Nr. 8 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Defensie werkt sinds het verschijnen van de nota In het belang van Nederland gestaag aan verbetering van de financiële onderbouwing van de begroting. In deze nota gaf Defensie voor het eerst een beeld van de financiële ontwikkeling van de belangrijkste wapensystemen. Dit beeld was als bijlage B bij die nota weergegeven in een overzicht («sjabloon») waarin de gerealiseerde investerings-, exploitatie- en personele kosten van 27 wapensystemen plus een restcategorie waren weergegeven voor 5 jaar terug. Ook waren in de bijlage de geraamde uitgaven voor de volgende 15 jaar opgenomen. De Minister beloofde dit overzicht jaarlijks aan de Tweede Kamer te doen toekomen.

In ons rapport Validering nota In het belang van Nederland van 19 september 2013 (Kamerstuk 33 763, nr. 1) oordeelden wij dat – met de gemaakte kanttekeningen – de financiële onderbouwing van de nota de best mogelijke financiële benadering bood met de op dat moment beschikbare gegevens voor besluitvorming over de gepresenteerde keuzes. We merkten hierbij op dat het Ministerie van Defensie in de toekomst nog stappen moest zetten om te komen tot betere informatie over de kostenontwikkeling van wapensystemen, zowel ten behoeve van betere beheersing van de Defensie-uitgaven als van betere informatievoorziening aan de Tweede Kamer. De Minister had in de nota aangegeven dat zij voornemens was om in de komende jaren die stappen te zetten.

Het Ministerie van Defensie is na het verschijnen van de nota hiermee begonnen, met name door de systematiek van Life Cycle Costing (LCC) een structurele plaats te geven in het plan- en begrotingsproces, de bedrijfsvoering en in lopende trajecten. Met het project Financiële duurzaamheid worden daarvoor gestage stappen gezet.

Zolang dit nog niet afgerond is, zullen de gebreken in de financiële onderbouwing van de lange termijnplannen van het ministerie inherent zijn.

Ten slotte merken we op dat de cijferreeksen in het sjabloon per jaar soms aanzienlijk hoger of lager uitkomen dan vorig jaar. Dit kan niet slechts komen door inherente oorzaken, zoals inflatie of verbeterde informatieverzameling. Het is waarschijnlijk dat zij veroorzaakt zijn door bezuinigingen, scopewijzigingen, kostenstijgingen, enzovoorts. Een heldere toelichting op het geactualiseerde sjabloon, met daarbij onderscheid tussen inherente aanpassingen enerzijds en nieuwe ontwikkelingen of besluitvorming anderzijds achten we voor de Tweede Kamer van belang.

In de begroting is voorzien in een aansluitingstabel tussen sjabloon en begroting. Deze tabel bevat geen uitleg, die wel gewenst is. Zonder die uitleg is de aansluiting niet te begrijpen.

Samenvattend zou de inzichtelijkheid van de begroting verbeteren door de volgende informatie:

• • een overzicht van de maatregelen waarmee de ambitiedelta is ingevuld, voorzien van financiële en operationele gevolgen;

• • een heldere toelichting op het geactualiseerde sjabloon, met daarbij onderscheid tussen inherente aanpassingen enerzijds en nieuwe ontwikkelingen of besluitvorming anderzijds;

• • een uitleg bij de aansluitingstabel tussen sjabloon en begroting.

In de nieuwe versie van het sjabloon zijn de financiële gevolgen van deze wijzigingen allemaal verwerkt.

Los van het politieke draagvlak voor en het operationele nut van de individuele wijzigingen in maatregelen, roept deze gang van zaken vraagtekens op ten aanzien van de robuustheid van de keuzes en afwegingen die in 2013 in het kader van de nota waren gemaakt. Daarbij lijken van de gewijzigde maatregelen ook niet steeds alle operationele consequenties volledig doordacht. We illustreren dat aan de hand van de maatregelen voor de infanteriebataljons van de landmacht (figuren 1, 2 en 3).

De maatregelen lijken op zich tot een evenwichtige verdeling van capaciteiten binnen de landmacht te leiden, maar het is onduidelijk hoe het dertiende bataljon van de luchtmobiele brigade geacht wordt te opereren zonder volledige air assault training maar ook zonder motorisering met de Bushmaster.

In de begroting zijn deze wijzigingen vermeld en uitgewerkt.

Gezien de richtinggevende rol die in 2013 van de nota In het belang van Nederland was verwacht, zou het goed zijn als de Minister toelicht hoe ook met deze wijzigingen de strategische doelen van de nota nog steeds geldig zijn en bereikt kunnen worden.

Terugkijkend op de afgelopen jaren concludeerden we in ons Verantwoordingsonderzoek 2013 dat we een aantal structurele problemen zien in de wijze waarop Defensie problemen aanpakt: men analyseert de oorzaken vaak onvoldoende, stapt te snel van problemen naar maatregelen en stelt in het verbeterproces onvoldoende prioriteiten. Mede hierdoor zijn veel verbeterprogramma’s niet volgens de opgestelde planning uitgevoerd.

Defensie staat voor grote en talrijke uitdagingen, zoals het implementeren van het ERP-systeem, het aanpakken van de problemen in de verwervingsketen en het verbeteren van de kwaliteit van de ICT-voorzieningen. Teveel tegelijk werkt snelle en oppervlakkige acties in de hand. Om duurzame verbeteringen te realiseren bevolen we de Minister aan om trajecten in de tijd te prioriteren en deze prioritering uit te werken.

De Minister onderschreef onze aanbevelingen en zei aan de Tweede Kamer toe een prioriteitstelling in de begroting voor 2015 uit te werken.

In de beleidsagenda heeft de Minister de verschillende verbetertrajecten in een prioriteitsvolgorde geplaatst. Bovenaan staan de activiteiten gericht op de reguliere ICT gevolgd door de implementatie van het Enterprise Resource Planning (ERP) systeem en de implementatie van Life Cycle Costing (LCC). Onduidelijk blijft of deze prioriteitsvolgorde gevolgen heeft voor de gehanteerde planning.

De bezuinigingen van de afgelopen jaren hebben er toe bijgedragen dat Defensie minder is gaan investeren en minder reserveonderdelen heeft ingekocht. Verder heeft Defensie voorzieningen als vastgoed en ICT jarenlang met name gezien als terreinen waarop bezuinigd kon worden en te weinig als belangrijke voorwaarden voor een goed functionerende krijgsmacht. De laatste tijd werd de keerzijde van deze aanpak voelbaar: ICT-voorzieningen haperden, de gerealiseerde investeringsquote daalde elk jaar en voor sommige wapensystemen zorgen tekorten aan reserveonderdelen voor een beperkte inzetbaarheid.

Het kabinet heeft in de begroting 2015 extra geld vrijgemaakt voor Defensie: 50 miljoen euro in 2015, 150 miljoen euro in 2016 en structureel 100 miljoen euro per jaar vanaf 2017.

Anders dan bij het begrotingsoverleg in de herfst van 2013 benut Defensie dit keer de extra gelden niet om bezuinigingen uit de nota In het belang van Nederland terug te draaien of nieuwe operationele strategieën te ontwikkelen. Het accent ligt op het aanschaffen van extra reserveonderdelen en munitie, het verminderen van de schaarste aan helikoptercapaciteit en de aanschaf van extra Bushmasters hetgeen aansluit bij de (aangepaste) ambitie om in te zetten op gemotoriseerde eenheden. In aanvulling daarop worden gerichte investeringen voorgesteld in vooral het intelligence domein.

In 2014 is het budget voor Internationale Veiligheid (BIV) voor het eerst op de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) geplaatst. Voorheen was de Minister van Defensie voor en door de Kamer in dit kader aanspreekbaar voor crisisbeheersingsoperaties. In onze brief aan U van 11 december 2012 over de instelling van het BIV gaven wij aan dat de Ministers voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en van Defensie samen uitgangspunten en spelregels moesten bepalen om dit budget in overeenstemming aan te wenden.

Vanaf 2015 is het BIV weer structureel overgeheveld van de begroting voor BHOS naar artikel 1 van de begroting van Defensie. Hiermee wordt de Minister van Defensie verantwoordelijk voor het BIV. Wel is de besluitvorming over de besteding van het BIV in 2015 onderwerp van overleg tussen de Minister voor BHOS en de Ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken.

Wij signaleren dat het Ministerie van Defensie nog geen officieel standpunt noch een beleid heeft inzake Open Data en dat in de ontwerpbegroting voor 2015 geen aandacht wordt besteed aan het thema Open Data.

Met het in 2013 aangenomen Actieplan Open Overheid hebben ministeries zich eraan gecommitteerd data actief open te maken. Hiervoor is het van belang dat de departementen weten over welke data zij beschikken en welk deel daarvan openbaar is en dus als open data kan worden aangeboden. Een en ander constateerden wij in ons Trendrapport open data (maart 2014).3

Hoewel beleid met betrekking tot Open Data nog niet wettelijk verplicht is, en met de beperkende factoren budget en personele capaciteit in ogenschouw genomen, zien wij voor het Ministerie van Defensie wel mogelijkheden tot het spoedig ter beschikking stellen van Open Data bestanden. Wij denken hierbij aan de informatie die al via de website van het Ministerie van Defensie openbaar wordt gemaakt. Dit betreft namelijk ook informatie die relatief eenvoudig als open data beschikbaar gesteld zou kunnen worden. Een mooi voorbeeld betreft de jaarlijkse brochure met kerngegevens.4

Op 10 oktober j.l. heeft de Minister van Defensie gereageerd op een conceptversie van deze brief. De volledige reactie is te lezen op www.rekenkamer.nl.

De Minister ziet onze bevindingen als een steun in de rug bij het realiseren van een duurzame krijgsmacht. Volgens de Minister zijn de strategische doelen van de nota In belang van Nederland nog steeds geldig en kunnen deze worden gerealiseerd. Met het begrotingsakkoord uit het najaar 2013 en de aanwending van de extra middelen voor Defensie voor het jaar 2015 konden pijnlijke maatregelen terug worden gedraaid en kan de slagkracht en het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht worden versterkt.

Het project Financiële Duurzaamheid is voor de Minister een beleidsprioriteit. Het financieel inzicht in de kosten en uitgaven van de belangrijkste 27 wapensystemen, ook wel sjablonen genoemd, vormen daarbij een belangrijk onderdeel. In de toekomst zal de Minister meer toelichting geven bij de sjablonen en aansluitingstabel in de begroting. De Minister deelt onze waarneming dat in het kader van financiële duurzaamheid gestage stappen zijn gezet. Zij geeft aan dat het een meerjarig traject is met de nodige uitdagingen. Het is volgens de Minister niet mogelijk aan te geven met welke maatregelen de ambitiedelta is opgelost en daarom kan geen overzicht hiervan worden gegeven, voorzien van financiële en operationele gevolgen.

De ontwikkelingen van het investeringspercentage in de afgelopen jaren zijn onder meer het gevolg van de wijze waarop de financiële taakstellingen zijn verwerkt. Het is in het kader van de gereedstelling van belang de balans tussen investeringen en exploitatie te bewaren. De door te voeren Life cycle costing (LCC)-benadering zal hierbij behulpzaam zijn. De Minister zal de voortgang van de investeringsuitgaven bewaken en waar nodig bijsturen.

In de beleidsagenda van de ontwerpbegroting 2015 heeft de Minister voor de verschillende verbetertrajecten een prioriteitsvolgorde opgenomen. Doordat de trajecten een eigen planning en dynamiek kennen is volgens de Minister niet goed te voorspellen waar zich knelpunten zullen gaan voordoen. In voorkomende gevallen geldt de genoemde prioritering.

De Minister onderschrijft de noodzaak om te komen tot een nieuwe visie op vastgoed van Defensie. Deze visie zal eind 2014 gereed zijn. Voor het bouwen van de Michiel Adriaanszn de Ruyterkazerne in Vlissingen is gekozen voor een geïntegreerde aanbesteding. In de loop van 2015 zal de Minister de Tweede Kamer informeren over de keuzes die zijn gemaakt met betrekking tot de contractvorm.

Ten aanzien van Open data wil de Minister eerst prioriteit geven aan andere uitdagingen waarvoor haar departement staat. Wel zal ze er naar streven om de door ons voorgestelde brochure met kerngegevens zo spoedig mogelijk om te zetten in open data.

De Minister is het niet eens met onze constatering dat zij geen actie ondernomen heeft op onze aanbeveling «Zorg voor betere beleidsdoorlichtingen: etc.» uit ons Effectiviteitsonderzoek bij de rijksoverheid (2012).

De Minister geeft aan dat de strategische doelen van de nota nog steeds valide zijn. Naar onze mening blijkt dat niet in voldoende mate uit de voorliggende begroting. Met name waar het gaat om de operationaliteit van verschillende wijzigingen in eerder genomen maatregelen, blijven wij onze vraagtekens houden.

Met instemming constateren wij dat de Minister van Defensie het project Financiële Duurzaamheid als een beleidsprioriteit ziet en op basis waarvan de inspanningen worden voortgezet om de komende jaren de financiële onderbouwing van de uitgaven te versterken en de informatievoorziening hierover aan de Kamer te verbeteren. De wapensjablonen vormen hierbij een belangrijke stap maar dit proces zal pas zijn afgerond nadat de systematiek van LCC structureel is geïntegreerd in het plan- en begrotingsproces en de bedrijfsvoering van defensie.

Bovendien constateren wij dat in lijn met onze aanbevelingen de Minister meer informatie zal verschaffen bij de sjablonen, de ontwikkelingen in de investeringsquote zal gaan bewaken en een inspanning toezegt op het gebied van open data. Ten aanzien van de ambitiedelta, de gevolgen van de prioriteitsvolgorde voor de gehanteerde planning van de verschillende verbetertrajecten in de bedrijfsvoering en het opvolgen van aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zoals geconstateerd in ons «Effectiviteitsonderzoek bij de rijksoverheid (2012)» blijven we van mening verschillen.