Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

2. Aanleiding en noodzaak

Met de wijziging van de Wet luchtvaart in 2003 door middel van de Schipholwet is een geluidstelsel voor de luchthaven Schiphol ingevoerd dat uitgaat van de vaststelling van grenswaarden voor de geluidbelasting in handhavingspunten. Dit stelsel was bedoeld ter vervanging van het voordien – ook voor Schiphol – geldende stelsel met rond luchthavens vastgestelde geluidszones. Nadeel van dat laatste stelsel was onder meer dat de grenzen van de geluidszones op geen enkel punt mochten worden overschreden. Met de vaststelling van een beperkter aantal handhavingspunten kon meer gericht bescherming worden geboden, omdat bij de bepaling van die handhavingspunten een directe relatie kon worden gelegd met aanwezige bebouwing.

Tot de inwerkingtreding van de Schipholwet was het beleid voor Schiphol opgenomen in de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (hierna: PKB). In de PKB werden onder meer veiligheids- en milieugrenzen – waaronder indicatieve geluidszones – aangegeven ten aanzien van de belasting die door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakt mocht worden. De PKB had een dubbeldoelstelling tot uitgangspunt: Schiphol kan zich ontwikkelen tot mainport maar wel op een zodanige wijze dat dit gaat zonder verslechtering en deels zelfs met verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. In het kader van de voorbereiding van de PKB is uitvoerig gediscussieerd over de uitgangspunten om aan de milieudoelstellingen te voldoen. Invoering van een stelsel met vastgestelde grenswaarden in een beperkt aantal handhavingspunten – waarbij de PKB zou komen te vervallen – werd daarom alleen aanvaardbaar geacht indien zou worden blijven vastgehouden aan de milieuuitgangspunten. Er moest derhalve sprake zijn van een gelijkwaardige overgang van het stelsel met geluidszones naar het stelsel met grenswaarden in handhavingspunten.

De gelijkwaardige overgang van het beleid in de PKB naar het stelsel opgenomen in de Schipholwet is bewerkstelligd via het opnemen van overgangsbepalingen in de Schipholwet (artikelen IX tot en met XIII). Deze bepalingen bevatten de randvoorwaarden met betrekking tot geluidbelasting, externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging waaraan de eerste uitvoeringsbesluiten (LVB en Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB)) voor Schiphol moesten voldoen. Voor de latere besluiten is in de Wet luchtvaart zelf bepaald dat ieder volgend besluit ten aanzien van de aspecten geluidbelasting, externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging een beschermingsniveau moet bieden dat gelijkwaardig is aan het niveau van het eerste besluit (artikelen 8.7, vierde lid, en 8.17, zevende lid). De eerste uitvoeringsbesluiten voor Schiphol zijn in 2003 vastgesteld. De gelijkwaardigheidscriteria zijn in 20076 geactualiseerd.

In de praktijk na invoering van het stelsel van de Schipholwet is gebleken dat ook aan dat stelsel nadelen kleven. Het stelsel is te complex en weinig inzichtelijk gebleken. Het is nog slechts door een paar deskundigen te begrijpen. Belangrijk nadeel van het stelsel is bovendien dat wordt gestuurd op output, dat wil zeggen op het voorkomen van overschrijding van grenswaarden in handhavingspunten. Gebleken is dat het stelsel kan leiden tot ongewenste effecten omdat vanwege een dreigende overschrijding van een grenswaarde in een handhavingspunt bij een baan waar relatief weinig geluidgehinderden zijn, moet worden uitgeweken naar een baan met relatief veel geluidgehinderden. De Tweede Kamer heeft daarom tijdens het Algemeen Overleg van 6 februari 2008 aangedrongen op een nieuw normen- en handhavingstelsel voor Schiphol dat meer flexibel, transparant en beter uitlegbaar is. Naar aanleiding hiervan is aan de zogenoemde Alderstafel gevraagd advies uit te brengen over een nieuw stelsel en de criteria voor gelijkwaardigheid. De Alderstafel, waarin betrokken bestuurders, luchtvaartsector, omwonenden van Schiphol en het Rijk vertegenwoordigd zijn, is in 2006 in het leven geroepen7 om in opdracht van het kabinet advies uit te brengen over de toekomst van Schiphol en de regio voor de korte termijn (tot 2010) en vervolgens voor de middellange termijn (tot en met 2020). Na het eerdergenoemde Algemeen Overleg is de opdracht voor de middellange termijn met de adviesaanvraag met betrekking tot een nieuw stelsel en de criteria voor gelijkwaardigheid uitgebreid.

Het eindadvies vormt het uitgangspunt voor het onderhavige wetsvoorstel. Op basis hiervan vervalt de vaststelling van grenswaarden voor geluid in handhavingspunten voor de luchthaven Schiphol en wordt in de Wet luchtvaart een basis opgenomen voor het vaststellen van regels voor strikt preferentieel baangebruik in het LVB. Met het nieuwe stelsel wordt niet meer gestuurd op output, maar grotendeels op input. Op basis van de regels in het LVB worden de geluidpreferente baancombinaties zoveel mogelijk gebruikt. Het belangrijkste verschil tussen het huidige stelsel met grenswaarden in handhavingspunten en het nieuwe normen- en handhavingstelsel is derhalve dat het nieuwe stelsel de ongewenste, meer hinder veroorzakende, neveneffecten van het huidige stelsel verhelpt, omdat de afhandeling van het vliegverkeer steeds op de meest geluidpreferente manier zal plaatsvinden.

De gelijkwaardige bescherming van de omgeving wordt in het nieuwe stelsel geboden via een norm voor de maximale hoeveelheid geluid (MHG), waarvoor eveneens een basis in de wet wordt opgenomen.

3. De hoofdlijnen van het voorstel

Systeem van strikt preferentieel baangebruik

Belangrijk uitgangspunt in het nieuwe normen- en handhavingstelsel is een systeem van strikt preferentieel baangebruik. Dat wil zeggen dat de geluidpreferente baancombinaties zoveel mogelijk gebruikt worden en dat daarbinnen het verkeer zoveel mogelijk op de meest preferente baan wordt afgehandeld. Strikt geluidpreferent vliegen leidt, binnen de mogelijkheden van operationele uitvoerbaarheid, tot de minste geluidhinder voor de omgeving. Het strikt geluidpreferentieel vliegen is vormgegeven in vier regels met bijbehorende normen.

De eerste regel richt zich op het inzetten van de meest geluidpreferente baancombinatie. Die combinatie wordt ingezet, die gegeven de omstandigheden, het minste aantal ernstig gehinderden oplevert. In meer dan 90 procent van de gevallen blijkt de keuze voor een baancombinatie direct samen te hangen met de weersomstandigheden (windrichting, windkracht en zicht), het aanwezige daglicht en de baanbeschikbaarheid. In het LVB worden voor deze elementen concrete en heldere criteria vastgesteld op basis waarvan eenduidig en transparant kan worden bepaald in welke mate zij hebben geleid tot de keuze van een bepaalde baancombinatie.

De tweede regel richt zich er op om de inzet van een secundaire start- of landingsbaan zoveel mogelijk te beperken. Er wordt pas een tweede startbaan of tweede landingsbaan in gebruik genomen als het verkeersaanbod daartoe noodzaakt. Daarvan is sprake als het aantal te verwachten landingen meer dan 36 per uur bedraagt en het aantal te verwachten starts meer dan 38 per uur.

De derde regel geeft aan hoe het verkeer over respectievelijk twee startbanen of twee landingsbanen moet worden verdeeld in het geval er vanwege een start- of landingspiek twee startbanen of twee landingsbanen in gebruik zijn. Startend verkeer met een westelijk gelegen bestemming maakt gebruik van de meest westelijk gelegen startbaan binnen een baancombinatie. Voor het landend verkeer wordt voor zowel het zomer- als het winterseizoen uitgegaan van een bepaald percentage gebruik van een bepaalde landingsbaan binnen een baancombinatie met twee landingsbanen.

De vierde regel stelt een maximum aan het aantal vliegtuigbewegingen op de vierde baan. De vierde baan is de baan waarop tijdens een afzonderlijke, aaneengeschakelde, periode waarin gestart is op twee startbanen en geland is op twee landingsbanen het minste aantal vliegtuigbewegingen heeft plaatsgevonden, met dien verstande dat de Kaagbaan (landingen baan 06 of starts baan 24) en de Polderbaan niet als vierde baan worden aangemerkt.

Voor alle regels zullen in het LVB normen worden opgenomen teneinde aan de hand daarvan te kunnen beoordelen of aan de regels is voldaan.

In het wetsvoorstel is een basis opgenomen voor het vaststellen van regels omtrent een strikt preferentieel baangebruik in het LVB. Dergelijke regels passen goed in de bestaande systematiek van het LVB, omdat daarin ook nu al regels zijn opgenomen met betrekking tot baangebruik en gebruik van het luchtruim. Door middel van een wijziging van het LVB zullen ook de hiervoor genoemde vier regels met bijbehorende normen in het LVB worden opgenomen. Het wetsvoorstel brengt geen wijziging in de al bestaande systematiek met regels in het LVB, zoals de regels met betrekking tot de luchtverkeerwegen. Er wordt alleen een categorie regels toegevoegd.

Voor zover mogelijk worden de in het LVB op te nemen regels gericht tot één van de partijen van de luchtvaartsector, i.c. de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), die daarmee verantwoordelijk wordt voor de uitvoering ervan en het voldoen aan de normen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van enkele regels, met name de derde regel wat betreft het landend verkeer en de vierde regel, kan echter niet uitsluitend bij de LVNL worden neergelegd. De uitvoering van deze regels wordt namelijk ook in belangrijke mate beïnvloed door de activiteiten van andere sectorpartijen. Het is dan ook juist om dergelijke regels tot de desbetreffende sectorpartijen gezamenlijk te richten en deze aldus gezamenlijk voor de uitvoering van deze regels verantwoordelijk te stellen. Om dit mogelijk te maken wordt met het wetsvoorstel de reeds in artikel 8.18 van de Wet luchtvaart opgenomen gezamenlijke zorgplicht voor de sectorpartijen uitgebreid met een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de sectorpartijen voor het voldoen aan regels als de hier bedoelde.

Gelijkwaardig beschermingsniveau

a. Algemeen

Zoals in paragraaf 2 al is beschreven is in de Wet luchtvaart (artikelen 8.7, vierde lid, en 8.17, zevende lid) bepaald dat ieder volgend besluit voor Schiphol ten aanzien van de aspecten geluidbelasting, externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging een beschermingsniveau moet bieden dat gelijkwaardig is aan het niveau van het eerste besluit. Dit minimale beschermingsniveau voor de omgeving van de luchthaven is wat betreft geluid en externe veiligheid uitgedrukt in maximale aantallen geluidbelaste woningen, ernstig gehinderden, ernstig slaapverstoorden en woningen met een bepaald risiconiveau. Wat betreft de uitstoot van stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken, wordt uitgegaan van in gram per ton vermelde waarden voor bepaalde stoffen per gecorrigeerde vliegtuigbeweging (waarbij het aantal gecorrigeerde vliegtuigbewegingen in een bepaald gebruiksjaar gelijk is aan het gesommeerde maximum startgewicht van alle vliegtuigbewegingen in dat jaar). Dit zijn de gehanteerde criteria voor gelijkwaardigheid. In het huidige stelsel wordt de vereiste bescherming in hoofdzaak geboden door de vastgestelde grenswaarden voor de geluidbelasting in handhavingspunten.

In het nieuwe normen- en handhavingstelsel komen de handhavingspunten te vervallen. De gelijkwaardige bescherming wordt in het nieuwe stelsel als volgt geborgd. Voorafgaand aan het gebruiksjaar wordt getoetst of het voorziene gebruik van de luchthaven, zoals opgenomen in een gebruiksprognose van Schiphol, voldoet aan de criteria voor gelijkwaardigheid. Tijdens het gebruiksjaar wordt gevlogen volgens de nieuwe regels met betrekking tot het strikt preferentieel baangebruik. Na afloop van het gebruiksjaar wordt vervolgens door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) getoetst of het gerealiseerde verkeer en de afhandeling daarvan ook daadwerkelijk binnen de criteria voor gelijkwaardigheid passen. Na afloop van elk gebruiksjaar wordt een evaluatie uitgevoerd, waarin de werkelijk opgetreden lokale geluidseffecten worden vergeleken met de gebruiksprognose. De evaluatie van de gebruiksprognose maakt overigens geen onderdeel uit van de handhavingssystematiek, maar dient ter informatie. De rapportageverplichtingen voor de luchtvaartsector ten behoeve van de handhaving worden opgenomen in de op de Wet luchtvaart gebaseerde Regeling milieuinformatie luchthaven Schiphol (RMI).

b. Criteria voor gelijkwaardigheid, MHG en gebruiksprognose

Om te kunnen toetsen of het voorziene verkeer past binnen de criteria voor gelijkwaardigheid wordt gebruikgemaakt van het instrument van de MHG. De MHG geeft de maximale hoeveelheid geluid die in een jaar door het verkeer mag worden geproduceerd om nog binnen de criteria voor gelijkwaardigheid te blijven. In de praktijk wordt met dit instrument als volgt gewerkt. Door Schiphol wordt een gebruiksprognose opgesteld, die een beschrijving geeft van de verwachte operatie en hierdoor veroorzaakte effecten in het komende gebruiksjaar. Hierin worden effecten voor (onder andere) geluid en externe veiligheid bepaald op basis van:

• • actuele verwachtingen ten aanzien van het verkeersvolume, de vloot, herkomst en bestemming van het verkeer en de momenten van de dag waarop wordt gevlogen;

• • te hanteren start- en naderingsprocedures;

• • de regels voor baangebruik en de op basis hiervan verwachte afhandeling van het verkeer;

• • de mogelijke variaties in het baangebruik vanwege het weer.

Vervolgens wordt getoetst of de effecten passen binnen de criteria voor gelijkwaardigheid ten aanzien van externe veiligheid en geluidbelasting. Om het voor dat jaar geldende MHG vast te stellen wordt het maximale te produceren geluid berekend passend bij het verwachte verkeer binnen de criteria voor gelijkwaardigheid. De criteria voor gelijkwaardigheid bepalen daarmee derhalve het verkeersvolume dat op Schiphol kan worden afgehandeld.

Het wetsvoorstel biedt de formele bepalingen om de toetsing ten behoeve van de vaststelling van de vereiste gelijkwaardige bescherming mogelijk te maken en in verband daarmee nadere bepalingen in lagere regelgeving te kunnen vaststellen. Op basis van het nieuwe artikel 8.17a stelt de exploitant van de luchthaven voorafgaand aan het gebruiksjaar een prognose op inzake het gebruik van de luchthaven. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels betreffende de gebruiksprognose worden gesteld. Nadere regels zullen in ieder geval worden opgenomen in het LVB. Deze zullen met name de inhoud van de gebruiksprognose betreffen op grond waarvan de hiervoor bedoelde beschrijving van verwachte operatie en effecten daarin opgenomen kan worden. Van belang is voorts dat de gebruiksprognose in elk geval de toets aan de criteria voor gelijkwaardigheid bevat en de basis voor de vaststelling van de MHG. De gebruiksprognose vervult bovendien een belangrijke rol in de informatievoorziening richting omgeving, omdat daarmee de te verwachten lokale geluidbelasting transparant wordt gemaakt. Met het evaluatierapport dat op grond van het nieuwe artikel 8.17b na afloop van het gebruiksjaar door de exploitant moet worden opgesteld wordt duidelijk in hoeverre het daadwerkelijke gebruik van de luchthaven afwijkt van het voorziene gebruik. Ook dit instrument vervult derhalve een belangrijke rol in de informatievoorziening. De resultaten van de evaluatie kunnen bovendien worden gebruikt om toekomstige gebruiksprognoses te verbeteren. Evenals voor de gebruiksprognose zullen nadere regels met betrekking tot het evaluatierapport worden opgenomen in het LVB. Zoals eerder aangegeven vervult het evaluatierapport geen rol in het kader van de handhaving.

Op grond van het wetsvoorstel is de MHG een grenswaarde voor de geluidbelasting ten aanzien waarvan voorwaarden worden opgenomen in het LVB. De daadwerkelijke hoogte van de MHG wordt jaarlijks vastgesteld in een ministeriële regeling.

De criteria voor gelijkwaardigheid worden eveneens opgenomen in het LVB. In het wetsvoorstel is in verband hiermee bepaald dat het LVB de grenswaarden bevat voor de geluidbelasting en voor het externe-veiligheidsrisico in de vorm van criteria voor gelijkwaardige bescherming. In het LVB zullen op basis hiervan de geactualiseerde criteria voor gelijkwaardigheid worden opgenomen.

c. Maximum aantal vliegtuigbewegingen

Hiervoor is al aangegeven dat de criteria voor gelijkwaardigheid het verkeersvolume bepalen dat op Schiphol kan worden afgehandeld. Daarnaast geldt binnen het nieuwe stelsel voor de ontwikkeling van Schiphol tot en met 2020 bovendien nog een maximum van 510.000 vliegtuigbewegingen per jaar met binnen dit maximum een plafond van 32.000 vliegtuigbewegingen voor de nacht en vroege ochtend (periode van 23.00 uur tot 07.00 uur). Na 2020 ontstaat de mogelijkheid voor een ontwikkeling met meer dan 510.000 vliegtuigbewegingen indien er door hinderbeperkende maatregelen ruimte binnen de criteria voor gelijkwaardigheid ontstaat. De ontwikkeling van het volume verkeer van de luchthaven verloopt vervolgens door nieuw ontstane milieuruimte voor 50% te gebruiken voor volume groei en voor 50% in te zetten voor de vermindering van het aantal gehinderden in de omgeving. Dit 50–50 principe zal worden opgenomen in het LVB en bij ministeriële regeling zal nadere precisering en uitwerking plaatsvinden.

Op basis van het wetsvoorstel zal in het LVB ook het maximum aantal vliegtuigbewegingen worden opgenomen dat tot en met 2020 per gebruiksjaar op Schiphol mag plaatsvinden.

Omgevingsraad Schiphol

De ontwikkeling van een luchthaven als Schiphol met zijn omgeving vraagt om een vrijwel voortdurende dialoog met alle belanghebbenden. Op dit moment vindt de discussie plaats in de op de Wet luchtvaart gebaseerde Commissie Regionaal Overleg Luchthaven Schiphol (CROS) en aan de eerdergenoemde Alderstafel. De CROS heeft op grond van artikel 8.35 Wet luchtvaart tot taak te overleggen over het gebruik van de luchthaven. Zoals de naam al aangeeft biedt de CROS met name een platform voor regionale consultatie, voor overleg tussen luchtvaartsector en omgeving over milieu en veiligheidsaspecten van het luchtverkeer van en naar Schiphol. De Alderstafel adviseert op een meer strategisch niveau over de ontwikkeling van de luchtvaart in samenhang met hinderbeperkende maatregelen en het vergroten van de kwaliteit van de leefomgeving rond de luchthaven. Omdat beide overleggremia in de praktijk hun effectiviteit hebben bewezen en het daarom wenselijk is ze allebei te laten voortbestaan, is besloten ze onder te brengen in één overkoepelend platform, de Omgevingsraad Schiphol. De Omgevingsraad kan worden gezien als de wettelijke opvolger van de CROS in aangepaste vorm. In het gewijzigde artikel 8.34 is de Omgevingsraad verankerd. De taak van de Omgevingsraad is opgenomen in het gewijzigde artikel 8.35. Op basis hiervan heeft de Omgevingsraad tot doel een duurzame ontwikkeling, inpassing en gebruik van de luchthaven in zijn omgeving te bevorderen. De daarbij behorende meer concrete taken zijn opgenomen in het tweede lid van artikel 8.35. Het is de bedoeling dat de betrokken partijen door middel van overleg, consultatie en advies zoeken naar de balans tussen het versterken van de netwerkkwaliteit van de luchthaven, een ruimtelijk-economische structuurversterking en het vergroten van de kwaliteit van de leefomgeving rond de luchthaven. Hiermee is een voortzetting gewaarborgd van zowel de taken op het regionale vlak van de CROS als de (bovenregionale) adviesfunctie op strategisch niveau van de Alderstafel.

4. Verhouding tot bestaande en in voorbereiding zijnde regelgeving

Overige burgerluchthavens

Het onderhavige wetsvoorstel geldt uitsluitend voor de luchthaven Schiphol. In paragraaf 2 is ingegaan op de redenen voor het vervangen van het huidige stelsel met de vaststelling van grenswaarden in handhavingspunten door het nieuwe stelsel dat uitgaat van strikt preferentieel baangebruik. Een preferentieel baangebruik is uiteraard alleen aan de orde op een luchthaven als Schiphol waar sprake is van meerdere banen waarover het verkeer moet worden verdeeld. Op de overige burgerluchthavens doet een dergelijk ingewikkeld verdelingsvraagstuk zich niet voor. Een met die voor Schiphol vergelijkbare regeling voor de overige burgerluchthavens is dan ook niet aan de orde. Voor de overige burgerluchthavens is op 1 november 2009 de wijziging van de Wet luchtvaart betreffende de Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML)11 in werking getreden. Op grond hiervan worden voor bepaalde luchthavens onder meer grenswaarden en regels in verband met de geluidbelasting vastgesteld. Ook kunnen onder meer regels worden vastgesteld in verband met het externe-veiligheidsrisico.

Omgevingswet

Doel van de Omgevingswet die op dit moment wordt voorbereid is het bewerkstelligen van een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving en een doelmatig behoud, beheer en gebruik en een doelmatige ontwikkeling van de leefomgeving. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet bevat ook een aantal bepalingen voor luchthavens. Deze bepalingen betreffen onderwerpen uit de Wet luchtvaart die naar de Omgevingswet overgaan. Uitgangspunt daarbij was dat alleen de ruimtelijke gevolgen van de besluiten over Schiphol, de overige burgerluchthavens en de militaire luchthavens naar de Omgevingswet zouden worden overgeheveld. Besluitvorming over de (milieu)gebruiksruimte van de luchthavens blijft plaatsvinden op grond van de Wet luchtvaart. De in het wetsvoorstel geregelde onderwerpen zullen niet in de Omgevingswet worden opgenomen.

5. Uitvoering en handhaving

Algemeen

Toezicht en handhaving baangebruiksregels

Toezicht en handhaving MHG en criteria voor gelijkwaardigheid

De MHG is een norm voor het maximum aan geluid dat mag worden geproduceerd door het vliegverkeer van en naar Schiphol. De norm wordt zo gesteld dat daarmee tevens binnen de criteria voor gelijkwaardigheid wordt gebleven. De hoogte van de MHG wordt jaarlijks door de Minister vastgesteld op basis van de gebruiksprognose en na afloop van het gebruiksjaar gehandhaafd. Daarnaast zal ook op de criteria voor gelijkwaardigheid worden gehandhaafd.

Het wel of niet blijven binnen de MHG wordt gegeven de regels voor het baangebruik beïnvloed door:

• • het aantal vliegtuigen,

• • het type vliegtuigen

• • en de verdeling van de vliegtuigbewegingen over het etmaal (dag – avond – nacht).

Deze zaken zijn niet aan één partij toe te delen. De MHG wordt beïnvloed door de activiteiten van de verschillende sectorpartijen en richt zich derhalve tot alle sectorpartijen. Om deze reden worden de MHG en de criteria voor gelijkwaardigheid door de ILT op dezelfde wijze gehandhaafd als de algemeen gestelde baangebruiksregels die betrekking hebben op de sectorpartijen gezamenlijk. Dat betekent een gezamenlijke zorgplicht voor de betrokkenen om overschrijding van de MHG en de criteria voor gelijkwaardigheid te voorkomen. Mocht zich toch een overschrijding voordoen, dan heeft de ILT de mogelijkheid om aan een of meer van de partijen een maatregel op te leggen. Wordt deze maatregel niet uitgevoerd dan leidt dat tot een bestuursrechtelijke actie. Een op te leggen maatregel moet gericht zijn op het voorkomen van overschrijding van de MHG en de criteria voor gelijkwaardigheid in het volgende gebruiksjaar.

6. Gevolgen

Rechtsbescherming

Milieueffecten: geluidbelasting

Het nieuwe stelsel met regels voor strikt preferentieel vliegen vervangt het huidige stelsel dat uitgaat van handhaving van grenswaarden in handhavingspunten. Bij wijze van experiment is in de gebruiksjaren 2011 en 2012 alvast met het nieuwe stelsel gewerkt naast het huidige stelsel dat uitgangspunt bleef in het kader van de handhaving. Op deze wijze kon het functioneren van het nieuwe stelsel in de praktijk worden beproefd alvorens een definitief besluit te nemen over de invoering van het stelsel en de in verband hiermee noodzakelijke wijziging van wet- en regelgeving. In de eindevaluatie die naar aanleiding van het experiment heeft plaatsgevonden, zijn onder meer de effecten (gedurende de periode van het experiment) van het nieuwe stelsel op de geluidbelasting beschreven14.

Uit het experiment is gebleken dat de effecten van het nieuwe stelsel op de lokale geluidbelasting beperkt zijn. Voor het jaar 2012 is bepaald wat de effecten zijn geweest van het vliegen volgens de regels van het nieuwe stelsel. Hiervoor is de daadwerkelijke geluidbelasting in 2012 vergeleken met die zoals opgetreden in het jaar 2008 (het gebruiksjaar 2008 – vóór de start van het experiment – ligt qua aantal vliegtuigbewegingen het dichtst bij het gebruiksjaar 2012). Gebleken is dat de verschillen in geluidbelasting het gevolg zijn van meer oorzaken dan alleen het stelsel. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om effecten als gevolg van het weer, baanonderhoud en operationele aanpassingen. Belangrijkste effect van het nieuwe stelsel is dat er door het strikt preferent vliegen een verschuiving optreedt van vliegtuigbewegingen naar de meest geluidpreferente banen. De hinder in het meest belaste gebied wordt hierdoor verminderd. Daar staat wel tegenover dat de geluidbelasting onder de meest geluidpreferente banen licht toeneemt.

De effecten van het nieuwe stelsel ten opzichte van het huidige stelsel zijn overigens mede beperkt, omdat ook in het huidige stelsel sprake is van geluidpreferent baangebruik. Voordeel van het nieuwe stelsel is dat onder alle omstandigheden zo kan worden gevlogen dat dit niet meer gehinderden oplevert dan strikt noodzakelijk. Het sturen op grenswaarden in handhavingspunten onder het huidige stelsel kan juist leiden tot meer hinder omdat minder preferente banen moeten worden ingezet om een overschrijding van de grenswaarde te voorkomen. Zowel onder het huidige als het nieuwe stelsel moet het verkeer overigens met inachtneming van de criteria voor gelijkwaardigheid worden afgehandeld. Ook in verband hiermee zijn de effecten van het nieuwe stelsel ten opzichte van het huidige stelsel beperkt. De criteria voor gelijkwaardigheid vereisen eveneens dat geluidpreferent wordt gevlogen.

Milieueffecten: externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging

Administratieve en bestuurlijke lasten

Uitgangspunt in het nieuwe normen- en handhavingstelsel is een systeem van strikt preferentieel baangebruik. Er is geen sprake meer van grenswaarden in handhavingspunten. In het LVB worden baangebruiksregels opgenomen, die moeten worden nageleefd. In het al eerder genoemde advies over de rechtsbescherming onder het nieuwe stelsel16 is uiteengezet dat door deze overgang van in feite «absolute» normen naar gedragsregels er een sterke behoefte zal bestaan aan uitleg en transparantie met betrekking tot de naleving van de regels en het toezicht daarop van de ILT. In dit verband is de informatievoorziening door de sectorpartijen van groot belang. Deze betreft niet alleen de benodigde gegevens ten behoeve van de gebruiksprognose en de evaluatie van de gebruiksprognose, maar ook de levering van gegevens ten behoeve van de handhavingsrapportages van de ILT. Bovendien moet het systeem met betrekking tot de registraties en de levering van gegevens aan de ILT vooraf door de ILT worden beoordeeld en nadien periodiek gecontroleerd door middel van audits, gecombineerd met administratiecontroles op basis van die gegevens.

In de RMI is opgenomen welke informatie op dit moment al door de sectorpartijen moet worden geleverd. In verband met het nieuwe normen- en handhavingstelsel zal dit worden uitgebreid. Dit zal leiden tot een (beperkte) toename van administratieve en bestuurlijke lasten, alsmede tot bepaalde nalevingskosten. Gelet op het hiervoor genoemde belang van de informatievoorziening wordt deze toename aanvaardbaar geacht.

De aanvullend te leveren gegevens door de luchthaven Schiphol betreffen de invoer ten behoeve van de gebruiksprognose, de evaluatie daarvan en de handhavingsrapportages van de ILT. Naar verwachting bedragen de daarmee gemoeide administratieve lasten jaarlijks € 49.500 (1.100 uur x € 45). De nalevingskosten betreffen eenmalig een bedrag van € 382.000 ten behoeve van het systeem met betrekking tot de baanbeschikbaarheidsregistratie.

De aanvullend te leveren gegevens door de LVNL betreffen eveneens de invoer ten behoeve van de gebruiksprognose, de evaluatie daarvan en de handhavingsrapportages van de ILT. Daarnaast moet informatie worden geleverd ten behoeve van de door de ILT uit te voeren audits. De totale daarmee gemoeide bestuurlijke lasten bedragen jaarlijks naar verwachting € 16.920 (376 uur x € 45). De nalevingskosten betreffen het systeem ten behoeve van de rapportages over het gebruik van banen en baancombinaties en bedragen eenmalig € 90.000 plus een jaarlijks bedrag van € 3.600 (80 uur x € 45) voor onderhoud van het systeem.

7. Evaluatie

Het is wenselijk het nieuwe wettelijke stelsel eenmalig te evalueren. Daarom is in het wetsvoorstel de bepaling opgenomen dat de Minister van Infrastructuur en Milieu binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de onderdelen van deze wet die betrekking hebben op het nieuwe normen- en handhavingstelsel in de praktijk zendt. Deze evaluatie zal worden uitgevoerd in overleg met de Omgevingsraad Schiphol.

8. Inwerkingtreding en overgangsrecht

In het wetsvoorstel is bepaald dat de onderhavige nieuwe wetgeving in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Vanuit een praktisch oogpunt heeft het de voorkeur om het nieuwe stelsel te laten ingaan aan het begin van een nieuw gebruiksjaar. Het is echter mogelijk om het tijdstip op een ander moment te stellen. Het tijdstip zal in overleg met de Alderstafel worden bepaald. Omdat in de praktijk al conform het nieuwe stelsel wordt gewerkt, is voor de invoering geen overgangsrecht nodig.

ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Onderdeel A

In artikel 8.1b, eerste lid, is voor de duidelijkheid een definitie van de term «gebruiksjaar» ingevoegd.

Onderdeel B

Artikel 8.5, vijfde lid, bevat de verplichting om de gebieden opgenomen in het LIB vast te stellen met behulp van papieren kaarten op een bepaalde schaal. Plannen op het gebied van de ruimtelijke ordening worden inmiddels echter vastgesteld langs elektronische weg. Om die reden en mede vooruitlopend op de in voorbereiding zijnde Omgevingswet wordt in onderdeel B artikel 8.5, vijfde lid, gewijzigd in die zin dat, conform de Wet ruimtelijke ordening, de gebieden langs elektronische weg en met gebruikmaking van een of meer ondergronden verplicht worden vastgelegd. Tevens dient een papieren versie te worden gemaakt.

De wijziging werkt door voor luchthavens van regionale betekenis met een luchthavenbesluit, luchthavens van nationale betekenis en militaire luchthavens met een luchthavenbesluit via de artikelen 8.47, tweede lid, 8.70, tweede lid, respectievelijk 10.15, vierde lid, Wet luchtvaart.

Onderdeel C, onder 2

Onderdeel C, onder 1, en onderdeel D

Artikel 8.9, eerste en derde lid, maken het mogelijk om in strijd met het LIB een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan af te geven mits hiervoor een verklaring van geen bezwaar is verkregen van de Minister van Infrastructuur en Milieu. De mogelijkheid voor een verklaring van geen bezwaar bestaat volgens artikel 8.8, derde lid, juncto eerste lid, alleen voor zgn. buitenplanse afwijkingen:

• – in bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen (de zgn. kruimelgevallen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)),

• – indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening met een projectbesluit op grond van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, Wabo) en

• – voor een activiteit voor een bepaalde termijn bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, Wabo.

In deze bepaling is geen rekening gehouden met het feit dat sinds de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening in 2008 veel bouwplannen die in strijd zijn met het bestemmingsplan worden gerealiseerd niet met een projectbesluit, maar met een bestemmingsplanwijziging (zgn. postzegelplan). Ook worden het wijzigings- of uitwerkingsplan of de binnenplanse afwijking als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onderdeel a, b, respectievelijk c, Wro niet genoemd. Het afgeven van een verklaring van geen bezwaar op bestemmingsplanniveau kan efficiënt zijn omdat aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwplannen die in dat bestemmingsplan passen, dan niet meer getoetst behoeven te worden. Om deze redenen worden in artikel I, onderdeel C, onder 1, en onderdeel D, onder 1 en 2, artikel 8.8, tweede lid, en 8.9, eerste en derde lid, aangevuld in die zin dat het verlenen van een verklaring van geen bezwaar eveneens mogelijk wordt voor een bestemmingsplan, een uitwerkings- en wijzigingsplan en voor een binnenplanse afwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°. Het verlenen van een verklaring van geen bezwaar voor een bestemmingsplan is in de praktijk alleen mogelijk indien dit plan voldoende concreet en toetsbaar is. Als dat niet het geval is, moet de verklaring van geen bezwaar worden geweigerd.

Indien voor het verlenen van een vergunning een verklaring van geen bezwaar van een ander bestuursorgaan is vereist, is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 10:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 10:31, vierde lid, Awb bepaalt dat in die gevallen de lex silencio positivo in artikel 4:20b Awb van toepassing is. Bij de introductie van de lex silencio positivo is het niet de bedoeling geweest dat deze van toepassing is op een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart. Om elke twijfel omtrent de toepasselijkheid uit te sluiten wordt in artikel I, onderdeel D, onder 3, aan artikel 8.8 een zesde lid toegevoegd waarin is bepaald dat artikel 10:31, vierde lid, van de Awb niet van toepassing is.

De wijzigingen in de artikelen 8.8 en 8.9 werken door voor luchthavens van regionale betekenis met een luchthavenbesluit, luchthavens van nationale betekenis en militaire luchthavens met een luchthavenbesluit via de artikelen 8.47, tweede lid, 8.70, tweede lid, respectievelijk 10.17, zesde lid, Wet luchtvaart. De wijzigingen in artikel 8.9 werken door voor buitenlandse luchthavens met beperkingengebieden op Nederlands grondgebied via artikel 8a.58, eerste lid, Wet luchtvaart.

Onderdeel E

Onderdeel F

Artikel 8.17b verplicht de exploitant ertoe om binnen vier maanden na afloop van het gebruiksjaar een evaluatie van het werkelijke gebruik van de luchthaven in vergelijking tot de gebruiksprognose op te stellen en te zenden aan de Omgevingsraad Schiphol en de Minister. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de inhoud en de procedure van de evaluatie. Het is de bedoeling in het LVB in elk geval bepalingen over de inhoud en over de openbaarmaking op te nemen.

Onderdeel G

Artikel 8.18 bevat een zorgplicht voor de exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen om in onderlinge samenwerking het goede verloop van het luchtverkeer overeenkomstig het luchthavenverkeerbesluit te bevorderen. Daartoe treffen zij de voorzieningen die redelijkerwijs van hen kunnen worden gevergd om te bewerkstelligen dat de grenswaarden voor het externe-veiligheidsrisico, de geluidbelasting en de uitstoot van stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken niet worden overschreden. Omdat de grenswaarden voor geluidbelasting in het nieuwe normen- en handhavingstelsel worden vervangen door (onder andere) de regels voor strikt preferentieel baangebruik, worden deze regels aan de zorgplicht toegevoegd, voor zover het regels betreft die alleen gelden voor en kunnen worden nageleefd door twee of meer van deze partijen gezamenlijk. Dit betreft de regel voor de verdeling van het verkeer over twee start- of landingsbanen en de regel voor het maximum aantal vliegtuigbewegingen op de vierde baan. Naast de grenswaarden in artikel 8.17, vierde, vijfde en zesde lid (het maximum aantal vliegtuigbewegingen inclusief die voor de nacht, de criteria voor gelijkwaardigheid en de MHG), vallen deze twee regels eveneens onder de gezamenlijke zorgplicht.

Onderdeel H

In aansluiting op de zorgplicht dient de bevoegdheid van de inspecteur-generaal om maatregelen te treffen indien grenswaarden worden overschreden zich ook uit te strekken tot overtreding van de regels die onder de zorgplicht vallen. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet hoe deze bevoegdheid in de praktijk door de ILT zal worden ingevuld.

Onderdeel I

Onderdeel J

Onderdelen K tot en met N

De artikelen 8.34 tot en met 8.40 worden aangepast in verband met de oprichting van de Omgevingsraad Schiphol en het opgaan daarin van de CROS. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is hierover een uiteenzetting opgenomen.

Onderdelen O en P

De aanpassingen in hoofdstuk 8 in verband met de invoering van het nieuwe normen- en handhavingstelsel voor Schiphol dienen niet door te werken naar de bepalingen voor de andere luchthavens. Daarom zijn in de onderdelen O en P van artikel I enige wijzigingen van deze artikelen opgenomen.

Onderdeel Q

Op dit moment wordt bezien of het in de toekomst nog steeds wenselijk is verzoeken om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8.31 Wet luchtvaart te laten afhandelen door het Schadeschap Schiphol. Niet uitgesloten is dat wordt besloten tot een andere wijze van afhandeling. Artikel 8a.38 Wet luchtvaart bepaalt dat luchtvaartmaatschappijen een heffing wordt opgelegd voor de bekostiging van het Schadeschap Schiphol. Indien er in de toekomst voor wordt gekozen de afhandeling van schadeverzoeken door een ander orgaan te laten plaatsvinden, dient ook voor de bekostiging van deze opvolger van het schadeschap een heffing te kunnen worden geheven van de luchtvaartmaatschappijen. Daarom wordt artikel 8a.38, eerste lid, in die zin aangevuld.

Onderdelen R en S

De in de in hoofdstuk 8 met betrekking tot Schiphol aangebrachte wijzigingen hebben voor een beperkt deel gevolg voor de regeling van militaire luchthavens in hoofdstuk 10. Dat betreft in de eerste plaats de regeling van de Commissie van overleg en voorlichting milieu, die terug verwijst naar de artikelen 8.37 en 8.38. Dit wordt ondervangen door in onderdeel R de relevante onderdelen van de artikelen 8.37 en 8.38 over te hevelen naar artikel 10.25. Concreet betreft het de nieuwe leden 5 tot en met 7 die respectievelijk de verwijzing naar artikel 8.37, tweede lid, artikel 8.37, derde lid, en artikel 8.38 vervangen.

De in onderdeel B vervatte elektronische vastlegging van gebieden werkt via artikel 10.15, vierde lid, door voor militaire luchthavens met luchthavenbesluit. Onderdeel S wijzigt artikel 10.39 in die zin dat de elektronische vastlegging ook geldt voor de vastlegging van het luchthavengebied van militaire luchthavens die bij luchthavenregeling gestalte krijgen.

Onderdeel T

In de toekomst worden voor buitenlandse luchthavens langs de grens ruimtelijke beperkingengebieden vastgesteld in verband met geluid, externe veiligheid en vliegveiligheid. In verband met dit laatste dient voor het plaatsen van objecten waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, bijvoorbeeld het oprichten van bouwkranen, in de beperkingengebieden waar maximale hoogten gelden overeenkomstig artikel 8.12 Wet luchtvaart ontheffing te worden gevraagd. In artikel 8a.58, tweede lid, is artikel 8.12 daarom van overeenkomstige toepassing verklaard. Omdat het handhavingsregime voor deze buitenlandse luchthavens gelijk is aan dat voor Schiphol en de nationale en regionale luchthavens, wordt in onderdeel T de bevoegdheid in artikel 11.16, eerste lid, onderdeel c, tot het opleggen van een bestuurlijke boete uitgebreid tot artikel 8a.58, tweede lid, in samenhang met artikel 8.12 Wet luchtvaart.

Onderdeel U

Het opschrift van paragraaf 11.2.2a wordt in verband met de samenvoeging van de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en van Verkeer en Waterstaat aangepast. De artikelen in deze paragraaf zijn al eerder aan deze samenvoeging aangepast. De andere artikelen in de Wet luchtvaart worden aangepast in het wetsvoorstel voor de Wet taken meteorologie en seismologie17.

ARTIKEL II

In artikel II is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de Luchtvaartwet de benaming van de Minister van Verkeer en Waterstaat te wijzigen in: Minister van Infrastructuur en Milieu.

ARTIKEL III

De evaluatiebepaling is reeds toegelicht in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

ARTIKEL IV

Overgangsrecht is opgenomen voor de nieuwe verplichting om de kaarten van het luchthavengebied en het beperkingengebied bij het LIB en luchthavenbesluiten digitaal vast te stellen. Bepaald is dat deze bepaling niet geldt voor luchthavenbesluiten voor de andere luchthavens dan Schiphol indien het ontwerp van het luchthavenbesluit ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige wet. Hiermee wordt voorkomen dat de kaarten bij luchthavenbesluiten die al in procedure zijn gebracht alsnog moeten worden gedigitaliseerd.

ARTIKEL V

Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de Wet luchtvaart en het ontwerpbesluit tot wijziging van het LVB in verband met de invoering van een nieuw stelsel van strikt preferentieel baangebruik dienen gelijktijdig in werking te treden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, W.J. Mansveld