Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 mei 2014, nr. 2014000872, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 26 juni 2014, nr. W03.14.0121/II, bied ik U hierbij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan.

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Volgens de toelichting liggen aan het voorstel verschillende doelen ten grondslag: vereenvoudiging en uniformering van het civiele procesrecht, versnelling van de civiele procedure, alsmede digitalisering van de civiele en bestuursrechtelijke procedure.

In de kern behelst het wetsvoorstel wat betreft het burgerlijk procesrecht de volgende elementen:

• – harmonisatie van de dagvaardings- en verzoekschriftprocedure door uniformering van het processtuk waarmee procedures worden ingeleid,

• – invoering van een basisprocedure waardoor relatief snel na de start van de procedure een mondelinge behandeling kan volgen,

• – invoering of aanscherping van termijnen voor zowel partijen als de rechter.

• – Voorts wordt digitaal procederen in het burgerlijk recht en het bestuursrecht voor vrijwel alle partijen verplicht gesteld. Om mogelijke problemen te voorkomen of de gevolgen ervan te beperken wordt het digitaal procederen gefaseerd ingevoerd, waarbij het tijdstip per type vordering, verzoek of besluit, gerecht of bestuursrechter verschillend kan worden vastgesteld.

De Afdeling onderkent dat digitalisering van het civiele- en bestuursprocesrecht tot versnelling van procedures kan leiden. De Afdeling merkt evenwel op dat het voor de vereenvoudiging en uniformering van het civiele procesrecht en versnelling van de civiele procedure niet zonder meer noodzakelijk lijkt om de procedures te digitaliseren. Weliswaar is het gemakkelijker om te digitaliseren indien procedures meer eenvormig zijn, maar digitalisering is geen voorwaarde voor vereenvoudiging of uniformering van het procesrecht. De basisprocedure bijvoorbeeld, kan worden ingevoerd zonder digitaal procederen verplicht te stellen, zoals blijkt uit het bestuursprocesrecht dat mede inspiratie vormde voor de basisprocedure en uit de kantongerechtsprocedure (zie artikel 96 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv), dat bepaalt dat het geding wordt gevoerd op de wijze als door de kantonrechter bepaald). Door beide ongelijksoortige onderwerpen volledig te koppelen worden de met het wetsvoorstel beoogde vereenvoudiging, uniformering en versnelling bovendien afhankelijk van het welslagen van de automatisering. Dat welslagen is nog allerminst zeker. Door gefaseerde invoering in de vorm van een differentiatie naar rechtsgebied en arrondissement kunnen de gevolgen van mogelijke problemen of vertraging wel worden beperkt, maar de keerzijde ervan is dat het leidt tot een (langdurig) naast elkaar bestaan van oude en nieuwe procedures binnen een en hetzelfde gerecht, en tot (meer) onoverzichtelijke situaties voor landelijk opererende professionele partijen.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de wijzigingen voortvloeiende uit de digitalisering en die voortvloeiende uit vereenvoudiging en uniformering van het procesrecht los te koppelen. Dat is alleen anders wanneer de vereenvoudiging en uniformering geheel of deels niet zonder digitalisering mogelijk zouden zijn.

Bij het opstellen van het wetsvoorstel is meegewogen dat de voorgestelde wijzigingen gevolgen hebben voor rechters, de organisatie van de gerechten, waaronder in het bijzonder de griffiemedewerkers, de rechtzoekenden en hun rechtsbijstandverleners. Aanpassing van de civiele procedure zonder koppeling aan de digitalisering, zou met name leiden tot een overbelasting van de organisatie van de gerechten, maar ook tot een zwaar beroep op de ketenpartners.

De nieuwe werkwijze als gevolg van het wetsvoorstel vergt dat de gerechten nieuwe werkprocessen vaststellen. Wanneer eerst een wijziging wordt doorgevoerd ten behoeve van een nieuwe wijze van op papier procederen en vervolgens de digitalisering van de rechtsgang plaatsvindt, moet op relatief korte termijn tweemaal worden gewerkt aan nieuwe werkprocessen. Dit is niet kostenefficiënt. KEI Rechtspraak heeft aangegeven dat een loskoppeling van de digitalisering van de beoogde procesvernieuwing tot gevolg zal hebben dat de organisatie van de gerechten overbelast raakt. Ook de advocatuur, de gerechtsdeurwaarders en andere organisaties die regelmatig procederen, zouden hun werkprocessen hierdoor tweemaal kort na elkaar moeten herzien. Ook voor hen zou dat tot een aanzienlijke belasting leiden.

Ook inhoudelijk is loskoppeling niet goed denkbaar zonder ingrijpende lastenverzwaring voor de gerechten, omdat het systeem van de nieuwe basisprocedure een aantal andere uitgangspunten kent. In de nieuwe basisprocedure begint de procedure met het indienen van een procesinleiding door de eiser of verzoeker bij de rechtspraak (artikel 30a Rv). Betreft het een vordering, dan stuurt de griffier een oproepingsbericht aan de eiser (artikel 111 Rv). Dat oproepingsbericht moet de eiser vervolgens bezorgen of laten betekenen bij de wederpartij (artikel 112 Rv). Het alternatief is dat de eiser de betekening laat plaatsvinden voorafgaand aan de indiening van de procesinleiding (artikel 113 Rv). In dat geval stelt de gerechtsdeurwaarder het oproepingsbericht op. In geval van het ter beschikking stellen van een oproepingsbericht door de griffier, leidt dat tot een verschuiving van werkzaamheden richting de griffier. Onder het nieuwe recht is deze verschuiving op te vangen door de griffier, doordat het grootste deel van de procesinleidingen digitaal zal worden ontvangen en geautomatiseerd kan worden verwerkt. In het merendeel van de gevallen is de eisende partij een bedrijf of wordt de eiser vertegenwoordigd door een professionele rechtsbijstandverlener, zodat digitaal procederen verplicht is. In dat geval kan het oproepingsbericht na de indiening van de procesinleiding volautomatisch worden gegenereerd en digitaal (via MijnZaak of via een system-to-system koppeling) ter beschikking worden gesteld aan de eiser. In een beperkt aantal gevallen zal het aanmaken van een oproepingsbericht waarschijnlijk niet geheel geautomatiseerd kunnen plaatsvinden, te weten wanneer een natuurlijke persoon optreedt als eiser, niet wordt vertegenwoordigd door een professionele rechtsbijstandverlener en evenmin kiest voor digitaal procederen. In dat geval zal de verzending van het oproepingsbericht per post geschieden. Omdat het naar verwachting een beperkt aantal zaken zal betreffen, is een en ander op te vangen door de gerechten. Dat is anders wanneer digitaal procederen wordt losgekoppeld van de nieuwe procedure. Dan zouden alle procesinleidingen op papier worden ingediend bij het gerecht en moeten zij daar alsnog worden gedigitaliseerd of op andere wijze worden verwerkt. Wanneer de griffier vervolgens voor alle zaken een oproepingsbericht moet aanmaken – eventueel nadat de procesinleiding is gescand – en dat bericht via de post moet verzenden aan de eiser, betekent dat een substantiële verzwaring van de werklast van de griffiers en ook overigens een extra kostenpost voor de gerechten.

In de nieuwe basisprocedure dienen partijen voorts andere (proces-)stukken uitsluitend in bij het gerecht, en wordt niet langer een exemplaar ook aan de wederpartij gezonden. De stukken worden vervolgens via het digitale systeem van de gerechten ter beschikking gesteld aan de wederpartij en andere betrokkenen. Indien de griffier zou moeten zorgdragen voor de verzending aan de wederpartij en andere betrokkenen van alle door partijen ingediende documenten, dan zal dat tot onevenredig hoge administratieve lasten voor de griffie leiden. Beoogd is dat deze verzending alleen geldt voor partijen die op papier procederen.

In het kader van de procesvernieuwing wordt voorts geregeld dat met een procesinleiding in beginsel gelijktijdig zowel een vordering als een verzoek kan worden ingediend (artikel 30b Rv). De wijziging van de invulling van de mondelinge behandeling en de invoering van een aantal maximumtermijnen, bijvoorbeeld voor de indiening van het verweerschrift, betreffen voor een deel codificatie van het huidige recht. Hoewel deze wijzigingen ook zonder digitalisering mogelijk zijn, weegt het separaat doorvoeren hiervan niet op tegen de belasting hiervan voor de organisatie van de gerechten.

De zorg die de Afdeling heeft over de fasering en differentiatie bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel en die vooral landelijk opererende professionele partijen zou treffen, is tijdens de consultatie over een voorontwerp van het wetsvoorstel uitsluitend door het Verbond van verzekeraars naar voren gebracht. Het Verbond verzette zich niet tegen de gefaseerde invoering, maar vroeg om een soepele toepassing van termijnen in de beginfase. Ten algemene hadden respondenten begrip voor een stapsgewijze invoering van de digitalisering zodat het nieuwe systeem goed kan worden getest voordat het verder wordt uitgerold.

Het wetsvoorstel als zodanig heeft wellicht geen financiële gevolgen voor het Rijk, maar dit geldt niet voor het programma KEI, dat gerechten verplicht tot het doen van aanzienlijke investeringen ten behoeve van de digitale infrastructuur en herziening van werkprocessen. Volgens de toelichting is de Raad voor de rechtspraak nog niet in staat de kosten van de digitalisering en daaruit voortvloeiende gevolgen voor de organisatie van de griffie in beeld te brengen, en is er evenmin zicht op wie die kosten moet dragen. Evenmin is het thans mogelijk een beredeneerde voorspelling te maken van de efficiencyvoordelen van het voorstel. Ten slotte blijkt uit de toelichting niet welk deel van het extra bedrag kan worden toegerekend aan frictiekosten en investeringen in automatisering.

Naar het oordeel van de Afdeling is het onwenselijk het wetsvoorstel dat uitgaat van digitalisering, niet te voorzien van een adequate beschrijving van de financiële gevolgen ervan, en van de daarvoor noodzakelijke dekking. De Afdeling adviseert daarin te voorzien.

Paragraaf 17 van de memorie van toelichting over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel is aangevuld. Daarin is duidelijk gemaakt dat binnen het prijsakkoord dat door de Minister van Veiligheid en Justitie met de Raad voor de rechtspraak is gesloten voor de jaren 2014–2016 tevens een tijdelijke tegemoetkoming van € 26,5 miljoen voor de jaren 2014, 2015 en 2016 in de prijzen is verwerkt. Deze tijdelijke tegemoetkoming is aan de prijzen toegevoegd om de balans tussen werkdruk en kwaliteit te bewaren en voor onder andere investeringen in het programma KEI en frictiekosten, die veelal een tijdelijk karakter hebben. Voor zover het structurele (afschrijvings- en beheer-) kosten betreft, zijn deze in de (integrale) prijzen besloten. Over de prijzen voor de periode 2017–2019 worden begin 2016 een nieuwe afspraak met de Raad gemaakt. Voor de digitalisering zal de Raad investeringen doen in de ICT van de gerechten.

Gezien het belang en de omvang van dit ICT-traject rapporteert de Raad hierover halfjaarlijks door middel van het ICT-dashboard rijksoverheid (https://www.rijksictdashboard.nl). In de meest recente rapportage staat een bedrag van € 29 miljoen vermeld, dat op basis van een eerste kosten-batenanalyse is berekend. Het in deze kosten-batenanalyse berekende bedrag voor ICT-kosten betrof de centrale kosten voor de realisatie van de systemen ter ondersteuning van de nieuwe digitale procedure. Eind 2014 volgt een validatie hiervan.

Het wetsvoorstel introduceert in het burgerlijk procesrecht voor verzoeken en vorderingen een procesinleiding en een basisprocedure. Het voorstel wijzigt de in het materiële privaatrecht gemaakte keuzes voor een bepaalde procedure (dagvaarding of verzoek) niet; verzoeken worden niet omgezet in vorderingen, of omgekeerd. Voor de invoeringswet zal voorts als uitgangspunt gelden dat wijzigingen in de overige wetgeving zo veel mogelijk uitsluitend het procesrecht betreffen, aldus de toelichting, paragraaf 4.

De keuze tussen de dagvaardings-/verzoekschriftprocedure is in het verleden soms betrekkelijk willekeurig geschied, waardoor het onderscheid tussen vorderingen en verzoeken is verwaterd. Tweepartijengeschillen worden vaak ingeleid met een dagvaarding, geschillen met meer dan twee belanghebbenden met een verzoek. Maar er zijn verzoekschriftprocedures waarin van de rechter een beslissing wordt gevraagd in een geschil tussen twee partijen (arbeidsgeschillen, echtscheiding). Zolang er procesrechtelijk relevante verschillen blijven bestaan tussen de verzoek- en vorderingsprocedure, is het gewenst duidelijkheid te verschaffen over de vraag welk soort procedure voor welk soort geschil het meest passend is. Vervolgens zouden de in het materiële recht gemaakte keuzes daarop moeten worden bezien.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan, een overzicht te bieden van de verschillende vorderings- en verzoekprocedures en de daarbij gemaakte keuzes zo nodig te herzien. Afhankelijk van de inspanningen die daarvoor nodig zijn, zou er bijvoorbeeld voor gekozen kunnen worden de aanpassingen van het materiële recht in de invoeringswet op te nemen.

Het onderhavige wetsvoorstel leidt tot procesvernieuwing en digitalisering van de procedures in het civiele recht en het bestuursrecht. Voor de digitalisering is het wenselijk dat verschillen tussen procedures worden gereduceerd. Dat voorkomt dat het digitale systeem met alle bestaande verschillen rekening moet houden, hetgeen de bouw ervan onnodig belast. Ook voor partijen heeft de procesvernieuwing voordelen; de procedure wordt bijvoorbeeld eenvoudiger en overzichtelijker en bij een combinatie van een vordering en een verzoek kunnen griffierechten worden uitgespaard.

Gevraagd is om alle vorderingsprocedures en verzoekprocedures te bezien en eventueel te herzien. Het is niet eenvoudig om alle bestaande verschillen tussen procedures in een keer weg te nemen. Verschillen zijn in de loop van de tijd ontstaan en hebben hun eigen achtergrond. Het ligt voor de hand dat het schrappen van verschillen zal leiden tot een materiële wijziging ten opzichte van het bestaande recht. Tijdens bijeenkomsten met deskundigen kwam naar voren dat de standpunten ten aanzien van dergelijke materiële wijzigingen sterk verdeeld zijn. Zo pleitte de één voor de afschaffing van incidentele vorderingen in vorderingsprocedures, terwijl de ander pleitte voor de uitbreiding ervan tot verzoekprocedures. De één pleitte voor afschaffing van de verzetmogelijkheid bij verstekvonnissen, terwijl de ander pleitte voor uitbreiding van de mogelijkheid van verzet tot verzoekprocedures. In de wetenschap dat op deze punten niet snel overeenstemming kan worden bereikt en het wenselijk is dat een dergelijke verstrekkende operatie zeer zorgvuldig plaatsvindt, is het niet realistisch om in te zetten op het op korte termijn volledig integreren van alle vordering- en verzoekprocedures. Ook de Invoeringswet, die gelijktijdig met dit wetsvoorstel in werking dient te treden, zal daarop niet kunnen wachten. Bovendien zou deze operatie het technische karakter van een invoeringswet ver te buiten gaan. In overleg met KEI Rechtspraak is daarom geïnventariseerd welke aanpassingen op dit moment cruciaal zijn voor de bouw van het digitale systeem en voor welke procesvernieuwingen voldoende steun bestaat. KEI Rechtspraak heeft aangegeven dat ten minste de procesinleiding meer geüniformeerd dient te worden. Dat is in het wetsvoorstel verwerkt.

Ik streef ernaar om op langere termijn opnieuw te bezien of een verdere harmonisatie van vordering- en verzoekprocedures mogelijk is. Een dergelijke beoordeling op langere termijn heeft mijn voorkeur boven een inhoudelijke beoordeling in dit wetsvoorstel over de vraag of in bepaalde procedures de juiste keuze is gemaakt voor een vorderings- of verzoekprocedure. Dat zou een te groot tijdsbeslag leggen op dit wetsvoorstel en het eventueel maken van andere keuzes zou diep ingrijpen in bepaalde rechtsgebieden. Er zijn mij overigens uit de huidige praktijk geen onoverkomelijke bezwaren bekend op basis waarvan op dit moment een overstap van de verzoek- naar de vorderingsprocedure of vice versa overwogen zou moeten worden. Ik kan mij in dat verband voorstellen dat de invoering van een uniforme procesinleiding voor vorderingen en verzoeken in de praktijk tot gevolg zal kunnen hebben dat een zekere gewenning optreedt ten aanzien van de gedachte dat ook andere verschillen tussen verzoek- en vorderingsprocedures kunnen worden weggenomen. Uiteraard is dan wel van belang dat er meer eenduidigheid gaat ontstaan ten aanzien van nieuwe materiële wijzigingen.

Dit wetsvoorstel is dan ook niet het moment om de gegroeide praktijk inzake de keuze tussen de verzoek- en vorderingsprocedure ter discussie te stellen. Het wetsvoorstel gaat uit van de huidige praktijk en beperkt zich tot digitalisering en vereenvoudiging van de procedure ten algemene.

Voor de volledigheid merk ik op dat de gekozen aanpak ook zoveel mogelijk voorkomt dat verschillen in het materiële recht ontstaan als gevolg van de gefaseerde inwerkingtreding van de wet. Wanneer bij de eerste fase van inwerkingtreding in een aangewezen regio wordt gewerkt met een digitale procesinleiding, terwijl in andere regio’s nog moet worden gewerkt met een papieren dagvaarding, ontstaat weliswaar een verschil in procedurele voorschriften, maar hebben de eisers en de verweerders voor het overige in het hele land gelijke rechten en plichten. Er zouden daarentegen materiële verschillen ontstaan wanneer in de regio waar digitaal wordt gestart met procederen bijvoorbeeld geen incidentele vorderingen meer mogelijk zijn (indien zij zouden worden afgeschaft in het kader van de uniformering van procedures) en deze in de rest van het land nog wel mogelijk zouden zijn. Een dergelijke rechtsongelijkheid wil ik zoveel mogelijk beperken.

De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

Het wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid om in de procesinleiding een verzoek en een vordering te combineren en gezamenlijk aan de rechter voor te leggen. In de artikelsgewijze toelichting wordt op verschillende plaatsen aandacht besteed aan de betekenis van gecombineerde procedures voor de oproeping van belanghebbenden, bevoegde rechter, griffierecht, bewijs en de mogelijkheid om een rechtsmiddel aan te wenden (hoger beroep, verzet en verstek), maar een integrale, gebundelde behandeling ontbreekt.2

De Afdeling adviseert in een afzonderlijke paragraaf in het algemeen deel van de toelichting de verschillende consequenties van de gecombineerde procedure te behandelen, zodat in een oogopslag duidelijk is wat de samenloop wel en niet impliceert.

Het gelijktijdig kunnen indienen van een vordering en een verzoek (artikel 30b) is een logisch gevolg van de invoering van een eenvormige procesinleiding. Hoewel een vordering en een verzoek nog elk worden beheerst door eigen procesregels, respectievelijk in de tweede en de derde titel van het Eerste Boek van Rv, hoeft dat niet in de weg te staan aan een gecombineerde procedure als gevolg van het gezamenlijk indienen van een vordering en een verzoek. Het maakt het ook eenvoudiger om in een procedure waarin een vordering is ingesteld, een tegenverzoek in te dienen en vice versa. Met name in arbeidsrechtelijke zaken, waarin zowel vorderingen als verzoeken spelen, kan dit een vereenvoudiging voor partijen opleveren en dubbele griffierechten voorkomen. Ook voor de rechterlijke macht is het efficiënter als zaken gecombineerd behandeld worden. Mocht een gecombineerd aangebrachte zaak zich toch niet lenen voor gezamenlijke behandeling, dan kan de rechter de zaak splitsen (artikel 30b, vierde lid, Rv).

Hoofdregel is dat op een gecombineerde procedure de regels van de vorderingsprocedure van toepassing zijn, tenzij de wet of tenzij de rechter met het oog op een goede procesorde, anders bepaalt (artikel 30b, tweede lid). Op deze hoofdregel zijn twee uitzonderingen gemaakt. In die gevallen blijft een vordering beheerst door de regels van de vorderingsprocedure en een verzoek door de regels van de verzoekprocedure.

1. Niet tijdig betalen van griffierechten (artikel 30b, derde lid). Bij het niet tijdig betalen van griffierecht door eiser of verzoeker wordt verweerder voor de vordering ontslagen van instantie, met veroordeling van eiser in de kosten (artikel 127a, tweede lid) en voor het verzoek wordt verzoeker niet-ontvankelijk verklaard (artikel 282a, tweede lid). Betaalt verweerder niet tijdig het griffierecht, dan wordt hij voor de vordering bij verstek veroordeeld (artikel 128, zesde lid) en voor het verzoek wordt zijn verweerschrift niet betrokken bij de beslissing van de rechter op het verzoek (artikel 282a, derde lid). In de Invoeringswet zal in de Wet griffierechten burgerlijke zaken worden geregeld dat de hoogte van het griffierecht bepaald zal worden door de ingediende vordering(en).

2. Het instellen van hoger beroep en cassatie (artikel 30b, derde lid). Of er hoger beroep openstaat en op welke termijn, moet voor de vordering en het verzoek afzonderlijk volgens de eigen regels van respectievelijk de vorderingsprocedure en de verzoekprocedure bepaald worden. Wanneer tegen een uitspraak op een vordering of een verzoek geen hoger beroep openstaat, is het gevolg van een gecombineerde indiening niet dat daardoor alsnog hoger beroep mogelijk wordt tegelijk met het verzoek of de vordering waartegen wel hoger beroep openstaat. Het verdient daarom aanbeveling dat de rechter die uitspraak doet in een procedure waarin een vordering en een verzoek zijn gecombineerd per onderdeel aangeeft welk deel van de uitspraak betrekking heeft op een vordering (en derhalve kwalificeert als vonnis) en welk deel van de uitspraak betrekking heeft op een verzoek (en derhalve kwalificeert als beschikking). Ook wanneer op een vonnis of beschikking een bijzondere beroepstermijn van toepassing is, dient die bijzondere termijn voor het instellen van hoger beroep voor de desbetreffende vordering of het desbetreffende verzoek (of desgewenst voor de hele uitspraak) gerespecteerd te worden.

Daarnaast is er een aantal specifieke regelingen in de wet opgenomen voor de gecombineerde procedure:

1. Absolute bevoegdheid. De regeling van de absolute competentie van de kantonrechter in artikel 94 is aangepast voor de gecombineerde procedures. Als gevolg hiervan volgen de onderdelen uit een gecombineerde procedure die niet tot de competentie van de kantonrechter horen, de aardzaken van artikel 93, onder c en d, zodat alle vorderingen en verzoeken die in een procesinleiding aan de kantonrechter voorgelegd zijn, door hem behandeld kunnen worden. Dit geldt voor de tegenvorderingen en tegenverzoeken. In al deze gevallen geldt hetzelfde samenhangcriterium.

2. Relatieve bevoegdheid. In artikel 109, eerste lid (nieuw) is bepaald dat de rechter van de woonplaats van verweerder bij de vordering bevoegd is, tenzij het verzoek niet tot zijn absolute competentie hoort of tenzij de wet anders bepaalt. Dus in beginsel worden ook hier de regels van de vorderingsprocedure gevolgd, tenzij de absolute competentie van de rechter ten aanzien van het verzoek daaraan in de weg staat. Is dit laatste het geval, dan zal de procedure moeten worden gesplitst op grond van artikel 30b, vierde lid. Voorbeelden van een dergelijke bijzondere bevoegdheid in verzoekzaken zijn zaken betreffende minderjarigen (artikel 265 Rv), curatele en onderbewindstelling (artikel 266 Rv), zeeschepen (artikel 621 e.v. Rv), verzegelingen (artikel 658 Rv) en boedelbeschrijvingen (artikel 672 Rv).

3. Betekening van het oproepingsbericht door eiser en oproeping van belanghebbenden door de rechtbank. Ingevolge artikel 30j, tweede lid, roept de rechtbank in een gecombineerde procedure de belanghebbenden volgens de gewone regels op, ook al zijn een of meer van die belanghebbenden tevens verweerder in de vorderingsprocedure en worden ze dus ook al door eiser opgeroepen voor de procedure ingevolge artikel 112, vierde lid. De rechthebbende weet op deze manier dat hij zowel bij de vordering als bij het verzoek betrokken is en kan zich daarop voorbereiden. Als de verweerder eerder niet is verschenen, zal hij ingevolge artikel 272 Rv als niet-verschenen belanghebbende bij aangetekende brief door de rechtbank worden opgeroepen. Dat hij de procesinleiding ook al heeft ontvangen van eiser (mogelijk zowel informeel bezorgd als formeel betekend), doet daaraan niet af. De rechtbank dient hem erop te wijzen dat hij zijn standpunt als belanghebbende naar voren kan brengen. Daar kan echter langere tijd overheen gaan, omdat de rechtbank belanghebbenden pas oproept wanneer de datum van de mondelinge behandeling vaststaat. Het kan voorkomen dat met de vaststelling van die datum moet worden gewacht totdat de verweerder is verschenen (artikel 30j). Bij het combineren van een vordering en een verzoek dient de partij die deze procedure aanhangig maakt ermee rekening te houden dat als hoofdregel de termijnen van de vorderingsprocedure gelden, wat tot enige vertraging in de afhandeling van het verzoek kan leiden. Anderzijds heeft hij dat ook (deels) zelf in de hand door de verschijningstermijn voor verweerder beperkt te houden en niet eerst de procesinleiding informeel te betekenen.

4. Verknochte zaken. Aan de regeling van verwijzing en voeging van zaken (artikelen 220–222 en 285) is toegevoegd dat van verknochte zaken ook sprake kan zijn als de ene zaak een vordering betreft en de andere zaak een verzoek.

Hiervoor werd al genoemd dat de aard van de bepalingen zich kan verzetten tegen toepassing van de regels van de vorderingsprocedure op een verzoek. Onderdelen van de vorderingsprocedure en de verzoekprocedure kunnen zo specifiek zijn dat het niet wenselijk is die regels op de andere procedure toe te passen. Dat geldt in ieder geval voor de regels betreffende verstek en verzet en de mogelijkheid om incidentele vorderingen in te stellen. Zo is het niet de bedoeling dat in een gecombineerde procedure aan een niet-verschenen belanghebbende verstek wordt verleend. Daarnaast kan de rechter met het oog op een goede procesorde afwijken van de hoofdregel dat de bepalingen voor de vorderingsprocedure voorrang hebben boven de bepalingen voor de verzoekprocedure (artikel 30b, tweede lid). Met deze vangnetbepaling kan de rechter concrete vraagstukken oplossen die zich mogelijk in verband met gecombineerde procesinleidingen voordoen. Een voorbeeld is hier het vraagstuk van de toepasselijkheid van het bewijsrecht, dat ook onder het huidige recht in verzoekzaken speelt.

Over de aspecten van de gecombineerde procedure in hoger beroep en cassatie wordt in het algemeen deel van de toelichting bij het wetsvoorstel hoger beroep en cassatie apart aandacht besteed. Hier wordt volstaan met de opmerking dat van een gecombineerde uitspraak in eerste aanleg over een vordering en een verzoek ook gezamenlijk hoger beroep worden ingesteld. Wel moet van zowel het vonnis als de beschikking hoger beroep openstaan. In hoger beroep beoordeelt het gerechtshof opnieuw of gezamenlijke behandeling zich verdraagt met de goede procesorde.

De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

De adviescommissie Burgerlijk procesrecht heeft erop gewezen dat het van belang is dat partijen die in eerste aanleg digitaal kunnen procederen, aanstonds ook in hoger beroep en cassatie digitaal kunnen procederen. Voorts is van belang dat thans de procedure in hoger beroep en beroep in cassatie met schakelbepalingen is gebouwd op de dagvaardingsprocedure in eerste aanleg.

De schakelbepalingen worden in het wetsvoorstel niet aangepast. Dit leidt ertoe dat een zaak die in eerste aanleg is onderworpen aan het nieuwe regime, ook in hoger beroep en cassatie daaraan onderworpen is. Voor het hoger beroep en beroep in cassatie is daarnaast een afzonderlijk wetsvoorstel in voorbereiding. Gelet hierop is het van belang dat voorzien wordt in een gelijktijdige inwerkingtreding van beide wetsvoorstellen.

Ingevolge het wetsvoorstel wordt digitaal procederen in alle civiele en bestuursrechtelijke procedures verplicht voor vrijwel alle partijen, natuurlijke personen en informele verenigingen uitgezonderd. Volgens de toelichting sluit het wetsvoorstel aan bij de digitalisering in de samenleving en komt het tegemoet aan de wens van rechtzoekenden.

Het wetsvoorstel heeft geen betrekking op bezwaar en administratief beroep. Uit de toelichting blijkt niet waarom professionele partijen in beroep en hoger beroep wel verplicht worden om digitaal te procederen, maar in bezwaar en administratief beroep niet. De Afdeling wijst erop dat digitale communicatie binnen de overheid gebruikelijk is. Uit de toelichting blijkt dat digitale communicatie met burgers en bedrijven wordt voorzien voor de gehele overheid.3 Van bestuursorganen en andere professionele partijen mag daarom worden verwacht dat zij bereid en in staat zijn tot digitaal procederen in bezwaar en administratief beroep. Het procederen op papier zou voor hen neerkomen op ont-digitalisering. Voorts zullen zij, als zij in beroep gaan, alsnog alle relevante stukken moeten digitaliseren, wat weinig efficiënt is.

De Afdeling adviseert in de toelichting op deze vraag in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

Het algemeen deel van de toelichting biedt een overzicht van de over het voorontwerp ontvangen adviezen. Bij dit overzicht valt op dat de diverse opmerkingen en vragen ten aanzien van de doelstellingen van het voorstel zijn weergegeven, maar niet wat daarmee is gedaan. Het wetsvoorstel is mede in het licht van de adviezen ingrijpend gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp. Adviesopmerkingen zijn daardoor niet altijd meer ter zake doende. Dat neemt niet weg dat het van belang is inzicht te bieden in de keuzen die op grond van de adviezen zijn gemaakt.

De Afdeling adviseert het overzicht aan te vullen met een reactie van de regering op de adviesopmerkingen over de uitgangspunten van het voorstel.

Naar aanleiding van het advies om het overzicht van de over het voorontwerp ontvangen adviezen aan te vullen met een reactie, zijn de belangrijkste inhoudelijke aanpassingen van het voorontwerp, die voortvloeien uit de consultatie, opgesomd in de memorie van toelichting (paragraaf 15). Ten aanzien van de overige onderdelen van de adviezen, die verder gaan dan kleine of redactionele opmerkingen, is doorgaans in de desbetreffende artikelen aangegeven dat de wijziging voortvloeit uit de consultatiereacties.

De belangrijkste inhoudelijke aanpassing betreft allereerst de verplaatsing van de artikelen waarin de basisprocedure is geregeld naar de algemene bepalingen van Rv (Eerste Titel van het Eerste Boek). Zowel de Adviescommissie voor burgerlijk procesrecht als de Hoge Raad heeft dit geadviseerd. Daarnaast is in overleg met de Raad voor de rechtspraak rekening gehouden met het verzoek van de Koninklijke Beroepsorganisatie voor Gerechtsdeurwaarders (KBvG) om het mogelijk te maken dat de deurwaarder overgaat tot betekening van de procesinleiding voordat de procedure is aangevangen. Die mogelijkheid is opgenomen in artikel 113 Rv en voorkomt vooral dat procesinleidingen bij een verkeerd adres van verweerder terecht komen. Voorts is naar aanleiding van het advies van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de KBvG de mogelijkheid opgenomen dat een verweerder wordt opgeroepen op langere termijn. Daarmee wordt een alternatief geboden voor het vervallen van de dagvaarding op lange termijn. Ook is verduidelijkt dat partijen tijdens een mondelinge behandeling recht hebben op het geven van een toelichting op hun standpunt. Hierop is aangedrongen door de Adviescommissie voor het burgerlijk procesrecht en de NOvA.

Ik onderschrijf voorts het belang van de opmerkingen van onder meer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College Bescherming Persoonsgegevens over de inrichting en de beveiliging van het digitale systeem alsmede de beveiliging van persoonsgegevens. Voor zover regelgeving op dit punt op zijn plaats is, zal deze worden opgenomen in de algemene maatregel van bestuur waarin het digitale verkeer tussen de gerechten en de Afdeling bestuursrechtspraak en anderen nader wordt geregeld. Over die AMvB zal in het najaar worden geconsulteerd. Daarnaast moet de technische invulling van het digitale systeem van de gerechten vanzelfsprekend goed zijn en moet duidelijk zijn wie verantwoordelijkheid draagt voor dat systeem. Over de desbetreffende aspecten houd ik intensief contact met KEI Rechtspraak, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Hoge Raad.

Op basis van de ontvangen adviezen zijn op vele andere punten technische verbeteringen doorgevoerd. Ik verwijs daarvoor naar de artikelsgewijze toelichting. Zoals hiervoor is aangegeven, hebben verschillende respondenten aangegeven dat het onverantwoord zou zijn wanneer digitaal procederen wordt ingevoerd voor een bepaald type zaak, voordat het digitale systeem goed functioneert. Ik ben het daarmee eens. Zoals ik al eerder heb aangegeven tijdens een debat in de Eerste Kamer over de Staat van de rechtstaat (Handelingen I 2013/14, nr. 22, p. 38), zal ik de inwerkingtreding niet laten plaatsvinden, voordat KEI Rechtspraak mij heeft verzekerd dat het digitale systeem daarvoor gereed is.

a. Artikel 30c, derde lid, Rv geeft een blanco delegatie voor de elektronische handtekening, in tegenstelling tot artikel 2:16 Awb, waarin de delegatiegrondslag wordt begrensd tot regels over integriteit en authenticatie. Voorts wordt in het artikellid gesproken over een digitaal stuk en een digitale handtekening, waar de Awb (zie artikel 2:16) en het vergelijkbare artikel 8:36d Awb in verbinding met artikel 3:15a BW spreken over een elektronische handtekening.

De Afdeling adviseert om de genoemde artikelen beter op elkaar af te stemmen en in ieder geval de delegatiegrondslag van artikel 30c, derde lid, Rv te begrenzen.

b. Ingevolge artikel 30c, vijfde lid, Rv krijgt de partij die niet langs elektronische weg procedeert stukken en mededelingen alleen op zijn verzoek op papier door de rechtbank toegezonden. Niet duidelijk is waarom daarvoor een verzoek nodig is. Deze voorwaarde ontbreekt bovendien in het corresponderende artikel 8:36b, derde lid, Awb.

De Afdeling adviseert «op zijn verzoek» te schrappen.

c. Artikel 30i, zesde lid, Rv bepaalt dat het verweerschrift de bewijsmiddelen en de getuigen waarover verweerder kan beschikken vermeldt. Ingevolge het huidige artikel 128, vijfde lid, Rv, waaraan deze regel is ontleend, kan de rechter bevel geven de ontbrekende stukken aan te vullen. Uit de toelichting blijkt niet waar dit bevel om bewijs aan te dragen thans is geregeld, of waarom zij is vervallen.

De Afdeling adviseert hierop nader in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

d. Artikel 30j, eerste lid, Rv bepaalt dat de rechter zo spoedig mogelijk dag en uur voor de mondelinge behandeling bepaalt.

De Afdeling adviseert om een minimale termijn in acht te nemen tussen de uitnodiging en de mondelinge behandeling, conform artikel 8:56 Awb.

e. Artikel 30k, tweede lid, Rv bepaalt dat partijen die getuigen en deskundigen ter zitting willen horen, de rechter en de andere partijen uiterlijk tien dagen voor de mondelinge behandeling daarover informeren. Het vergelijkbare artikel 8:60, vierde lid, Awb noemt een termijn van uiterlijk een week voor de zitting.

De Afdeling adviseert beide bepalingen op elkaar af te stemmen.

f. Ingevolge artikel 30n, eerste lid, Rv maakt de rechter een proces-verbaal op. Volgens de toelichting is aansluiting gezocht bij artikel 8:61 Awb. Dat artikel regelt dat de griffier een proces-verbaal opmaakt. Artikel 30n, vijfde lid, bepaalt dat het proces-verbaal door de rechter wordt ondertekend, de toelichting spreekt over rechter en griffier. De Awb laat rechter en griffier ondertekenen.

De Afdeling adviseert tekst en toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen en Awb en Rv te harmoniseren.

g. Artikel 30p Rv biedt de mogelijkheid om mondeling uitspraak te doen en sluit volgens de toelichting aan bij artikel 8:67 Awb. Daarvan wordt een proces-verbaal opgemaakt. Zoals hiervoor is opgemerkt naar aanleiding van artikel 30n is deze aansluiting niet volkomen. Ingevolge artikel 8:67 Awb maakt de griffier op last van de rechter het proces-verbaal op, ondertekenen beiden; een termijn voor het verzenden van een afschrift aan partijen ontbreekt.

De Afdeling adviseert deze verschillen weg te nemen.

h. Artikel 30q Rv geeft, overeenkomstig artikel 8:66 Awb, een uitspraaktermijn van zes (in kantonzaken: vier) weken. Ingevolge artikel 8:66, tweede lid, Awb kan de bestuursrechter deze termijn in bijzondere omstandigheden met ten hoogste zes weken verlengen. In het voorstel wordt de verlenging wat betreft het civiele recht niet aan een bepaalde termijn verbonden, omdat dat alleen zin heeft wanneer voldoende vaststaat dat deze termijn in de praktijk wordt gehaald. Niettemin bepaalt het tweede lid dat van de datum van de uitspraak aan partijen mededeling wordt gedaan. Die datum is echter, anders dan waarvan de Awb uitgaat, niet nauwkeurig te bepalen.

Gelet hierop adviseert de Afdeling, naar het voorbeeld van artikel 8:66, derde lid, Awb, te bepalen dat van deze verlenging wordt aan partijen mededeling gedaan.

j. Artikel 222, eerste lid, Rv bepaalt dat in geval voor dezelfde rechter tussen dezelfde partijen en over hetzelfde onderwerp tegelijk zaken aanhangig zijn, of voor dezelfde rechter verknochte zaken aanhangig zijn, daarvan de voeging kan worden gevorderd. Artikel I, onderdeel VVV, voegt hier onder andere de zin aan toe dat de rechter in deze zaken ook ambtshalve naar die andere rechter kan verwijzen. Artikel 222 Rv heeft echter betrekking op voeging, niet op verwijzing naar een andere rechter.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

l. Voorgesteld wordt in de Awb de term «vooronderzoek» te wijzigen in «onderzoek», omdat de komst van de nieuwe zaaksbehandeling ertoe heeft geleid dat het onderzoek door de bestuursrechter niet alleen voor de zitting maar ook na de zitting kan plaatsvinden.6

De Afdeling wijst erop dat de Awb zich er niet tegen verzet dat na de zitting het vooronderzoek heropend wordt, zoals de komst van de nieuwe zaaksbehandeling illustreert.7 Afgezien daarvan heeft «onderzoek» in artikel 8:68 Awb een andere betekenis dan het huidige «vooronderzoek» (getuigen horen, descente, comparitie). Het vervangen van de term «vooronderzoek» door onderzoek leidt daarmee tot vragen over de betekenis van het onderzoek, bedoeld in artikel 8:68 Awb. Voorts gaan plaats en redactie van de bepalingen over het vooronderzoek uit van de gedachte dat het vooronderzoek aan het onderzoek ter zitting voorafgaat.8 Ten slotte wijst de Afdeling er op dat de mogelijkheid om het vooronderzoek te laten verrichten door een andere rechter dan de rechter die de zitting leidt en vervolgens verantwoordelijk is voor de uitspraak, in het voorstel lijkt te vervallen. Dat is bij gerechten die met bestuursrechtspraak zijn belast vaste praktijk en is van groot belang voor een efficiënte instructie en effectieve planning van het proces en het realiseren van korte doorlooptijden. Het eenvoudig vervangen van de term «vooronderzoek» door «onderzoek» is naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen technische vingeroefening, maar grijpt in op de structuur van de Awb, de begrijpelijkheid van de wettekst en de flexibiliteit van het proces.

De Afdeling adviseert daarom af te zien van de voorgestelde wijziging.

m. Het voorgestelde artikel 8:32a Awb bepaalt dat de bestuursrechter verschafte gegevens en bescheiden buiten beschouwing kan laten voor zover de aanvaarding daarvan in strijd zou zijn met de eisen van een goede procesorde; het voorgestelde artikel 22, tweede lid, Rv bepaalt dat de rechter de gegevens of bescheiden buiten beschouwing laat als de goede procesorde dit meebrengt. Blijkens de toelichting zijn beide artikelen bedoeld als een codificatie van de jurisprudentie van de Hoge Raad, die inhoudt dat «de rechter het gedeponeerde materiaal terzijde [kan] laten» indien de indiener niet aangeeft waartoe de stukken dienen en welke passages relevant zijn.9 Uit deze uitspraak blijkt dat de rechter bevoegd is het gedeponeerde materiaal in zijn geheel terzijde te leggen, indien niet wordt voldaan aan een verzoek tot substantiëring.

De Afdeling adviseert beide artikelen met deze jurisprudentie die zij beogen te codificeren, volledig in overeenstemming te brengen.

n. Het voorgestelde artikel 8:36a, eerste lid, Awb verplicht tot het instellen van beroep langs elektronische weg, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt. Het «tenzij» wordt niet toegelicht en ontbreekt in het vergelijkbare artikel 30c, eerste lid, eerste volzin, Rv.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en beide artikelen zo nodig te harmoniseren.

o. De formulering van artikel 8:36c, tweede lid, Awb (verzending notificatie staat gelijk aan ontvangst) wijkt af van het vergelijkbare artikel 30d, tweede lid, Rv. Een inhoudelijk verschil is dat de kennisgeving niet digitaal behoeft te zijn. Indien het langs elektronische weg verzonden notificatiebericht onbezorgbaar blijkt te zijn omdat bijvoorbeeld het emailadres niet meer geldig is, zal het mogelijk moeten zijn de betrokkenen op een andere wijze in kennis te stellen, aldus de toelichting. Die optie biedt artikel 30d Rv niet.

De Afdeling adviseert beide artikelen op elkaar af te stemmen en in de toelichting uiteen te zetten welke andere manieren de griffie moet onderzoeken om in contact te treden met de betrokken partij.

p. Ingevolge artikel 8:61, derde lid, Awb maakt de griffier een proces-verbaal op van de zitting indien hoger beroep wordt ingesteld. Ingevolge artikel 8:36e, aanhef en onder d, Awb (en het vergelijkbare artikel 30n, zevende lid, Rv) kan de bestuursrechter bepalen dat een door of namens hem gemaakte beeld- of geluidsopname van de zitting bedoeld in artikel 8:61 Awb het proces-verbaal bedoeld in dit artikel kan vervangen. Bij de consultatie is naar voren gebracht dat het niet efficiënt zou zijn als hogere rechters hele zittingen moeten terugkijken. Volgens de toelichting sluit het artikel niet uit dat er achteraf een schriftelijk proces-verbaal wordt opgemaakt, indien de hoger beroepsrechter daarom verzoekt.

De Afdeling wijst erop dat het voorstel dit niet uitsluit, maar ook niet gebiedt. Dat betekent dat de bestuursrechter kan volstaan met het ter beschikking stellen van een opname. Gelet hierop adviseert de Afdeling artikel 8:61, derde lid, Awb, en artikel 30n Rv zo te wijzigen dat verzekerd is dat de hogere rechter op zijn verzoek een proces-verbaal in schriftelijke vorm ter beschikking wordt gesteld.

De vicepresident van de Raad van State,

J.P.H. Donner