lopende certificaat een nieuw certificaat is aangevraagd en verkregen, is de rijinstructeur gehouden om het herintrederstraject te volgen teneinde zijn werkzaamheden te kunnen voortzetten. Dat geldt ook indien het nieuwe certificaat niet tijdig is afgegeven als gevolg van het niet kunnen overleggen van een verklaring omtrent het gedrag. Omdat tegen de beslissing om geen verklaring omtrent het gedrag af te geven bezwaar en beroep open staat, voorziet het voorgestelde artikel 15b van de WRM 1993 in de mogelijkheid van alsnog verlenen van het nieuwe certificaat als na het einde van de geldigheidsduur van het oude certificaat een eerder geweigerde verklaring omtrent het gedrag alsnog wordt verleend. De tijd die is verstreken sinds het einde van de geldigheidsduur van het certificaat wordt dan wel in mindering gebracht op de geldigheidsduur van vijf jaar van het nieuwe certificaat, daarmee blijft aangesloten bij de bijscholingsverplichting iedere vijf jaar.
Onderdeel C
In artikel I, onderdeel P, van het wetsvoorstel werd de te vervangen zinsnede verkeerd weergegeven, waardoor de voorgestelde wijzigingsopdracht niet klopte.
Voorts ontbrak eenzelfde wijziging in artikel 17, vierde lid, van de WRM 1993. Dat is nu hersteld.
Onderdeel D
In artikel I, onderdeel X, van het wetsvoorstel ontbrak de aanduiding «artikel 25» boven het in dat artikel voorgestelde artikel 25 van de WRM 1993. Daarin is nu voorzien.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga