Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 28 november 2014 en het nader rapport d.d. 13 februari 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 26 september 2014, no. 2014001817, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met aanvulling van bepalingen over de verdachte, de raadsman en enkele dwangmiddelen, met memorie van toelichting.
Voorgesteld wordt de bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) over de raadsman, over de weergave van het verhoor van de verdachte en over de dwangmiddelen aanhouding, ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling te wijzigen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de voorgestelde verruiming van de termijn voor het dwangmiddel ophouden van onderzoek die verband houdt met een tegelijkertijd in te dienen wetsvoorstel tot regeling van het recht op rechtsbijstand voorafgaand en tijdens het politieverhoor.2 De Afdeling maakt opmerkingen over de verdere wijzigingen in de regeling van de dwangmiddelen die niet direct verband houden met het recht op rechtsbijstand. Zij adviseert de verdere wijzigingen niet fragmentarisch te regelen, maar in samenhang met de aankomende modernisering van het Wetboek van Strafvordering. Bovendien acht de Afdeling de noodzaak voor de wijzigingen in de regeling van de dwangmiddelen inverzekeringstelling en aanhouden buiten heterdaad onvoldoende aangetoond. Zij is van oordeel dat in dat verband aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 september 2014, no. 2014001817, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 28 november 2014, nr. W03.14.0345/II, bied ik U hierbij aan.
Het wetsvoorstel wijzigt de regeling van de strafvorderlijke dwangmiddelen aanhouding, ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling als volgt:
− de rechtmatigheidstoets door de rechter-commissaris in het kader van de inverzekeringstelling (bestaand artikel 59a Sv) wordt geschrapt;
− de bevoegdheid tot aanhouding buiten heterdaad wordt verruimd tot alle misdrijven (voorgesteld artikel 54 Sv);
− de termijn voor ophouden voor onderzoek naar aanleiding van verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten wordt verruimd van zes naar negen uur (voorgesteld artikel 57 Sv);
− de termijn voor ophouden voor onderzoek kan bij strafbare feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegelaten (eenmaal) met zes uur worden verlengd indien identificatie niet binnen de eerste zes uur kan worden afgerond (voorgesteld artikel 57a Sv);
− de hulpofficier van justitie krijgt een prominente plaats in de gewijzigde regeling. Hij wordt eerstverantwoordelijke functionaris bij de voorgeleiding, het ophouden voor onderzoek en het bevel inverzekeringstelling.
Directe aanleiding voor het voorstel is de voorgestelde wettelijke regeling van het recht op rechtsbijstand van een raadsman voorafgaand en tijdens het politieverhoor.3
De Afdeling heeft eerder advies uitgebracht over een conceptwetsvoorstel raadsman en politieverhoor waarin ook een aantal onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel waren opgenomen.4 Thans is het conceptwetsvoorstel raadsman en politieverhoor gesplitst in twee afzonderlijke voorstellen. Eén voorstel betreft in het bijzonder de rol van de raadsman bij het politieverhoor in het kader van het genoemde voorstel tot implementatie van de richtlijn.5 Het andere deel betreft het onderhavige voorstel omtrent wijziging van met name een aantal dwangmiddelen. Het advies hierover bouwt voort op dat over het oorspronkelijke voorstel.
Het verheugt mij dat de Afdeling de voorgestelde verruiming van de termijn van het dwangmiddel ophouden voor onderzoek onderschrijft. De Afdeling wijst terecht op het verband met het tegelijkertijd in te dienen wetsvoorstel tot implementatie van richtlijn nr. 2013/48/EU van het Europees parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294) (verder: het implementatiewetsvoorstel). De Afdeling maakt opmerkingen over de verdere wijzigingen in de regeling van de dwangmiddelen die niet direct verband houden met het recht op rechtsbijstand. In het onderstaande zal ik uitgebreid bij deze opmerkingen stilstaan.
In de toelichting wordt gesteld dat op de aanvulling die met dit wetsvoorstel plaatsvindt op bepalingen die de eerste fase van het voorbereidend onderzoek betreffen, kan worden voortgebouwd bij de modernisering van het Wetboek van Strafvordering, onderdeel van het programma versterking prestaties strafrechtsketen. Onderdeel van de modernisering is een herstructurering van het voorbereidend onderzoek.6
De Afdeling ziet het verband tussen consultatiebijstand en de verlenging van de termijn voor het ophouden voor onderzoek ingeval van een verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. De noodzaak voor de overige voorgestelde wijzigingen in strafvorderlijke dwangmiddelen als verlengde van de rechtsbijstandsvoorzieningen is echter naar het oordeel van de Afdeling met de gegeven algemene onderbouwing onvoldoende gemotiveerd (zie in het bijzonder de punten 3 en 5 van dit advies).
Het is onwenselijk dat essentiële onderdelen van strafvordering die betrekking hebben op de regeling van belangrijke dwangmiddelen in het vooronderzoek op fragmentarische wijze worden herzien, vooruitlopend op de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. De inhoud van het huidige voorstel verhindert een afgewogen beoordeling door de Tweede Kamer van de gehele herziening van de regeling van de strafvorderlijke dwangmiddelen. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk of de voorgestelde versterking van de positie van de hulpofficier beperkt blijft tot de aanhouding buiten heterdaad of dit dat moet worden gezien als onderdeel van een bredere trend in het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering.
In het licht van de aangekondigde modernisering van het Wetboek van Strafvordering adviseert de Afdeling het wetsvoorstel met betrekking tot de dwangmiddelen te beperken tot de verlenging van de termijn van het ophouden voor onderzoek.7
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
Onderdeel van de aangekondigde modernisering van het Wetboek van Strafvordering (hieronder aangeduid als wetboek of afgekort tot Sv) is een herstructurering van het voorbereidend onderzoek. In het licht van deze modernisering adviseert de Afdeling om het wetsvoorstel wat betreft de vrijheidsbenemende dwangmiddelen te beperken tot de voorgestelde verlenging van de termijn van het ophouden voor onderzoek. De Afdeling acht het onwenselijk om de verdere wijzigingen in de wettelijke regeling van het aanhouden, ophouden voor onderzoek en de inverzekeringstelling, vooruitlopend op de modernisering van het wetboek, in dit wetsvoorstel te handhaven. Dit zou een afgewogen beoordeling door de Tweede Kamer van de herstructurering van de dwangmiddelen in het voorbereidend onderzoek als geheel verhinderen.
Ik stel voorop dat ik begrip heb voor de opmerkingen van Afdeling over het verband met de aangekondigde modernisering van het wetboek. Het is terecht dat de Afdeling voor dit verband aandacht vraagt. De opmerkingen van de Afdeling hebben geleid tot een hernieuwde afweging met betrekking tot de vraag of de wijzigingen die met betrekking tot de vrijheidsbenemende dwangmiddelen worden voorgesteld, in dit wetsvoorstel moeten worden gehandhaafd of moeten worden betrokken bij de modernisering van het wetboek.
In het licht van de aangekondigde modernisering van het Wetboek van Strafvordering kan de vraag rijzen hoe moet worden omgegaan met lopende wetsvoorstellen waarin wijzigingen van dat wetboek worden voorgesteld. Uitgangspunt is dat het wetboek ook tussentijds, vooruitlopend op de modernisering, nog zal worden gewijzigd wanneer dit nodig is ter uitvoering van internationale verplichtingen – waaronder de implementatie van EU-richtlijnen – en wanneer het gaat om wijzigingen die zijn opgenomen in het huidige wetgevingsprogramma en waarvan uitstel tot aan het moment waarop de modernisering haar beslag krijgt, onwenselijk is.
Bij de beantwoording van de vraag welke gevolgen dit uitgangspunt heeft voor de wijzigingen die in dit wetsvoorstel met betrekking tot de vrijheidsbenemende dwangmiddelen worden voorgesteld, zijn de volgende wegingsfactoren van belang.
De eerste factor is dat dit wetsvoorstel niet los kan worden gezien van het implementatiewetsvoorstel dat de uitvoering van een EU-richtlijn betreft en om die reden op de modernisering van het wetboek vooruit zal moeten lopen. Het voorliggende wetsvoorstel strekt er namelijk mede toe om de inbedding in het wetboek te faciliteren van de regeling die in het implementatiewetsvoorstel met betrekking tot de raadsman en het politieverhoor wordt voorgesteld. Zoals de Afdeling opmerkt, is het daartoe nodig om de termijn gedurende welke de verdachte van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, na zijn aanhouding kan worden opgehouden voor onderzoek, te verlengen (van zes naar negen uur). Op deze wijze kan ruimte worden gemaakt voor consultatiebijstand en verhoorbijstand zonder dat de voor het verhoor van de verdachte benodigde tijd in het gedrang komt. Tot enkel het verlengen van deze termijn zijn de implicaties van het implementatiewetsvoorstel evenwel niet beperkt. In dat wetsvoorstel wordt wat betreft het realiseren van rechtsbijstand voor de aangehouden verdachte en het informeren van derden over zijn vrijheidsbeneming, een centrale rol toegekend aan de hulpofficier van justitie. Het is minder wenselijk deze centrale rol geïsoleerd, geheel los van de rol die de hulpofficier van justitie in de eerste fase van het voorbereidend onderzoek wettelijk heeft, vorm te geven. Nu de hulpofficier van justitie in het implementatiewetsvoorstel een zo centrale rol krijgt bij het waarborgen van de rechten van de verdachte bij de voorgeleiding, dient ook die voorgeleiding zelf, en de rol van de hulpofficier van justitie daarbij, in de regeling van de aanhouding en het ophouden voor onderzoek steviger te worden aangezet.
De tweede factor is dat dit wetsvoorstel, en de daarin opgenomen wijzigingen in de regeling van de vrijheidsbenemende dwangmiddelen, deel uitmaakt van het huidige wetgevingsprogramma. De bedoelde wijzigingen waren al opgenomen in het voormalige conceptwetsvoorstel raadsman en politieverhoor, en zijn daarmee materieel al sinds begin 2011 in procedure. Organen en instanties uit de praktijk van de strafrechtspleging en de Afdeling zijn inmiddels tweemaal over deze wijzigingen geconsulteerd. Deze factor levert een argument op om deze wijzigingen in dit wetsvoorstel voort te zetten, en deze niet op te houden totdat zij, samen met een algehele modernisering van het wetboek, in werking treden.
Een derde factor in de beoordeling is of er – ondanks dat de wijzigingen deel uitmaken van het wetgevingsprogramma en al geruime tijd in procedure zijn – niettemin sprake is van een zodanige verwevenheid met horizontale punten die bij de modernisering van het wetboek worden bezien, dat het noodzakelijk is die wijzigingen bij die modernisering te betrekken.
De wijzigingen in de vrijheidsbenemende dwangmiddelen zijn langs de meetlat van deze factoren gelegd. Dit heeft geleid tot de volgende keuzes. De wijzigingen in de dwangmiddelen aanhouden en ophouden voor onderzoek zijn, met een uitzondering die hierna wordt besproken, ook na hernieuwde afweging in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Als gezegd, vloeit de verlenging van de termijn voor het ophouden voor onderzoek voort uit het implementatiewetsvoorstel. En de versterking van de positie van de hulpofficier van justitie in het kader van de dwangmiddelen aanhouden en ophouden voor onderzoek sluit aan bij de in het implementatiewetsvoorstel opgenomen versterking van zijn positie om bij de voorgeleiding na aanhouding de rechten van de verdachte te waarborgen. Daarbij kan worden aangetekend dat in het overkoepelende programma Versterking Prestaties Strafrechtsketen is voorzien in vernieuwde onderwijstrajecten voor hulpofficieren van justitie (Kamerstukken II 2014/15, 29 279, nr. 215, blz. 4).
Er is echter één onderdeel van de voorgestelde regeling van de aanhouding dat wel bij de modernisering moet worden betrokken, en dat daarom uit dit wetsvoorstel is gelicht. Dat betreft het voorstel om de gevallen waarin aanhouding buiten heterdaad kan plaatsvinden, aldus te verruimen dat aanhouding buiten heterdaad bij verdenking van elk misdrijf plaats kan vinden, in plaats van, zoals nu het geval is, alleen bij verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Het voornemen bestaat om bij de modernisering van het wetboek de verdenkingscriteria die gelden voor het toepassen van strafvorderlijke bevoegdheden, te vereenvoudigen. Bij de uitwerking van dit voornemen, dat binnen de modernisering duidelijk een horizontaal punt vormt, zullen de bevoegdheden in onderling verband en in het verband van de overige toepassingscriteria worden bezien. Het is minder wenselijk om daarop vooruitlopend voor één bevoegdheid – de aanhouding buiten heterdaad – het verdenkingscriterium aan te passen, wanneer nog niet uitgekristalliseerd is welke verdenkingscriteria bij de verschillende bevoegdheden in het algemeen zullen worden gehanteerd. Om deze reden heeft het advies van de Afdeling aanleiding gegeven om het genoemde voorstel over het verdenkingscriterium bij aanhouding buiten heterdaad uit het wetsvoorstel te lichten, en het daarvoor thans in het wetboek geldende criterium in dit wetsvoorstel ongemoeid te laten.
De wijzigingen die in het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling werden voorgesteld met betrekking tot de regeling van de inverzekeringstelling en de toetsing van de rechtmatigheid daarvan door de rechter-commissaris, worden overgeheveld naar de modernisering van het wetboek, en zijn uit dit wetsvoorstel gelicht. Deze wijzigingen houden geen verband met het implementatiewetsvoorstel. En zij vertonen om de volgende reden een zodanige verwevenheid met de modernisering dat overheveling de meest aangewezen weg is. In het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling, werd voorgesteld de automatische toetsing door de rechter-commissaris van de rechtmatigheid van de voorafgaande vrijheidsbeneming, als voorzien in artikel 59a Sv, te vervangen door een systeem waarin enerzijds de verdachte tijdens zijn inverzekeringstelling aan de rechter-commissaris een verzoek tot invrijheidstelling kan doen, en anderzijds de rechter-commissaris tegen het einde van de inverzekeringstelling, wanneer de officier van justitie een vordering tot bewaring of een vordering tot verlenging van de inverzekeringstelling doet, beslist over voortzetting van de vrijheidsbeneming. In paragraaf 4 van haar advies merkt de Afdeling terecht op dat in de voorgestelde regeling niet met zoveel woorden het vereiste van artikel 5, derde lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is opgenomen dat de verdachte – in het kader van de behandeling van de vordering tot bewaring dan wel de vordering tot verlenging van de inverzekeringstelling – ook aan de rechter-commissaris moet worden voorgeleid. Dit vereiste alsnog in die regeling verdisconteren, zou meebrengen dat ook de regeling van de bewaring zou moeten worden gewijzigd. De regeling van de bewaring maakt namelijk mogelijk (zie artikel 63, tweede en derde lid, Sv) dat in bepaalde gevallen van voorgeleiding van de verdachte wordt afgezien. In het geldende recht is dit verdragsrechtelijk toelaatbaar omdat de verdachte op grond van het geldende artikel 59a Sv voor de rechter-commissaris wordt geleid voor de rechtmatigheidstoets, en veelal gelijktijdig een vordering tot bewaring wordt behandeld. Deze uitzondering is in het voorgestelde systeem, waarin artikel 59a Sv vervalt, echter in het algemeen onwenselijk. In verzekering gestelde verdachten dienen verdragsrechtelijk immers onverwijld voor een rechter te worden geleid. Tegelijk zou deze uitzondering evenwel moeten worden gehandhaafd voor gevallen waarin de verdachte zich op vrije voeten bevindt, en zijn bewaring zonder voorafgaande inverzekeringstelling wordt gevorderd. En de uitzondering zou in het voorgestelde systeem wellicht zelfs moeten worden verruimd in gevallen waarin de rechter-commissaris kort daarvoor al een machtiging tot verlenging van de inverzekeringstelling heeft afgegeven, en de verdachte al in dat kader aan hem is voorgeleid. Het is niet gewenst om, ook gelet op het stadium van de wetgevingsprocedure met betrekking tot dit wetsvoorstel, dergelijke wezenlijke wijzigingen in de regeling van de bewaring door te voeren, waar de regeling van de voorlopige hechtenis, waarvan de bewaring deel uitmaakt, al bij de modernisering wordt bezien.
Samenvattend zijn naar aanleiding van het advies van de Afdeling met betrekking tot de vrijheidsbenemende dwangmiddelen de volgende wijzigingen in het wetsvoorstel doorgevoerd:
− de voorgestelde regeling van de aanhouding is in het wetsvoorstel gehandhaafd, met uitzondering van de voorgestelde verruiming van het verdenkingscriterium bij aanhouding buiten heterdaad, dat bij de modernisering van het wetboek zal worden betrokken;
− de voorgestelde regeling van het ophouden voor onderzoek is in het wetsvoorstel gehandhaafd;
− de voorgestelde regeling van de inverzekeringstelling en voorgeleiding aan de rechter-commissaris is uit het wetsvoorstel gelicht en wordt overgeheveld naar de modernisering van het wetboek.
Er is, anders dan de Afdeling stelt, geen enkele reden om aan te nemen dat handhaving in dit wetsvoorstel van de voorgestelde regeling met betrekking tot de vrijheidsbenemende dwangmiddelen – zeker nu belangrijke onderdelen daarvan als uitvloeisel van het advies van de Afdeling naar de modernisering van het wetboek worden overgeheveld – een afgewogen oordeel door de Tweede Kamer van de herstructurering van het voorbereidend onderzoek als geheel zou verhinderen. In het kader van de modernisering van het wetboek zal bij ieder voorstel helder worden aangegeven hoe dit zich verhoudt tot bestaande bepalingen in het wetboek en tot bepalingen in lopende wetsvoorstellen.
De Afdeling merkt op dat de noodzaak voor het schrappen van de automatische rechtmatigheidstoets en voor de verlenging van de inverzekeringstelling na machtiging door de rechter-commissaris onvoldoende wordt gemotiveerd. Zo wordt niet ingegaan op de functies van de rechtmatigheidstoets welke door het wetsvoorstel in het gedrang dreigen te komen. De rechtmatigheidstoets leidt ertoe dat in geval van onrechtmatigheid de inverzekeringstelling onmiddellijk zal worden beëindigd.8 Bovendien kan de toets de politie tot extra zorgvuldigheid nopen bij de toepassing van de inverzekeringstelling. Voorts kan de toets de legitimiteit van de vrijheidsbeneming bevorderen wanneer de inverzekeringstelling door de rechter-commissaris niet onrechtmatig wordt geoordeeld.
In de toelichting wordt in het bijzonder het feit dat in het weekend geen voorgeleidingen voor de rechter-commissaris plaatsvinden als «een belangrijk knelpunt» bestempeld bij de niet geplande aanhoudingen op donderdag en vrijdag.9 Hierdoor wordt volgens de toelichting in die gevallen «een noodgreep» toegepast die erin bestaat dat de rechtmatigheidstoets op vrijdag wordt toegepast. Overigens is het beleid erop gericht dat de rechtmatigheidstoets plaatsheeft in het kader van de vordering tot bewaring.
Het is de vraag of het gestelde praktische punt dat in het weekend geen rechter-commissaris of facilitaire dienst beschikbaar is voor voorgeleidingen naar aanleiding van de ongeplande aanhoudingen op donderdag en vrijdag, de voorgestelde schrapping van de rechtmatigheidstoets of de verlenging van de inverzekeringstelling na machtiging van de rechter-commissaris rechtvaardigt. Het ligt in de rede dat in een ruimere beschikbaarheid van de rechter-commissarissen en ondersteuning in het weekend wordt voorzien, in plaats van de rechtmatigheidstoets te schrappen.
In dat verband wijst de Afdeling voorts op het volgende. Op dit moment kan de officier van justitie de inverzekeringstelling zelfstandig verlengen.10 Voorgesteld wordt dat de officier van justitie bij de rechter-commissaris machtiging kan vorderen tot verlenging van de inverzekeringstelling.11 Die wijziging wordt niet gemotiveerd. De wijziging brengt echter mee dat in het geval van ongeplande aanhoudingen op donderdag of vrijdag de verdachte in het weekend voor de rechter-commissaris dient te worden geleid.12 Gelet hierop wordt in de toelichting dan ook een ruimere beschikbaarheid van de rechter-commissaris in het weekend voorgesteld.13 Uitdrukkelijk wordt gesteld dat bij de beslissing tot het doen van een vordering de bereikbaarheid van de rechter-commissaris in het weekend geen rol meer zal spelen.14 Uitgaande van die ruimere beschikbaarheid van de rechter-commissaris en van ondersteuning in het weekend valt niet in te zien waarom de voorgestelde afschaffing van de rechtmatigheidstoets noodzakelijk is.
De Afdeling adviseert de noodzaak voor aanpassing van de automatische rechtmatigheidstoets en voor aanpassing van de verlenging van de inverzekeringstelling dragend te motiveren dan wel, zo nodig, het wetsvoorstel aan te passen.
Voorgesteld wordt de verplichte voorgeleiding aan de rechter-commissaris uiterlijk drie dagen en vijftien uur na aanhouding ten einde de verdachte te horen en de rechtmatigheid van de ondergane vrijheidsbeneming te toetsen, te schrappen (bestaand artikel 59a Sv). De bestaande rechtmatigheidstoetsing wordt vervangen door de volgende bepalingen:
a. de officier van justitie kan machtiging door de rechter-commissaris vorderen tot verlenging van de inverzekeringstelling voor drie dagen, indien dit in het belang van het onderzoek dringend noodzakelijk is (voorgesteld artikel 60, eerste lid, Sv);
b. de verdachte kan tijdens zijn inverzekeringstelling een verzoek tot invrijheidstelling doen aan de rechter-commissaris (voorgesteld artikel 61, eerste lid, Sv);
c. wanneer niet binnen drie dagen en achttien uur, te rekenen vanaf het tijdstip van de aanhouding, door de rechter-commissaris hetzij machtiging is verleend tot verlenging van de inverzekeringstelling, hetzij een bevel tot bewaring is gegeven, wordt de verdachte in vrijheid gesteld (voorgesteld artikel 60a Sv).
In de toelichting over het voorgestelde artikel 60a Sv wordt het volgende opgemerkt:
«Omdat de automatische rechtmatigheidstoets vervalt, wordt voorgesteld deze bepaling zo te construeren dat de verdachte in vrijheid moet worden gesteld wanneer de rechter-commissaris niet binnen drie dagen en achttien uur (...) hetzij een machtiging heeft verleend tot verlenging van de inverzekeringstelling, hetzij een bevel tot bewaring heeft gegeven. Daarin ligt besloten dat de verdachte binnen de genoemde termijn voor een rechter moet zijn geleid, die over zijn verdere vrijheidsbeneming beslist.»15
Het valt de Afdeling op dat het voorgestelde artikel 60a Sv niet uitdrukkelijk bepaalt dat indien de officier van justitie de verlenging van de inverzekeringstelling of de vordering tot bewaring nodig oordeelt, hij de verdachte onverwijld voor de rechter-commissaris doet voorgeleiden.16 De Afdeling wijst erop dat de bestaande regeling van de automatische voorgeleiding voor de rechter-commissaris van de in verzekering gestelde verdachte, met het oog op de toetsing van de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling,17 is gevolgd op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) over artikel 5, derde lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM), in het bijzonder de zaak Brogan c.s.18 Artikel 5, derde lid, EVRM luidt, voor zover relevant: Een ieder die is gearresteerd of gedetineerd, overeenkomstig het eerste lid, onder c, moet onverwijld voor een rechter worden geleid.
Gelet op de tekst van artikel 5, derde lid, EVRM adviseert de Afdeling om de verplichte voorgeleiding uitdrukkelijk in de wet op te nemen.
Daarnaast is naar het oordeel van de Afdeling wenselijk dat de wet verzekert dat de rechter-commissaris aan wie de verdachte is voorgeleid ook de rechtmatigheid van de ondergane vrijheidsbeneming beoordeelt, waarbij voldoende ruimte is voor beoordeling van de omstandigheden.19 De toezegging in de toelichting dat de «rechtmatigheid van de (voortgezette) vrijheidsbeneming bij de beoordeling van de vordering tot bewaring of het verzoek om machtiging van verlenging van de inverzekeringstelling in volle omvang aan de orde komt»,20 acht de Afdeling in dit licht onvoldoende.
De Afdeling adviseert in artikel 60a Sv te bepalen dat de verdachte in het kader van de verlenging van de inverzekeringstelling of de vordering tot bewaring wordt voorgeleid aan de rechter-commissaris. Tevens adviseert de Afdeling in artikel 60a Sv op te nemen dat de rechter-commissaris aan wie de verdachte wordt voorgeleid de voorgaande vrijheidsbeneming toetst.
De Afdeling meent dat de noodzaak van de voorgestelde schrapping van de in artikel 59a Sv voorziene rechtmatigheidstoets onvoldoende is gemotiveerd. Om redenen die in paragraaf 2 van dit nader rapport zijn aangegeven, worden de voorstellen ten aanzien van de inverzekeringstelling en toetsing door de rechter-commissaris van de vrijheidsbeneming overgeheveld naar de modernisering van het wetboek. De opmerkingen van de Afdeling in paragraaf 3 van haar advies behoeven om deze reden op deze plaats geen bespreking meer. Hetzelfde geldt voor de suggesties die de Afdeling in paragraaf 4 doet voor aanvulling van deze regeling.
Op dit moment is aanhouding buiten heterdaad alleen mogelijk voor strafbare feiten waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten en is de officier van justitie daartoe primair bevoegd. Voorgesteld wordt om aanhouding buiten heterdaad bij verdenking van elk misdrijf mogelijk te maken, en niet slechts bij verdenking van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten (artikel 67 Sv).
De Raad voor de rechtspraak stelt in zijn over het voormalige conceptwetsvoorstel uitgebrachte advies dat de verruiming tot alle misdrijven een wezenlijke uitbreiding betreft zonder dat de noodzaak wordt aangetoond. In reactie daarop wordt opgemerkt dat het om een in praktische zin betrekkelijk lichte uitbreiding gaat. «In elk individueel geval zal door de hulpofficier van justitie, wiens positie met dit wetsvoorstel wordt versterkt, tevoren worden beoordeeld of aanhouding buiten heterdaad in het concrete geval opportuun is en voldoet aan beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.»21
De Afdeling wijst erop dat in het voorgestelde 54, derde lid, Sv is bepaald dat indien het bevel van de officier of hulpofficier van justitie niet kan worden afgewacht, de opsporingsambtenaar bevoegd is de verdachte van een misdrijf buiten heterdaad aan te houden. Zodoende wordt niet in alle gevallen tevoren door een hulpofficier beoordeeld of de aanhouding opportuun en rechtmatig is.
Bovendien – en dat is wezenlijker – laat de toetsing van de wijze van aanhouding onverlet dat er wel sprake is van verruiming van de categorie van misdrijven waarvoor aanhouding buiten heterdaad mogelijk wordt, terwijl niet wordt gemotiveerd waarom die uitbreiding van die vrijheidsbeneming noodzakelijk is. Zo wordt bijvoorbeeld aanhouding buiten heterdaad mogelijk ter zake van het niet voldoen aan een ambtelijk bevel,22 of het deelnemen aan een samenscholing op welke delicten een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden is gesteld,23 zonder dat de noodzaak daartoe door, bijvoorbeeld, empirisch onderzoek is onderbouwd. Daarbij wijst de Afdeling er bovendien op dat in het verleden verschillende misdrijven zijn aangemerkt als misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis toegelaten, vooral om een aantal dwangmiddelen, in het bijzonder aanhouding buiten heterdaad, te kunnen toepassen.24 Hieruit volgt dat de misdrijven die onder de grens van vier jaar gevangenisstraf liggen en waarvoor aanhouding buiten heterdaad niettemin onder omstandigheden opportuun kan zijn, al in de wet zijn geregeld.
Gelet hierop adviseert de Afdeling de noodzaak om het dwangmiddel van aanhouding buiten heterdaad uit te breiden van misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten tot alle misdrijven dragend te motiveren en zo nodig, het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling plaatst kanttekeningen bij de voorstellen met betrekking tot de aanhouding buiten heterdaad. De belangrijkste kanttekeningen betreffen de noodzaak om de gevallen waarin aanhouding buiten heterdaad kan plaatsvinden, aldus te verruimen dat aanhouding buiten heterdaad bij verdenking van elk misdrijf plaats kan vinden, in plaats van, zoals nu het geval is, alleen bij verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Om redenen die in paragraaf 2 van dit nader rapport zijn aangegeven, wordt dit voorstel bij de modernisering van het wetboek betrokken, en is het uit het wetsvoorstel gelicht. Om deze reden behoeven de daarop betrekking hebbende kanttekeningen van de Afdeling op deze plaats geen bespreking meer.
De Afdeling merkt ook nog op dat beoordeling van de opportuniteit en rechtmatigheid van de aanhouding niet in alle gevallen tevoren door de hulpofficier van justitie zal plaatsvinden, omdat het wetsvoorstel in het voorgestelde artikel 54, derde lid, Sv bepaalt dat wanneer het bevel van de hulpofficier van justitie niet kan worden afgewacht, de opsporingsambtenaar bevoegd is de verdachte buiten heterdaad aan te houden. In reactie daarop kan erop worden gewezen dat het geldende artikel 54, derde lid, Sv nu al mogelijk maakt dat opsporingsambtenaren tot aanhouding buiten heterdaad overgaan wanneer het optreden van de (hulp)officier van justitie niet kan worden afgewacht. Deze voor uitzonderingsgevallen bedoelde mogelijkheid dient te worden gehandhaafd, omdat in spoedeisende gevallen ook moet kunnen worden opgetreden wanneer onverhoopt geen hulpofficier van justitie beschikbaar is. Beoordeling van de rechtmatigheid van de aanhouding zal in dat geval achteraf plaatsvinden wanneer de aangehouden verdachte voor de hulpofficier van justitie wordt geleid.
Volgens de toelichting wordt beoogd de positie van de hulpofficier te versterken.
Een hulpofficier van justitie beschikt over meer strafvorderlijke bevoegdheden dan een gewone opsporingsambtenaar, maar is geen lid van het openbaar ministerie.25 In de eerste plaats wordt voorgesteld dat de hulpofficier zelfstandig buiten heterdaad de aanhouding kan bevelen. Op dit moment kan de hulpofficier buiten heterdaad slechts aanhouden indien het optreden van de officier van justitie niet kan worden afgewacht.26 Daarnaast wordt duidelijker in de wet tot uitdrukking gebracht dat de hulpofficier van justitie na aankomst van de verdachte op het politiebureau moet beslissen over de noodzaak van verdere vrijheidsbeneming ten behoeve van het onderzoek.
In de toelichting wordt gesteld dat de hulpofficier op «enige afstand» staat van de opsporingsambtenaren die het opsporingsonderzoek uitvoeren. De Afdeling merkt op dat naarmate de hulpofficier van justitie nauwer is betrokken bij de zaak, het lastiger zal zijn om objectief de verschillende belangen af te wegen. Bij een ruimere toekenning van bevoegdheden passen ook ruimere waarborgen.
Gelet hierop adviseert de Afdeling in de wet te bepalen dat de hulpofficier van justitie zo mogelijk niet betrokken is in zaken waarin hijzelf met opsporing is belast.27
In verband met de beoogde versterking van de positie van de hulpofficier van justitie merkt de Afdeling op dat naarmate deze functionaris nauwer is betrokken bij het opsporingsonderzoek, het lastiger zal zijn om objectief de verschillende belangen bij beslissingen inzake de inzet van vrijheidsbenemende dwangmiddelen af te wegen. Om deze reden adviseert de Afdeling in de wet te bepalen dat de hulpofficier van justitie zo mogelijk niet betrokken is in zaken waarin hij zelf opspoort. Mij hebben geen signalen bereik – het advies van de Afdeling bevat die evenmin – dat hulpofficieren van justitie de aan hen voorbehouden bevoegdheden niet met de benodigde professionaliteit en distantie zouden uitoefenen. Daarbij kan worden aangestipt dat de hulpofficier van justitie in de bestaande situatie al beoordeelt of een bevel tot inverzekeringstelling moet worden gegeven. In dit licht is er geen reden te veronderstellen dat hulpofficieren van justitie de hun in dit wetsvoorstel toegekende bevoegdheid de verdachte buiten heterdaad aan te houden, niet met de nodige professionaliteit en distantie zouden kunnen uitoefenen. Overigens is, zoals hierboven in paragraaf 2 is aangegeven, in het overkoepelende programma Versterking Prestaties Strafrechtsketen voorzien in vernieuwde onderwijstrajecten voor hulpofficieren van justitie.
Voorgesteld wordt dat op bevel van de hulpofficier van justitie aanhouding buiten heterdaad door opsporingsambtenaren kan worden verricht.28
De Afdeling merkt op dat hulpofficieren van justitie de plicht hebben om bij hen binnengekomen of door hen opgemaakte processen-verbaal onverwijld te doen toekomen aan de officier van justitie.29 Daarnaast bepaalt de huidige wet dat de hulpofficier van justitie van de aanhouding onverwijld mondeling of schriftelijk kennis geeft aan de officier van justitie.30 Het wetsvoorstel kent deze laatste regeling niet. De Afdeling acht, gelet op de rol van de officier van justitie als leider van het voorbereidend onderzoek en diens betrokkenheid bij de voorgenomen afdoening van de zaak,31 een onverwijlde kennisgeving in hiervoor vermelde zin wenselijk.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling adviseert met betrekking tot de aanhouding buiten heterdaad wettelijk te bepalen dat daarvan kennis wordt gegeven aan de officier van justitie. Zij acht kennisgeving achteraf aan de officier van justitie wenselijk vanwege diens rol in het voorbereidend onderzoek en bij de afdoening van de zaak.
Een dergelijke kennisgeving komt niet noodzakelijk voor. Zodra de verdachte na diens aanhouding en voorgeleiding aan de hulpofficier van justitie wordt opgehouden voor onderzoek en verhoord, zal de officier van justitie worden geïnformeerd, vooral in de gevallen waarin er sprake is van inverzekeringstelling of van versnelde afdoening. Als de verdachte al bij de voorgeleiding aan de hulpofficier van justitie of na verhoor wordt heengezonden, is niet duidelijk wat het nut is van een afzonderlijke kennisgeving aan de officier van justitie. Ook bij aanhouding op heterdaad kan de officier van justitie in standaardzaken de inzending van het proces-verbaal afwachten. Daarbij verdient aantekening dat als de inverzekeringstelling wordt bevolen, de officier van justitie daarover zowel volgens de thans geldende als volgens de voorgestelde wettelijke regeling wordt geïnformeerd.
Voorgesteld wordt verhaal van kosten van rechtsbijstand te realiseren in de gevallen dat de verdachte over voldoende draagkracht beschikt om een gehele of gedeeltelijke bijdrage te leveren aan de voor hem gemaakte kosten voor rechtsbijstand. Indien de financiële draagkracht van de verdachte uitstijgt boven de in artikel 34 van de Wet op de rechtsbijstand bedoelde grens, kunnen de kosten op de veroordeelde worden verhaald. Die grens bedraagt thans € 25.600 per jaar. In de toelichting wordt uitgegaan van 1.300 draagkrachtige veroordeelden, leidende tot een bedrag van € 1.900.000 aan verhaalde rechtsbijstandskosten. Hiervan uitgaande bedraagt de gemiddelde bijdrage per verdachte zo’n € 1.000.32
In de toelichting wordt de beraamde gemiddelde hoogte van het bedrag niet gemotiveerd en evenmin wordt ingegaan op het mogelijke risico dat een aantal veroordeelden niet in staat zal zijn het bedrag te voldoen. In dat verband wijst de Afdeling tevens op andere recentelijk voorgestelde maatregelen die op de veroordeelde kunnen komen te rusten, zoals de voorgestelde verplichting om bij te dragen aan de kosten van strafvordering en de kosten voor verblijf in een justitiële inrichting.33
De Afdeling adviseert in de toelichting de beraamde gemiddelde hoogte van de bijdrage van de veroordeelde te motiveren en tevens nader in te gaan op de uitvoerbaarheid van het verhaal van kosten van rechtsbijstand.
De Afdeling maakt opmerkingen over het verhaal van de kosten van rechtsbijstand op de draagkrachtige veroordeelde. Naar aanleiding van deze opmerkingen is de onderbouwing van de opbrengsten van deze maatregel in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting bijgesteld. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen. In die berekening wordt ervan uitgegaan dat het in ongeveer 20 procent van de gevallen niet tot betaling zal komen. In dat percentage zijn de effecten van de – in ander verband voorgestelde – verplichting om bij te dragen aan de kosten van strafvordering en de kosten voor verblijf in een justitiële inrichting inbegrepen.
In reactie op de opmerking van de Afdeling over de uitvoerbaarheid merk ik op dat wat betreft het verhaal van de kosten van rechtsbijstand aansluiting wordt gezocht bij het door de raad voor rechtsbijstand gehanteerde beleid bij inning en restitutie. Er is een handleiding op basis waarvan medewerkers van de raad voor rechtsbijstand betalingsafspraken kunnen maken en kunnen bepalen in welke gevallen iemand voor kwijtschelding van een restschuld in aanmerking kan komen.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over de uitvoerbaarheid van het verhaal van de kosten van rechtsbijstand is de voorgestelde regeling opnieuw tegen het licht gehouden. Voorgesteld werd de regeling in het wetboek op te nemen en te voorzien in rechtsbescherming bij de strafrechter. Bij nadere overweging past deze inkadering minder goed bij het in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting toegelichte uitgangspunt van dit wetsvoorstel dat in het wetboek wordt geregeld op welk moment in de procedure de verdachte en eventueel andere procesdeelnemers aanspraak kunnen maken op rechtsbijstand, en dat de wijze van bekostiging een kwestie is die uitsluitend in de Wet op de rechtsbijstand (verder: Wrb) en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten is en moet worden geregeld. Daarbij voegt zich dat de mogelijkheid van verhaal van kosten van rechtsbijstand op andere rechtsgebieden dan het strafrecht reeds in de Wrb is opgenomen en daarbij in rechtsbescherming door de bestuursrechter is voorzien. Voorts wordt het verhaal van kosten van rechtsbijstand uitgevoerd door de raad voor rechtsbijstand. Een en ander pleit, mede uit een oogpunt van een goede uitvoering van de regeling door de raad voor rechtsbijstand, voor inkadering van de regeling in de Wrb en voor rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Om deze reden is het aanvankelijk in artikel I voorgestelde artikel 45 Sv geschrapt en is de in de Wrb op te nemen regeling in aan gepaste vorm in artikel XI opgenomen, waarin al enkele andere wijzigingen van de Wrb waren voorzien.
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is, waar aangewezen, gevolg gegeven. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere redactionele wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Veiligheid en Justitie, I.W. Opstelten
− Aan artikel I, onderdeel I, in artikel 40, eerste lid, Sv onderdeel b, toevoegen: dan wel, indien de verdachte niet in verzekering was gesteld, ten aanzien van hem de bewaring of gevangenhouding is gevorderd; (conform het geldende artikel 41, eerste lid, onderdeel a, Sv).
− In artikel I, onderdeel J, in artikel 53, derde lid, Sv «onder afgifte aan deze van de bij de verdachte aangetroffen voorwerpen» vervangen door: onder afgifte van de door de verdachte met zich gevoerde voorwerpen (conform artikel 95, eerste lid, Sv).
− In artikel I, onderdeel K, in artikel 57a, eerste lid, Sv «uren» vervangen door: uur (conform artikel 57, tweede lid, Sv en artikel 60a Sv).
− In artikel I, onderdeel K, in artikel 58, vijfde lid, Sv «dan wel het afzien van vervolging indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan.» vervangen door: dan wel het afzien van vervolging indien al dan niet aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
− In artikel I, onderdeel K, in artikel 59, eerste lid, Sv «het strafbare feit, en de gronden voor de inverzekeringstelling» vervangen door: het feit, de gronden voor de inverzekeringstelling en de omstandigheden die tot het aannemen van de grond hebben geleid (conform het geldende artikel 59, tweede lid, Sv).
− In de toelichting vermelden of de voorgestelde regeling met betrekking tot het verzoek om invrijheidstelling (artikel 61, eerste lid, Sv) moet worden opgevat als een organieke wet ter uitvoering van artikel 15 van de Grondwet.