Nr. 44 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 18 november 2016 inzake de Tweede Voortgangsrapportage van de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (Wet DBA) (Kamerstuk 34 036, nr. 40).

De Staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van 7 december 2016. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Duisenberg

De adjunct-griffier van de commissie, Van Zuilen

Onder het systeem van de Verklaring arbeidsrelaties (VAR) gold een vrijwel ongeclausuleerde vrijwaring voor de opdrachtgever. Hij hoefde zich eigenlijk niet af te vragen of een arbeidsrelatie nu wel of niet als een dienstbetrekking moest worden beschouwd. Met het afschaffen van de VAR, moest ook de opdrachtgever, zoals ook aangegeven in de tweede voortgangsrapportage, zich meer dan voorheen afvragen of een arbeidsrelatie mogelijk kwalificeert als dienstbetrekking.

Voor grote groepen zzp’ers geldt dat zonder meer duidelijk is dat er geen sprake is van een dienstbetrekking, ook al worden er uiteraard afspraken gemaakt over het werk en worden er aanwijzingen gegeven. Voor hen speelde de VAR niet en DBA dus ook niet. Een deel van de mensen die voorheen, soms onder de vrijwarende werking van een VAR, buiten dienstbetrekking konden werken, doet dat nu niet meer. Dat kan een gevolg zijn van het feit dat het voorheen eigenlijk ook al een dienstbetrekking was, maar dat de vrijwarende werking van de VAR ervoor zorgde dat daaraan geen consequenties werden verbonden. Waar dat het geval is heeft de Wet DBA zijn werk gedaan. In die zin is de conclusie terecht dat de Wet DBA eraan heeft bijgedragen dat eerdere schijnconstructies aan het licht zijn gekomen.

Het wetsvoorstel Wet DBA behelsde geen verandering van het wettelijk kader, maar betrof alleen de afschaffing van de VAR, waardoor weer een normaal niveau van handhaving van de bestaande wettelijke kaders mogelijk zou worden. Het wetsvoorstel is ambtelijk voorbereid door juristen van de Ministeries van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid en inhoudelijk getoetst door de afdeling advisering van de Raad van State.

Het komt voor dat een verzoek om beoordeling slechts bestaat uit het voorleggen van een ingevulde modelovereenkomst. In veel gevallen antwoordt de Belastingdienst daarop dat eenzelfde zekerheid geldt als bij de modelovereenkomst is aangegeven. Die zekerheid kan echter niet worden gegeven als het model is ingevuld naar een situatie die niet bij dat model past. Denk bijvoorbeeld aan de supermarkt die voor de caissières een algemene modelovereenkomst geen werkgeversgezag invult. Of aan het ziekenhuis dat voor de operatie assistenten de branche-overeenkomst voor extramurale thuiszorg gebruikt. De Belastingdienst houdt geen specifieke bestuurlijke informatie bij van de in deze vraag bedoelde gevallen.

Om het proces van beoordelen (van de al voorgelegde) overeenkomsten te versnellen heeft de Belastingdienst de capaciteit van 40 FTE die modelovereenkomsten beoordelen uitgebreid naar 60 FTE. Naast het werven van extra FTE voor de beoordeling van de modelovereenkomsten is een zogenoemde frontoffice ingericht. Deze frontoffice (10 FTE) doet de eerste beoordeling van de binnengekomen verzoeken. Omdat steeds meer overeenkomsten gebaseerd zijn op een algemeen model of een model voor branches- en beroepsgroepen kunnen deze overeenkomsten doorgaans versneld worden beoordeeld. Het aantal overeenkomsten dat per week wordt behandeld neemt door bovenstaande maatregelen toe. Ik hecht er overigens aan te benadrukken dat veel overeenkomsten worden voorgelegd in situaties waarin dat niet nodig is omdat er in veel gevallen geen twijfel bestaat over het ontbreken van een dienstbetrekking. Dat neemt niet weg dat de Belastingdienst wel bereid is om een voorgelegde overeenkomst te beoordelen.

Ook bij zzp’ers die werken op een kantoorplek en soms met de computer van het bedrijf, draait het om de vraag of zij op basis van alle feiten en omstandigheden buiten dienstbetrekking werken. Dat kan bijvoorbeeld als de zzp’er zelf verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het op juiste wijze uitvoeren van de opdracht en hij de werkzaamheden naar eigen inzicht inricht en uitvoert. Als daarbij de mogelijke instructies van de opdrachtgever beperkt zijn tot instructies omtrent het resultaat van de opdracht, dan is er geen sprake van werkgeversgezag. Het werken op een kantoorplek met een computer van de opdrachtgever, doet daar geen afbreuk aan.

Op dit moment worden door de overheid nog steeds zzp’ers ingehuurd. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat de overheid geen zzp’ers zal blijven inhuren. Ik sluit echter niet uit dat, net zoals ik al eerder in reactie op bijvoorbeeld Kamervragen van het lid Klein (Klein)1, specifiek voor de Belastingdienst, het UWV en het Ministerie van Financiën heb aangegeven, overheden net als andere opdrachtgevers, hun processen zullen moeten aanpassen om te borgen dat er feitelijk geen sprake is van een dienstbetrekking.

Het niet handhaven tot in ieder geval 1 januari 2018 draagt ertoe bij dat opdrachtgevers, met uitzondering van de groep kwaadwillenden, niet voor naheffingen en boetes hoeven te vrezen en weer overgaan tot het inhuren van zzp’ers.

Met de verlenging van de implementatietermijn wordt ook de repressieve handhaving opgeschort. Omdat ik heb gemerkt dat in de afgelopen periode, ondanks de toen al geldende implementatietermijn, de onrust slechts beperkt kon worden weggenomen, heb ik in de tweede voortgangsrapportage mijn inzet op de handhaving verduidelijkt.

De overgrote meerderheid van de zzp’ers kan en is net als voorheen gewoon als zelfstandige aan het werk, in veel gevallen ook zonder modelovereenkomst. Voor de opdrachtgevers waarvoor onzekerheid aanleiding was om bijvoorbeeld geen zzp’ers in te huren, zou de verlengde implementatietermijn waarin geen handhaving plaatsvindt tenzij sprake is van kwaadwillenden, ertoe moeten leiden dat zij weer wel zzp’ers gaan inhuren. Ik ga ervan uit dat deze effecten zich snel voordoen.

Een aanwijzing van de opdrachtgever beperkt zich in de regel tot een nadere bepaling van de verlangde prestaties op grond van de overeenkomst van opdracht. Een leidinggevende kan verdergaande aanwijzingen geven over de wijze waarop de werkzaamheden moeten worden verricht en over de gang van zaken binnen de onderneming van de werkgever.

Zie het antwoord op vraag 9.

De opties zullen de komende tijd – in overleg met en betrokkenheid van de maatschappelijke stakeholders – worden onderzocht. Zoals aangegeven in de tweede voortgangsrapportage wil het kabinet voor een volgend regeerakkoord met resultaten komen.

Zie het antwoord op vraag 13.

De inschatting of buiten dienstbetrekking gewerkt kan worden is gebaseerd op onderlinge weging van indicatoren voor de aanwezigheid van een dienstbetrekking. Eenheid van beleid hierin is in grote mate mogelijk maar het opzetten van een gelijk toetsingskader in de uitvoering heeft tijd gekost. Inmiddels is dat toetsingskader afgerond en wordt dat ook toegepast. Overigens heeft de Commissie Boot van de 150 onderzochte overeenkomsten slechts in een enkel geval geconcludeerd dat een onjuist oordeel was afgegeven.

Van de tien aanbevelingen van de Commissie beoordeling modelovereenkomsten DBA heb ik er vijf overgenomen en vijf (nog) niet.

De aanbevelingen die ik heb overgenomen of ga overnemen zijn: verlenging implementatietermijn, een bijsluiter bij de algemene overeenkomsten, een beleidsbesluit over de wijze waarop de Belastingdienst met modelovereenkomsten omgaat, het geven van meer duidelijkheid wanneer het gebruik van een modelovereenkomst niet nodig is en de aanbeveling om alleen bij fraude/ evidente afwijking tot handhaving over te gaan.

Wat ik onder de term kwaadwillenden versta en zoals de Belastingdienst dat ook gaat toepassen, heb ik aangegeven in de beantwoording van de vragen van de leden Van Weyenberg (D66) en Omtzigt (CDA), meer specifiek het antwoord op vraag 12, die ik donderdag 1 december 2016 naar uw Kamer heb gezonden (Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 642).

De handhaving is opgeschort tot in ieder geval 1 januari 2018, behoudens voor kwaadwillenden.

Een mogelijke verlenging van de tot 1 januari 2018 opgeschorte handhavingstermijn hangt af van de voortgang en de (voorlopige) uitkomsten van het onderzoek naar de herijking van de begrippen «gezagsverhouding» en « vrije vervanging» uit het arbeidsrecht. In de tweede voortgangsrapportage heb ik aangegeven dat ik medio 2017 wil bezien waar we dan staan met de implementatie van de Wet DBA om op dat moment opnieuw te besluiten of een verdere verlenging van de implementatietermijn tot een datum na 1 januari 2018 gewenst is.

Zie het antwoord op vraag 21. In aanvulling daarop: een beslissing over de opschorting wordt ruimschoots voor die datum gecommuniceerd, waardoor opdrachtgever en opdrachtnemers in een vroeg stadium weten waar zij aan toe zijn.

Meer duidelijkheid over de vraag over het al dan niet gebruiken van modelovereenkomsten komt naast publicatie op de website in het beleidsbesluit dat ik ga vaststellen in navolging van de aanbeveling van de Commissie.

Zie het antwoord op vraag 21.

Er zijn bedrijven die, ondanks dat dit niet strikt noodzakelijk is, er desalniettemin de voorkeur aan geven om met een modelovereenkomst te werken. Dat zijn bedrijven die in een grijs gebied zitten (zie ook het antwoord op vraag 11) dat zich niet op papier laat vangen. Dan kan het handig zijn om de Belastingdienst op de werkvloer te laten kijken. Dat zie ik als de coachende rol van de Belastingdienst. Met voorwaartse aanwijzingen bedoel ik dat de Belastingdienst in die coachende rol de opdrachtgever en opdrachtnemer suggesties kan doen om de feitelijke werkzaamheden met de gebruikte overeenkomsten in overeenstemming te brengen. Dat betekent dat partijen de wijze waarop of de voorwaarden waaronder wordt gewerkt in overeenstemming brengen met de gebruikte overeenkomst of dat de overeenkomst wordt aangepast aan de wijze waarop of de voorwaarden waaronder wordt gewerkt.

Zie het antwoord op vraag 25.

Met de Wet werk en zekerheid (Wwz) (Kamerstuk 33 818) zijn maatregelen genomen om het toenemend en langdurig gebruik van tijdelijke contracten – en daarmee gepaard gaande rechts- en inkomensonzekerheid voor werknemers – tegen te gaan en tevens om de doorstroom naar een contract voor onbepaalde tijd te bevorderen.

De beperkingen die met de Wwz op het niveau van de wet zijn aangebracht in het gebruik van tijdelijke contracten, zijn een stimulans om daadwerkelijk werk te maken van de beoogde omslag naar meer zekerheid en onnodig beroep op collectieve voorzieningen als de Werkloosheidswet te voorkomen. Tegelijkertijd is onderkend dat het niet altijd mogelijk zal zijn de bedrijfsvoering (in zijn geheel) zo in te richten dat volstaan kan worden met de mogelijkheden die de wet biedt voor het gebruik van deze contracten. Daarom kunnen cao-partijen van de wet afwijkende afspraken maken door het aantal tijdelijke contracten te verhogen van drie tot maximaal zes contracten, en de periode te verlengen van twee naar maximaal vier jaar, alvorens een contract voor onbepaalde tijd ontstaat. Dit kan als voor bepaalde functies de intrinsieke aard van de bedrijfsvoering deze verhoging of verlenging vereist. Of dat het geval is, is ter beoordeling van cao-partijen. Als deze algemene afwijkingsmogelijkheid bij cao, gelet op (onderdelen van) de bedrijfsvoering, onvoldoende soelaas biedt, kunnen cao-partijen de Minister van SZW verzoeken bepaalde functies in een bedrijfstak aan te wijzen, waarvoor bij cao de ketenbepaling buiten toepassing kan worden verklaard. De Minister van SZW kan daartoe overgaan als het voor die functies bestendig gebruik is en vanwege de intrinsieke aard van de bedrijfsvoering en van die functies noodzakelijk is de arbeid uitsluitend te verrichten op basis van tijdelijke contracten.

De wet stelt aldus de hoofdregel en de afwijkingsmogelijkheid bij cao maakt maatwerk mogelijk, daar waar dat naar het gezamenlijk oordeel van cao-partijen noodzakelijk is. Dit is niet anders dan voor 1 juli 2015 het geval was. Deze inrichting van de regelgeving is gehandhaafd omdat partijen in de sector het beste in staat zijn om te beoordelen of een verruiming van de mogelijkheden tot het gebruik van onzekere contracten – met de daaraan verbonden nadelen – noodzakelijk is. De mogelijkheid om de ketenbepaling te verruimen ligt derhalve op de weg van sociale partners en zij zullen hiertoe zelf het initiatief moeten nemen.

De omroep, de media en de kunst- en cultuursector hebben zich wat betreft de effecten van de Wwz in combinatie met de Wet DBA voor hun afzonderlijke sectoren zelf tot mij gewend, vandaar dat ik ook specifiek op deze sectoren inga. Zoals ik in het antwoord op vraag 27 heb vermeld, staan de afwijkingsmogelijkheden van de ketenbepaling onder wettelijk gedefinieerde voorwaarden voor alle sectoren open.

Voor grote groepen zzp’ers geldt dat zonder meer duidelijk is dat er geen sprake is van een dienstbetrekking. Voor hen speelde de VAR niet en dus ook de DBA niet. In die gevallen is een modelovereenkomst die sowieso niet verplicht is, overbodig. Ik kan echter geen percentage geven van het aantal zzp’ers dat zonder modelovereenkomst aan het werk zou kunnen. Feitenmateriaal op grond waarvan een realistische schatting gegeven kan worden over dit percentage ontbreekt. De Belastingdienst verzamelt in dit kader geen gegevens en is daar ook niet toe in staat, onder meer omdat bijvoorbeeld niet bekend is welke gevallen wel en in welke gevallen niet met een goedgekeurde (model)overeenkomst wordt gewerkt.

Ik durf daar geen schatting van te geven. Hiervoor is uitgebreid en diepgaand onderzoek nodig dat niet korte termijn realiseerbaar is. Ik vraag me overigens af of voor een dergelijk onderzoek voldoende en bruikbare gegevens beschikbaar zijn.

Hierover zijn centraal geen gegevens beschikbaar. Er zijn dan ook geen cijfers over de inhuur van zzp’ers door de verschillende ministeries en evenmin of daarbij sprake is van een toe- of afname na 1 mei 2016.

Zie het antwoord op vraag 30.

Deze inschatting is afkomstig uit een onderzoek (uit 2013) dat in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken is uitgevoerd naar schijnzelfstandigheid.2 Over deze inschatting is al eerder melding gemaakt in het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State en het naar aanleiding daarvan opgestelde nader rapport.3

Onder andere in delen van het onderwijs, de extramurale zorg, intermediairs, artiesten, bouw en transport bieden de modelovereenkomsten duidelijkheid. Het grijze gebied gaat om specifieke groepen van opdrachtnemers die in de loop van de jaren een reëel zelfstandig bestaan hebben opgebouwd.

Zie het antwoord op vraag 11.

Zie het antwoord op vraag 36.

Zie het antwoord op vraag 36.

Volgens de opdrachtgevers bij de omroep, media en kunst- en cultuursector zijn er belemmeringen bij het flexibel inzetten van personeel wat leidt tot kostenverhogingen voor de sector. Dit wordt volgens deze opdrachtgevers veroorzaakt doordat in deze sectoren wordt gewerkt met een kleine kern aan vast personeel, veelal bureau- en managementfuncties, en de producties steeds meer projectmatig worden uitgevoerd met wisselende teams van medewerkers, zowel werkzaam op basis van een tijdelijke arbeidsovereenkomst als op basis van een overeenkomst van opdracht. Vanwege het projectmatig werken is het volgens deze opdrachtgevers vaak niet mogelijk om personeel vast in dienst te nemen, terwijl bij werken op basis van een dienstbetrekking op grond van de ketenbepaling op een gegeven moment een vast dienstverband kan ontstaan. Buiten dienstbetrekking werken is niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld omdat sprake is van een gezagsverhouding en er geen vrije vervanging mogelijk is. Vanwege deze twee redenen is in dienstbetrekking door partijen niet gewenst terwijl buiten dienstbetrekking werken soms niet mogelijk is, en daar zit volgens de opdrachtgevers in de genoemde sectoren de inflexibiliteit. Zie in dit kader ook het antwoord op vraag 27 waarin een mogelijke oplossing voor deze problematiek is opgenomen.

Hoeveel flexibiliteit er binnen de dienstbetrekking mogelijk is, staat los van de Wet DBA. De Wet DBA heeft alleen de VAR afgeschaft. Het systeem van modelovereenkomst beoogt duidelijkheid te geven over de vraag of een dienstbetrekking afwezig is, en heeft daarom geen invloed op de vraag hoeveel flexibiliteit er binnen een dienstbetrekking mogelijk is. Zie het antwoord op vraag 27 waarin staat hoe het mogelijk is om binnen het kader van de Wwz meer flexibiliteit te bieden.

Het beleidsbesluit is voorzien voor eerste kwartaal 2017. In dat beleidsbesluit zal worden aangesloten bij de desbetreffende suggesties van de Commissie, zoals het verduidelijken wanneer er geen gebruik hoeft te worden gemaakt van modelovereenkomsten.

Repressieve handhaving voor evident kwaadwillenden, bestaat uit het opleggen van een correctieverplichting, een naheffingsaanslag en eventueel een boete.

Verschillende maatschappelijke stakeholders zullen geconsulteerd worden, in ieder geval de leden van de Stichting van de Arbeid en zzp-organisaties (FNV Zelfstandigen, PZO, Zelfstandigen Bouw, ZZP Nederland).

Wat onder het begrip kwaadwillend wordt verstaan heb ik hiervoor al aangegeven in de antwoorden op de vragen 18 en 19. Of een partij onder de definitie van kwaadwillend valt staat los van branches en sectoren.

Om een modelovereenkomst te kunnen beoordelen dient door de indiener relevante informatie te worden overgelegd om te kunnen vaststellen of al dan niet sprake is van een dienstbetrekking. Dit betekent dat er voldoende informatie over de criteria loon, gezag en persoonlijke arbeidsverrichting door de indiener in zijn voorgelegde model moeten zijn verwerkt om een oordeel te kunnen geven.

Zie het antwoord op vraag 46.

In mijn brief van 20 april 2015 aan uw Kamer heb ik een alternatief voor het wetsvoorstel BGL, zoals dat toen voorlag in uw Kamer, aangekondigd.4 In die brief heb ik ook de organisaties genoemd die voor dat alternatief voorstellen hadden aangedragen. Dat waren VNO-NCW, MKB Nederland, FNV Zelfstandigen, Stichting ZZP Nederland, Zelfstandigen Bouw, PZO-ZZP, FNV en CNV Vakmensen. In de nota van wijziging op het wetsvoorstel BGL5 heb ik deze organisaties nogmaals genoemd.

In het kader van de Wet DBA is de keuze gemaakt dat indien op grond van een door de Belastingdienst goedgekeurde overeenkomst wordt gewerkt er geen grond is voor inhoudingen van loonheffing en heffing van premies werknemersverzekeringen en dat de werkende geen aanspraak heeft op een uitkering op grond van de werknemersverzekeringen. Indien echter de werkende van mening is dat niet volgens die overeenkomst is gewerkt, maar onder voorwaarden die gezien worden als dienstbetrekking, kan hij een uitkering bij het UWV aanvragen. Het UWV beoordeelt dan of in werkelijkheid sprake van een dienstbetrekking is geweest. Indien dat het geval was en hij verder aan de voorwaarden voldoet, kan de betrokkene aanspraak maken op een uitkering.

Voor aanneming van werk, handelsagenten en situaties van tussenkomst zijn er fictieve dienstbetrekkingen. Van deze drie gelden de ficties voor aanneming van werk en voor de situatie van tussenkomst niet als de opdrachtnemer werkzaam is in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep (winstgenieter voor de inkomstenbelasting). Voor handelsagenten kent de wet een dergelijke uitzondering niet.

Deze stelling komt uit het rapport van de Commissie Boot. Ik lees deze stelling zo dat de Commissie van mening is dat bij kortlopende contracten de mogelijkheid van vrije vervanging niet altijd realistisch is.

Het beoordelingskader van overeenkomsten is voor elke overeenkomst gelijk. In de algemene overeenkomsten staan elementen om een arbeidsrelatie als buiten dienstbetrekking te kwalificeren. Individuele overeenkomsten bevatten elementen die het mogelijk maken om meer maatwerk te leveren. Zo geeft de indiener soms de duur van de opdracht aan en de voorwaarden waaronder wordt gewerkt. Dat maakt het mogelijk om vanuit die context een maatwerkbeoordeling te geven. Dat kan er toe leiden dat de ingevulde elementen het buiten dienstbetrekking werken in de weg staan.

Er zijn 9 algemene overeenkomsten voorgelegd en goedgekeurd. Drie van de algemene modelovereenkomsten zijn door de Belastingdienst in samenwerking met VNO/NCW en MKB Nederland opgesteld: een overeenkomst geen werkgeversgezag, een voor vrije vervanging en een voor situaties van tussenkomst. Drie andere algemene modellen zijn afkomstig van de FNV. Tot slot zijn er drie algemene modellen voor bemiddeling: een tweepartijenovereenkomst van de NBBU en twee driepartijenovereenkomsten van de ABU.

Zie het antwoord op vraag 54.

De algemene modelovereenkomsten zijn niet gericht op branches, beroepen of soorten opdrachten. Ze zijn te gebruiken in allerlei branches, mits de situatie overeenkomt met het kenmerkende karakter van de modelovereenkomst. Zo kan een modelovereenkomst «geen werkgeversgezag» bijvoorbeeld worden gebruikt in een situatie waarin werkgeversgezag ontbreekt. Een brancheovereenkomst is gericht op veel voorkomende werkzaamheden in een branche en bevat meer specifieke branche-gerelateerde afspraken en voorwaarden. De brancheovereenkomsten zijn daarmee toegespitst op de omstandigheden die horen bij de soort opdracht in de branche.

Zie het antwoord op vraag 17.

Dit betreft een van de aanbevelingen van de Commissie Boot. Het kabinet geeft er de voorkeur aan de resultaten van het onderzoek naar de begrippen «gezagsverhouding» en «vrije vervangbaarheid» af te wachten, voordat over deze aanbevelingen wordt besloten.