Nr. 8 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2014

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de begroting 2015 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ). Een goede verantwoording begint bij een goede begroting. Het is van belang inzicht te hebben in hoe het kabinet uw Kamer informeert over bezuinigingen of intensiveringen en de bijbehorende maatregel(en) en effecten. Deze brief kan uw Kamer daarom gebruiken bij de voorbereiding op de begrotingsbehandeling.

De begroting van het Ministerie van VenJ omvat € 11.437 miljoen aan uitgaven (zie tabel 1); de ontvangsten bedragen € 1.424 miljoen (dit betreft met name boeten en transacties). We besteden in deze brief aandacht aan de volgende onderwerpen:

• 1) Nationale politie (art.31);

• 2) Prestaties in de strafrechtketen (art.32);

• 3) Fraude (art.34);

• 4) Decentralisatie justitiële jeugdzorg (art.35);

• 5) Strategie Nationale Veiligheid (art.36);

• 6) Financieel beheer Ministerie van VenJ (art.91);

• 7) Open data;

• 8) Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer.

1 Nationale politie: Minister in twee rollen en onduidelijkheid inzet middelen

Minister van VenJ heeft twee rollen

De Minister van VenJ heeft twee rollen ten aanzien van de Nationale politie:

• 1) Hij is kaderstellend voor de politie. Als zodanig is hij verantwoordelijk voor de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel, de vaststelling van de landelijke beleidsdoelstellingen voor de politie en het jaarlijks ter beschikking stellen van bijdragen aan de politie ten laste van de begroting van zijn ministerie.

• 2) Hij is beheerder van de politie. Als zodanig stelt hij het beheerplan, de begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening van de politie vast. Ook verdeelt hij de sterkte en de middelen over de onderdelen van de politie.1

De kaderstellende rol komt tot uitdrukking in de begroting 2015 van het Ministerie van VenJ en daar gaan we in deze brief op in. De tweede rol van de Minister, als beheerder van de politie komt tot uitdrukking in de ontwerpbegroting 2015 van de Nationale politie, de ontwerpmeerjarenraming 2016–2019 en het ontwerpbeheerplan 2015 van de Nationale politie. In een separate brief, die we u tegelijk met deze brief sturen, gaan we in op die tweede rol (Kamerstuk 34 000 VI, nr. 9). Wij raden de Tweede Kamer aan er alert op te zijn of zij de Minister aanspreekt in zijn kaderstellende rol of in zijn rol van beheerder van de politie, omdat dit bepalend is voor de mate van invloed die de Tweede Kamer heeft.

Zo heeft de Tweede Kamer op de omvang van de totale uitgaven van de Minister van VenJ aan de Nationale politie (beleidsartikel 31 van de VenJ-begroting) budgetrecht (inclusief het recht van amendement). De Tweede Kamer heeft echter geen recht van amendement op de verdeling van de middelen binnen de begroting Nationale politie, terwijl de Minister van VenJ vanuit zijn beheerverantwoordelijkheid (de tweede rol) wel verantwoordelijk is voor deze verdeling. De Minister hoeft zich richting Tweede Kamer ook niet te verantwoorden over die verdeling.

Vanuit de kaderstellende rol geeft de Minister vorm aan de governance van de Nationale politie. De Minister gaat in zijn departementale begroting overigens niet in op de invulling van zijn rol als verantwoordelijke voor de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel. De governance van de Nationale politie is nog in ontwikkeling en een van de onderdelen daarvan vormt de aanbieding van de ontwerpbesluiten beheer en financieel beheer aan de Tweede Kamer. De Minister heeft de Algemene Rekenkamer geconsulteerd bij deze ontwerpbesluiten. Wij wijzen de Tweede Kamer erop dat de ontwerpbesluiten beheer en financieel beheer middels een voorhangprocedure aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Hierbij zal ons advies over de twee ontwerpbesluiten worden meegestuurd.

Geen koppeling van budget aan landelijke beleidsdoelstellingen

In de begroting 2015 van het Ministerie van VenJ geeft de Minister aan dat hij vanuit zijn beleidsverantwoordelijkheid, gehoord hebbende het College van procureurs-generaal en de regioburgemeesters, ten minste eens in de vier jaar de landelijke beleidsdoelstellingen van de politie vaststelt. Die beleidsdoelstellingen zijn benoemd in de Veiligheidsagenda. Vanuit de verantwoordelijkheid van de Minister van VenJ voor de vaststelling van de landelijke beleidsdoelstellingen voor de politie en zijn verantwoordelijkheid voor het budget voor de Nationale politie, verwachten wij een koppeling tussen de beleidsdoelstellingen en het budget van de Nationale politie. Deze koppeling legt de Minister niet in zijn begroting, waardoor de Tweede Kamer geen inzicht krijgt in welk deel van het budget wordt ingezet voor de vastgestelde landelijke beleidsdoelstellingen.

Inzet € 105 miljoen voor intensivering veiligheid niet zichtbaar in begroting

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Asscher is opgenomen dat de Nationale politie er uiteindelijk structureel € 105 miljoen per jaar extra bijkrijgt. Dat is bedoeld om meer blauw op straat en meer capaciteit voor opsporing mogelijk te maken. De € 105 miljoen is volgens het regeerakkoord vooral gericht op het versterken van de recherchecapaciteit. De precieze invulling wordt door de Minister vorm gegeven. De intensivering loopt op van € 40 miljoen in 2014 tot € 105 miljoen in 2017 (zie tabel 2).

Tabel 2 Intensivering van kabinet-Rutte/Asscher (x € miljoen)

Veiligheid	2013	2014	2015	2016	2017	Struc.
Intensivering veiligheid		40	83	95	105	105

In de vorige begroting (voor 2014) van het Ministerie van VenJ gaat de Minister bij artikel 31 Nationale politie nader in op de inzet van de intensivering van de € 105 miljoen. Hierbij geeft hij aan dat met de € 105 miljoen het fundament van de politie wordt versterkt en dat daarmee de inzetbaarheid van de politie wordt vergroot en de verdachtenratio2 stijgt. Ook in de voortgangsbrief die de Minister in december 2013 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd3 gaat hij in op de inzet van de € 105 miljoen. In de begroting 2015 van het Ministerie van VenJ artikel 31 laat de Minister echter niet zien niet hoe dit bedrag wordt ingezet voor meer blauw op straat en voor het versterken van de recherchecapaciteit. Ook elders in de begroting van VenJ is dit niet terug te vinden. Ten overvloede: ook de ontwerpbegroting 2015, de ontwerpmeerjarenraming 2016–2019 en het ontwerpbeheerplan 2015 van de Nationale politie bieden hier geen houvast.

Tevens valt op dat de risico’s voor de begroting van de Nationale politie niet ook bij artikel 31 genoemd worden en van een totaal raming worden voorzien als risico voor de begroting van VenJ.

2 Prestaties in de strafrechtketen: aandacht voor daadwerkelijke verbetering van het aangifteproces en informatie

In 2012 wezen wij erop dat goede informatie over de (ongewenste) in- en uitstroom van zaken essentieel is voor de ontwikkeling van beleid voor de strafrechtketen als geheel. Zo kunnen de gewenste prestaties en effecten worden gerealiseerd en de ongewenste worden voorkomen. De strafrechtketenmonitor, die in de beleidsagenda wordt genoemd, zal het inzicht in de prestaties verbeteren maar is nog in ontwikkeling. Zo is er op dit moment nog geen zicht op de omvang van het aantal teruggestuurde zaken (retourstromen). Daarnaast heeft de Minister in reactie op ons rapport in 2012 het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) opdracht gegeven voor een onderzoek naar de uitstroom van zaken uit de strafrechtketen. Op basis daarvan zou hij bepalen of hij een kwantitatieve doelstelling kan vaststellen om ongewenste uitstroom tegen te gaan. Wij stellen vast dat dit tweeënhalf jaar na dato nog niet is gebeurd.

3 Fraude: onduidelijkheid over gewenste resultaten en inzet middelen

De Minister van VenJ geeft in de beleidsagenda van zijn begroting aan dat de aanpak van fraude ook in 2015 een topprioriteit is. De ambities van het kabinet zijn vertaald in een rijksbreed actieprogramma6 waarvan de uitvoering wordt gecoördineerd door het Ministerie van VenJ. Het doel is om fraude zoveel mogelijk te voorkomen. Gevallen van fraude worden zonder pardon aangepakt. Zo blijkt uit de begroting dat de Minister wil dat in 2015 1500 strafzaken horizontale fraude (fraude tegen burgers, bedrijven en financiële instellingen) worden aangebracht bij het OM. De Minister van VenJ maakt in zijn begroting echter niet duidelijk welke frauderisico’s er rijksbreed zijn, welke daarvan – naast horizontale fraude – moeten worden aangepakt, welke bijdrage de betrokken ministeries daaraan moeten leveren en hoeveel middelen hiermee gemoeid zijn. Wij bevelen de Tweede Kamer daarom aan de Minister te vragen om hierover alsnog meer duidelijkheid te geven opdat over 2015 ook een betekenisvolle verantwoording kan worden afgelegd.

Ten slotte wijzen we u nog op ons onderzoek Basisregistraties dat wij 29 oktober 2014 hebben gepubliceerd.7 Hierin concluderen we dat er knelpunten zijn in de basisregistraties ten aanzien van de eenduidigheid van begrippen, het (her)gebruik van gegevens en de terugmelding van onjuistheden. Dit belemmert het effectief voorkomen en bestrijden van fraude. We hebben het kabinet daarom aanbevolen om een overkoepelende benadering te ontwikkelen voor de inzet van gegevenskoppelingen en -analyses en om experimenten op dit terrein te coördineren en te evalueren. Verder hebben we enkele concrete aanbevelingen gedaan om de gegevenskwaliteit te bevorderen, zoals de verbetering van terugmeldvoorzieningen en het harmoniseren van toezichtinstrumenten.

4 Decentralisatie: implementatie justitiële jeugdzorg vertraagd

Op verzoek van uw Kamer hebben wij het afgelopen jaar speciaal gekeken naar de komende decentralisaties. In de Staat van de Rijksverantwoording hebben wij daarover gerapporteerd en onder meer voorwaarden voor een verantwoorde decentralisatie omschreven.8 In deze brief staan we daar wederom bij stil, in het bijzonder betreffende de justitiële jeugdzorg als onderdeel van de decentralisatieoperatie.

Met ingang van 1 januari 2015 worden de gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering en financiering van de jeugdbescherming (kinderbeschermingsmaatregelen) en de jeugdreclassering.9 De daarvoor beschikbare middelen worden overgeheveld van de begroting van het Ministerie van VenJ naar de gemeentefondsbegroting en wordt als integratie uitkering verstrekt. Het gaat voor 2015 om € 358 miljoen, die dus niet meer op de begroting van VenJ voor 2015 staan. In de begroting van het Ministerie van VenJ licht de Minister deze decentralisatie toe, zowel in de beleidsagenda als in het artikel 35 Jeugd. Hij geeft daarbij aan dat hij na de decentralisatie een regisserende rol behoudt voor de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Daarnaast heeft de Minister een uitvoerende rol voor Halt, de Raad voor de Kinderbescherming en Justitiële Jeugdinrichtingen.

In juli heeft het kabinet tijdelijk (van 1 september 2014 tot 1 september 2016) de onafhankelijke Transitiecommissie Sociaal Domein ingesteld die bij de uitvoering van de decentralisaties mogelijke knelpunten en risico’s signaleert en op basis daarvan de Minister van BZK en gemeenten informeert en adviseert, opdat tijdig kan worden bijgestuurd. Wij waarderen het dat het kabinet mede op deze wijze tegemoet is gekomen aan de zorgen die wij en ook andere organisaties hebben uitgesproken over een zorgvuldige overgang van de taken in het sociaal domein naar de gemeenten.

De Minister geeft bij artikel 35 Jeugd in de VenJ-begroting als doelstelling aan jeugdigen te beschermen die in hun ontwikkeling worden bedreigd in de opvoed- en leefsituatie. Tijdens het transitieproces van de justitiële jeugdzorg moet de continuïteit van zorg gewaarborgd zijn. Hiervoor is het van belang dat de juiste zorg voldoende is ingekocht en de informatie-uitwisseling tussen de verschillende partijen is geborgd.

De Staatssecretaris van VenJ en de Staatssecretaris van VWS verwachten dat op 1 januari 2015 alle benodigde jeugdhulp voor alle kinderen in Nederland goed toegankelijk is.10 Wat betreft de inkoop van justitiële jeugdzorg verwacht de Staatssecretaris van VenJ dat op 1 november 2014 de inkoopcontracten tussen de gemeenten en de bureaus jeugdzorg en landelijk werkende instellingen gesloten zullen zijn.11 Medio september 2014 hadden de landelijk werkende instellingen echter nog steeds geen of zeer weinig contracten kunnen sluiten met gemeenten. En de contracten die afgesloten zijn betreffen nul-urencontracten. Een aandachtspunt is of en in hoeverre de continuïteit van zorg door (landelijk werkende) instellingen hiermee gegarandeerd is.12

Een tweede aandachtspunt bij de transitie van de justitiële jeugdzorg is het verplichte beveiligde berichtenverkeer tussen alle partners. Het gaat hierbij om de informatie die voor partijen noodzakelijk is in het kader van regie en uitvoering van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen. Het Ministerie van VenJ heeft daartoe de Collectieve Opdracht Retourvoorziening (CORV) laten ontwikkelen. De gemeenten gaven in de eerste helft 2014 geen prioriteit aan de aansluiting op CORV.13 Momenteel worden op voorstel van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten van de Vereniging Nederlandse Gemeenten tijdelijke maatregelen getroffen, zodat alle gemeenten op 1 januari 2015 op enigerlei wijze digitaal aangesloten zijn op CORV.14 Ook dit is noodzakelijk om de continuïteit van zorg te garanderen na 1 januari 2015.

5 Aandacht nodig voor samenhang beleid, prestaties en middelen van de Strategie Nationale veiligheid

De Minister van VenJ geeft in zijn begroting geen samenhang aan tussen beleid, prestaties en middelen voor zijn Strategie Nationale Veiligheid en de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De Tweede Kamer kan hierdoor niet vaststellen waar de publieke middelen aan worden besteed en met welk beoogd resultaat. In het rapport Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven – dat we dezer dagen publiceren, gaan we daar verder op in, evenals de reactie van de Minister daarop.

6 Financieel beheer Ministerie van VenJ verbeterd, wel nog verdere inspanning nodig

7 Data over gesubsidieerde rechtsbijstand kan als open data beschikbaar worden gesteld

Wij constateren dat veel informatie op het gebied van veiligheid, criminaliteit en rechtshandhaving al als open data beschikbaar wordt gesteld via de website van het CBS. Zo is de publicatie Criminaliteit en rechtshandhaving een statistisch naslagwerk op het gebied van de strafrechtsketen. Een ander goed voorbeeld is de Veiligheidsmonitor, een jaarlijks terugkerend bevolkingsonderzoek naar veiligheid, leefbaarheid en slachtofferschap.

Een voorbeeld van data die het Ministerie van VenJ op korte termijn als open data beschikbaar zouden kunnen stellen is informatie over gesubsidieerde rechtsbijstand. In ons verantwoordingsonderzoek 2013 hebben wij geconstateerd dat het ministerie veel informatie in huis heeft over gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze informatie biedt interessant analysemateriaal om inzicht te krijgen in het gebruik ervan, zeker in combinatie met bijvoorbeeld bevolkingsgegevens van het CBS. In reactie op ons verantwoordingsonderzoek 2013 schreef de Minister dat in overleg met het CBS, het WODC en de Raad voor Rechtsbijstand zal worden besproken in hoeverre en op welke wijze deze gegevens als open data beschikbaar kunnen worden gesteld.

Wij bevelen de Tweede Kamer aan om de Minister van VenJ te vragen naar de stand van zaken met betrekking tot het open stellen van gegevens over de gesubsidieerde rechtsbijstand. Ook bevelen wij aan de Minister te vragen een data-inventarisatie uit te voeren en aan te geven welke data nog meer op korte termijn open kunnen worden aangeboden.

8 Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

We wijzen de Tweede Kamer op de stand van zaken met betrekking tot het opvolgen van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer door het Ministerie van VenJ. Tot voor kort was er geen goed inzicht in de mate waarin de ministeries onze aanbevelingen opvolgen. Sinds 2013 vragen wij daarom de ministeries om ons te rapporteren welke acties zij hebben ondernomen naar aanleiding van onze onderzoeken. Voor het Ministerie van VenJ betreft het voor de periode van januari 2012 tot en met juni 2014 10 rapporten met daarin 41 aanbevelingen. Op 34 van deze aanbevelingen hebben de bewindspersonen van VenJ actie ondernomen, op de overige 7 dus niet maar op deze aanbevelingen hadden de bewindspersonen ook geen toezegging gedaan. In de bijlagen hebben wij per rapport de stand van zaken in kaart gebracht18. Deze bijlagen zijn ook digitaal te vinden op www.rekenkamer.nl/publicaties/opvolging_aanbevelingen. Zo kan de Tweede Kamer zicht houden op de mate waarin ministeries daadwerkelijk aan de slag gaan met onze aanbevelingen en indien gewenst de bewindspersonen daarop aanspreken.

Hieronder in figuur 1 staat de stand van zaken voor het Ministerie van VenJ weergeven wat betreft de opvolging van onze aanbevelingen. In de periode van 2012 tot en met juni 2014 hebben we 10 rapporten aan de Minister van VenJ gericht, met daarin 41 aanbevelingen.

In het volgende figuur vergelijken we de mate waarin onze aanbevelingen worden of zijn opgevolgd door het Ministerie van VenJ met het rijksbrede gemiddelde.

Reactie Minister

Op 7 november 2014 heeft de Minister van VenJ gereageerd op een conceptversie van deze brief. De volledige reactie is te lezen op www.rekenkamer.nl.

De Minister geeft in zijn reactie aan dat de besteding van de € 105 miljoen op artikel 31 Nationale politie niet specifiek verantwoord zal worden en dat deze intensivering bijdraagt aan de uitvoering van de veiligheidsagenda 2015–2018.

De Minister verwacht u in de voortgangsrapportage Versterking Prestaties strafrechtketen eind 2014 of uiterlijk medio 2015 te kunnen berichten of het mogelijk en wenselijk is om een kwantitatieve doelstelling vast te stellen om ongewenste uitstroom tegen te gaan in de strafrechtketen.

Ook geeft de Minister aan dat u in december een voortgangsrapportage ontvangt over de rijksbrede aanpak van fraude.

Over de decentralisatie van de justitiële jeugdzorg geeft de Minister aan dat gemeenten ten behoeve van de continuïteit van de zorg verplicht zijn om minimaal 80% van het budget van 2014 van de bureaus jeugdzorg te garanderen voor 2015. Instellingen die desondanks in financieringsproblemen komen, kunnen een beroep doen op de subsidieregeling «vergoeding bijzondere transitiekosten».

Voor zijn Strategie Nationale Veiligheid geeft de Minister van VenJ aan dat hij daar waar mogelijk de samenhang tussen beleid, prestaties en middelen in de begroting en de verantwoording zal versterken.

Ten slotte geeft de Minister aan dat de Raad voor Rechtsbijstand samen met de onderzoekers van de Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand werkt aan een voorstel voor het beschikbaar stellen van open data over gesubsidieerde rechtsbijstand.

Nawoord Algemene Rekenkamer

De Minister verwijst in zijn reactie naar voortgangsrapportages die binnenkort zullen verschijnen, maar waarvan de uitkomsten van invloed kunnen zijn op de begroting. De informatiepositie voor de Tweede Kamer zou kunnen toenemen als de Minister in het vervolg een duidelijke koppeling legt tussen de begroting en deze voortgangsrapportages.

Tot slot

Wij gaan graag met u in gesprek over de door ons geconstateerde aandachtspunten bij de begroting 2015 van VenJ.

Algemene Rekenkamer

drs. C.C.M. Vendrik, wnd. president

drs. B. Goezinne, wnd. secretaris