Nr. 13 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

De regering heeft met veel belangstelling kennis genomen van het nader verslag over het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds.

Vanuit het oogpunt van leesbaarheid zijn sommige vragen uit het verslag samengevoegd en is de volgorde van beantwoording in sommige gevallen aangepast.

Inhoudsopgave

1.	Algemeen en inleiding		1
2.	Waarom nu een algemeen pensioenfonds?		2
3.	Hoofdlijnen van het wetsvoorstel		5
	3.1	Karakteristieken van het algemeen pensioenfonds	5
	3.2	Uitvoeringskosten	5
	3.3	Inrichting (van het bestuur) van een algemeen pensioenfonds	5
	3.4	Waardeoverdracht	7
	3.5	Vrijwillige pensioenregelingen	8
4.	Impact op de pensioensector		9
	4.1.	Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen	9
	4.2.	Statutaire uitbreiding van de werkingssfeer van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen	11
5.	Fiscale behandeling		11
6.	Regeldruk		14
7.	Overig		15

Hoofdstuk 1. Algemeen en inleiding

De leden van de D66-fractie vragen hoeveel partijen zich reeds bij DNB hebben gemeld en interesse hebben getoond in het oprichten van een algemeen pensioenfonds.

Afgelopen maanden heeft DNB met ongeveer 10 marktpartijen gesproken die geïnteresseerd zijn in het oprichten van een algemeen pensioenfonds. Het betreft partijen die vrijblijvend nadenken over deze optie tot en met partijen die al in een gevorderd stadium zijn. De gesprekken met deze partijen zijn momenteel nog verkennend van aard tot dat de regelgeving definitief is vastgesteld.

Daarnaast weet DNB op basis van signalen van pensioenfondsen dat er zeker 20 pensioenfondsen zijn die serieus overwegen om zich aan te sluiten bij een algemeen pensioenfonds.

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering toe te lichten in hoeverre het uitstel van de invoering van het algemeen pensioenfonds tot 1 januari 2016, in de praktijk tot het risico leidt dat de invoering van het algemeen pensioenfonds verder wordt uitgesteld. Pensioenfondsen moeten bijvoorbeeld drie maanden van te voren melding doen van de voorgenomen collectieve waardeoverdracht. Voorafgaand hieraan dienen de pensioenfondsen dan al duidelijkheid te hebben over de aanname van het wetsvoorstel.

De regering is van mening dat pensioenfondsen binnen afzienbare tijd na inwerkingtreding van het wetsvoorstel hun pensioenregeling kunnen onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds of zich kunnen omvormen tot een algemeen pensioenfonds. Bij het vergunningsproces staan zorgvuldigheid en snelheid voorop en DNB heeft reeds aangegeven de partijen die mogelijk tot het indienen van een vergunningaanvraag overgaan te faciliteren door het beantwoorden van vragen en beschikbaar stellen van informatie en formulieren.

Volgens artikel 83, tweede lid, sub c van de Pensioenwet moet het voornemen tot waardeoverdracht aan een pensioenuitvoerder door de overdragende pensioenuitvoerder uiterlijk drie maanden voor de beoogde datum van waardeoverdracht schriftelijk gemeld worden aan de toezichthouder. De toezichthouder zal de melding van het pensioenfonds tot een voorgenomen collectieve waardeoverdracht aan het algemeen pensioenfonds beoordelen.

Voor een collectieve waardeoverdracht naar een algemeen pensioenfonds is het uiteraard noodzakelijk dat het wetsvoorstel daadwerkelijk in werking is getreden. Partijen die geïnteresseerd zijn in het onderbrengen van hun pensioenregeling bij een algemeen pensioenfonds hebben echter gedurende het parlementaire wetgevingsproces kennis kunnen nemen van – en anticiperen op – de voorgenomen invulling van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 2. Waarom (nu) een algemeen pensioenfonds?

De leden van de PvdA-fractie hebben met tevredenheid kennisgenomen van de resultaten van het onderzoek van de Nederlandse Bank (DNB) waarbij DNB als toezichthouder in 2014 gevraagd heeft aan 60 pensioenfondsen om na te denken over hun toekomstbestendigheid en de fondsbestuurders geconfronteerd heeft met enkele kwetsbaarheidsindicatoren. In de beantwoording geeft de Staatssecretaris aan dat dit onderzoek ook in 2015 zal plaatsvinden. Op welk termijn verwacht de Staatssecretaris de resultaten van deze toekomstanalyse van verschillende pensioenfondsen? Op welke manier zou de invoering van een algemeen pensioenfonds hier een rol in kunnen spelen?

Toekomstbestendigheid is al langere tijd een onderwerp waar DNB aandacht voor heeft. Ook in 2015 zijn pensioenfondsen benaderd om op basis van bevindingen van DNB een eigen analyse te maken van de toekomstbestendigheid. DNB verwacht in het najaar van 2015 de resultaten van deze analyses te ontvangen. Het gaat niet zozeer om hernieuwde onderzoeken als wel om een geleidelijk doorlopend aandachtspunt. Overigens melden zich inmiddels ook fondsen uit eigen beweging bij DNB om hun continuïteitsperspectief te bespreken.

Met het algemeen pensioenfonds is het aantal soorten pensioenuitvoerders vergroot. De komst van het algemeen pensioenfonds is al langere tijd bekend en wordt bij fondsbesturen, die nadenken over de toekomstbestendigheid, als een mogelijkheid gezien voor het onderbrengen van de pensioenuitvoering.

Omdat het algemeen pensioenfonds voorziet in samenwerking op onder meer het gebied van governance, is het algemeen pensioenfonds een interessante optie voor fondsen die problemen ervaren op dat gebied. Omdat het algemeen pensioenfonds tegelijkertijd de mogelijkheid biedt vermogens van verschillende kringen te scheiden, kan het algemeen pensioenfonds ook om die reden een aantrekkelijk alternatief zijn.

In zijn algemeenheid zijn de leden van de CDA-fractie van mening dat het pensioenstelsel veel, maar dan ook veel te ingewikkeld geworden is en met ieder wetsvoorstel ingewikkelder wordt. Ook hier wordt er een nieuw vehikel opgetuigd, het algemeen pensioenfonds, zonder dat er een andere vorm niet langer mogelijk wordt.

Deze leden vragen om alle verschillende soorten pensioen op een rij te zetten, die aangeboden kunnen worden. Dit betekent: 1. Het soort regeling (middelloon, eindloon, beschikbare premie); 2. Het vehikel (OPF, BPF, PPI, Verzekerde regeling); 3. De governance-modellen. Graag ontvangen zij het volledig overzicht van mogelijkheden die nu in de wet geboden worden. De leden van de CDA-fractie merken op dat deze veelheid van mogelijkheden leidt tot problemen bij waardeoverdracht en een uniform pensioenoverzicht nagenoeg onmogelijk maakt.

In de onderstaande tabel worden voor de diverse pensioenuitvoerders de genoemde aspecten weergegeven.

Soort pensioenuitvoerder	Mogelijke regelingen	Mogelijke bestuursmodellen volgens de Pensioenwet
PPI	Alleen (premie)regelingen zonder verzekeringstechnisch risico1
Verzekeraar	Alle regelingen
Ondernemingspensioenfonds	Alle regelingen	Paritair, onafhankelijk, gemengd
Multi- ondernemingspensioenfonds	Alle regelingen	Paritair, onafhankelijk, gemengd
Bedrijfstakpensioenfonds	Alle regelingen	Paritair, onafhankelijk, gemengd
Beroepspensioenfonds	Alle regelingen
Algemeen pensioenfonds	Alle regelingen	Paritair, onafhankelijk, gemengd

Zoals in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds is aangegeven1 zal met de introductie van het algemeen pensioenfonds het gebruik van het multi-opf naar verwachting niet verder toenemen. Gezien het kleine aantal multi-opf’en en de wens om een overzichtelijk speelveld te behouden vervalt daarmee – op termijn – de legitimatie om het multi-opf in stand te houden. Daarom geldt voor multi-opf’en een overgangsregime van 5 jaar waarbinnen zij in staat worden gesteld zich om te vormen tot, dan wel de pensioenregelingen te laten uitvoeren door, een algemeen pensioenfonds. Het algemeen pensioenfonds is een nieuw soort pensioenfonds dat nadrukkelijk bedoeld is om sociale partners meer keuzes te bieden in de consolidatieslag die gaande is. Daarbij is de reikwijdte van het algemeen pensioenfonds breder dan de reikwijdte van het multi-opf. Het algemeen pensioenfonds ziet niet alleen op ondernemingspensioenfondsen, maar ook op beroepspensioenregelingen en niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. De regering onderzoekt momenteel of het mogelijk is dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen ook het algemeen pensioenfonds kunnen benutten binnen de randvoorwaarden die de Europese mededingingsregels stellen.

Een afname van het aantal pensioenfondsen kan leiden tot vermindering van het aantal waardeoverdrachten. Daarnaast wijst de regering erop dat de Wet Pensioencommunicatie het Uniform Pensioen Overzicht vereenvoudigt.

De APF zou de voltooiing moeten zijn van de trilogie PPI, multi-OPF en API. De leden van de CDA-fractie verzoeken daarom de regering aan te geven hoe de PPI op dit moment functioneert. Wordt het nu gebruikt voor Nederlandse regelingen of voor buitenlandse regelingen, zoals de bedoeling was?

In zijn brief van 6 januari 2014 heeft de Minister van Financiën de mogelijkheden geschetst die de PPI biedt voor grensoverschrijdende dienstverlening2. De introductie van de PPI had onder andere tot doel om voor Nederlandse pensioenuitvoerders meer mogelijkheden te creëren om op de internationale markt pensioenregelingen aan te bieden en te verzorgen. Uit een evaluatie die onlangs is uitgevoerd is gebleken dat de markt van PPI’s zich nog in de opstartfase bevindt en dat er op dit moment nog geen buitenlandse pensioenregelingen bij een PPI zijn ondergebracht3. Wel hebben een aantal PPI’s grensoverschrijdende ambities. De regering zal over drie jaar wederom een evaluatie van de PPI laten uitvoeren.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan ingaan op de vraag waarom het multi-opf niet geschikt gemaakt kan worden voor te kleine regelingen, bijvoorbeeld door organen in die multi-opf samen te voegen?

In het geval van het multi-opf is onder meer gebleken dat het selecteren van bestuurders lastig is. Dit omdat het bestuur bevoegdheden heeft ten aanzien van alle ondergebrachte pensioenregelingen maar omwille van de bestuurbaarheid van de organisatie tegelijkertijd een selectie moet worden gemaakt uit vertegenwoordigers van belanghebbenden bij deze pensioenregelingen. Bovendien wordt door veel liquiderende pensioenfondsen het vinden van een ander ondernemingspensioenfonds dat reeds vijf jaar bestaat als geschikte fusiepartner als een grote drempel ervaren. Deze laatste beperkende voorwaarde kent het algemeen pensioenfonds niet.

Hoofdstuk 3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3.1 Karakteristieken van het algemeen pensioenfonds

Wel is het zo dat de prudentiële regels van het ftk nauw samenhangen met de aard van de Nederlandse pensioenregelingen en niet altijd geschikt zijn voor de uitvoering van buitenlandse pensioenregelingen4. De regering heeft aangegeven dat ze het niet opportuun acht om dit vraagstuk in het kader van dit wetsvoorstel op te pakken, mede omdat er een urgente behoefte bestaat bij verschillende partijen uit de pensioensector aan het algemeen pensioenfonds.

Het verbreden van de Nederlandse prudentiële regels voor buitenlandse contracten vereist de ontwikkeling van complexe regelgeving. De huidige Europese pensioenrichtlijn geeft daarvoor maar beperkte aanknopingspunten. De regering heeft ervoor gekozen de ontwikkelingen in het Europese denken inzake de nieuwe Europese pensioenrichtlijn en over kapitaalseisen die geschikt zijn voor de uitvoering van een grote diversiteit aan pensioenregelingen uit verschillende landen af te wachten en daar invloed op uit te oefenen.

3.2 Uitvoeringskosten

De regering gaat er vanuit dat schaalvergroting leidt tot lagere uitvoeringkosten. De VVD-leden kunnen deze redenering goed volgen, maar vragen tegelijkertijd of de regering (of de DNB) dit ook gaat monitoren?

Zoals aangegeven in de nota naar aanleiding van het verslag is de regering voornemens om 5 jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatie uit te voeren. De regering zal daarbij in overleg met DNB en AFM bezien op welke manier het mogelijk is de hoogte van de uitvoeringskosten in kaart te brengen en te vergelijken met de huidige uitvoeringskosten. Pensioenfondsen rapporteren overigens periodiek aan DNB over de hoogte van de uitvoeringskosten. In beginsel is het voor DNB dus mogelijk dit te monitoren.

3.3 Inrichting van (het bestuur van) een algemeen pensioenfonds

De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de keuze om geen ex ante beperking te stellen in de keuze van bestuursmodellen. Desalniettemin vinden de leden het belangrijk dat deze situatie in de gaten wordt gehouden, ook omdat beide toezichthouders in hun advies hebben aangegeven om alleen te kiezen voor twee onafhankelijke modellen. Deze leden vragen of de Staatssecretaris daarnaast kan bevestigen dat het mogelijk is om de samenstelling van een paritair bestuur te handhaven als er nieuwe kringen worden toegevoegd aan een algemeen pensioenfonds? Ook de leden van de CDA-fractie en de fractie van D»66 vragen hiernaar.

Indien nieuwe collectiviteitkringen afkomstig zijn van ondernemingen of bedrijfstakken die nog niet in het algemeen pensioenfonds deelnemen, dan heeft dit in beginsel gevolgen voor de samenstelling van het paritair bestuur. Immers de regels voor de vertegenwoordiging van de belanghebbenden in het paritair bestuur gelden ook voor nieuwe toetreders. Wel is het mogelijk om, zoals in de nota naar aanleiding van het verslag is aangegeven (Tweede Kamer 2014/15, 34 117, nr. 9, pag. 16), afspraken te maken over bijvoorbeeld de vertegenwoordiging van meerdere werkgevers door één persoon.

Overigens merkt de regering in dit kader op dat voor de toezichthouder niet zozeer het gekozen bestuursmodel van belang is als wel de vraag of er van een werkbaar, doortastend en slagvaardig bestuur sprake is en zal zijn. Als de bestuurlijke omvang al te zeer gaat uitdijen, omdat steeds meer aansluitende partijen evenredig bestuurlijk vertegenwoordigd moeten zijn, kan de bestuurlijke efficiëntie onder druk komen. Dat kan ertoe leiden dat het bestuur zelf moet constateren dat de grenzen van een bepaald model in zicht komen.

De leden van de CDA-fractie willen graag een oordeel van de regering vernemen op de rol van de sociale partners in het bestuur van de APF en de manier waarop de APF past in de pensioendiscussie.

Het uitgangspunt van de regering is dat in de pensioenuitvoering door pensioenfondsen de betrokken belanghebbenden een duidelijke rol moeten hebben in de (mede)zeggenschapsstructuur. Aangezien per collectiviteitkring sprake is van verschillende belanghebbenden is vereist dat per collectiviteitkring een belanghebbendenorgaan of verantwoordingsorgaan wordt ingesteld.

Er is sprake van een consolidatie van het aantal pensioenfondsen. Het algemeen pensioenfonds kan een uitstekend vehikel zijn om sociale partners te ondersteunen bij deze consolidatie, omdat meerdere pensioenregelingen afgescheiden kunnen worden uitgevoerd bij één pensioenfonds. Daarmee kan enerzijds de eigen identiteit en oorspronkelijke solidariteit behouden blijven, terwijl anderzijds kan worden geprofiteerd van de schaalvoordelen. Het algemeen pensioenfonds kan daarom interessant zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen, voor bedrijven met een middelloonregeling bij een verzekeraar waarvan de contractperiode afloopt, maar bijvoorbeeld ook voor bedrijven met meerdere pensioenfondsen. Nader onderzocht zal worden of het algemeen pensioenfonds ook kan worden opengesteld voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Ook verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen vervullen een rol in de consolidatie.

De leden van de D66-fractie vragen wat er gebeurt indien een gesloten fonds zich zou aansluiten bij een APF met een onafhankelijk bestuur. Geldt in een dergelijk geval dat een werkgeversvertegenwoordiging in het belanghebbendenorgaan verplicht wordt gesteld? En is de regering van mening dat dit onwenselijk is, aangezien er in een dergelijk geval voor de werkgever geen financiële verplichtingen meer bestaan ten opzichte van het fonds? De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom het bij een gesloten fonds verplicht wordt gesteld om een werkgeversvertegenwoordiging in het belanghebbendenorgaan te hebben. In het geval van aansluiting bij een APF met een onafhankelijk bestuur, zou dan sprake zijn van werkgeversvertegenwoordiging in het belanghebbendenorgaan terwijl de werkgever geen financiële verplichtingen meer heeft ten aanzien van het fonds.

Voor het algemeen pensioenfonds zijn de regels voor de samenstelling van het bestuur en het belanghebbendenorgaan van een ondernemings- of bedrijfstakpensioenfonds van overeenkomstige toepassing. Voor een gesloten ondernemingspensioenfonds waarbij de werkgever ontbreekt is een aparte regeling getroffen in artikel 100, vijfde lid, van de Pensioenwet op grond waarvan de regels over de samenstelling van het bestuur niet van toepassing zijn indien de onderneming waaraan het ondernemingspensioenfonds verbonden was heeft opgehouden te bestaan. Deze bepaling is van overeenkomstige toepassing bij het belanghebbendenorgaan van een algemeen pensioenfonds. Bij een collectiviteitkring voor een gesloten pensioenregeling waarbij de onderneming van de werkgever heeft opgehouden te bestaan, zal dus sprake zijn van een belanghebbendenorgaan zonder werkgeversvertegenwoordiging. In de situatie dat de onderneming van de werkgever wel nog bestaat gelden de regels over de evenwichtige samenstelling en de getalsmatige vertegenwoordiging van werknemers en pensioengerechtigden enerzijds en de werkgever anderzijds wel. Daarbij geven de regels over de getalsmatige samenstelling aan dat werknemers en pensioengerechtigden ten minste evenveel zetels bezetten als werkgevers. Binnen dit kader kunnen afspraken worden gemaakt waardoor de rol van de werkgever geringer is. Overigens kan het ook bij een gesloten fonds van belang zijn dat de werkgever in het bestuur of het belanghebbendenorgaan deelneemt, aangezien de beslissingen die daar worden genomen invloed kunnen hebben op de werkgever.

3.4 Waardeoverdracht

De regering geeft aan dat ar. 84 (ipv art. 83) van de Pensioenwet van toepassing is bij omvorming naar een algemeen pensioenfonds. Is er in deze situatie collectief bezwaarrecht mogelijk? En zo ja, hoe ziet dat eruit? Kan de regering ook de overige verschillen aangeven tussen waardeoverdracht als bedoeld in art. 83 of als in art. 84?

Artikel 83 van de Pensioenwet heeft betrekking op de bevoegdheid tot collectieve waardeoverdracht op verzoek van de werkgever. Artikel 84 van de Pensioenwet heeft betrekking op de verplichting tot collectieve waardeoverdracht bij liquidatie van een pensioenuitvoerder.

Een groot verschil tussen beide situaties is dat in de situatie als bedoeld in artikel 83 van de Pensioenwet moet zijn voldaan aan de voorwaarde dat de deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners of de pensioengerechtigden geen bezwaren jegens de pensioenuitvoerder kenbaar hebben gemaakt tegen de waardeoverdracht nadat zij over het voornemen schriftelijk zijn geïnformeerd.

In de situatie als bedoeld in artikel 84 geldt dit «individuele» bezwaarrecht niet. De collectieve waardeoverdracht op grond van artikel 84 van de Pensioenwet vindt plaats bij liquidatie van de overdragende pensioenuitvoerder. Het betreft een besluit van de pensioenuitvoerder. Het is voor de deelnemer niet mogelijk om achter te blijven bij de pensioenuitvoerder omdat die geliquideerd wordt.

Wanneer er een dekkingstekort is en een fonds naar een bestaande collectiviteitkring gaat, zou dit tot onmiddellijke korting moeten leiden. De leden van de VVD vragen of dit perverse prikkels kan opleveren bijvoorbeeld in de situatie zou moeten bijbetalen (bij een dekkingstekort), maar dit nu kan voorkomen door te besluiten naar een nieuwe (bestaande) collectiviteitkring over te gaan?

Uit bovenstaande meent de regering te mogen opmaken dat de VVD-leden stellen dat een sponsor een ter herstel van de financiële positie noodzakelijke bijstorting in het pensioenfonds zou kunnen voorkomen door te besluiten de opgebouwde pensioenrechten en -aanspraken middels collectieve waardeoverdracht onder te brengen in een bij een algemeen pensioenfonds nieuw te vormen collectiviteitkring en dat hiermee een perverse prikkel zou bestaan voor een dergelijke keuze.

Allereerst is het niet de sponsor die het besluit neemt over een collectieve waardeoverdracht maar het bestuur van het pensioenfonds waarin de opgebouwde pensioenrechten en -aanspraken zijn ondergebracht.

Daarnaast gelden voor collectieve waardeoverdrachten naar een algemeen pensioenfonds ten aanzien van de reeds opgebouwde pensioenrechten en -aanspraken geen andere regels dan voor een collectieve waardeoverdracht naar een ander type pensioenfonds. Zo moet bij een collectieve waardeoverdracht altijd aan het vereiste van collectieve actuariële gelijkwaardigheid op basis van dezelfde grondslagen worden voldaan. Als het een collectieve waardeoverdracht betreft naar een bestaande collectiviteitkring die geen reservetekort heeft, dan moet het aansluitende fonds eerst zijn financiële positie op peil brengen. Dan kan de bestaande sponsorverplichting – mits sluitend in de uitvoeringsovereenkomst met het fondsbestuur vastgelegd – tot een extra bijstorting leiden. Het fondsbestuur moet de sponsor daaraan houden. Een aparte nieuwe collectiviteitkring binnen het algemeen pensioenfonds kan in principe met voortzetting van het bestaande reservetekort gevormd worden, waardoor de bijstortverplichting van de sponsor niet hoeft te worden ingeroepen. Wel zal DNB het fondsbestuur erop aanspreken of dit (vanuit prudentieel oogpunt) nu de meest passende route is in het belang van de deelnemers. In het continuïteitsperspectief van dit collectief treedt immers geen wezenlijke verbetering op. Derhalve zal een sponsor niet gemakkelijk onder een bijstortingsverplichting uit kunnen komen door een overgang naar een algemeen pensioenfonds.

3.5 Vrijwillige pensioenregelingen

De leden van de ChristeUnie-fractie vragen om een toelichting of het hebben van een aparte ring voor vrijwillige netto pensioenregelingen niet tevens zal bijdragen aan de fiscale hygiëne. Acht de regering het wenselijk om een aparte ring voor vrijwillige regelingen binnen het algemeen pensioenfonds alsnog mogelijk te maken onder de voorwaarde dat de basisregeling(en) ook bij het betreffende algemeen pensioenfonds zijn ondergebracht, zo willen deze leden weten.

Het is juist dat het onderbrengen van vrijwillige nettopensioenregelingen in een aparte collectiviteitkring zal bijdragen aan de fiscale hygiëne. Als basispensioenregelingen (waaruit belaste uitkeringen worden gedaan) en nettopensioenregelingen (waaruit onbelaste uitkeringen worden gedaan) worden ondergebracht in aparte collectiviteitkringen, kan er geen vermenging van de middelen voor deze basis- en nettopensioenregelingen plaatsvinden.

Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting van dit wetsvoorstel wordt met de introductie van een algemeen pensioenfonds één element uit de taakafbakening, te weten de domeinafbakening, verlaten. Een ander element uit de taakafbakening, namelijk de productafbakening, blijft met dit voorstel ongewijzigd. Zoals uitvoerig beschreven in de nota naar aanleiding van het verslag5, kan mogelijk strijd ontstaan met deze afspraken over de productafbakening wanneer een aparte collectiviteitkring voor vrijwillige regelingen binnen het APF wordt toegestaan.

De productafbakening is ook van toepassing op de uitvoering van een nettopensioenregeling. Immers, nettopensioen is een vrijwillige pensioenregeling als bedoeld in artikel 117 van de Pensioenwet.

Hoofdstuk 4. Impact op de pensioensector

4.1 Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen

De VVD-leden vragen of verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wel samen (met andere verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen) een algemeen pensioenfonds mogen vormen? Deze leden vragen of de regering voornemens is om extra mogelijkheden te bekijken om ook bij deze pensioenfondsen een consolidatieslag te maken? De leden van de fracties van de VVD en ChristenUnie vragen om een toelichting betreffende de mogelijkheden voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om te kunnen fuseren en de eventuele obstakels daarbij als gevolg van verschillen in dekkingsgraden? Deze leden vragen of de regering op korte termijn mogelijkheden ziet om alternatieven aan te bieden aan deze categorie pensioenfondsen. De leden van de VVD-fractie wijzen daarbij op het belang van de deelnemers, goede governance en kostenefficiency. De leden van de VVD-fractie vragen eveneens of de regering kan aangeven aan welke voorwaarden moeten worden voldaan voor een vrijwillige aansluiting bij een verplicht bedrijfstakpensioenfonds. De leden van de PvdA-fractie vragen om een toelichting welke mogelijkheden er na invoering van dit wetsvoorstel zijn voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om te kunnen blijven bestaan of om te kunnen fuseren. Welke voorwaarden worden bijvoorbeeld van waarde geacht bij een mogelijke fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen? Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie voor welke van de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen geldt dat na dit wetsvoorstel samenwerking of niet meer mogelijk is? Kan de Staatssecretaris dit nader uiteenzetten?

Het wetsvoorstel staat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen niet toe hun pensioenregelingen onder te brengen bij, of zich om te vormen tot, een algemeen pensioenfonds. Om die reden is het niet mogelijk dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen gezamenlijk een algemeen pensioenfonds vormen.

Daarnaast is de verplichtstelling gekoppeld aan het bedrijfstakpensioenfonds. Dit betekent dat een wijziging (in de vormgeving) van de verplichtstelling zou moeten plaatsvinden om het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken voor deze fondsen. Het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds zou immers opgeheven worden, en de verplichtstelling zal aan een deel van het algemeen pensioenfonds gekoppeld moeten worden of aan de regeling.

De regering vindt het wenselijk eerst een fundamentele discussie over de verplichtstelling te hebben gevoerd met alle betrokken belanghebbenden. Dit zou uitstekend kunnen binnen het kader van de uitkomsten van de nationale pensioendialoog, maar niet binnen dit wetsvoorstel – te meer omdat het op korte termijn nodig is een alternatief te bieden aan (kleinere) pensioenfondsen die de voordelen van schaalvergroting willen genieten. Omdat het bij een dergelijke discussie wenselijk is een eerste inzicht te hebben in de mogelijke consequenties is de regering hiernaar een onderzoek gestart. Naar verwachting zullen de eerste uitkomsten van het onderzoek in de zomer van 2015 beschikbaar zijn.

Mocht op basis van het voorgaande blijken dat het voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wenselijk is dat zij gebruik kunnen maken van (de dienstverlening van) het algemeen pensioenfonds, dan sluit de regering niet uit dat dit op een later moment tot aanpassingen zal leiden. Duidelijk is immers dat ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen voor dezelfde uitdagingen kunnen komen te staan als ondernemingspensioenfondsen, niet verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenregelingen. Ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen daarom baat hebben bij de extra keuzemogelijkheid die het algemeen pensioenfonds biedt en de schaalvoordelen die het kan realiseren waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Vooralsnog is echter een wijziging van de huidige praktijk van de verplichte deelneming in een pensioenfonds, zoals deze is geregeld in de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000, niet aan de orde bij de introductie van het algemeen pensioenfonds.

Wel hecht de regering eraan te vermelden dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen beschikken over andere mogelijkheden om tot schaalvergroting te komen. Bijvoorbeeld via het uitbreiden van de verplichtstelling. Die mogelijkheid staat niet ter beschikking van bijvoorbeeld ondernemingspensioenfondsen. Datzelfde geldt voor de mogelijkheid van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om tot schaalvergroting komen door uitbreiding via de statutaire werkingssfeer conform het nieuwe artikel 121a van de Pensioenwet of via vrijwillige aansluiting van een werkgever conform de voorwaarden uit artikel 121 van de Pensioenwet. Deze voorwaarden zijn dat de loonontwikkeling bij de werkgever ten minste gelijk is aan die in een bedrijfstak waarin het bedrijfstakpensioenfonds werkzaam is en de werkgever deelneemt in de sociale fondsen van dezelfde bedrijfstak, er sprake is van een groepsverhouding tussen de werkgever die zich vrijwillig wil aansluiten en een andere werkgever die onder de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds valt, of dat dit aansluitend gebeurd aan een periode waarin de werkgever wel onder de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds viel.

Het onderhavige wetsvoorstel brengt geen verandering in de mogelijkheden voor pensioenfondsen om te fuseren. Evenmin voorziet het wetsvoorstel in regels die het kunnen blijven bestaan of de samenwerking van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen beïnvloeden. Wel kan de introductie van het algemeen pensioenfonds effect hebben op verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen omdat het sociale partners een extra keuzemogelijkheid biedt voor onderbrenging van hun pensioenregeling. Bij een fusie tussen pensioenfondsen zullen de dekkingsgraden van de betreffende pensioenfondsen met elkaar vergeleken moeten worden. Indien er sprake is van een fusie van twee pensioenfondsen kan een (groot) verschil in dekkingsgraden een obstakel vormen voor een fusie aangezien er na de fusie sprake zal zijn van een financieel geheel. Dat kan er toe leiden dat binnen een pensioenfonds aanzienlijk verschillen bestaan tussen verschillende groepen (voormalige) deelnemers. De regering kan zich voorstellen dat dit voor sommige sociale partners een obstakel vormt.

4.2 Statutaire uitbreiding van de werkingssfeer van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen

De leden van de D66-fractie lezen in paragraaf 4.2 van het nota n.a.v. het verslag dat de regering van mening is dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen de grootst mogelijke terughoudendheid dienen te betrachten bij uitbreiding van de statutaire werkingssfeer. De regering acht het niet wenselijk dat voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog aanpassingen van de statutaire werkingssfeer plaatsvinden. Hoe zal de regering omgaan met een uitbreiding van de statutaire werkingssfeer indien die evenwel toch plaatsvindt? Deze leden vragen dit, mede in het licht van recente mediaberichtgeving rondom het Pensioenfonds Grafisch Bedrijf. Voorts vragen deze leden of de regering van plan is om aanvullende maatregelen te nemen voor het geval op het moment van inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel de statutaire werkingssfeer van een bedrijfstakpensioenfonds al ruimer is dan de verplichtstelling. Zal de regering bij de inwerkingtreding bestaande aansluitingen die vallen onder de werkingssfeer zonder meer accepteren?

De regering vertrouwt erop dat sociale partners de oproep om uiterste terughoudendheid te betrachten bij een uitbreiding van de statutaire werkingssfeer tot inwerkingtreding van het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds zeer serieus nemen. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn dan zal de regering inventariseren welke nadere consequenties zij daaraan kan verbinden. De regering hecht eraan te benadrukken dat haar oproep geen betrekking had op een uitbreiding van de statutaire werkingssfeer om een uitbreiding van de verplichtstelling mogelijk te maken. Deze optie blijft beschikbaar voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds verandert dat niet. Immers, om een uitbreiding van de verplichtstelling te realiseren is het noodzakelijk ook de statutaire werkingssfeer aan te passen aangezien die niet enger gedefinieerd kan zijn dan de verplichtstelling. De beoogde aansluiting van het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds voor de Zeevisserij bij het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds voor de Grafische Bedrijven valt onder deze laatste categorie.

De regering is niet voornemens om met terugwerkende kracht uitbreidingen van de statutaire werkingssfeer die reeds hebben plaatsgevonden onder de eisen van het nieuwe artikel 121a te brengen. De meerwaarde van een dergelijk exercitie steekt naar de mening van de regering schril af tegen de complexiteit en kosten die daarmee gemoeid zijn.

Hoofdstuk 5. Fiscale behandeling

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen de regering of het BTW-regime dat zal worden toegepast op de in een collectiviteitskring ondergebrachte regelingen en de noodzaak om dit voor te leggen aan de Belastingdienst zal leiden tot een toename van de complexiteit en administratieve lasten. Deze fracties hebben dit signaal namelijk wel vanuit de Nederlandse pensioensector ontvangen.

De verwachting van de regering is dat de complexiteit en de administratieve lasten niet zouden toenemen, omdat een ondernemer in de huidige praktijk al per beheerdienst moet bepalen of hij wel/geen btw in rekening moet brengen. Als een algemeen pensioenfonds evenals andere beheerders beheerdiensten gaat verrichten aan een collectiviteitskring waarin bepaalde pensioenregelingen zijn ondergebracht, zal het algemeen pensioenfonds eenzelfde analyse moeten maken of wel/geen btw in rekening moet worden gebracht over deze dienst als andere beheerders. Mij hebben geen signalen bereikt dat het in de praktijk complexer zal worden dan thans het geval is. Ook in de huidige praktijk vragen ondernemers aan de Belastingdienst om een standpunt in te nemen in concrete situaties waarin ondernemers beheerdiensten verrichten aan pensioenfondsen die verschillende regelingen uitvoeren. Overigens bestaat er geen verplichting of noodzaak voor ondernemers om iedere pensioenregeling aan de Belastingdienst voor te leggen. Als de ondernemer zelf twijfelt of zekerheid wenst over het toe te passen btw-regime kan de Belastingdienst om een standpunt worden gevraagd.

De leden van de fracties van de VVD, PvdA en D66 merken op dat de regering de redenering lijkt te volgen dat een deelnemer in een CDC-regeling alleen een indirect risico loopt bij achterblijvende beleggingsresultaten, maar blijft verstoken van meevallers in de beleggingen (net zoals bij een DB-regeling). Deze leden vragen de regering hoe dit standpunt zich verhoudt tot de praktijk dat bij CDC-regelingen deelnemers ook delen in meevallers (bijvoorbeeld in de vorm van het krijgen van indexatie, premieverlagingen of eventueel premie holidays). Daarnaast vragen zij of dergelijke regelingen daarom niet ook moeten vallen onder de BTW-vrijstelling voor beheer van een gemeenschappelijk beleggingsfonds.

De regering heeft eerder opgemerkt dat bij collectieve DC-pensioenregelingen de pensioenafspraken van de individuele deelnemers kunnen zijn opgebouwd op een vergelijkbare wijze als gebruikelijk is bij de gangbare DB-regelingen. De hoogte van het pensioen is dan vooraf vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon. Ook kunnen vooraf afspraken zijn gemaakt over indexatie. Uiteindelijk zullen deelnemers bij de uitoefening van een gangbare DB-regeling nooit meer pensioen ontvangen dan een bepaald percentage van het laatstverdiende loon eventueel aangevuld met een indexatie van dit bedrag. De deelnemers ontvangen kortom geen pensioen waarvan de hoogte rechtstreeks afhangt van de betaalde pensioenpremies en het rendement van de beleggingen. Deze gangbare DB-regelingen kwalificeren daarom niet als gemeenschappelijk beleggingsfonds waarvan het beheer is vrijgesteld van btw-heffing. Het Hof van Justitie EU (hierna: HvJ EU) merkt een pensioenfonds alleen aan als gemeenschappelijk beleggingsfonds als het fonds dezelfde kenmerken als een beleggingsinstelling vertoont of op zijn minst zodanig vergelijkbaar is met een beleggingsinstelling dat het ermee concurreert.6

De leden van de fracties van de VVD, PvdA en CDA vragen of de regering kan toelichten op welke (onderdelen van de) genoemde richtlijnen en jurisprudentie het verschil in btw-behandeling is gebaseerd tussen beheerdiensten aan pensioenfondsen die kwalificeren als beleggingsfondsen en beheerdiensten aan pensioenfondsen die niet als zodanig kwalificeren.

De vrijstelling voor het beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens opgenomen in artikel 11, eerste lid, letter i, derde onderdeel van de Wet op de omzetbelasting 1968 is gebaseerd op artikel 135, lid 1, onder g, van de Europese BTW-richtlijn. In dit laatstgenoemde artikel staat dat lidstaten vrijstelling verlenen voor het beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen, zoals omschreven door de lidstaten. De lidstaten hebben zich daarbij te houden aan de Europese jurisprudentie van het HvJ EU. Het HvJ EU heeft in een tweetal arresten («Wheels» en «ATP») meer duidelijkheid gebracht over het onderscheid tussen de btw-behandeling van beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens en het beheer van pensioenfondsen.

Hierna volgt een verwijzing naar enkele belangrijke rechtsoverwegingen in deze arresten.

In het arrest Wheels7 heeft het HvJ EU in rechtsoverweging 27 geoordeeld dat «Anders dan particuliere beleggers die hun vermogen bij een instelling voor collectieve belegging inleggen, dragen de leden van een pensioenregeling zoals die in het hoofdgeding met name niet het risico dat verbonden is aan het beheer van het beleggingsfonds waarin de activa van die regeling zijn samengebracht. Terwijl het pensioen dat een werknemer die lid is van een pensioenregeling als in het hoofdgeding kan ontvangen, geenszins afhankelijk is van de waarde van de activa van de regeling en de resultaten van de door de beheerders van de regeling verrichte beleggingen, maar vooraf is vastgesteld naargelang het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon, is het rendement dat personen mogen verwachten van de door hen gekochte rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging afhankelijk van de resultaten van de beleggingen door de beheerders van het fonds in de periode waarin zij deze rechten van deelneming aanhielden.»

In het ATP-arrest verwijst het HvJ EU meerdere malen naar het arrest Wheels en overweegt in rechtsoverweging 59: «Gelet op al het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 13, B, sub d, punt 6, van de Zesde richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat pensioenfondsen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, onder deze bepaling kunnen vallen wanneer zij worden gefinancierd door de pensioenontvangers, het spaargeld wordt belegd volgens het beginsel van risicospreiding en het beleggingsrisico wordt gedragen door de leden van het pensioenfonds. In dit opzicht is van weinig belang dat de bijdragen door de werkgever worden gestort, het bedrag ervan is vastgelegd in collectieve overeenkomsten tussen de werkgeversorganisaties en de vakbonden, het spaargeld op diverse financiële wijzen kan worden terugbetaald, de bijdragen volgens de regels inzake de inkomstenbelasting aftrekbaar zijn of een ondergeschikt verzekeringselement eraan kan worden toegevoegd.».

Uit deze rechtsoverwegingen volgt dat pensioenfondsen die regelingen uitvoeren waarbij de hoogte van het pensioen vooraf is vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon (in de praktijk bekend als DB-regeling) niet zijn aan te merken als een gemeenschappelijk beleggingsfonds waarvan het beheer is vrijgesteld.

Deze leden vragen ook hoe dit verschil in btw-behandeling zich verhoudt tot de omstandigheid dat naar verluidt in meerdere andere EU-lidstaten wel een btw-vrijstelling van toepassing is voor vermogensbeheerdiensten aan pensioenfondsen.

De pensioenwetgeving in de EU-lidstaten is niet geharmoniseerd waardoor er in Europa een grote diversiteit aan pensioenregelingen bestaat. Deze wetgeving zit veelal bijzonder complex in elkaar en het is dus moeilijk om wetgeving met elkaar te vergelijken. Reeds om deze reden is het voor de regering niet goed mogelijk om te kunnen vaststellen of andere EU-lidstaten de vrijsteling voor beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen in de praktijk anders toepassen dan Nederland dat doet.

De leden van de fracties van de VVD en het CDA vragen of de regering kan aangeven in hoeverre het HvJ EU zich in het ATP-arrest expliciet heeft uitgesproken over het Nederlandse btw-regime. Daarnaast vragen zij om een onderbouwing van de stelling van de regering dat het ATP-arrest heeft bevestigd dat de Nederlandse invulling van de BTW-richtlijn juist is.

In het ATP-arrest heeft het HvJ EU zich niet expliciet uitgesproken over het Nederlandse btw-regime. Voor zover daar onduidelijkheid over is ontstaan, de regering heeft bedoeld te zeggen dat de hiervoor genoemde arresten van het HvJ EU voor Nederland de bevestiging vormen dat de huidige Nederlandse toepassing van de vrijstelling voor het beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen met betrekking tot pensioenfondsen EU-proof is.

Verder vragen de leden van de fracties van de VVD en het CDA of de regering kan toelichten hoe deze stelling zich verhoudt tot de op 20 mei 2015 door de A-G van het HvJ EU genomen conclusie in de (Nederlandse) zaak Fiscale Eenheid X (C-595/13).

Op 20 mei 2015 heeft A-G Kokott conclusie gewezen in de Nederlandse zaak Fiscale Eenheid X (C-595/13). In deze zaak heeft de Hoge Raad het HvJ EU twee prejudiciële vragen gesteld. Ten eerste heeft de Hoge Raad de vraag gesteld of een vennootschap die is opgericht door meer dan één belegger met enkel het doel het bijeengebrachte vermogen te beleggen in onroerende zaken kan worden aangemerkt als een gemeenschappelijk beleggingsfonds. Als het antwoord op deze vraag bevestigend is, vraagt de Hoge Raad of onder het begrip «beheer» mede moet worden begrepen de door de vennootschap aan een derde uitbestede, feitelijke exploitatie van de onroerende zaken van de vennootschap. Door de regering is voor het HvJ EU verdedigd dat de exploitatie van onroerende zaken bestaande uit eenvoudige materiële diensten geen beheerdiensten van een gemeenschappelijk beleggingsfonds zijn. Uit de conclusie van de A-G valt af te leiden dat de aard van de beleggingen (onroerend goed of effecten) de toepassing van de vrijstelling niet in de weg staat. Daarmee wordt niet gezegd dat een pensioenfonds een gemeenschappelijk beleggingsfonds is.

Hoofdstuk 6. Regeldruk

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven waarop de kosten van de vergunning (€ 27.000) zijn gebaseerd?

De kosten van de vergunning van € 27.000 die zijn gemeld in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zijn gebaseerd op de aanname dat aanvragers van de vergunning voor een algemeen pensioenfonds 600 uur besteden met een standaard uurtarief van € 45. Zoals gesteld in de memorie van toelichting zal de precieze omvang van de administratieve lasten afhangen van de algemene maatregel van bestuur. Die was toen nog niet beschikbaar, maar inmiddels wel. Een eerste inschatting is dat de kosten van de vergunningaanvraag als gevolg van de algemene maatregel van bestuur zullen stijgen als gevolg van de leges die een vergunningaanvrager moet betalen (€ 26.000, de gebruikelijke leges voor vergunningplichtige instellingen zoals de PPI) en het weerstandsvermogen dat moet worden aangehouden. De precieze hoogte van de administratieve lasten als gevolg van de algemene maatregel van bestuur worden op dit moment door de regering in kaart gebracht.

Hoofdstuk 7. Overig

Het Kabinet geeft aan dat artikel 28 PW van toepassing blijft voor betalingsachterstand. Kan de regering aan de VVD-leden aangeven voor wiens rekening het debiteurenrisico komt? Komt het debiteurenrisico voor rekening en risico van het desbetreffende collectiviteitkring? En zo ja, wat gebeurt er met de pensioenaanspraken van de deelnemers binnen deze collectiviteitkring, als het financiële vermogen binnen een collectiviteitkring niet toereikend is? Of komt het debiteurenrisico voor rekening en risico van het weerstandsvermogen van het Algemeen Pensioenfonds?

Naar de mening van de regering ligt de uitbreiding van het keuzerecht, zoals opgenomen in de nota van wijziging, in lijn met het amendement Vermeij c.s. Met het amendement is voor pensioenregelingen, waarin de reguliere pensioenleeftijd vóór de AOW-gerechtigde leeftijd ligt, geregeld dat een klein pensioen kan worden uitgesteld tot de maand volgend op de datum waarop een gewezen deelnemer de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt. Daarmee worden nadelige financiële gevolgen, die zich kunnen voordoen als de afkoop van een klein pensioen plaatsvindt vóór de AOW-gerechtigde leeftijd, bij dergelijke regelingen voorkomen. Er zijn echter ook pensioenregelingen waarin de reguliere pensioenleeftijd precies gelijk ligt met de AOW-gerechtigde leeftijd. Bij afkoop op de dag waarop de AOW-gerechtigde leeftijd wordt bereikt kunnen zich dezelfde nadelige financiële gevolgen voordoen als bij afkoop vóór de AOW-gerechtigde leeftijd. De regering is daarom van mening dat het wettelijk keuzerecht ook in die situatie voor deelnemers van toepassing zou moeten zijn. Een keuzerecht voor uitstel van het kleine pensioen is dus ook van belang voor de deelnemers van wie de pensioendatum precies gelijk ligt met de AOW-gerechtigde leeftijd.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Klijnsma