Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 september 2014

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij onderdelen van de begroting 2015 van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld en de Miljoenennota 2015. Een goede verantwoording begint bij een goede begroting. Deze brief kan uw Kamer desgewenst betrekken bij de voorbereiding op de Algemene Financiële Beschouwingen.

De begroting 2015 van het Ministerie van Financiën omvat € 6.923 miljoen aan uitgaven en € 121.576 miljoen aan ontvangsten, bij de Nationale schuld gaat het om € 54.833 miljoen aan uitgaven en € 58.096 miljoen aan ontvangsten. We besteden in deze brief aandacht aan de volgende onderwerpen:

• 1. Verantwoording over bezuinigingen;

• 2. Inzicht in risico’s voor de overheidsfinanciën;

• 3. Uitvoerbaarheid van nieuwe fiscale maatregelen;

• 4. Actualisatie website kredietcrisis;

• 5. Europese regels naar aanleiding van de financiële en economische crisis;

• 6. Het verslaggevingsstelsel op nationaal en Europees niveau;

• 7. Decentralisaties;

• 8. Beleidsdoorlichtingen;

• 9. Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer;

• 10. Open data;

• 11. Ontwikkelingen in het accountantsberoep.

De onderwerpen 3, 4, 5 en 10 hebben betrekking op de beleidsartikelen Belastingen (artikel 1), Financiële markten (artikel 2) en Financieringsactiviteiten publiek-private sector (artikel 3). De overige zeven onderwerpen zijn niet artikel- gebonden, maar rijksbreed van belang. Aangezien de Minister van Financiën mede verantwoordelijk is voor deze dossiers, stellen we ze hier aan de orde.

1 Verantwoording over bezuinigingen vraagt extra inspanning

Bezuinigingen hoofddoelstelling achtereenvolgende kabinetten ...

Een van de belangrijkste doelstellingen van het huidige en vorige kabinet is het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Tussen Prinsjesdag 2010 en Prinsjesdag 2013 zijn er omvangrijke saldoverbeterende maatregelen in de rijksbegroting ingeboekt, die bij elkaar optellen tot een beoogde besparing van € 51 miljard in 2017 (zie figuur 1).

... dat vraagt om een goede verantwoording en beheersing ...

Een goede verantwoording over de financiële realisatie en de effecten van deze majeure operatie is van belang. Van het kabinet mag worden verwacht dat het inzicht heeft en geeft in de vorderingen van de bezuinigingsoperatie en de budgettaire en maatschappelijke effecten van de (belangrijkste) individuele maatregelen. Deze verantwoordingsinformatie is essentieel om het parlement zijn budgetrecht te kunnen laten uitoefenen.

... die volgens het kabinet ondergebracht kan worden in de reguliere begrotings- en verantwoordingscyclus ...

In het rapport Bezuinigingsmonitor 2011 hebben wij het kabinet daarom aanbevolen om zich over de financiële voortgang en de maatschappelijke effecten van de operatie te verantwoorden. Na aandringen van de Tweede Kamer heeft het kabinet-Rutte/Verhagen in 2011 en 2012 de 18- en de 30 Miljard Monitor uitgebracht waarin het kabinet aangaf welke bedragen waren ingeboekt in de Rijksbegroting. Het kabinet-Rutte/Asscher heeft deze monitorrapportages vervangen door informatie over de bezuinigingen voortaan via de reguliere begrotings- en verantwoordingscyclus te geven, en aangevuld met een wetgevingsoverzicht van de Minister van Veiligheid en Justitie.

... terwijl wij concluderen dat de begrotings- en verantwoordingscyclus daar niet vanzelf een volledig beeld van geeft ...

In de reeks Zicht op Bezuinigingen hebben wij dit jaar tot nu toe voor vier bezuinigingsmaatregelen de budgettaire realisatie en de maatschappelijke effecten in kaart gebracht. De overkoepelende conclusie is dat de informatie die het kabinet over deze maatregelen tijdens de reguliere begrotings- en verantwoordingscyclus verschaft, niet vanzelf het gewenste inzicht geeft aan het parlement. Kort samengevat komt dit doordat de bestaande begrotings- en verantwoordingscyclus niet automatisch een meerjarig beeld geeft van de ontwikkeling (van raming tot realisatie) van de besparing op uitgaven en belastingverhogingen, inclusief de effecten daarvan.

... waarbij ook aandacht voor de ramingen gewenst is ...

In hoofdstuk 3 van de Miljoenennota staat het kabinet uitvoerig stil bij de realisatie van inkomsten en uitgaven in recente jaren. Omdat per saldo tegenvallers optraden, zijn in 2013 en 2014 forse aanvullende maatregelen genomen om het saldo op het gewenste pad te houden. De raming van inkomsten en uitgaven in de Miljoenennota 2015 laat relatief weinig ruimte over om tegenvallers op te vangen, gelet op de eisen die de Europese begrotingsdiscipline met zich meebrengt. Ook de Raad van State wijst in haar advies bij de Miljoenennota 2015 op de beperkte ruimte. Dit schraagt het belang van een adequaat ramingsproces. Ook is het verstandig dat het kabinet het parlement goed inzicht geeft in afwijkingen van budgettaire realisaties ten opzichte van de ramingen, inclusief voor zover als mogelijk de oorzaken.

... terwijl inzicht in realisatie en effecten zowel vanuit beheersingsperspectief relevant is als bij een gedegen verantwoording aan het parlement past.

 Voor een goede beheersing van de rijksbegroting is het van belang dat het kabinet voor individuele maatregelen goed zicht heeft op de budgettaire realisatie en de effecten die de bezuinigingsmaatregelen maatschappelijk teweeg brengen en deze informatie deelt met het parlement. Het is verstandig als de Minister van Financiën in of bij gelegenheid van het verschijnen van het komende Financieel Jaarverslag 2014 van het Rijk het parlement hierover nader informeert, en in het bijzonder aandacht schenkt aan maatregelen waarvan de budgettaire realisatie (al dan niet meerjarig) een (substantieel) ander beeld laat zien dan oorspronkelijk geraamd.

2 Verbeterd inzicht in risico’s voor de overheidsfinanciën

3 Het belang van de uitvoeringstoets bij nieuwe fiscale maatregelen

In ons verantwoordingsonderzoek 2013 merkten wij op dat het verstandig is dat de Staatssecretaris van Financiën het reduceren van de complexiteit van fiscale wetgeving en fiscaal beleid in zijn «Brede Agenda» tot één van de prioriteiten heeft benoemd.3 Een van de sporen waarlangs de Staatssecretaris dit wil oppakken is de herwaardering van de uitvoeringstoets. Met uitvoeringstoetsen onderzoekt de Belastingdienst ex-ante de uitvoeringsconsequenties van voorgestelde fiscale maatregelen. Ten tijde van de bekendmaking van de begroting van 2015 is de Belastingdienst nog bezig om de «uitvoeringstoets nieuwe stijl» te ontwikkelen. In ons verantwoordingsonderzoek zullen we hierover in mei 2015 nader rapporteren. We merken op dat bij verschillende complexe fiscale regelingen ondanks signalen van de Raad van State, Actal en/of de Belastingdienst over de uitvoerbaarheid ten tijde van de ontwerpfase toch werd besloten om een regeling door te zetten. Voorbeelden hiervan zijn de Werkkostenregeling en Kansspelbelasting, beide met voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2015. Enerzijds moet het parlement ervan op aan kunnen dat de Belastingdienst uitvoeringsproblemen op adequate wijze het hoofd biedt en de juiste prioriteiten stelt. Anderzijds is het verstandig als het parlement tijdig de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid meeweegt bij nieuwe fiscale wetgeving. Daar bij zijn adviezen zoals die van de Raad van State van belang.

Een ander instrument dat een rol kan spelen in vergroten van de uitvoerbaarheid van fiscale wetgeving en fiscaal beleid, is de tax gap analyse. De tax gap is het verschil tussen het bedrag waarop de rijksoverheid recht heeft als iedereen alle belastingen zou betalen volgens de geldende wetgeving, en hetgeen daadwerkelijk wordt afgedragen. De Staatssecretaris van Financiën heeft in juli 2014, zoals toegezegd naar aanleiding van ons verantwoordingsonderzoek 2013, de uitkomsten van een onderzoek naar de tax gap aangeboden aan de Tweede Kamer.4 Uit het onderzoek blijkt dat het verschil tussen de afgedragen en berekende btw in de periode 2000–2012 fluctueert van € 2,8 mld in 2009 (0,5% van het bbp) tot € -0,6 mld in 2007 (-0,1% van het bbp). De Staatssecretaris wil graag met de Tweede Kamer in gesprek over het doel en het nut van onderzoeken naar de omvang van de tax gap. Wij herhalen onze aanbeveling om een tax gap-analyse uit te voeren voor alle grote belastingmiddelen. Zoals de Staatssecretaris zelf ook aangeeft, kunnen uitkomsten ervan gebruikt worden bij de discussie met het parlement over de handhavingsstrategie en hervormingen van het belastingstelsel.

4 Actualisatie website Kredietcrisis

Wij volgen sinds het najaar van 2008 de maatregelen en interventies die het Ministerie van Financiën heeft genomen om de gevolgen van de kredietcrisis tegen te gaan. In het webdossier Kredietcrisis http://kredietcrisis.rekenkamer.nl is daartoe een overzicht van de relevante gebeurtenissen opgenomen. We hebben deze website geactualiseerd met de volgende onderwerpen:

• • De ontwikkelingen rond het verkoopproces van REAAL en ASR. In juli 2014 is het verkoopproces gestart voor REAAL. REAAL zal worden verkocht via een onderhandse verkoop (controlled auction) waarbij partijen worden uitgenodigd om een bod te doen op REAAL. Na de verkoop van REAAL zal de Minister van Financiën de Tweede Kamer informeren over de nadere uitwerking van het verkoopproces van ASR.

• • De verkoop van de vordering op Landsbanki van € 617 miljoen. Het verkoopbedrag van € 623 miljoen kan nog hoger uitvallen omdat hierin niet zijn inbegrepen de rente- en uitvoeringskosten en de 11 miljoen IJslandse kronen die op een rekening staan bij de IJslandse centrale bank.

5 Europese regels naar aanleiding van de financiële en economische crisis

6 Naar één uniform verslaggevingsstelsel op nationaal en Europees niveau

De transparante publieke verantwoording over de overheidsrekeningen vergt een meer uniforme aanpak op het niveau van de EU-lidstaten, zodat de informatie onderling vergelijkbaar wordt.6 Momenteel is echter sprake van variatie in zowel de boekhoudstelsels, reikwijdte (centrale en decentrale overheden), als het moment waarop de verantwoording over de uitvoering van de begroting (de rekening) gereed is en voorzien is van een oordeel door de nationale rekenkamer. Die oordelen kunnen variëren in verband met uiteenlopende nationale regelgeving. In onze brief over de herziening van de Comptabiliteitswet aan uw Kamer van 7 november 2013 schetsten we een aantal knelpunten dat voortvloeit uit het hanteren van verschillende stelsels:7

• Vergelijkbaarheid van voor de berekening van de EMU-cijfers benodigde data.

Zoals gesteld zijn de verslaggevingsregels voor de drie voor de EMU-cijfers relevante sectoren (de centrale overheid, de lokale overheid en de budgetsectoren zorg en sociale zekerheid) verschillend en worden zelfs binnen de rijksdienst verschillende stelsels gehanteerd. Dat betekent dat de informatie onderling niet vergelijkbaar is en dat het veel moeite kost om op basis van de verschillende data van de aanleverende organisaties de EMU-cijfers te berekenen.

• Kwaliteit statistische data EU-lidstaten

Om de kwaliteit, de transparantie, vergelijkbaarheid en de betrouwbaarheid van de statistische data die gebruikt worden voor het monitoren van de financiële situatie in de Europese lidstaten te verbeteren, wil de Europese Commissie uniforme verslaggevingsregels voor de publieke sector invoeren (European Public Sector Accounting Standards, EPSAS). Voor Nederland betekent dit mogelijk dat de overheid dat het huidige verplichtingenkasstelsel zal vervangen door een state of the art batenlastenstelsel. Dit zorgt ook binnen Nederland voor aansluiting, aangezien provincies en gemeenten dit al hebben, evenals vele uit Rijksgeld gefinancierde instellingen (ZBO’s, RWT’s en diensten).

• Beperkingen huidige verslaggevingsstelsel voor de rijksoverheid

Het huidige verplichtingen-kasstelsel dat bij de rijksoverheid wordt gehanteerd kent veel beperkingen. Zo verhouden (investerings)beslissingen met meerjarige financiële gevolgen zich moeilijk tot het jaarlijkse budgetrecht. Daarnaast ontbreekt het in een verplichtingen-kasstelsel, vanwege het ontbreken van een balans, aan informatie over bijvoorbeeld de ontwikkeling van de waarde van vaste activa, zoals vastgoed, defensiematerieel en infrastructuur. Dit onderwerp verdient, mede in het licht van het budgetrecht, de aandacht van het parlement.

7 Aandacht nodig voor welslagen decentralisaties

8 Blijf alert op de kwaliteit en relevantie van beleidsdoorlichtingen

Beleidsdoorlichtingen zijn een belangrijk instrument om verantwoording af te leggen over de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid. De Minister van Financiën heeft het belang van beleidsdoorlichtingen bij diverse gelegenheden uitgedragen en zet zich in om de kwantiteit en de kwaliteit van beleidsdoorlichtingen op een hoger niveau brengen. Zo heeft de Minister van Financiën dit jaar de begrotingsvoorschriften aangepast en moeten de Ministers vanaf de begroting 2015 per geplande beleidsdoorlichting aangeven welk deel van een artikel wordt doorgelicht. De Minister van Financiën moet er op toezien dat de vakministers aan dit voorschrift in de praktijk gehoor geven. Wij ondersteunen de inzet van de Minister Financiën van harte. Dat op het terrein van evalueren verbeteringen nodig waren, bleek eerder uit onze rapporten Effectiviteitsonderzoek bij de rijksoverheid uit 2012 en het vervolgonderzoek uit 2013.11 Minder dan de helft van de beleidsuitgaven bleek toen op effectiviteit te zijn onderzocht. Er bestaat momenteel nog een andere belemmering voor een goed inzicht in hoe het in de praktijk gesteld staat met de «dekkendheid» van de beleidsdoorlichtingen. Binnen de rijksoverheid is er geen eenduidige definitie van wat moet worden verstaan onder een beleidsdoorlichting. Vakministers telden de afgelopen jaren rapporten mee, die het Ministerie van Financiën zelf niet als beleidsdoorlichting aanmerkte.12 Zo labelden sommige Ministers rapporten die zijn opgesteld in het kader van de Brede Heroverwegingsoperatie uit 201013 als beleidsdoorlichting, ook indien deze rapporten geen antwoord geven op de vraag of het beleid doeltreffend en doelmatig is geweest. Deze onduidelijkheid zorgt ervoor dat uw Kamer op dit moment niet goed kan vaststellen of het beleid voldoende wordt doorgelicht. Zodoende kan uw Kamer niet goed controleren of er voldoende zicht is op de mate waarin beleid doelmatig en doeltreffend is. De Minister van Financiën zou vanuit zijn regierol voor de beleidsdoorlichtingen kunnen zorgdragen voor een duidelijke afbakening van wat in de praktijk tot een beleidsdoorlichting kan worden gerekend. Wij bevelen de Tweede Kamer tevens aan om zelf alert te zijn op de kwaliteit en relevantie van beleidsdoorlichtingen.

9 Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer

In het verlengde hiervan wijzen we de Tweede Kamer op het opvolgen van de aanbevelingen van de Algemener Rekenkamer door de Minister van Financiën. Tot voor kort was er geen goed inzicht in de mate waarin de ministeries onze aanbevelingen opvolgden. Sinds 2013 vragen wij daarom de ministeries om ons te rapporteren welke acties zij hebben ondernomen naar aanleiding van onze onderzoeken. Voor het Ministerie van Financiën betreft het voor de periode van 2012 tot en met juni 2014 15 rapporten met daarin 59 aanbevelingen. Op 34 van deze aanbevelingen deed de Minister een toezegging, maar op twee hiervan ondernam hij geen actie.14 In de bijlage staat een uitgebreidere rapportage van de resultaten voor het Ministerie van Financiën. Via onze website is bovendien per rapport inzichtelijk gemaakt in hoeverre ministeries daadwerkelijk aan de slag gaan met onze aanbevelingen (www.rekenkamer.nl/opvolgingaanbevelingen).

10 Maak openbare gegevens actief beschikbaar als open data

De overheid moet méér het voortouw nemen in het actief digitaal beschikbaar stellen van de openbare data waar zij over beschikt. Daarmee neemt het inzicht in de besteding van belastinggeld toe, ontstaan kansen voor hergebruik van data en wordt de overheid gestimuleerd om te innoveren en efficiënter te werken. Hiervoor is het van belang dat de departementen weten over welke data zij beschikken en welk deel daarvan openbaar is, dan wel openbaar zou kunnen zijn, en die (ook) als open data kunnen worden aangeboden. We constateerden in ons Trendrapport Open Data (maart 2014) onder meer dat er geen open data over overheidsuitgaven beschikbaar zijn en dat het kabinet alleen inzicht biedt in de begrote uitgaven op beleidsartikelniveau.15Inmiddels zien we dat de Minister van Financiën stappen zet om het aanbod van financiële open data te vergroten, bijvoorbeeld door het vrijgeven van overzichten met subsidieontvangers op transactieniveau. Dit kan uiteindelijk leiden tot het openstellen van de financiële administraties van de departementen. Een voorbeeld van data die relatief eenvoudig op korte termijn door de Minister van Financiën opengesteld kunnen worden zijn de beschikbare data over staatsdeelnemingen. Informatie hierover is al deels beschikbaar via www.rijksoverheid.nl, maar niet als computerleesbaar bestand. We bevelen de Tweede Kamer aan om alle Ministers, dus ook de Minister van Financiën, te vragen om een data-inventarisatie uit te voeren en aan uw Kamer aan te geven welke data binnen de rijksoverheid op korte termijn open kunnen worden aangeboden aan het publiek.

11 Ontwikkelingen in het accountantsberoep

Tot slot

De komende tijd verwachten we op het terrein van het Ministerie van Financiën de volgende onderzoeken te publiceren:

• • Verzoekonderzoek Fiscaal verdragennetwerk Belastingontwijking, publicatie voorzien vierde kwartaal 2014.

• • Brief aan de Tweede Kamer inzake Noodfondsen, publicatie voorzien vierde kwartaal 2014.

• • Zicht op deelnemingen, publicatie voorzien eerste kwartaal 2015.

• • De publicatiereeks Zicht op bezuinigingen 18. Tot nu toe hebben we gepubliceerd over de zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag, groen beleggen en assurantiebelasting. We publiceren nog over cultuursubsidies en inburgering (eerste kwartaal 2015).

Indien gewenst gaan wij graag met u in gesprek over de door ons geconstateerde aandachtspunten bij de Miljoenennota 2015 en de begroting 2015 van het Ministerie van Financiën. Een afschrift van deze brief sturen wij naar de voorzitter van de Eerste Kamer, de Minister-President, de Minister van Financiën en de Koning.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling, president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA, secretaris