Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Onderhavige wijziging van de uitkering bij ontslag of aftreden is er één in een reeks van beperkingen van de duur van de Appa-uitkeringen. Met ingang van 27 februari 2010 is voor ministers, staatssecretarissen, gedeputeerden, wethouders en leden van het dagelijks bestuur van de waterschappen en met ingang van 24 maart 2010 voor leden van de Tweede Kamer de uitkering verkort van maximaal zes jaar naar vier jaar en is de ingangsleeftijd van de voortgezette uitkering verhoogd van 50 jaar naar 55 jaar. Met ingang van 27 september 2012 is de maximale uitkeringsduur verkort van vier jaar naar drie jaar en twee maanden, waarmee deze gelijk getrokken werd met de toen geldende maximale duur van de WW-uitkering. Met ingang van 27 juli 2013 is de ingangsleeftijd van de voortgezette uitkering bepaald op negen jaar en zeven maanden voor de pensioengerechtigde leeftijd, als bedoeld in artikel 7a van de Algemene ouderdomswet (AOW), die voor over vijf jaar is vastgesteld. Dit met het oog op de geleidelijk opschuivende pensioengerechtigde leeftijd (ongeveer één maand per jaar). Materieel bleef de duur van de voortgezette uitkering op tien jaar staan.

Het kabinet stelt nu voor om de voortgezette uitkering naar vijf jaar terug te brengen. De pensioengerechtigde leeftijd wordt geleidelijk verhoogd naar 67 jaar in 2023.1 Daarna zal de pensioengerechtigde leeftijd worden aangepast aan de stijgende levensverwachting. De vroegst mogelijke ingangsleeftijd van een voortgezette uitkering wordt gerelateerd aan deze -opschuivende- pensioengerechtigde leeftijd die zal gelden over vijf jaar. De uitkeringsduur is daarmee in alle gevallen maximaal vijf jaar.

In de onderstaande tabel wordt verduidelijkt hoe per jaar de vereiste minimumleeftijd om recht te krijgen op de voortgezette uitkering door de onderhavige wijziging wordt verhoogd. In de eerste twee kolommen worden de vereiste ingangsleeftijden (oud en nieuw) per jaar met elkaar vergeleken. In de derde kolom is de opschuivende pensioengerechtigde leeftijd opgenomen op basis waarvan de in de eerste twee kolommen opgenomen jaarlijkse minimum-entreeleeftijd moet worden berekend.

Het kabinet zal een integrale visie op de aard en ontwikkeling van de (rechts-)positie van de politieke ambtsdrager aan de Tweede Kamer doen toekomen. De rechtspositie is een cruciaal middel om de kwaliteit van het openbaar bestuur te versterken. Het openbaar bestuur kan niet functioneren zonder de beschikbaarheid van gekwalificeerde mensen die bereid zijn om politieke functies te vervullen in het bestuur en in de volksvertegenwoordigende organen

Uit de literatuur, wetsgeschiedenis en de consultatie van beroepsgroepen en bestuurlijke koepels zijn inrichtingsprincipes voor de positie en daarvan afgeleid de rechtspositie van politieke ambtsdragers te herleiden. Daarbij kan worden gedacht aan principes die verwijzen naar de democratische rechtsstaat zoals bijvoorbeeld de onafhankelijke positie van politieke ambtsdragers, de beschikbaarheid van potentiële ambtsdragers, de toegankelijkheid voor alle geledingen van de samenleving tot politieke ambten en de vertrouwensregel. Dergelijke principes over de gewenste werking van onze democratische rechtsstaat krijgen uiteindelijk een vertaling in de rechtspositionele aanspraken. In loop van de tijd kan die vertaling verschuiven door veranderingen in de maatschappelijke of bestuurlijke context. Die context zal ook worden beschreven in de visie.

In de wetsgeschiedenis en literatuur zijn eerder genoemde algemene principes nader uitgewerkt in uitgangspunten die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van rechtspositionele aanspraken. De zeggingskracht van deze uitgangspunten voor de huidige en toekomstige rechtspositie van politieke ambtsdragers zal in de visie nader worden uitgewerkt. In de visie zullen in het perspectief van de leidende principes dergelijke uitgangspunten voor de verschillende rechtspositionele elementen (bezoldiging, uitkering, pensioen, voorzieningenstelsel) en de categorieën ambtsdragers (volksvertegenwoordigers, voorzitters en dagelijks bestuurders) worden gepresenteerd. Dan kan vervolgens worden bezien in hoeverre voor deze rechtspositionele elementen een eigenstandige regeling voor politieke ambtsdragers in de rede ligt. Ik verwacht de integrale visie na afronding van overleg met de beroepsgroepen en bestuurlijke koepels in het voorjaar van 2015 aan de Tweede Kamer te kunnen aanbieden.

In de Werkloosheidswet (WW) is de verplichting opgenomen om de werkloosheid zo spoedig mogelijk op te heffen door het aanvaarden van passende arbeid. Na maximaal één jaar WW-uitkeringsduur wordt arbeid op alle niveaus als passend aangemerkt, ongeacht het niveau van de arbeid van waaruit de betrokkene werkloos is geworden. Deze termijn is opgenomen in de Richtlijn passende arbeid. In de Wet Werk en zekerheid wordt de termijn waarna alle arbeid op alle niveaus als passend wordt aangemerkt, verkort van één jaar naar zes maanden uitkeringsduur.

De sollicitatieplicht in de Appa en het Besluit sollicitatieplicht politieke ambtsdragers is neergelegd in een aantal bepalingen in lijn met de sollicitatieplicht in de Werkloosheidswet. Er is een verschil: omdat voor politieke ambtsdragers geen opzegtermijn geldt, gaat de sollicitatieplicht pas gelden na drie maanden uitkeringsduur. Voor Appa-gerechtigden geldt nu nog dat alle reguliere arbeid na één jaar Appa-uitkering als passende arbeid wordt aangemerkt (dus negen maanden na aanvang van de sollicitatieplicht).

Nu de termijn waarop alle arbeid op alle niveaus als passend wordt aangemerkt met ingang van 1 juli 2015 van één jaar naar zes maanden wordt teruggebracht, ligt het voor de hand ook de Appa op dit punt aan te passen. Daarbij dient wel rekening te worden gehouden met de periode van drie maanden na het aftreden, waarin de sollicitatieplicht nog niet geldt. De termijn van zes maanden waarna arbeid op alle niveaus als passend wordt aangemerkt, gaat dan lopen na afloop van deze drie maanden. Het voorstel is om in de Appa een dynamische verwijzing op te nemen naar het begrip passende arbeid in artikel 24 van de Werkloosheidswet, waarbij de in dit artikel vastgestelde termijn van zes maanden ingaat na de periode van drie maanden waarin de sollicitatieplicht voor politieke ambtsdragers nog niet is ingegaan. De wijziging van artikel 7a, derde lid, treedt in werking met ingang van 1 juli 2015.

Het eerdere inhoudelijke gelijkluidende wetsvoorstel is ter consultatie aangeboden aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Tevens is het voorstel voorgelegd aan alle afzonderlijke beroepsgroepen van decentrale politieke ambtsdragers. Alle bestuurlijke koepels alsmede de Wethoudersvereniging en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), mede namens de vakbonden van burgemeesters, hebben schriftelijk gereageerd.

In de optiek van het IPO, de VNG en UvW mist het wetsvoorstel een gedegen inhoudelijke motivering, waarom verkorting van de duur voor de voortgezette uitkering geboden is. Deze koepels zijn van mening dat niet wordt verhelderd waarom het voorstel redelijk en proportioneel zou zijn. Ook de Wethoudersvereniging mist een achterliggende visie. De memorie van toelichting is als gevolg van deze reacties op dit punt aangepast.

Alle organisaties verzoeken om een bestuurlijk overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over een integrale visie op de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Gesteld wordt dat het voorstel opnieuw een ad-hocverslechtering is in de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Het NGB dringt daarom aan op een samenhangend beleid. De Wethoudersvereniging en het NGB dringen ook aan op een integrale visie op de kwetsbare rol en positie van wethouders en andere politici en voegen hieraan toe dat de effecten op korte en lange termijn van de voorgaande verschillende versoberingen niet zijn geëvalueerd.

Het verzoek om een bestuurlijk gesprek over een integrale visie op de rechtspositie heb ik gehonoreerd. Op 4 juni 2014 heb ik hierover overleg gevoerd met de bestuurlijke koepels en de beroepsgroepen. Daarin is ook de door het NGB gewenste versterking van de reputatie en het imago van politieke ambtdragers aan de orde gekomen.

Betrokken organisaties zijn van oordeel dat met het wetsvoorstel de grens is bereikt. Tegen deze achtergrond vragen de bestuurlijke koepels om een bevestiging dat de versobering van de Werkloosheidswet (zoals de verdere beperking van de uitkeringsduur tot twee jaar) niet zal doorwerken in de uitkeringsduur van de Appa. In dit wetsvoorstel geen voorstel opgenomen om de duur van de reguliere uitkering of de hoogte van de uitkering aan te passen. De versobering van de uitkeringsduur in de Werkloosheidswet tot twee jaar moet worden bezien in relatie tot de ruimte om in CAO-afspraken de oorspronkelijke duur van drie jaar en twee maanden te herstellen. Deze mogelijkheid ontbreekt voor politieke ambtsdragers.

In alle reacties wordt gevraagd om in het voorgestelde overgangsrecht voor actieve bestuurders het in 2010 ingevoerde loopbaanprincipe mee te nemen. De Wethoudersvereniging stelt dat het voorstel op gespannen voet staat met het loopbaanprincipe. In alle reacties wordt voorgesteld het overgangsrecht zo vorm te geven dat het overgangsrecht van toepassing is op alle zittende politieke ambtsdragers zolang zij bij het laatste aftreden voldoen aan de huidige regels voor de voortgezette uitkering.

Dit voorstel neem ik niet over omdat het de werking van het overgangsrecht verruimt tot alle op het moment van inwerkingtreding zittende ambtsdragers die bij het laatste aftreden voldoen aan de entree-eisen. Grosso modo zou een dergelijke verruiming betekenen dat het wetsvoorstel alleen voor nieuwe gevallen gaat gelden. Het NGB verwacht dat de voorgestelde vormgeving van het overgangsrecht de instroom van ervaren politieke ambtsdragers in het burgemeestersambt beperkt en de doorstroming binnen het burgemeestersambt blokkeert. Ik acht dit niet waarschijnlijk omdat het overgangsrecht juist erop gericht is ervaren bestuurders te behouden. In het geval van de overgang van een ervaren wethouder naar het burgemeestersambt verliest betrokkene als gewezen wethouder bij het voldoen aan de entree-eisen op het moment van aftreden als wethouder overigens zijn recht op de voorgezette uitkeringsduur van maximaal tien jaar niet.

Het voorgestelde overgangsrecht beoogt te voorkomen dat een ambtsdrager die in de gelegenheid wordt gesteld om door te gaan in hetzelfde ambt bij hetzelfde bestuursorgaan, toch aftreedt om zijn verworven uitkeringsrechten tot aan de pensioengerechtigde leeftijd veilig te stellen. Dat element speelt niet bij aanvaarding van een ander politiek ambt. Betrokkene kan in een dergelijk geval zelf afwegen of hij het nieuwe ambt aanvaardt met de daarbij behorende rechtspositie, dan wel dat hij zijn huidige ambt voortzet met daaraan gekoppeld het in wetsvoorstel opgenomen overgangsrecht. Bovendien heeft betrokkene bij het aftreden om een ander ambt te aanvaarden indien die op dat moment voldoet aan de entree-eisen voor een voortgezette uitkering, in elk geval op grond van zijn vroegere functie en het daaraan verbonden voorgestelde overgangsrecht toch al aanspraak op een uitkeringsduur die doorloopt tot aan de pensioengerechtigde leeftijd.

Het NGB stelt dat het overgangsrecht is toegesneden op dagelijks bestuurders en volksvertegenwoordigers. De uitkeringsduur blijft ongewijzigd voor degene die voldoet aan de entree-eisen bij herbenoeming in het ambt na de eerstvolgende verkiezingen. Dat speelt inderdaad niet bij burgemeesters. Om deze reden was er echter in het wetsvoorstel al een nieuw artikel 163cb voorgesteld waarin wordt bepaald dat het overgangsrecht van overeenkomstige toepassing op commissarissen van de Koning, burgemeesters en voorzitters van waterschappen, indien zij worden herbenoemd in hetzelfde ambt in dezelfde provincie, gemeente of hetzelfde waterschap.

Tot slot wordt in alle reacties (met uitzondering van het NGB) voorgesteld de referte-eis van tien dienstjaren voor de nieuwe voortgezette uitkeringsduur terug te brengen tot acht jaar. Dit wordt gemotiveerd met de overweging dat de referte-eis dan aansluit op twee ambtsperioden, zodat oneigenlijke prikkels om het ambt met het oog op een betere uitkering na acht jaar nog een beperkte tijd voort te zetten worden vermeden.

Dit vind ik geen doorslaggevend motief voor een dergelijke wijziging. Ik acht het niet waarschijnlijk dat politieke ambtsdragers om die reden het ambt voortzetten en dan halverwege de ambtstermijn vrijwillig voortijdig aftreden om gebruik te maken van het dan verkregen recht op een voortgezette uitkering. Door een dergelijke versoepeling van de entree-eis komen meer gewezen ambtsdragers in aanmerking voor een voortgezette uitkering. Om deze reden laat ik de oorspronkelijke entree-eis intact.

In de periode van 23 december 2013 tot en met 23 januari 2014 is het wetsvoorstel voor consultatie op internet beschikbaar gesteld. Er hebben acht personen gereageerd. In zeven reacties werd ingestemd met het voorstel. Eén reactie was negatief. In drie reacties werd een nog verdere versobering van de uitkeringsduur voorgesteld tot twee jaar of zelfs één jaar. In één reactie werd benadrukt dat een verdere verkorting van de uitkeringsduur het animo voor politieke functies kan aantasten. Die constatering onderschrijf ik.

In één reactie werd gesteld dat het verstrekken van een uitkering aan een politieke ambtsdrager afhankelijk moet worden gemaakt van inzet, aanwezigheid en de feitelijke bijdrage van een politieke ambtsdrager. Ik ben het niet eens met deze opvatting. Een uitkering is een inkomensvoorziening en geen middel om met terugwerkende kracht een oordeel uit te spreken over het functioneren van een politieke ambtsdrager. Bovendien is het de vraag wie een dergelijk oordeel over het niet, geheel of gedeeltelijk toekennen van een uitkering zou kunnen vellen.

De verkorting van de voorgezette uitkering halveert de uitkeringsduur. De kosten van de voortgezette uitkering worden dus in beginsel ook gehalveerd. Daarbij moet worden aangetekend dat in de praktijk de besparingen lager zullen zijn dan 50% van de huidige uitkeringslasten van de voortgezette uitkering. Niet alle Appa-gerechtigden die aan de entreevoorwaarden voldoen, benutten nu de maximale uitkeringsduur van tien jaar. Dat hangt in de eerste plaats samen met het ingangsmoment van de uitkeringsperiode. Bovendien geldt een sollicitatieplicht. Bij de berekening van de besparingen dient dus ook rekening te worden gehouden met de anticumulatieregeling in de Appa van nieuw verworven inkomsten.

Door het ontbreken van een centrale registratie van uitkeringsaanspraken is de totale omvang van de hiervoor genoemde besparingen en meerkosten moeilijk aan te geven.

De verkorting van de voortgezette uitkering gaat gelden voor ambtsdragers die aantreden na de inwerkingtreding van onderhavige wet. De aanspraken van al lopende uitkeringsrechten worden niet aangetast. Aan gewezen politieke ambtsdragers zijn uitkeringsrechten al toegekend op het moment dat zij aan de (toen geldende) voorwaarden voldeden. Indien de pensioengerechtigde leeftijd intussen is opgeschoven, wordt hun voortgezette uitkering met eenzelfde periode verlengd.

Ook de uitkeringsaanspraken van ambtsdragers die op het moment van inwerkingtreding van deze wet in functie zijn, worden niet versoberd. Als deze op het moment van aftreden of ontslag voldoen aan de entree-eisen van de voortgezette uitkering, behouden zij de oude uitkeringsduur van maximaal tien jaar. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de verwachtingen die de zittende politieke ambtsdragers hebben kunnen ontlenen aan de rechtspositieregeling zoals die gold op het moment dat zij hun ambt aanvaardden.

Voor degenen die voldoen aan de entree-eisen en worden herbenoemd in hetzelfde ambt bij hetzelfde bestuursorgaan na de eerstvolgende verkiezingen wordt de uitkeringsduur van tien jaar eveneens gehandhaafd. Dit om te voorkomen dat er voor betrokken ambtsdragers een negatieve vertrekprikkel ontstaat. Bij aftreden zouden zij immers de oude rechten behouden, bij herbenoeming zouden zij onder het nieuwe versoberde regime komen te vallen. Vandaar dat voor deze beperkte groep de oude rechten ook bij herbenoeming in dezelfde functie bij hetzelfde bestuursorgaan blijven gelden. Na inwerkingtreding van de wet en bij aanvaarding van dezelfde functie bij een ander bestuursorgaan of een nieuwe functie als politieke ambtsdrager geldt de maximale uitkeringsduur van vijf jaar als wordt voldaan aan de entree-eisen. Dit is in overeenstemming met het overgangsrecht bij eerdere wijzigingen van de Appa.

In de nieuwe artikelleden wordt bepaald dat gewezen politieke ambtsdragers die reeds een voortgezette uitkering hebben op het moment van de inwerkingtreding van deze wet, hun uitkering behouden. Voorts wordt geregeld dat zittende politieke ambtsdragers bij de inwerkingtreding van onderhavige wet onder het overgangsrecht vallen. Daarbij komen tevens de politieke ambtsdragers die onmiddellijk aansluitend op hun huidige functie bij hetzelfde bestuursorgaan worden herbenoemd. Wel dienen ze uiteraard op dat moment aan de entree-eisen te voldoen. Op de reden daarvoor is ingegaan in paragraaf 6.

In de artikelen 84c en 163ca wordt tevens de verwijzing naar het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet aanpassing pensioenleeftijd Appa vervangen door de datum waarop de inwerkingtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.

In artikel 163ca wordt in onderdeel 1 een omissie hersteld: in de Wet aanpassing pensioenleeftijd Appa is verzuimd de leeftijd van 50 jaar op te nemen in het oude overgangsrecht.

Tot slot wordt in artikel 163cb een aantal leden uit artikel 163ca van overeenkomstige toepassing verklaard voor de commissarissen van de Koning, de burgemeesters en de voorzitters van het dagelijks bestuur van waterschappen, mits zij worden herbenoemd in hetzelfde ambt in dezelfde provincie, gemeente of hetzelfde waterschap.