Nr. 6 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 november 2014

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten van de Algemene Rekenkamer bij de begroting 2015 van de Minister voor Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking (BHOS).1 Voor de Tweede Kamer is het namelijk van belang inzicht te hebben hoe de Minister in de begroting informeert over bezuinigingen of intensiveringen en de bijbehorende maatregel(en) en effecten. Goede verantwoording begint immers bij een goede begroting.

In deze brief beschrijven we eerst de begroting, waarna we enkele aandachtspunten geven. Daarbij brengen we voor deze begroting relevant onderzoek van de Algemene Rekenkamer onder uw aandacht.

De begroting van BHOS voor 2015 is € 2.475 miljoen. Hiervan is € 2.213 miljoen (89%)2 «officiële ontwikkelingssamenwerking», oftewel Official Development Assistance (ODA). We spreken over ODA als het gaat om de bijdragen van de overheid aan ontwikkelingslanden voor economische ontwikkeling en armoedebestrijding. Als die bijdragen vallen onder de ODA-criteria van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) worden ze beschouwd als ODA. De totale ODA-begroting is een optelsom van uitgaven van verschillende ministeries die aan de criteria van de OESO voldoen. Het merendeel van de Nederlandse ODA loopt via de begroting van BHOS. In 2015 wordt naar verwachting 60% van de totale Nederlandse ODA uitgegeven onder directe verantwoordelijkheid van de Minister voor BHOS.

De meeste beleidsartikelen op de begroting van BHOS bevatten een ODA en een non-ODA deel. De non-ODA op de begroting van BHOS (€ 262 miljoen, oftewel 11%) wordt onder meer besteed aan buitenlandse handel en het Dutch Good Growth Fund (DGGF). Pas achteraf kan worden vastgesteld of deze uitgaven toch ook voldoen aan de ODA-criteria. Hierdoor kan de gerealiseerde ODA uiteindelijk hoger uitvallen.

De ontvangsten op de begroting van BHOS (€ 87 miljoen) bestaan onder meer uit restituties op ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s die een lagere realisatie kennen dan oorspronkelijk voorzien en ontvangsten met betrekking tot aflossingen op leningen.

In onderstaand overzicht hebben we de afzonderlijke artikelen van de begroting 2015 van BHOS afgezet tegen de thema’s die in deze brief aan de orde komen. De bedragen die in de begroting worden genoemd bij de vier speerpunten (voedselzekerheid, SRGR, veiligheid en rechtsorde, en water) geven géén volledig beeld van de totale uitgaven aan de speerpunten. Dit komt omdat ook via andere sub-artikelen wordt bijgedragen aan de speerpunten. De werkelijke uitgaven aan de speerpunten kunnen daarom hoger liggen.

Bij de begroting 2015 van BHOS vragen we aandacht voor de volgende onderwerpen:

• 1. Overzicht belangrijkste verschuivingen begroting BHOS;

• 2. ODA-budget stijgt niet door aanpassing Bruto Nationaal Product (BNP);3

• 3. Extra bezuinigingen op begroting BHOS;

• 4. Noodhulpfonds;

• 5. DGGF;

• 6. Budget Internationale Veiligheid (BIV) na een jaar niet langer op begroting BHOS;

• 7. Ministerie werkt aan standaardisering werkwijzen;

• 8. Open data: Minister voor BHOS loopt voorop binnen de rijksoverheid;

• 9. Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer.

1 Overzicht belangrijkste verschuivingen begroting BHOS

In onderstaande tabel worden de belangrijkste verschuivingen weergegeven op de begroting van BHOS. Onder de nullijn staan de bezuinigingen en boven de nullijn de nieuwe fondsen en budgetten. De genoemde verschuivingen worden in onderstaande paragrafen verder besproken.

De bezuinigingen die betrekking hebben op het totale ODA-budget zijn niet meegenomen in bovenstaand figuur. Deze bezuinigen raken alle ministeries die ODA-uitgaven hebben. In 2015 gaat het om de bezuinigingen van kabinet Rutte/Verhagen (€ 670 miljoen) en kabinet Rutte/Asscher (€ 750 miljoen) en de gevolgen van het niet toekennen aan het ODA-budget van de extra middelen die naar aanleiding van de herberekening van het BNP vrij zouden moeten komen (zie volgende paragraaf).

2 ODA-budget stijgt niet door aanpassing BNP

De OESO-donorlanden hebben afgesproken 0,7% van hun BNP te besteden aan ODA. Dit is een inspanningsverplichting. Nederland heeft, als een van de weinige OESO-donorlanden, jarenlang aan deze norm voldaan. In onze rapportage Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking concluderen wij dat door de bezuinigingen van de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher de 0,7% norm is losgelaten.4 Het ODA-budget is weliswaar nog steeds gebaseerd op de 0,7% norm maar van dit bedrag worden nu de bezuinigingen van de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher afgetrokken. Hierdoor is Nederland in 2013 voor het eerst onder de 0,7% norm uitgekomen, namelijk op 0,67%.

Vanaf 2014 wordt het BNP anders berekend omdat er nieuwe internationale afspraken zijn gemaakt voor het samenstellen van de economische cijfers. Volgens het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) stijgt het BNP mede hierdoor vanaf 2014 tussen de € 20 en € 50 miljard per jaar.5 Het BNP stijgt in 2015 naar verwachting naar € 670 miljard.6 Dit zou betekenen dat het ODA-budget ook stijgt omdat de hoogte van de ODA is gekoppeld aan het BNP. Vanaf 2014 zou in dat geval ongeveer € 240 miljoen extra beschikbaar moeten komen voor ODA.7

Volgens de HGIS-nota 2015 heeft het kabinet besloten dat de extra middelen die vanwege de koppeling vrij zouden moeten komen, niet worden gebruikt om het ODA-budget te verhogen.8 Hierdoor daalt het ODA-percentage vanaf 2015 naar minder dan 0,6% van het BNP. De netto ODA (de verwachte ODA-uitgaven) wordt nu als volgt vastgesteld:

• • 0,7% van het BNP;

• • min de bezuinigingen van de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher;

• • min het bedrag dat door de herberekening van het BNP extra vrijkomt voor het ODA-budget.

In figuur 3 is het verschil te zien tussen de verwachte ODA gebaseerd op de 0,7%-norm en de verwachte netto ODA.

3 Extra bezuinigingen op begroting BHOS

In 2015 wordt er € 105 miljoen extra bezuinigd op de begroting van BHOS. Dit is een structurele bezuiniging die voor de jaren 2014 tot en met 2019 in totaal € 610 miljoen bedraagt (zie figuur 4).10 Deze bezuinigingen zijn een gevolg van het BNP dat al enkele jaren minder snel groeit dan verwacht. Ook voor de komende jaren is de verwachte groei naar beneden bijgesteld.11 Aangezien het ODA-budget wordt gebaseerd op het BNP, is ook het ODA-budget voor deze jaren verlaagd.

Het gevolg hiervan is dat de Minister voor BHOS de komende jaren extra moet bezuinigen op de begrote uitgaven. Deze bezuinigingen raken verschillende beleidsartikelen, waaronder de speerpunten veiligheid en rechtsorde en voedselzekerheid. Tot en met 2019 wordt op deze speerpunten respectievelijk € 205 miljoen en € 90 miljoen bezuinigd. Het speerpunt water krijgt alleen in 2014 te maken met een bezuiniging van € 5 miljoen en op het speerpunt SRGR wordt niet bezuinigd. Opvallend zijn de bezuinigingen op private sector ontwikkeling. Tot en met 2019 wordt € 210 miljoen bezuinigd op dit beleidsartikel. Dit is opvallend omdat de Minister voor BHOS succes voor Nederlandse bedrijven in het buitenland tot een van de drie belangrijkste ambities van haar agenda heeft gemaakt.12 In onderstaand figuur staan alle extra bezuinigingen op de begroting van BHOS. Deze informatie is niet direct te herleiden uit de begroting.

Aandeel speerpunten blijft toenemen ondanks bezuinigingen

Het kabinet Rutte/Verhagen heeft meer focus en samenhang in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking aangekondigd. Dit beleid is voortgezet door het huidige kabinet. De focus op de vier speerpunten wordt, ondanks de bezuinigingen, verder zichtbaar in de cijfers.13 In 2010 was het aandeel van de uitgaven aan de vier speerpunten ten opzichte van de totale ODA-uitgaven van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) 27%.14 Sindsdien is dit percentage aan het stijgen. De verwachting is dat dit aandeel in 2015 uit zal komen op 41% ten opzichte van de totale verwachte ODA-uitgaven van de Minister voor BHOS en de Minister van BZ.

4 Noodhulpfonds

De Minister voor BHOS ontvangt eenmalig € 570 miljoen voor een Noodhulpfonds. Volgens de Minister voor BHOS is door de opeenstapeling van grote crises, zoals Irak, Syrië, Zuid-Sudan en de uitbraak van ebola in West-Afrika, extra geld nodig voor noodhulp, regionale opvang van vluchtelingen en preventie. Het Noodhulpfonds komt bovenop de bestaande begroting voor humanitaire hulp.15

Het is opvallend dat het Noodhulpfonds in zijn geheel op de begroting van 2014 van BHOS staat terwijl wordt verwacht dat in 2014 ongeveer € 100 miljoen zal worden uitgegeven. Het niet uitgegeven bedrag zal doorschuiven naar volgende jaren. In de begroting voor 2015 is er (nog) geen uitgavenbedrag voor het betreffende artikel opgenomen. Volgens de begroting verwacht de Minister dat de uitgaven in 2015 € 170 miljoen zullen bedragen. In 2016 en 2017 verwacht de Minister € 150 miljoen uit te geven.17 De precieze bedragen zullen duidelijk worden in de najaarsnota 2014.

5 DGGF

Het DGGF is op 1 juli 2014 van start gegaan. Het fonds ondersteunt het Nederlandse Midden- en Kleinbedrijf (MKB) en ondernemers in de opkomende markten en ontwikkelingslanden met financiering voor ontwikkelingsrelevante lokale investeringen en export.18 Het DGGF kent een budget van € 700 miljoen dat is verdeeld over vier jaar.

In de begroting 2015 van BHOS is met deze vierjarige verdeling geschoven. In 2015 is het budget voor het DGGF met € 50 miljoen opgehoogd naar € 150 miljoen. Dit geld is afkomstig van het DGGF budget voor 2016 dat met € 50 miljoen is verlaagd. De verhoging in 2015 is dus geen extra geld. Het totale DGGF budget stijgt niet en blijft € 700 miljoen. Het budget is nu als volgt verdeeld: in 2014 € 100 miljoen, in 2015 en 2016 jaarlijks € 150 miljoen en in 2017 € 300 miljoen. Het streven is om het DGGF volledig revolverend te laten zijn.19 De toekomst moet uitwijzen in hoeverre dit streven wordt behaald.

6 BIV na een jaar niet langer op begroting BHOS

Het BIV wordt met ingang van 2015 structureel overgeheveld naar de begroting van het Ministerie van Defensie. Het budget (€ 250 miljoen per jaar) heeft alleen in 2014 op de begroting van BHOS gestaan. Daarvoor stond dit bedrag op de begroting van het Ministerie van Defensie. In 2014 is het merendeel van het bedrag uitgegeven door het Ministerie van Defensie. Ondanks de «terugheveling» blijft de interdepartementale besluitvorming in stand.20 De begrotingen van BZ en BHOS ontvangen per 2015 van Defensie jaarlijks bij de Voorjaarsnota gezamenlijk in totaal € 60 miljoen voor veiligheidssectorhervormingen, vredes- en capaciteitsopbouw en beveiliging van hoog-risico posten.21

7 Ministerie werkt aan standaardisering werkwijzen

De begroting van BHOS bevat een subsidieoverzicht van alle lopende subsidies per 1 juli 2014.22 Dit overzicht bevat ruim vijftig subsidies zoals subsidies voor het bedrijfsleven (zoals 2g@there, Transitiefaciliteit en Package4Growth) subsidies voor de speerpunten (zoals Fonds Duurzaam Water en SRGR fonds), voor onderwijsprogramma’s (NFP/NICHE) en NGO’s (Medefinancieringsstelsel II). In 2015 vertegenwoordigen deze subsidies een waarde van € 861 miljoen. Alhoewel het geld op de begroting van BHOS staat, wordt de uitvoering ervan vooral uitbesteed aan externe organisaties zoals PriceWaterhouseCoopers (PWC), Nuffic, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de ontwikkelingsbank FMO.

In ons Verantwoordingsonderzoek (VO) 2013 hebben we onderzocht hoe het ministerie toezicht houdt op deze vier organisaties. De conclusie was dat het toezicht op de uitvoering en de aansturing van deze organisaties steeds anders is geregeld en dat het eenvoudiger en eenduidiger kan. Daarnaast kan het standaardiseren van werkwijzen bij de betrokken beleidsdirecties er toe leiden dat ze beter toegankelijk worden, makkelijker op te stellen en eenvoudiger over te dragen wanneer personeel van functie wisselt.23 Het ministerie is momenteel aan het onderzoeken hoe vorm gegeven kan worden aan het standaardiseren van werkwijzen en te komen tot een centrale sturing van de uitvoering.

8 Open data: Minister voor BHOS loopt voorop binnen de rijksoverheid

Sinds 2012 publiceert het Ministerie van BZ (sinds 2013 BZ en BHOS) periodiek actuele gegevens over de ODA-uitgaven. Het ministerie loopt hiermee voorop binnen de rijksoverheid. Met deze open data kunnen toepassingen of apps worden ontwikkeld zoals www.openaid.nl en de app van OneWorld. Hiermee kan iedereen zien hoeveel Nederland aan ODA besteedt, in welke landen en aan welke projecten.

In 2014 heeft de Minister voor BHOS de begroting als open data gepubliceerd.24 Op de begrotingswebsite van BHOS zijn de begrotingen en gerealiseerde uitgaven van 2013, 2014 en 2015 terug te vinden. Ook bevat de interactieve site een wereldkaart met een overzicht van landen waar de Minister voor BHOS meer dan € 1 miljoen aan besteedt.

9 Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

We wijzen de Tweede Kamer op de stand van zaken met betrekking tot het opvolgen van de aanbevelingen uit onze onderzoeken. In de periode van januari 2012 tot en met juni 2014 zijn onze volgende onderzoeken gepubliceerd:

• • Onderzoek Effectiviteit rijksoverheid (OER), 2012 en 2013;

• • Verantwoordingsonderzoek 2011, 2012 en 2013;

• • Verantwoording hulpgelden Haïti, de cijfers 2011 en 2012;

• • Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking, de cijfers 2011 en 2012;

Sinds 2013 vragen wij het ministerie om aan ons te rapporteren welke acties zij hebben ondernomen naar aanleiding van de OER-onderzoeken. Voor de Minister voor BHOS betreft het voor de genoemde periode twee rapporten met daarin acht aanbevelingen. Op zeven van deze aanbevelingen heeft de Minister voor BHOS actie ondernomen, op één aanbeveling niet maar hier was geen toezegging op gedaan. In de bijlage staat een uitgebreidere rapportage van de OER-resultaten voor de Minister voor BHOS. Ook hebben wij in een bijlage per rapport de stand van zaken in kaart gebracht25. Deze zijn ook digitaal te vinden op http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Opvolging_aanbevelingen.

De onderzoeken genoemd bij de drie laatste bullets zijn jaarlijks terugkerende publicaties waarin wij zelf onder meer de opvolging van de aanbevelingen volgen. Voor een overzicht verwijzen wij u naar deze publicaties.

10 Te verwachten onderzoeken

Met deze brief wijzen we op enkele komende onderzoeken van de Algemene Rekenkamer:

• • Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking, cijfers 2013.

• • Verantwoording hulpgelden 2013 voor Haïti.

Tot slot

Wij gaan graag met u in gesprek over de door ons geconstateerde aandachtspunten bij de begroting 2015.

Algemene Rekenkamer

drs. C.C.M. Vendrik, wnd. president

drs. P.J. Rozendal, wnd. secretaris